《當代教育研究》季刊 第十九卷第二期 .2011 年 6 月，頁 119-158
大學自治下大學評鑑制度的檢討
以系所評鑑為例
許育典*
陳碧玉抖
摘要 為了使學術不受到國家的任意平擾，大學享有自治的權限 o 但是，自治 不代表不受任何拘束。因此， {憲法〉第 162條授權國家得以法律監督大學自 治，{大學法〉第 51l茱第2項的規定讓教育部得以對大學進行評鑑。雖然大學評 鑑的實施，能夠讓大學明白其問題所在，並因而達到評鑑乃是為了追求學術的 目的。然而，不可否認地，大學評鑑與大學自治之間有一緊張關係。因此，本 文透過大學自治與大學評鑑關係的釐清、大學評鑑制度的檢討，以檢討我國的 大學評鑑法制。簡單來說，本文的主要目的即在於調和大學自治與大學評鑑之 間的衝突關係'並為我國的大學評鑑法制，提供改善的建議。 關鍵詞:大學自治、太學評鑑、學衛自治、制度性保障、系所評鑑 吉午育典，國立成功大學法律學系特聘教授(通訊作者) 電子郵件:hsuyd@mai
l.
ncku.edu.tw
"陳碧玉，國立成功大學法律學系博士生 電子郵件:d2492101@gmai
l.
com
投稿日期: 2010年9 月 15 日;修正日期: 2010年 12 月 13 日;接受日期: 2011 年5 月 23 日120
(當代教育研究〉季刊第+九卷第二期'illf·I·l'..'μ." ﹒Jl rol.14r.TIT.l.:rl[·I.T[~.._'1 r.
Contemporary Educational Research
Quarter!γJune
l 20111Vo
l.
19NO.2
1pp
.119-15
8
A Critical Analysis of University
Accreditation under the Principle of
University Autonomy: From the
Perspective of Departmental Accreditation
Yue-Dian Hsu
*
BbYu
Chen-zze
Abstract
In order to promote academic freedom and academic development
,
it is a
generally accepted principle that universities should be autonomous and free from
arbitrary governmental interference. However
,
to say universities enjoy the right of
autonomy does not necessarily imply that universities are free from restrictions.
Art
icle 162 of the Constitution empowers the state to prescribe laws to supervise
university autonomy. Of all the relevant laws
,
Art
icle 5
,
Paragraph 2
,
of the
University Act authorizes the Ministry of Education to accredit universities.
Although the intended
pu中oseof
universi句 accreditationis to enable individual
universities to discover their deficiencies and make improvements
,
there is a tension
between university accreditation and university autonomy. This paper will describe a
Yue-Dian Hsu
,
Distinguished Professor
,
Department of Law
,
National Cheng Kung
University
,
Correspondence Author
E-mail: hsuyd@mai
l.
ncku.edu.tw
•• Be-Yu
Ch凹，
Doctoral student
,
Department ofLaw
,
National Cheng Kung University
E-mail:
d2
492101@gmai
l.
com
.
許育典、陳碧玉121
司~~盧嘉揮霍:這間修畫:單滑電-蠣觸揖島;獨黨軍閥
critical analysis of the university accreditation process in Taiwan via the clarification
of the relationship between university autonomy and university accreditation
,
and
via a review of the current university accreditation system. Some suggestions will be
made concerning how to bridge the gap between the university accreditation process
and university autonomy
,
and to offer some suggestions for improving the
regulations concerning university accreditation.
Keywords: academic autonomy
,
departmental accreditation
,
systematical
protection
,
university accreditation
,
university autonomy
122
<當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 .r.II_'μ.~.且rrT.'I l= •:
r:rr司";fT.l;l[ em ﹒ τ垂=- ..:μ-- 室主、別昌 學術研究雖是屬於從事研究工作者個人的精神活動，但為要使學術研究 能繼續性且體系性地進行，則需要有一個組織提供促進學術研究的環境與條 件;同時，為要使研究者的研究成果傳授於下一代，而使學術能繼續不斷地發 展，則需要有一個組織提供傳授研究成果的場所。因此，為滿足上述兩個需 求，兼具研究與教育兩項功能的大學乃應運而生(黃東熊，1992 :
66) 。其 中，大學自治更是要達成這兩個需求不可或缺的手段，因為如果國家可以透過人事、財政、管理等因素，對大學的研究和教學進行干預，則大學將成為一個
替國家服務的機構，而非追求學術上的實現，這也是《大學法》第 1 條第2項開 宗明義保障大學自治的原因。 縱使大學自治是促成大學獨立從事研究的手段，但是，不可否認地，大 學負有社會義務，當其經費取之於社會時，即不得以一句大學自治而不受任何 拘束。此時，從國家而來的大學評鑑制度，乃是為了督促大學往其追求學術這 個原始的目的適進。這個想法也獲得《大學教育政策白皮書〉的肯認，其認 為: 大學自主之最終目的，在於使大學資源能更有效提升教學研究之品 質，行政主管機關所應為者，一在提供基本之經費需求，二在健全 監督及詳鑑機制，三在促進資源整合。(教育部，2001 : 20 )
由此看來， r 健全的監督及評鑑機制」是促進大學自主發展的于段。 然而，儘管大學自治與大學評鑑制度的最終目的都是為了建構完善的學 術環境，但是大學自治是由大學(內部)自我追求學術環境的型塑，而大學評 鑑制度則是由國家(外部)對大學學術環境的監督，因此，大學自治與大學評 鑑制度必然存在著緊張關係'而如何調和大學評鑑制度和大學自治的衝突關.
許育典、陳碧玉123
?首謂置起扭扭河ilIl:~:磁帶罰-膽咽間也需攝阻 係，也是撰寫本文最主要的目的，期待透過法釋義學的理解，能對大學自治與 大學評鑑制度進行法制上的分析與檢討。 具體而言，本文一開始必須先釐清大學自治與大學評鑑制度在憲法上的 定位、大學自治與大學評鑑制度間的關係等等。之所以必須從憲法出發，乃因 為憲法是所有法制建構的基準'任何的法律、命令都應以此為基準'而不得抵 觸憲法所建立的價值秩序。因此，確立大學自治與大學評鑑制度在憲法上的定 位後，將可從此秩序出發，進一步去檢討我國現行的大學評鑑制度法制，是否 符合憲法秩序的安排。最後，為了讓大學自治這個權利有其存在實益，則須賦 予大學救濟的途徑，否則，大學自治將只是法律文書上的美麗詞彙。所以，本 文針對大學評鑑結果的救濟進行法制上的探討。 整體而言，大學自治並不是讓大學成為法外空間，且大學資源取之於社 會，對大學實施評鑑是有其必要性與正當性。因此，本文不否認大學評鑑制度 對於大學追求學術卓越的助益。但是，大學自治與大學評鑑制度不免仍存在著 緊張關係。既然大學自治與大學評鑑制度皆是必須存在的制度，則本文最主要 的目的在於:大學自治與大學評鑑制度之間緊張關係的調和。因此，本文立基 於必須存在大學評鑑制度的前提下，從大學自治的角度，具體檢討大學評鑑制 度之法制，期使其運作與大學自治形成一互補關係，而非相互拉扯的衝突關 {系。在此，需先加以說明的是:本文對大學評鑑制度的檢討，是在一個肯定大 學評鑑制度存在的前提下進行，亦即，本文認同大學評鑑制度對學術的促進功 能，但對其與大學自治衝突的部分，則提出進一步的建議與調和。124
(當代教育研究〉季刊第+九卷第二期 :rilH,
.T·!·J1.Tl'I~.rrr有可ll r-J'iP1 l; m司πr.l;-W:_TTr.Tll貳、大學自治與大學評鑑
一、大學自治在我國的憲法定位
(一)大學自治的權限與內涵
自治是指在不受上級指令的拘束下，藉著自己的機關自我負責地完成任 務。由此看來，自治行政為國家行政組織的一環，其代表著多元民主，亦即， 國家內應存在多種不同性質的自治團體，與國家共同行使權力(許春鎮，2006 : 51
;董保城，1997 : 127 ; Reich
,
2007:
Art.
11
Rn.
2) 。對應至本文的大 學自治來看，係指作為學術研究組織體的大學，就某些特定事項享有不受國家 權力拘束的自治權。因此，凡與學術有關的事務，均應交由大學主體自行決定 (李惠宗，2006 : 185 ; Dzwonnek
,
2003:
173-180) 。 就歷史的發展來觀察，遠自中世紀的歐洲，大學自治即已萌芽(許志 雄，1997 :
44) 。一開始，大學試圖將自己建構成「象牙塔 J '一方面代表對知 識追求的超然，男一方面也是為了避免受到外界的干擾。因為在中世紀的歐 洲，宗教有著絕對的權威，任何的學說和理論皆不能和神學相違背，所以，大 學為了追求客觀的知識，自由與自治的精神便不可或缺。如此一來，大學的精 神就是自由與自治，也就是在學術研究上的自由和內部事務管理上的自治(蔡 振念，2007 : 14 ; Thieme
,
20個: 135) 。相較於中世紀歐洲大學自治的發展， 英國或美國傳統上皆認為，只要保障市民自由中的表現自由，則研究自由也相 對應地會受到保障;若賦予大學教授一般市民所不能享有的自由，反而會違反 民主原則。因此，一直到 19世紀後半以後，英、美才逐漸地改觀而保障大學自 治(李仁淼，2003 : 240-241
)。 但是，由於大學自治的內容並非可用數學式、機械式的方法來加以切割.
許育典、陳碧玉125
;Ji~iP
....
~噩噩噩 l國盟盒噩噩噩盟軍團揮霍單獨謂姐與劃分，相反地，大學自治必須是在達成大學本身任務(研究與教育)的前提 下，根據各個國家的歷史、法律制度以及政治、經濟、社會的條件，和國人對 大學的信賴度而異其內容。所以，大學自治的事項都只是例示而非列舉(周志 宏，
2001
: “ ;
Hartmer & Detmer
,
2004:
Rn.1l 5) 。亦即，大學自治的權限與內涵為何，一直存在著本質上的界定困難。事實上，從我國的大法官解釋，也可 以看出大學自治內涵定義的困難:其一，試圖以概括的定義描述大學自治，例 如:釋字第450號表示: r lF舉凡教學、學習自由有關之重要事項.iJ '均屬大學自 治之項目...J '男一，試圖以舉例的方式描述大學自治，例如:釋字第563號 理由書表示: r 大學對於教學、研究與學習之學術事項， IF 諸如』內部組織、課 程設計、研究內容、學力評鑑、考試規則及畢業條件等，均享有自治權 ...J (黃榮堅、許宗力、詹森林、王文宇，
2010
:捌-53 )。 因此，本文經由大法官解釋和學說的探討，嘗試將大學自治的權限與內 涵類型化如下:首先，就大學自治的權限來看，主要是大學自治規章制定權和 組織自主權。其中，前者是就有關大學自治的事項，包括大學教師的研究、教 學與學生學習等，各大學具有自訂特別命令的權限，例如:學生獎懲規則、考 試規則、教師升等程序...等等;後者是指大學在其自治的範圍，就其內部組 織也應享有相當程度的自主組織權(李惠宗，2005 : 90-91 ; Reich
,
2007:
Art.
11
Rn.
2) 。對應至我國的實務，大法官在釋字第 626號理由書明白承認「自治 規章制定權 J '其表示:r
...大學對於入學資格既享有自治權，自得以其『自 治規章.iJ '於合理及必要之範圍內，訂定相關入學資格條件......
J '在釋字第 450號明白承認「組織自主權 J '其表示:r
...大學於上開教學研究相關之範 圍內，就其內部組織亦應享有相當程度之『自主組織權.iJ J (黃榮堅等，2010 :
拐U-I09 ) 。 其次，就大學自治的內涵來看，雖有學者認為大學自治可區分為「完126
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 .，﹒'‘ 1 ， .f.T.f t. fll.~ J1T;1司 1 r.Tπ司 I:f才r才~;冒-Il l ﹒ 全」及「部分」的自治，前者是指大學享有完整的自主權，從招收學生、聘請 人員，到內部一切管理行為，應完全由大學自主地決定;後者是指大學能夠自 行決定的事項，侷限在有關教學與研究的方向及進行、學校內人事的更易，以 及學生的管理等。至於其他的行政問題，例如:預算的提出、決定...等等， 既與教學、研究無直接關係'則可由教育主管機關來決定(陳新民，2005 :
261) 。但是，本文認為，如此的區分方式值得商榷'主要的理由在於:何謂完 全的自治?國家不得為任何監督?如此一來，大學得為園中之國?而且，何謂 與教學、研究無直接關係?就學者所舉之財政為例，正可以看出問題所在，因 為透過財政的控制，國家是可以進一步引導教學與研究的走向。 所以，本文認為，大學自治的內涵主要可以類型化為:學術自治、人事 自治、財政自治與管理自治(許志雄，1997 : 44
;許育典，2009 :
236-238) 。 其中，學術自治是指大學可自行決定與學術有關的一切事項，例如:在學習與 教學方面，包括課程與教學方法的改良、學則的制定、課程安排與師資的調 配、學生學習成績的評量等等;在研究方面，包括大學特色及發展重點的擬 訂、研究計畫的獎勵及研究刊物的發行、學術研究的內容與方法等等(法治 斌、董保城，2006 : 224 ; Hartmer
&
De伽er，2004:
Rn.1
18)
;人事自治是指大 學可自行決定與聘任或解聘有關的人事案，例如:院長、教務、總務及學務三 長、系(所)主管的任用;財政自治是指大學可自行決定內部經費的運用，例 如:公立大學實施校務基金制度、私立大學則得將基金轉投資以資運用C< 私 立學校法施行細則》第42條第 1 項) ;管理自治是指大學有權制定自己的管理規 範'以維護大學內部的安全與秩序。 簡單來說，大學自治是指大學得經由自己的機關獨立負責，且不受國家 的指示以完成事務，亦即，大學的學術、人事、管理與財政事務得由大學內部 自主地決定。至於實際的自治事項，應就其學術研究與講學的本質予以決定。.
許育典、陳碧玉127
軍鏽~駕車的司間團晴圓~~宙聞也t稿請組(二)大學自治在我國的憲法基礎
從我國憲法的條文來看，並無大學自治的規定。其中，與大學法制最為 相關的是: {憲法〉第 I I 條的講學自由。一般而言，如果憲法要保障講學自 由，應該不只保障講授學術的自由，必須同時保障研究學術的自由，並維護講 授與研究學術的大學自治制度。因為要講授學術之前，一定要事先研究學術， 而兩者都要自由的前提是學術環境(大學)的自治 (Stein，2004: §47 I;
Thieme
,
2004:
184) 。由此看來，在我國講學自由等同於學術自由，而大學自 治則是落實學術自由的環境之一;簡單來說，大學自治是憲法學術自由的保障 內涵之一。其實，大學自治源自於《憲法》第 I I 條講學自由的想法，也獲得我 國大法官解釋的肯認，釋字第 450號表示 :r 大學自治屬於憲法第 11 條講學自由 之保障範圍，舉凡教學、學習自由有關之重要事項，均屬大學自治之項目，叉 國家對大學之監督除應以法律明定外，其訂定亦應符合大學自治之原則... J (黃榮堅等，2010
:捌-53 )。如此一來，國家為健全大學組織，有利大學教育 宗旨的實現，固得以法律規定大學內部組織的主要架構，但《憲法〉第 11 條關 於講學自由的規定，係對學術自由的制度性保障，大學自治亦屬該條文的保障 範圍。因此，大學自治這個由學術自由所推導出的「制度 J '本質上就賦予大 學在內部組織、課程設計、研究內容...等事項上擁有自治權。但是，何謂由學術自由所推導出的「制度 J ?其憲法意義何在?
其實，德國學者 Schmitt提出制度性保障，是在解決威瑪憲法基本權僅是 方針條款的困境，而認為立法者不能以立法來排除某些制度的核心(李建良， 20個:262-264 ;
Sc加凹，193
I:
1
ff.) 。如此一來，基本權除有保護個人權利的 功能外，也同時具有保障某一種制度的功能，亦即，憲法所保障的制度，立法 者不能於立法時予以刪除、廢止或嚴重侵害到該制度的「本質核心 J (法治 斌、董保城，2006 : 141 ;
L叫unann，1986:
I 在)。然而，這個德國法上的概念128
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 ~:r; =l=.:=司;-W e TTr.' 對照至我國的狀況，卻有很大部分不能適用，因為制度性保障的意義，在於一 個既有、現存的制度，才能被加以保障。但德國很多固有制度並不是我國既有 的，例如:自由出版制度是在我國解嚴後才有的，因此，比較適合我國國惰 的，反而是將制度性保障解讀為，其並非只是消極地保障既有的制度，而是認 為某些落實基本權的制度，理論上本應存在而不存在時，制度性保障的功能即 課予立法者形成某種制度的義務(許育典，2009 : 119-122 ;
Bockenfdr曲，1990: I
ff.) 。簡單來說，國家立法機關應制定出一套制度來形成基本權的內 涵，並保障該基本權的實現(李惠宗，2006 : 93 ; Classen
,
1994:
128) 。 整體而言，廣義的講學自由，包括研究、教學自由與大學自治，進一步 與學術自由等同視之，並以大學自治作為保障學術自由的制度。因此，有關大 學特定組織的設置、課程規劃與教學、學生的退學要件...等等，縱使立法機 關對該等事項未明文授權，大學於必要及合理的範圍內仍享有自主權，且立法 者有義務形成一套法秩序，來落實大學自治作為學術自由的制度性保障(李震 山，2005 : 11 ;
Roellec峙，1969:
726 在)。此外，雖然大學的教學、研究是個 人學術研究難以達成的型態，因此，推論出保障學術自由必然同時保障大學自 治(李仁淼，2007 : 9 ;
Konegen-Greni哎，2006:
1 正)。但是，學術自由與大學 自治是不同的概念，學術自由是大學及其成員的基本權，是目的;大學自治是 行政作用，是手段。簡單來說，保障學術自由的制度性措施之一，乃是賦予各 大學有自治行政權，以形成避免國家權力干預的機制，特別是來自於立法權與 行政權的干預。因此，大學自治作為學術自由的制度性保障，自治本身並非目的，其目的仍在「學術」的促成 (Gro日， 2006: 721-728) 。
(三) «憲法》第 162條作為國家監督大學自治的依據
大學自治作為憲法學術自由的制度性保障，則國家有義務透過法秩序的 建構，來落實大學自治，但是，自治並不能毫無節制，所以，國家對於學術及.
詩育典、陳碧玉129
軍祖揖S區盟的由閥混閱讀圖臨(mJ冒點輪明 大學教育的發展，除應加以扶助與獎勵外，也應基於監督的職責，確保大學成 為「學術公正組織 J '使其學術制度的運作，能符合憲法客觀基本價值秩序的 要求。對此， {憲法》第 162條規定: I 全國公私立之教育文化機關，依法律受 國家之監督 J '因而教育主管機關如欲對大學進行監督，應有法律的授權。 由此看來，國家欲經由法律的規定，來監督大學自治是可以的。然而， 有一個反面的問題是:僅在法律的授權範圍內，大學才享有自治的權限嗎?之 所以會有這個疑問，是因為《大學法》第 1 條第2項規定: I 大學應受學術自由 之保障，並在法律規定範間內，享有自治權。」如單就大學法的文義來看，是 指僅在法律的授權範圍內，大學才享有自治的權限。對此，有學者認為，大學 自治是法律為保障學術自由所賦予之權利，所以，大學自治的權限、內容與範 圍及自治形式的規劃與限制，原則上均在立法的裁量範圍內，而這也是《憲 法〉第 162條規定的由來(李惠宗，2002 : 30
;林明鏘，2001 :
166) 。 但是，本文認為如此的見解，似乎誤會了大學自治的內涵與監督是兩個 層次的問題。縱使認為大學自治的內涵不限於法律授權的範圍內，也不會導出 不得以法律監督的結論。而且，如上所述，大學自治是為了落實學術自由，進 一步被憲法所保障的一種制度，亦即，大學自治是直接源自基本權的制度，所 以，大學自治具有憲法位階的效力。就此而言，國家透過《憲法》第 162條的 授權來立法限制大學自治，是根據《憲法〉第23條而來的例外。因此，保障大 學自治的核心，便是要把國家的監督權侷限在適法監督(許育典，2009 :
235-236
)。簡單來說，大學不僅如《大學法》第 1 條第2項所規定的「在法律規定範
圍內享有自治權 J '因為大學自治是憲法層次的制度性保障，其內容並非侷限 於立法形成的範圍，相對地，大學自治的核心領域也將會構成立法者形成自由 的界限(張嘉尹， 2003: 15) 。130
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期.r_Yi_'μ. :l .Jl(or.l “;r，r.'1 1: r::Tn汀同志-Iff ﹒
二、大學評鑑與大學自治關係的釐清
(一)大學評鑑的源起與理念
長期以來，大學都是各國培育專業人才的重要場所，也是孕育和傳播新 知的地方，因而在大學自治的概念下，是否宜由外部單位對大學的品質進行評 量，往往引起相當大的爭議。但是，近年來，受到「績效責任」觀念的衝擊、 大學對政府經費的依賴，以及教育資源有限的影響，要求確保大學教育品質的 呼聲日益高漲(楊瑩，2005 :
13) 。就此而言，大學教育品質主要可以區分為 二，分別是內在品質和外顯品質。前者是指大學對於真理與知識無私追求的理 想，代表的是大學對其自身品質的要求;後者則為大學能否提供社會的服務品 質，亦即，高等教育機構能否適應外在環境變化，培養符合社會需求的人才 (蘇錦麗，1995 : 15-16 ; Curtius
,
2003:
1 。如 21) 。 事實上，賦予大學自治權，使其能自行規劃發展的方向與重點，進一步 建立自我特色，也意味著各大學有責任對社會保證其教育品質和經營績效。為 了能整體性、客觀地判斷大學的教育品質與經營績效，適當而有效的評鑑是必 要的。況且，大學面臨全球化的競爭，以及國內高等教育過度膨脹、經費緊縮 所帶來的資源掠奪與市場競爭，藉由評鑑來改善自我品質，應是一種必然的趨 勢(陳光興、錢永祥，2005 :
16) 。更確切地說，大學的影響既廣及於社會的 每一個人，且其所消耗的資源也多來自於社會，所以，應有一客觀的評量，來 對大學的績效進行客觀的衡量(伍振驚，1997 : 33 ; Winter
,
2000:
185-193) 。 簡單來說，大學評鑑是指透過受評學校內部人員的自我評估與外來專家 的專業判斷，評定該校符合評鑑標準的程度，進而提出該校的優缺點及有待改 進的建議，以作為大學改善研究與教學，以及提高行政效率的依據。其實，經 由這種評鑑的過程，將可以達成提升大學品質與績效的目的，不但有助於提高.
許育典、陳碧玉131
if;福濁!..~單配制 E晴圓背面.~~翻暉鸝目，舖組 教育人口的素質，還可以促進國家社會的整體發展。(二)從《憲法》第 162條而生的大學評鑑相關法令
大學自治賦予大學得不受國家的指示以完成相關事務，但是，大學自治 不是目的，其目的仍在於學術環境的形成，且大學自治並不意謂著大學成為法外空間 (Rupp ，
1970:
165ff.) 。因此， <憲法》第 162條賦予國家依法律監督大
學自治的空間。其中，大學評鑑的目的在於促進大學品質與績效的提升，然 而，也因為大學評鑑的實施，可能會對大學自治產生限制。更確切地說，為達 到客觀的要求，評鑑勢必有一定的標準'如此一來，對於大學自我發展的方 向，勢將產生引導的作用。更甚者，如果大學評鑑配合國家經費的給予，則可 能對大學產生強制的效果，進而限縮了大學自治的範圍。由此看來，大學評鑑 是國家監督大學自治的手段之一，用以避免大學假借自治之名，行濫權之實。 就此而言，為了符合《憲法》第 162 條的要求，針對大學評鑑的相關事 項，在〈大學法》及由其而生的大學評鑑辦法中均有明文規定。具體來說， 〈大學法〉第 5條規定: 大學應定期對教學、研究、服務、輔導、枝務行政及學生參與等事 項，進行自我評鑑;其評鑑規定'$各大學定之(第 l 項卜教育部 為促進各大學之發展，應組成詳鑑委員會或委託學術團體或專業評 鑑機構，定期辦理大學評鑑'益主:告其結果，作為政府教育經費補 助及學校調整發展規模之參考;其評鑑辦法'$教育部定之(草 2 項卜 由此看來， <大學法》第 5 條第 1 項是針對大學內部自我評鑑，而第 2項則 是外部評鑑。因為大學內部自我評鑑是大學自我改善的問題，其實也正是大學 自治的展現，所以，本文以下所討論的都侷限在《大學法〉第 5條第2項的外部 評鑑。132
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 .r. 具體來說，我國目前的系所評鑑是由教育部委託財團法人高等教育評鑑 中心(以下簡稱高教評鑑中心)分為三個階段實施(王保進，2007 :
9-10) 。 首先，是實地訪評委員量化評分，即由實地訪評委員依據系所的自我評鑑報 告，以及兩天實地訪評結果，根據系所在五個評鑑項目的展現自訂配分，以評 定一個量化分數，其中 70分以上為「通過」、 60"-'69分為待觀察、 59分以下為 「未通過 J' 其次，是學門認可初審小組審議，即由學門規劃委員會5位委員， 以及2位參與實地訪評的評鑑委員，共7人組成「學門認可初審小組 J '參酌系 所自我評鑑報告、實地訪評報告、系所意見申復，以及評鑑委員申復意見回應 進行審議;最後，則是認可審議委員會決議，亦即由進行系所評鑑的24個學門 召集人所組成的「認可審議委員會 J '根據評鑑結果建議，以及評鑑結果審議 報告，對系所評鑑結果做出最後決議。 整體而言，我國大學評鑑的法源依據為《大學法》第5條第2項，雖然大 學自治是我國憲法所保障的制度，但並非一切憲法事項均無分軒輕地受到保 障，這也是釋字第443 號理由書建構出層級化法律保留的原因。至於何種事項 應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對 象、內容或法益本身及其所受限制的輕重而容許合理的差異。就本文所對焦的 大學評鑑來看，因為評鑑項目繁雜且不同學門間涉及專業性事項，所以，立法 者無法，也無能力對其作出詳細的規定，這也是《大學法》第5條第2項採取授 權規範的正當性。此外，從《大學法〉第 5 條第2項亦可看出立法授權的目的 (促進各大學的發展)、內容與範圍(定期辦理大學評鑑) ，因而符合授權明確 性要求。(三)大學評鑑作為國家監督大學自治的手段
大學自治既為憲法所保障的制度，則國家的法律監督應以維護大學自治 為目的，亦即，國家監督的目的的令保障或促成大學自治的實現，而不是拘束.
許育典、陳碧玉133
!當祖..
~v，;囂的司歸祖晴圓頤祖冒點輔閻 或阻礙其開展(陳文政.2008 : 12 ;
He血，2000:
332-342) 。其中，大學評鑑既 然是國家監督大學自治的方式之一，那麼，大學評鑑便不能反客為主，而對大 學自治產生過度的限制。因此，雖然大學評鑑有其促進學術的功能，但是，大 學評鑑作為國家監督大學自治的手段，其應以落實大學自治為目標，亦即，大 學評鑑的目標不是消滅大學自治，而是透過一連串的措施，讓大學明白其問題 之所在，經由自我改善，來促成品質與績效的要求。 其實，大學評鑑制度源自美國，其採自願方式，透過自我評鑑、同僚評 鑑來改進和提升教育品質，並獲得認可。期待藉此讓社會大眾明白:得到認可 的學校，其研究與教學品質均在水準之上，同時也指出其接受定期自我評鑑以 改進品質的責任(楊國賜.2003 :
78) 。由此看來，大學評鑑在美國是採取自 願的方式，讓大學的品質與績效得以提升。但是，我國的大學評鑑是一個強制 參加，且真有不利法效果的措施。其體來說. {大學法》第5條第2項和《私立 學校法〉第57條第2項雖僅規定「作為政府教育經費補助及學校調整發展規模 之參考 J' 但在《大學校院增設調整院系所學位學程及招生名額總量發展審查 作業要點> (以下簡稱總量審查作業要點)第5 點第3項第2款第 1 、 2 目卻規定: ﹒(三)各校所提總量規模，如有下列情事之一者，本部應依情 節輕重，針對該枝招生名額總量或該院、系、所、學位學程招生名 額于以減招或停招: ···2. 學校院、系、所、學位學程辦理成效經 本部核定或委辦之計畫，最近 l 次評鑑未達標準者;其中系所詳鑑減 招原則規定妒下:(
1
)系所詳鑑未通過者，扣減該系所各學制招生 名額百分之 50 。連續 2 年未通過，扣減全數招生名額，逕于停扭。( 2
)系所評鑑待觀察者，該系所不得擴增招生名額及增設研究所。 因此，大學評鑑作為大學自治的監督手段，是真有強制的法效性。134
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 柯山呼 liT ，川吋叫字ITn:1l 【 ·IIIι : nn:叫這ell參、大學自治下大學評鑑內涵的檢討
在釐清了大學自治與大學評鑑的關係後，以下即針對大學評鑑的內涵進 行檢討。如上所述，雖從憲法學術自由得以導出大學自治制度，但大學自治的 內涵多樣，因此，本文乃將大學自治的內涵類型化為學術自治、人事自治、財 政自治與管理自治。不可否認地，大學評鑑制度最可能與學術自治產生衝突。 具體來說，因為大學評鑑是對於課程、教學與研究進行的評鑑，而這些事項恰 恰是學術自治保障的核心。因此，大學評鑑制度若為各個大學的教學與研究設立一套檢驗的標準'如此一來，大學勢必無法完全行使其學術自治，進而展現
其研究與教學的自我面貌。然而，學術自治也並非完全不受到限制，所以，這 裡便形成一個權衡上的兩難。亦即，大學評鑑是必要的，但該如何與學術自治 的保障產生互補之效，而非互相拉扯，則是本文接下來所必須處理的問題。 男外，從《大學評鑑辦法〉第3條第 1 項的規定可知，大學評鑑的類型可 區分為:校務評鑑:對教務、學生事務、總務、圖書、資訊、人事及會計等事 務進行全校整體性的評鑑;院、系、所及學位學程評鑑:對院、系、所及學位 學程之課程設計、教師教學、學生學習、專業表現、圖儀設備、行政管理及辦 理成效等項目進行的評鑑;學門評鑑:對特定領域的院、系、所或學程，就研 究、教學及服務成效進行的評鑑;專案評鑑:基於特定目的或需求進行的評 鑑。由此看來，我國大學評鑑制度的對象包括大學和其所屬的院、系、所及學 位學程。本文基於篇幅與對焦的需求，以下將主要著眼於院、系、所及學位學 程評鑑的檢討，以避免討論範圍過大所造成的混亂。 一、從學術自治檢討大學評鑑對象 有學者基於以下的理由認為， {大學法》第5條第2項的「大學評鑑」是指.
許育典、陳碧玉135
官司E說司闊的道，通油桶.~艦動冒風輔組 「以大學為對象，以整體校務行政為內容」的評鑑'而非「以系、所為對象， 以教學、研究、課程為內容」的評鑑:首先，從文義來看， <大學法》第2條已 定義何謂大學，因而《大學法》內所稱的「大學」是指「大學整體 J '而非各 系、所或任何其他下屬單位;其次，從《大學法〉第5條的體系來看，立法者 分項個別規範大學自我評鑑，以及教育部實施大學評鑑的意旨，顯有分工評鑑 的意涵，否則，如果各大學對系、所進行評鑑，而教育部叉對系、所進行評 鑑，將形成雙重評鑑的問題。因此，認為以系所為對象的大學評鑑現況，並不 符合《大學法〉的建構(陳文政，2008 :
14-18) 。 本文認為，如此的見解有其道理，而且全部系所的加總並不等於「大學 全體 J '否則也就不需存在系所評鑑與校務評鑑的區別了。此外，若從學術自 治的角度觀察，因為大學內各系所要如何發展，皆是透過一連串的校務會議、 院務會議和系務會議來形成，各系所教學與研究的特色，更成為大學招生的吸 引力所在。所以，大學評鑑制度應是著重於大學自我評鑑制度是否建立，而非 跳過大學對其系所進行全面性的評鑑，亦即，大學評鑑制度應是著眼於大學校 務的整體監督，並將大學內部各系所的自我評鑑列為大學校務評鑑的項目之 一，才能在大學依據其學術自治發展特色的同時，透過評鑑制度讓大學有自我 改善的契機。因此，雖然目前有個別的免評機制，但整體上，本文認為法制應 可改為:自評機制完善的大學，其系所得免受教育部評鑑，亦即，教育部可以 透過整體校務的評鑑，以監督大學自評機制是否完善，如果教育部認可大學的 自我評鑑，則該大學內的各系所即依其自評機制進行評鑑，而無須受到教育部 的評鑑(周昌弘，2009 :
25) 。136
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 _1.1ψ，( 11 冒 .r.Yl_'μ1 :r.1lTr.1 1=I: rTτ7呵呵;W e TTr.' 二、從學術自治檢討大學評鑑項目 (一)不同學門的齊一化問題 根據高教評鑑中心的說明，大學評鑑的內容與標準涵蓋: 1 目標、特色與 自我改善; 2.課程設計與教師教學; 3 學生學習與學生事務; 4.研究與專業表 現;以及5 畢業生表現等五個評鑑項目;且不採統一固定的評鑑指標，而是由 各系所檢附資料，作為評鑑依據(王保進，2007 :
8) 。但是，從學門自訂的評 鑑項目來看，其實大同小異。更確切地說，比較社會領域中的法律學門和理工 領域的電機與電子工程學門的評鑑項目可知，不論是內涵的描述還是參考效 標，幾乎是完全一致的。舉例來說，在課程設計與教師教學中，法律學門的參 考效標裡'洋洋灑灑地列了 12點，包括「系所負責課程規劃設計之機制為何? 定期開會及決議執行情形為何?各科目之成績分布、大班教學、不及格率等情 形及其改善機制如何? ...等等」。但是，仔細觀察電機與電子工程學門的參 考效標，雖僅列出 11 點，卻完全是法律學門參考效標的重新排列組合，唯一缺 少的效標是: r 各科目之成績分布、大班教學、不及格率等情形及其改善機制 如何? J 對於學者提出人文社會科學與自然科學之本質不同，不應適用同一套評 鑑標準的質疑，高教評鑑中心進一步回應:其只是列出各評鑑項目的參考效 標，並無共同的評鑑指標，各系所仍可依自己的特色及需要，增減參考效標或 自訂評鑑指標，以呈現多元性與差異性(陳曼玲，2007 :
41) 。可是，令人質 疑的是:究竟有多少系所「敢」自創標準?而這些標準真的能夠被高教評鑑中 心「派」來的訪評委員所接受嗎?因此，從學術自治的觀點來看，不同學門評 鑑標準的齊一化，不僅無法應付各學門多元發展的需求，還可能對於學術的多 樣性產生壓抑。為了解決這個問題，未來訂定各學門的參考效標時，必須因應.
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hiF.&l攝制閻明晴.~閥暉斷攔阻 各學門的狀況，例如:系所若對文化資料庫的建立有貢獻，或培育出知名作 家、藝術家等，該學門的參考效標即應著眼於其領域的發展，而給予肯定的機會，以凸顯出人文領域的 I{固別性」與「人文性」。
(二)對課程與教學的侵害問題 評鑑項目中之課程設計與教師教學的內涵明白表示: 系所根擺設立幸者與教育 a 標，有一個統整的課程架構，重描繪出 學生在通識素養、基礎學科、專業矢。能之輪廓。且謀程設計能渴蓋 理論與實務謀程，益言表全部師生瞭解謀程實施的方式。(寫教評鑑中 心，2011 : 1 )
由此看來，各個系所的課程如何設計，取決於各系所的設立宗旨與教育 目標，但是，系所的評鑑報告書卻可能出現過度干預其課程設計的問題，因而 侵害了各系所的學術自治空間。 舉例來說，臺灣師範大學政治學研究所95學年度的評鑑報告書指出: 授課大網中對學生閱讀內容之深度及對學生考評之標準主加 強。... ...課程設計方岳，增設「比較政府與政治」、「經驗政治理 論」及「國際關係與國際法」相關謀程。(富教詳鑑中心，2011 : 1 )
臺灣師範大學機電科技學系 95學年度的評鑑報告書指出: 該系所列的謀程名稱有很多是新課程，目前學術界尚未對這些新謀 程之內渴形成共識，此對將來學生謀職， {雇主可能也不矢。其所學， 因此也無法確定他是否適合。(寫教評鑑中心，2011 : 1 )
政治大學法律科際整合研究所97學年度的評鑑報告書指出: 該所各領域所列 94 學年度至 96 學年度謀程之安排，未見完備，去。人 體移植與法律問題專題研究、仲裁及調解、企業合併、競業、破 產、重整等法律重要問題研究，宜于增列。(書教評鑑中心，2011 :
138
(當代教育研究〉季刊第十九卷第二期 .Tl....·llr.1 )
由此看來，在訪評委員的心中，似乎對於各系所的課程設計與教學，已 經有了一個既定的模式，亦即，在教學中應「加強學生閱讀內容的深度 J' 在 課程設計中應「開設特定課程」且「課程名稱不能太新」。諸如此類的評語實 在讓人懷疑:課程設計與教學作為學術自治的核心，究竟還剩多少?為何教師 的教學不能強調學術的「寬廣 J '僅能著眼學術的「深度 J ?為何配合時代脈 動，開設「新課程 J '也不在容許範闡?因此，本文認為應回歸一開始評鑑項 目中的內涵，也就是評鑑制度應是著重在各系所的課程能否達成其設立宗旨與 目標，而非以共同的一把尺來衡量各系所基於學術自治而生的課程設計與教 庫主。 -T-(三)對研究自由的限制問題 雖然評鑑項目中的研究與專業表現，僅要求系所提出「教師研究與專業 表現成果之數量與品質為何?J '但是，臺灣師範大學政治學研究所95學年度 的評鑑報告書指出: 至今益沒有一篇刊登於 TSSCI 刊物的文章。雖然過去 3 年仍有不少篇 期刊丈章發表，但是這些期刊在品質上與聲望上都尚未得到學界之 認同。(有教評鑑中心.2011b : 1 )
聯合大學財務金融學系 98學年度的評鑑報告書指出:該系專任教師計7位，其近三年的研究表現( SSCI 、 SCI 、 TSSCI) 為 平均每人 0.29 、1.1 4 及 0 .43 篇，顯示研究成果未達「研究優良之教學 型大學」之水準。(事教詳鑑中心，
2011 b : 1 )
由此看來，高教評鑑中心雖未以TSSCI
(Taiwan Social Sciences Citation
Index) 或SSCI
(Solid State Chemical
Information) 作為研究成果的評分項目， 但是，以TSSCI或SSCI為衡量基準'卻成為評鑑的「實然」。.
許育典、陳碧玉139
fiJ'，捕，認駐軍密嗜血Ll!I!圓滑祖國軍宙間也構組組其實， SSCI是為了統計引註次數所建立的資料庫，是為了選擇對於顧客
較為有用的期刊，此一資料庫因而有篩選的工作，但基本上，它還不是一個期刊評比的資料庫(郭明政，
2005 :
168) 。因此，當我們拿著原本是扮演「索
引」功能的資料庫當成評鑑的指標，甚至是最重要、乃至唯一的指標時，就表明了一種不合理的制度。更確切地說，即使優質的競爭有助於對學術界產生正
面的影響，可是，一旦整個學術領域是朝向某一特定的思維模式、認知樣態、 方法論立場或存有預設命題...時，其所呈現的競爭就不免有產生絕對「統 制」現象的疑慮(葉啟政.2005 :
123) 。此外，從SSCI延伸的TSSCI也有相同 的問題，因為評鑑制度的要求，造成教師在從事學術研究時，必須被侷限在特定期刊的投稿。而且，若在人文社會領域要求 SSCI期刊的發表，更有使人文
社會學術研究產生質變的可能，因為許多人文社會領域的研究，本來就必須真
有強大且明確的歷史脈絡，然而，當研究者必須以英文世界所熟悉的理論架 構、語言描述來換取發表的機會時，久而久之，社會、政治、文化及歷史的脈絡將逐漸被掏空，人文社會領域的研究將愈來愈像自然科學一樣趨於一元(顏
崑陽 ·20的: 189-190) 。因此，為避免對於教師的研究產生過度的限制，進而
使學術自治成為空談，未來在進行大學評鑑時，應該要跳脫SSCI與TSSCI的泥潭，相反地，必須以學門的特色為主，例如:商學院應特別著重產業的研究成
果，人文、歷史則應強調專書...等等(Kuhlmann
&
He血e，2004:
53-69) 。三、從學術自治檢討教學現場觀察
大學評鑑制度除了書面審查外，還透過對各系所的實地訪評，以瞭解各 系所的現況。具體來說，大學評鑑流程中對各系所實地訪評時間為 2天，由評 鑑委員4至6人組成訪評小組，其中，業界代表以 1 人為原則，訪評內容包括系
所簡報、教學現場實地觀察、教學設施參訪、資料檢閱，以及與系所主管、學
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