科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
美國衰落論及其對外交政策之影響
計 畫 類 別 ： 個別型計畫 計 畫 編 號 ： NSC 102-2410-H-004-174- 執 行 期 間 ： 102 年 08 月 01 日至 103 年 07 月 31 日 執 行 單 位 ： 國立政治大學外交學系 計 畫 主 持 人 ： 盧業中 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：黃子揚 處 理 方 式 ： 1.公開資訊：本計畫涉及專利或其他智慧財產權，1 年後可公開查詢 2.「本研究」是否已有嚴重損及公共利益之發現：否 3.「本報告」是否建議提供政府單位施政參考：是，外交部中 華 民 國 103 年 10 月 31 日
中 文 摘 要 ： 自 2008 年美國發生金融危機，到 2012 年歐洲陸續爆發的債 務危機，美國國力的強弱，特別是與其他正在崛起的區域強 權相較，成為國際關係學界及外交實務界關注之焦點。一派 學者認為，美國衰弱已成事實，必須調整對外政策最為因 應；而另一派學者則持相反意見，認為美國對於自身實力下 滑的擔憂是週期性的信心危機。對於如此背道而馳的意見， 本文首先回顧美國衰退論的正反論述，討論認知 （perception）對於美國外交決策之影響，並藉由衰退論所 討論的五波衰退期，來觀察美國外交政策在此期間是否出現 重大轉折。再者，本研究分析認知對於外交政策之影響，本 研究將以當前美國衰落論作為案例，進行詳細討論。最後， 本研究除了接受新古典現實主義之觀點外，也試圖建立一套 評估美國國家實力之標準，分析當前美國衰落論之成因，並 透過相關指標的檢視，探討本次所謂美國衰落是否為真。本 文的研究方法為「質性研究法」，以「文獻分析法」與「深 度訪談法」並行，希望透過過去文獻的正反論述，以及本文 所提供的衡量標準，進一步對於權力轉移論進行檢證，深信 本計畫所驗證的結果將有助於分析美國外交政策的取向，並 由此提出政策建議，是為本計畫的主要貢獻。 中文關鍵詞： 美國外交政策、美國衰落論、權力轉移、再平衡
英 文 摘 要 ： This proposal aims to re-examine and analyze the so-called “American Declinism＂ and its impact on U.S. foreign policy. Some scholars argue that this time “it is real＂ for U.S. declining, while others maintain it is a cyclical statement and the U.S. is “still number one.＂ If anything, there is only the loss in confidence and Americans need to be reminded of what “used to be us.＂
To engage this heated debate in the U.S. and abroad, this project will first review the arguments on American declinism since the end of the Second World War. The debate overtime actually reflect how
American political elites and general public perceive the strength of the United States. This research thus will adopt neo-classical realism as an approach, to discern the relationship between perceptions and U.S. foreign policy outcomes. In addition, this project aims to establish a set of indicators that can contribute to our understanding of U.S. national capabilities. This research project adopts
qualitative research method, through which
documentary analysis and in-depth interviews will be employed to explore the essence of American
declinism. With indicators provided by this project, we can better understand U.S. foreign policy after the 2008 financial crisis.
英文關鍵詞： US Foreign Policy, American Declinism, Power Transition, Rebalancing
美 國 衰 落 論 及 其 對 外 交 政 策 之 影 響
結案報告
目錄
壹、 前言... 1 貳、 研究目的... 2 參、 文獻探討... 3 肆、 研究方法... 7 伍、 結果與討論（含結論與建議）... 8 陸、 參考文獻... 16 柒、 計畫成果自評... 231
研究計畫中文名稱：美國衰落論及其對外交政策之影響
研究計畫英文名稱：American Declinism and Its Impact on U.S.
Foreign Policy
研究計畫編號： NSC 102-2410-H-004 -174 -
報告內容
壹、 前言
2008 年發生金融風暴以來，美國國力的強弱，尤其是與新興國家的實力消 長之議題，成為國際關係學界及外交實務界關注之焦點。有學者認為，美國已然 衰落，獨霸或單極的地位已不復存在，故反映在外交政策上，即必須停止扮演冷 戰結束以來之世界警察的角色；另一些學者則認為，美國衰落論（American declinism）不過是一種週期性的信心危機，是美國對本身實力的缺乏自信所致， 實際上美國仍是世界第一強權。本研究計畫即試圖針對此一辯論進行梳理與對話， 以了解當前之美國衰落論有無事實依據或僅是認知上的錯誤，以及美國衰落論對 美國外交政策所造成之效果。 本研究計畫主要目的為梳理當前美國學界與政策界對於美國國家地位之討 論，針對目前美國國內乃至於國際間對於美國衰落論對其外交政策會有何種影響 進行檢視，以具有系統且更為全面之方式，納入美國過去相關討論以進行研究， 進一步討論其對於相關國際關係理論之反饋。2
貳、 研究目的
美國外交政策是當前研究國際關係之重要課題，尤其是在 2008 年金融危機 之後，美國以及相關國家之學界及實務界討論之焦點。在歐巴馬（Barack Obama） 總統上任後，美國外交政策歷經了重大轉向，包括撤回了在伊拉克的駐軍，同時 強調亞洲未來在美國外交政策之重要性，並名之為再平衡（rebalancing）政策。 歐巴馬政府此一再平衡政策，在國際關係學界引起廣泛討論，國內外學者多認為 是以國家之間權力平衡為主之攻勢現實主義（offensive realism）或權力轉移論 （power transition theory）的實踐，而此一政策之目的是為了因應崛起的中國大 陸。 當前相關的研究與詮釋，均有獨到之處，對於我們討論國際關係理論以及美 國外交政策有相當貢獻。本研究在此等研究之基礎上，進一步探究美國本身對其 國家實力的看法，並分析這樣的認知對其外交政策之影響。此等研究有其重要性， 計畫主持人自 100 年度對於當前國際關係理論自由主義學派之討論中發現，美國 學界對於關係相關理論之討論，事實上受到美國本身情況的影響頗深，如歐巴馬 上台後，由於國家預算赤字之影響，而必須調整其外交政策優先順序，使得自由 主義學者如 John Ikenberry 等主張美國應持續利用國際制度來達成外交政策之 目標。 除了對國際關係理論本身提出反饋外，本研究將更進一步討論美國衰落論對 於美國外交政策之影響。歐巴馬政府自上任後，國務卿柯琳頓（Hillary R. Clinton） 女士乃至於歐巴馬總統本人，即多次在不同場合強調對亞洲各國的重視，並提出 美國政策重心將回到亞洲之說。換言之，當世界大多數國家關切美國戰略調整會 否對該國造成影響時，如美國表示將重回亞洲（US Pivot to Asia）、而引起部分 歐洲國家不安之際，美國最為關切的是其本身有多少資源可以支配。準此，美國 衰落論似乎已對歐巴馬政府外交政策產生了些許影響，但這樣的影響程度如何、 會持續多久，則是仍待回答的問題。 據此，本研究之研究目的如下： 第一，梳理歷來美國對於美國衰落論之討論，尤其側重在 2008 迄今較新的 文獻，以分析美國本身如何看待自己的國家實力。 第二，藉由對美國衰落論的考察，討論認知（perception）對於美國外交決3 策之影響。依據相關學者之研究，當前所謂美國衰落論，已經是第二次世界大戰 結束以來之第五波，故本研究以此為準，探討過去曾出現美國衰落論之際，美國 外交政策是否有重大轉折。 第三，中國大陸作為當前美國之主要對手，其對於美國衰落論之看法亦相當 重要，值得重視。本研究就此已有所產出。
參、 文獻探討
本研究除先針對國內計有之文獻進行分析歸納外，另以國科會補助之經費， 購得相關專書十餘本，配合國內已有之相關收藏，進行比較研究。 （1）近期有關美國外交政策之討論 美國外交政策向為國內外國際關係學界討論焦點之一，許多相關國外文獻皆 是以美國作為案例，來討論相關理論視角下的外交政策。舉例而言，Robert Jervis 在 1976 出版了 Perception and Misperception，其中確立了「認知」（perception） 在外交決策分析中的地位，即一國對某特定國家之認知會影響其對該國之外交決策，進而影響兩國間的關係，而失敗的外交決策往往來自於錯誤的認知。1
個人 於國內指導相關碩士學位論文寫作時，也特別重視認知與外交決策之間的關聯 性。
討論美國外交政策之專書中，Graham T. Allison 與 Philip Zelikow 之 Essence
of Decision 是最常被引用的書籍之一。其中，Allison 所提出之理性決策、官僚
決策、及組織決策模式，成為學界與實務界討論外交政策決策過程的重要分類方 式。2
近期 Valerie Hudson 之著作 Foreign Policy Analysis 也廣泛探討不同的決
策模式。3
除了較為理論性的決策模式探討之外，較著重實務面向的討論則包括 Stephen W. Hook 與 John Spanier 之 American Foreign Policy since World War II，
4
以及 Bruce Jentleson 之 American Foreign Policy: The Dynamics of Choice in the
1 Robert Jervis, Perception and Misperception in International Relation(New Jersey: Princeton University Press, 1976).
2 Graham T. Allison and Philip Zelikow, Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis, 2nd Ed. (New York: Longman, 1999).
3
Valerie M. Hudson, Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary Theory (hereafter, FPA) (Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield, 2007).
4 21st Century5 等書。後兩本書由歷史及實務角度出發，分別探討二次世界大戰結 束以來，美國歷任政府之外交政策；其中，Jentleson 的專著，係以層次分析以及 行為者導向的方式，分析美國外交政策，尤其是如總統、國會、媒體、智庫等， 如何看待國際環境與國內決策環境，並表達意見進而影響外交政策。相關討論仍 然強調認知因素之重要性。 然而，計畫主持人指導學生撰寫碩士論文之過程中發現，在這些行為者中， 哪些行為者的認知發揮作用是值得進一步討論之問題。在公眾意見與外交政策之 間的關係長久以來都是國際關係理論中的自由主義與現實主義的爭論的重點：6 自由主義主張基於民主的規範以及公眾對於菁英選擇的限制能力，公眾意見應該 對外交政策的形成產生影響；7現實主義對於公眾意見在外交與安全政策的過程 中所能夠發揮的能量抱持著悲觀的態度，他們認為公眾對於外交及安全事務的資 訊貧乏，並不適合積極的參與重要的決策，且公眾意見被批評為容易產生情緒性 的波動，且欠缺連貫性。8因此，在以 Jervis 為首的傳統看法中，政策菁英在外 交事務中是最重要的角色，而這樣的看法在二戰後絕大部分的時期處於主導的地 位。 自 1980 年代開始，自由主義學派開始向傳統的公眾意見觀點提出挑戰，9這 些學者從研究中發現公眾意見不僅是穩定而有組織的，且其對於外交政策的影響 力較現實主義觀點所主張得來的強。Ole Holsti 對公眾意見與外交政策間的關係 進行了一系列的研究，他認為在安全議題上，菁英操作公眾意見的空間與機會會 比在非安全議題上大上許多。10 整體而言，美國菁英與公眾對於外在環境的認 知，不可避免地將形塑美國的外交政策，而這些認知的主要來源之一，即是有關 美國國家實力的討論。鑒於本計畫主要探討美國之安全與外交政策，加上時間與 資源等因素之限制，本研究集中討論美國政治菁英之看法。
AFP) (Washington, DC: CQ Press, 2009).
5 Bruce Jentleson, American Foreign Policy: The Dynamics of Choice in the 21st Century, 4th Ed. (NY: W.W. & Norton, 2010).
6
Ole R. Holsti, Public Opinion and American Foreign Policy (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 1996).
7 Miroslav Nincic, Democracy and Foreign Policy: The Fallacy of Political Realism (New York: Columbia University Press, 1992).
8 Kerry G. Herron and Hank C. Jenkins-Smith. "U.S. Perceptions of Nuclear Security in the Wake of the Cold War: Comparing Public and Elite Belief Systems," International Studies Quarterly, Vol. 46(2002), pp. 451-70.
9 同上，Herron 在文中提出了三個使得自由主義觀點興起的原因，其中最重要的是越戰造成的影
響，美國的公眾在越戰之後，開始對政治菁英所作的外交決策產生極度的不信任感，政治菁英的 可信度大幅降低。
5
（2）近期有關美國國力衰落之討論
當前美國的絕對國力仍屬世界超強，但是其他國家、尤其是中國大陸，似乎 成為美國國際地位的挑戰者。舉例而言，Pew Research Center 於 2011 年在包括 英國、法國與德國等 18 個國家進行民調之結果顯示，認為中國大陸已經或未來 將取代美國成為世界超強的平均值為 47%，而這個比例於 2009 年時為 40%；而 美國人民當中，有 46%的人認為中國大陸已經或未來將取代美國成為世界超強， 而這個比例在 2009 年時僅有 33%。11 近期美國學界對於美國國家實力之討論也相當豐富。一方面，有學者如 Fareed Zakaria 指出，隨著新情勢的發展，美國可能要準備適應一個「後美國的 世界」。而在金融危機的衝擊下，美國國家情報委員會於 2008 年所出版之 Global
Trends 2025: A Transformed World 12 報告即已指出，新興國家的興起將是重點， 伴隨著經濟全球化，世界財富將發生歷史性的轉移，由西方轉向東方；美國雖然 持續在軍事力量上占據世界第一位，但經濟議題上將呈現多極化的格局。這樣的 論點當時即得到包括 Barry Posen 等國際安全學者之認同。就政策意涵而言， Aaron Friedberg 由相對獲益的觀點出發，以金融危機下的美中關係為例指出， 美國與中國大陸近年不僅在經濟發展上有所不同—美國在萎縮，而中國大陸在增 長，更重要的是，美中之間的經濟成長率上的差異—美國 GDP 年增長率約 3%， 中國大陸約為 8-10%。13 若此趨勢持續下去，則｢華盛頓的失將是北京的得｣。14 除上述認為美國國力正在衰落的討論外，整體而言，美國學界多認為美國本身實 力，包括硬實力與軟實力，仍占有一定優勢，而中國大陸等國家雖然屬於新興強 國，但離美國的單極地位仍有一段差距。若以 RAND Corporation 於 2000 年提出 對於國家實力估算之指標而言，在國家財富、創新能力、及傳統軍事力量等面向 上，美國迄今仍然領先中國大陸。換言之，中國大陸正在崛起，但尚未迎頭趕上 美國。15 簡言之，雖然受到金融危機之影響，短期內美國的國家實力仍屬世界第一， 11
Pew Research Center, “China Seen Overtaking U.S. as Global Superpower: 23-Nation Pew Global Attitudes Survey,” July 13, 2011; Richard Wike, “From Hyperpower to Declining Power,” September 7, 2011.
12 National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World, November 2008, http://www.dni.gov/nic/PDF_2025/2025_Global_Trends_Final_Report.pdf.
13
Aaron Friedberg, “Implications of the Financial Crisis for the US-China Rivalry,” Survival, Vol. 52, No. 4 (August-September 2010), pp. 31-54.
14 Aaron Friedberg, “Implications of the Financial Crisis for the US-China Rivalry,” Survival, Vol. 52, No. 4 (August-September 2010), p. 45.
15
Michael Beckley, “China’s Century? Why America’s Edge Will Endure,” International Security, Vol. 36, No. 3 (Winter 2011/12), pp. 41-78.
6
但若就影響力而言，由於新興強權在地緣政治與經濟面向上的影響力增加，他們 在國際事務上將有更多的自主性，未必會繼續遵循現有的由西方國家制定的規範，
甚而也更有可能採取搭便車的方式來面對全球關切的議題。16
對美國而言，當 前金融風暴正是重振旗鼓的時候，如 Thomas Friedman 與 Michael Mandelbaum
所言，美國若能進行內部的改革，則可以恢復昔日的輝煌。17更為樂觀的看法， 則是如 Josef Joffe 近期的文章所指出，歷史上美國幾次衰退論的出現，可說是 週期性的，而最主要的原因並非美國本身實力真的衰落，而是欠缺自信心所致。 18 （3）美國衰落論對於外交政策之影響 如上所述，雖然現有之相關指標顯示美國的國家實力仍是世界第一，但美國 民眾對於美國國際地位的下降仍有所顧慮，尤其是在經濟面向上。準此，美國總 統歐巴馬於 2012 年 1 月 5 日，宣布了美國最新的國家戰略，其中提到美國將以 10 年為期，削減 4,870 億美元之國防預算。美國國務卿柯琳頓也特別發表聲明指 出，民主、發展與國防將是美國推動｢巧實力｣外交的重要方式。
值得注意的是，由這份名為 “Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for
21st Century Defense” 之文件可以看出，在歷經 10 年的反恐戰事以及金融危機的 衝擊下，美國之戰略重點將有如下之調整：首先，是其地緣戰略重心將由中東地 區轉向亞太；其次，其安全戰略之優先任務也將由反恐轉向應對崛起的大國；第 三，美國將減少在歐洲的軍事佈署，轉而加強在亞太地區的軍事存在；第四，美 國將不再尋求可同時打贏兩場區域戰爭的目標，而改採打贏一場戰爭、同時以嚇 阻方式因應另一場戰爭的發生。對照自 2011 年以來，歐巴馬總統數度提到美國 將重新確立其在亞太之地位的政策談話，我們可以看出美國試圖透過安全優勢， 輔以經濟手段，如泛太平洋戰略經濟夥伴協定(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement )，來確保並提升其在亞太地區的領導地位。 美國的這份文件，由於強調美國在亞太地區之地位，引起中國大陸的關注與 討論。中國大陸有論者認為，這份文件所稱的安全議題，只是美國介入亞太地區 安全事務的藉口，而美國此舉只為個別亞洲盟邦帶來安全，但對整個地區而言則 會造成不安，甚至將刺激各國軍備競賽。證諸中國大陸近年來的經濟崛起，美國
16 Mathew J. Burrows and Jennifer Harris, “Revisiting the Future: Geopolitical Effects of the Financial Crisis,” The Washington Quarterly, Vol. 32, No. 2 (April 2009), pp. 37-38.
17
Thomas Friedman and Michael Mandelbaum, That Used to Be Us: How America Fell Behind in the
World That It Invented and How We Can Come Back (NY: Farrar, Straus and Giroux, 2011).
7
的戰略調整，很難說沒有防範中國大陸的成份在內。
然而，也有另一派的聲音表示，美國此舉並非要將中國大陸當成對手，而主 要是為了反映美國經濟上的需要。如季辛吉(Henry Kissinger)於 2012 年 1 月 13 日接受大陸中央電視台訪問時所言，美國的戰略東移，不希望被誤解為對中國大 陸的軍事挑戰。布里辛斯基(Zbigniew Brzezinski)在 Foreign Affairs 刊物上也表示， 美國必須調整國家大戰略，以因應國際情勢的變化。美國所應採取之大戰略，依 據布里辛斯基的想法，應該是要加速團結西方國家，包括俄羅斯，扮演現有國際 秩序的推動者與保證者，並在東方強權國家之間扮演平衡者與調解者。19 在 2008 年金融風暴後，美國為了成本效益之考量，對兩岸問題也採取了不 同於以往的看法。目前，國內相關期刊文章之討論，多集中在歐巴馬政府對亞洲 政策面向上，而對於整體美國衰落論對其外交政策之影響則較少以專門之篇幅來 進行研究。20
肆、 研究方法
研究途徑指的是研究者對於研究現象之研究，是以何種層次為出發點，來進 行觀察、歸納、分類與分析。簡言之，係透過相關之理論架構，來回應所欲研究 之主題並解釋相關現象。本研究計畫擬以新古典現實主義著手，來探討美國菁英 對於美國衰落論之看法，尤其是此種認知對於外交政策之影響。新古典現實主義 係近年來討論各國外交政策之主要途徑，其主要特點在於結合外在國際環境與內 在國內環境之變項，以系統性方式，說明並探討一國外交政策之成因。其中，新 古典現實主義者認為，體系因素—即國家之間能力之分配，並不會如新現實主義 者所言，直接影響體系內各國之行為；這樣的轉換，必須經過國內層次、由內部 環境作為中介變項來進行轉換，而過程中政治菁英、尤其是決策者個人的認知扮 演了重要角色。19 Zbigniew Brzezinski, “Balancing the East, Upgrading the West: U.S. Grand Strategy in an Age of Upheaval,” Foreign Affairs, Vol. 91, No. 1 (January/February 2012), pp. 97-104.
20
熊玠，｢解讀歐巴馬政府走訪東亞及中國之用意與成效並臆測對未來之影響｣，海峽評論，228 期（2009 年 12 月），頁 9-14；賴怡忠，｢歐巴馬時代的美國—亞太關係展望｣，台灣國際研究季 刊，第 5 卷第 1 期（2009 年 3 月），頁 43-79。
8
有關研究方法方面，本研究計畫將以質性研究法（qualitative research methods） 之文獻分析與深度訪談為主： （1）文獻分析法 本研究之研究過程將側重於文獻分析法。所謂文獻分析法即是有系統的藉由 查閱、組織和解釋各種文獻，在各自分立事件或活動中，尋找因果關係，並發展 規律以便了解現在和預測將來的一種間接調查方法。簡言之，此法是藉著蒐集與 研究主題相關的文獻與資料，並加以分析整理，透過研究者的判斷來獲得研究成 果與結論。資料部分可分為第一手資料與第二手資料，第一手資料指官方文件、 訪談或是個人演說，第二手資料則為書報雜誌、專書論文等資料。在第一手資料 方面，本研究將以歷年美國的官方文書及檔案、政府官方公布的報告及數據為主； 第二手資料則以著名國內外、尤其是美國學者的專書、知名期刊如 Foreign Affairs、 The Washington Quarterly、World Politics、International Security 等來進行研究。 這樣的文獻比較研究，將有助於本計畫釐清相關理論概念。 （2）深度訪談法 就研究方法而言，訪談本身是一種帶有目的的對話，而深度訪談之特點則包 括結構式的對話、具有互動的本質以及進行過程富有彈性等。本計畫主持人與美 國相關學術界人士有相當之聯繫，故除了靜態之文獻分析外，於本次計畫執行期 間，藉與美國學者會面之便，對渠等進行深度訪談。訪問內容包括美國當前整體 國家戰略、對美國衰落論之看法、及對美國當前亞太政策之看法等。
伍、 結果與討論（含結論與建議）
由於美國學界對於美國國力衰落的論述有兩種主張：(1) 美國已然衰落；(2) 另一派則主張，美國衰落論（American Declinism）實屬週期性的「信心危機」， 事實上美國還是世界唯一強權。而自冷戰結束，美國擔憂的挑戰者（challenger） 就轉為中國。本計畫執行之成果，依照先前計畫申請時之規劃，可分為三大部分 進行討論： （一）當前美國外交政策之重點： 歐巴馬於其任內第一次發佈之「國家安全戰略報告」（National Security9 Strategy）中，將美國利益定位為：（1）安全，包括美國與其民眾，及盟友和夥 伴的安全；（2）繁榮，確保在強調機會與繁榮的國際經濟體制下，一個強健、創 新與可增長的美國經濟；（3）普世價值，在美國及世界其他地方都應獲得尊重； （4）國際秩序，一個在美國領導下、在國際合作下提倡和平、安全與機會，以 應對全球挑戰的國際秩序。21 該報告同時指出，美國必須保持軍事優勢，並透 過全球領導力，以重塑美國力量及影響力之基礎。 「國家安全戰略報告」是說明美國總統及其行政團隊外交戰略最重要的官方 文件，其中臚列當前美國國家利益、外交政策目標、及達成目標所需統攝之外交 與 國 防 能 力 等 。 該 報 告 之 發 布 係 依 據 1986 年 美 國 國 防 部 組 織 法 （ the Goldwater-Nichols Defense Department Reorganization Act of 1986）之相關規定而 來，美國總統每年須向國會呈交國家安全戰略報告，但歐巴馬迄今尚未遞交第二 次報告，也是間隔時間最長的一位總統。小布希八年任期內僅遞交兩次，但間隔 期間並未如歐巴馬政府此次長久。然而，近年國際情勢變化快速，包括烏克蘭危 機、伊朗核武問題、伊斯蘭國恐怖主義、伊波拉病毒等議題，加上美國期中選舉 在即以及政黨政治角力等因素，均延緩了歐巴馬政府第二次國家安全戰略報告的 提出。目前各界期望在 2014 年年底之前可以看到該份報告出爐。22 除上述政策面向外，美國學界與智庫人士亦討論當前美國外交政策之重點。 美國戰略與國際研究中心所屬之太平洋論壇總裁 Ralph Cossa 指出，美國外交政 策有很大一部分的威懾（deterrence）成分在內，且是以聯盟關係為基礎。23 在 軍事同盟之外，Noel Maurer 指出，美國歷來的外交政策同時也被國內因素、尤 其是利益團體或是海外商業利益所驅動，最後甚至會以派兵方式介入其他國家。 1980 年代，這樣的情況甚為普遍，且多取得有利的結果。然而，這些透過海外 派兵所取得之商業利益，對美國整體經濟利益而言微不足道，且這些海外介入， 對當地國本身的改革與制度建設並無助益。同一時間，科技的進步，使得美國公 司在海外更容易保護本身之商業利益，在美國政府未介入的情況之下，即可以阻 拒其他國家的介入。但是，由商業公司為主之利益團體對美國行政部門的遊說， 使得歷來各任政府都越來越難拒絕商業公司提出之保護其海外利益之請求，因此
21 White House, National Security Strategy (May 2010), p. 7.
22 Susan Crabtree, “White House Delays Release of Security-Strategy Doctrine,” Washington
Examiner, September 12, 2014, http://www.washingtonexaminer.com/article/2553267.
23
Ralph A. Cossa, “The Bush Administration’s ‘Alliance-Based’ East Asia Policy,” Asia-Pacific
10 形成了一種帝國陷阱。24 （2）當前有關美國國力衰落之討論： Josef Joffe 以有系統的方式，論述了歷來有關美國衰落論之討論：第一次衰 落論，出現於 1950 年代，由於蘇聯成功發射人造衛星 Sputnik 所引起；第二波 衰落論，出現於 1960 年代末、1970 年代初，由於反戰等社會運動所引起；第三 波衰落論，出現於 1970 年代後期，由於卡特執政不利所引起；第四波衰落論出 現於 1980 年代，由於日本的經濟崛起以及蘇聯的短暫復興所引起；當前正是第 五波衰落論。然而，Joffe 認為，這幾波衰落論事後看來，都欠缺事實基礎。換 言之，他認為美國力量仍是最強大、短期內其他國家仍無法超越。25 Joffe 樂觀 地指出，當前、尤其是歐巴馬執政以來，美國衰落論被廣泛提出的主要原因之一， 是為了要敦促美國民眾積極努力，促進國內經濟發展並扮演國際領導角色。 然而，Joffe 此種較為樂觀之觀點，恐無法忽視其他國家崛起的事實。下圖 一表示自 1990 至 2013 年間，主要國家之 GDP。
Figure 1: GDP of Major Powers, 1990-2013
(Current US$ in billion)
Source: World Bank Development Indicators,
http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD/countries?display=default.
同時，美國的經濟衰退，也反映在其本身國防支出上。最明顯的即是 2013
年開始進行所謂的國防縮減（sequestration）。如下表一及圖二所示。
24
Noel Maurer, The Empire Trap (New Jersey: Princeton University Press, 2013).
25 Josef Joffe, The Myth of America’s Decline (New York: W.W. Norton & Company, 2014). 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 1 9 9 0 1 9 9 1 1 9 9 2 1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1 2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9 2 0 1 0 2 0 1 1 2 0 1 2 2 0 1 3 China Germany France United Kingdom Japan United States
11
Table 1. US Defense Spending FY2013
Approximation (bil$) FY2013 Sequester Percentage
cut
FY2013 (sequester)
TOTAL SPENDING 615 37 6 578
Army total 179 7.6 4.2 171.4
Navy (marines included) total 173 11 6.4 162
Air Force total 154 10 6.5 144
Other total 109 8.4 7.7 100.6
Total procurement 110 10 9 100
Army procurement 20.5 1.2 5.6 19.3
Navy procurement 44.7 4.6 10.3 40.1
Air Force procurement 37 3.5 9.5 33.5
Other procurement 7.7 0.5 6.5 7.2
Total R&D 70 6 8.6 64
Army R&D 8.7 0.75 8.6 7.95
Navy R&D 16.7 1.5 8.6 15.2
Air Force R&D 25.3 2.2 8.6 23.1
Other R&D 18.9 1.6 8.6 17.3
Total operation and maintenance
273 20 7.3 253
Army O&M 75 5.5 7.3 69.5
Navy O&M 59 4.3 7.3 54.7
Air Force O&M 54 4.2 7.3 49.8
Other O&M 85 6 7.3 79
Total other (including personnel)
162 1 0.6 161
*SOURCE: Please see the DOD document for more details. *FY13 is 10/01/12 - 09/30/13
*As shown above, the Navy and the Air Force took larger cuts percentage wise. That is because the Army is still engaged in Afghanistan. The cuts are spread out evenly for R&D and
operation/maintenance for all branches. Other cuts apart from procurement, R&D, and O&M, are very small. That is because troops in combat continue to be paid the same.
12 SOURCE: Department of Defense
可以有助我們進一步了解美國衰落論說法的，是國際關係理論中的權力轉移 論。權力轉移理論以現實主義相似的特點在於，對於「權力」探討上的執著，且 對於所謂的權力優勢者（dominant）在衰落時面對權力挑戰者的情境有較多的著 墨。特別是近年中國國力上升，中美之間的衝突似乎是國際政治的重點，而權力 轉移理論在 1950 年代開始時並未預料這樣的情境，卻在中國大陸國力上升，而 美國國力似乎相對下降的情況下，成為討論的主流，對中美之間可能的衝突作理 論上的部分支持。 舉例而言，權力轉移理論在中國崛起時，常被認為是支持美國制衡中國的一 個理論，因為在國際體系的權力分配上，不同於權力平衡理論，權力轉移理論的 第一個假設就是「當權力優勢的國家因為出現新興挑戰者（國家）而開始喪失優 勢時，衝突的機會大增」，這是定下中美未來潛在衝突的第一個立論根據，但同 時，權力轉移理論第二個假設同樣重要，「衝突只會出現在新興挑戰者『對現狀 不滿』的情況下」，「對現狀不滿」是權力轉移理論非常重要的關鍵，但是第二個 假設經常被忽略，而被用以支持中美即將衝突的論述。 但是可以發現這五波危機，除了第五波尚未能做出最終的評論（由於中國大 4.2 6.4 6.5 7.7 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Army Navy Air Force Others
%
By service and others
13 陸的經濟成長以及美國的債務危機都仍在持續發生），第一到第四波所謂衰退的 挑戰者是蘇聯與日本，都在柏林圍牆倒塌，以及日本泡沫經濟化之後，美國面對 的危機似乎瓦解。如果以最終結果而論，如果第一、四波與蘇聯的對抗，以及日 本的興起是美國衰落的象徵，那麼為何與之抗衡的蘇聯與日本反而在競爭中敗下 陣來，而美國卻能夠保持優勢而支持迄今面對中國大陸的崛起。 結合計畫主持人先前對於新自由主義國際關係理論之研究，本計畫認為，部 分原因是因為二次世界大戰結束後，美國所建立之國際秩序形成了美國治下的穩 定。然而，這一波關於美國衰落論之討論，對美國外交政策確實有所影響。 （3）美國衰落論對於外交政策之影響： 本計畫購入圖書中，有兩本書分別由美國對外關係協會主席 Richard Haass， 及約翰霍普金斯大學高等國際研究院院長 Vali Nasr 所著，對此議題之見解具有 代表性。兩位作者都曾分別於小布希及歐巴馬政府內任職。 Richard N. Haass 認為，對美國國土安全與經濟繁榮的最大威脅不是來自於 國外，而是來自於國內。由於美國國內政治及政策之影響，包括國內的支出、對 人才與技術的減少投資、對金融危機處理的漫不經心、對伊拉克及阿富汗戰爭遲 遲未能結束、及政黨之間的政治分歧等，均使得美國的外交政策左支右絀。而在 未來，美國外交政策之主要挑戰將來自於中國大陸、北韓、伊朗、巴基斯坦、恐 怖分子、及氣候變遷問題。美國會發現，當它被視為衰弱無力時，也是其安全最 沒有保障的時候。因此，若要有效應對外交上的問題，Haass 認為，美國必須及 時回應國內的挑戰，包括政府債務、基礎建設不足、學校教育品質不佳、未能因 應需求的移民體系、以及遲緩的經濟成長等。26 Vali Nasr 則認為，美國在外界眼中被視為正在衰落，其原因之一是歐巴馬 政府並未能明辨相關政策建議，而一意孤行。其二，是許多學者專家向外界推介 美國外交政策時，由於本身並未被納入決策圈，因此也不為盟邦所信任。上述兩 項原因導致非常嚴重的外交後果：如果美國不能正視中國大陸的崛起，同時忽略 中國大陸與美國的競爭，早已超脫亞太地區之外，而擴及中東、及非洲等地區， 則美國未來的外交政策將注定以失敗收場。換言之，Nasr 認為，地緣政治與地 緣戰略的意義，隨著美國的國力衰退及中國大陸的崛起，已經有了轉變。他進一 步指出，歐巴馬第一任期已經錯失良機，現在的彌補之道，就是要好好經營區域
14
關係，幫助區域內國家建立並完善合作機制，尤其是在中東地區。27
David Beitelman 同樣認知中國崛起對美國的挑戰，指出美國必須在亞太地區 建構一個可以容納中國大陸的架構，但同一時間必須強化與地區盟邦之關係，以
應對可能的變化。28
此種論點，亦為 Hugh de Santis 所接受，但 de Santis 提醒， 若此種政策僅著重對中國的防範，可能激起後者的反感而採取更激烈之政策以為 應對，反而損害區域穩定。29 據此，曾任美國副國務卿的 James Steinberg 近期 與布魯金斯研究院專門研究美國國防政策的 Michael O’Hanlon 最近所提出之戰 略再保證，有其參考價值。30 回顧相關文獻後，本研究認為，國力指標與國力比之建立，對於了解美國衰 落論相當重要。在檢證衰退是否出現之前，除了在政策上以及民意論述上的舉證 外，必需提出相當的證據以佐證。因此第一，先選取一可信的國力代理指標；第 二，以這樣的指標與美國的挑戰國家相比，建立「國力比」並觀察此項比例的變 動。 在國力指標部分，美國「衰落論」是對美國衰退的擔憂，但是若以上述 Josef Joffe 所提的五次衰退，可以發現雖然衰退論是整體美國國力衰退，但是五次衰 退卻不是針對同樣的國力指標。例如，第一次與蘇聯在人造衛星的競賽中，美國 在科技研發的比賽中落後，因而引起美國人的恐慌。第二次的衰落論是美國擔心 在美國在越南這個泥沼中投入過多過長的人力與物力，拖垮美國的經濟；第三次 是國內政治因素，第四次則是在經濟上出現具競爭力的國家日本。現在雖為是擔 心美國債務問題，但部分也是因為擔心美國在經濟實力上的衰退，顯見經濟的實 力是美國非常在意的議題，畢竟軍力力量也是由經濟力量撐起才能夠維持。 有關國力比，這也是相當重要之觀察重點。誠如圖一所示，美國國力的衰退 需要與某個挑戰國家相比，會更具意義，若代表美國國力的指標在下降，也必須 與之挑戰國的變動相比，例如，若吾人稱金融危機削弱美國國力，亦需觀察是否 其他（挑戰）國家也遇到了同樣的困難。在國力比的部分，由於本研究關切的是
27 Vali Nasr, The Dispensable Nation: American Foreign Policy in Retreat (New York: Doubleday, 2013).
28
David A. Beitelman, “America’s Pacific Pivot,” International Journal, Autumn 2012, pp. 1073-1094.
29 Hugh de Santis, “The China Threat and the ‘Pivot’ to Asia,” Current History (September 2012), pp. 209-215.
30
James Steinberg and Michael O’Hanlon, Strategic Reassurance and Resolve: U.S.-China Relations
15 美國是否衰落，故以美國國力為分母，挑戰國家國力為分子，這樣的比例可以看 出兩國國力的變動： 挑戰國國力 美國國力 由於美國現在仍是國際體系的第一強權，所以這個比例會小於 1。但隨著時 間的變化，可能的情況有： (1) 隨著挑戰國國力的上升，分子會越來越大，最終或許會出現兩者相當的 情況，那個國力比就變成 1，如下圖所示。 挑戰國國力 美國國力 = 1 (2) 潛在的挑戰國因為多重因素（國內經濟萎縮，或與美國進行一場關鍵性 的衝突落敗，而國力大傷）導致國力的下降，且持續下降，那麼國力比 會趨近於 0，如下圖所示： 挑戰國國力 美國國力 → 0
16 (3) 另一種可能就是兩者始終保持一定的距離。 本研究將就此持續觀察。以未來研究趨向而言，可以預期會有至少兩個面向 的發展：其一仍是與國際現勢、尤其是與美國外交政策相結合，關注新興強權對 於現有國際秩序的挑戰，將是研究重點；其二，相關的變化已使得國際關係現實 主義理論再次得到重視，尤其是攻勢現實主義，目前已多有討論，未來則將有可 能在現有基礎上，持續強化。
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柒、 計畫成果自評
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會議論文：
“From Washington with Love? Taiwan and the US Rebalance to Asia,” paper prepared for the International Conference on “U.S. Rebalancing Strategy and Asia’s Responses,” organized by the Institute of European and American Studies, Academia Sinica, Taipei, Taiwan, ROC, August 21-22, 2014. (co-authored with Chih-han Chang)
科技部補助計畫衍生研發成果推廣資料表
日期:2014/10/31科技部補助計畫
計畫名稱: 美國衰落論及其對外交政策之影響 計畫主持人: 盧業中 計畫編號: 102-2410-H-004-174- 學門領域: 國際關係無研發成果推廣資料
102 年度專題研究計畫研究成果彙整表
計畫主持人：盧業中 計畫編號：102-2410-H-004-174-計畫名稱：美國衰落論及其對外交政策之影響 量化 成果項目 實際已達成 數（被接受 或已發表） 預期總達成 數(含實際已 達成數) 本計畫實 際貢獻百 分比 單位 備 註 （ 質 化 說 明：如 數 個 計 畫 共 同 成 果、成 果 列 為 該 期 刊 之 封 面 故 事 ... 等） 期刊論文 1 2 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 1 1 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 1 1 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國內 參與計畫人力 （本國籍） 專任助理 0 0 100% 人次 期刊論文 0 0 100% 研究報告/技術報告 0 0 100% 研討會論文 0 0 100% 篇 論文著作 專書 0 0 100% 章/本 申請中件數 0 0 100% 專利 已獲得件數 0 0 100% 件 件數 0 0 100% 件 技術移轉 權利金 0 0 100% 千元 碩士生 0 0 100% 博士生 0 0 100% 博士後研究員 0 0 100% 國外 參與計畫人力 （外國籍） 專任助理 0 0 100% 人次其他成果
