行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
數位匯流趨勢下電子通訊產業之管制變革與應有取向之研
究
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC92-2416-H-110-033- 執行期間： 92 年 08 月 01 日至 93 年 07 月 31 日 執行單位： 國立中山大學財務管理學系(所) 計畫主持人： 張玉山 計畫參與人員： 李淳 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 93 年 8 月 4 日
行政院國家科學委員會
九十二年度專題研究計畫
數位匯流趨勢下電子通訊產業之管制變革與應有取向之研究
The Regulatory Impact and Perspective of Digital Convergence in the
Electronic Communication Sector
計畫編號：NSC92-2416-H-110-033 執行期限：92 年 8 月 1 日至 93 年 7 月 31 日 主持人：張玉山教授 國立中山大學管理學術研究中心 計劃參與人員：李淳 國立中山大學管理學術研究中心中文摘要
隨著數位科技（digital technology）發展 的迅速發展，傳統電信產業之架構出現了 許多革命性的變革，而傳統語音與數據， 亦或電信與廣播的界線日趨模糊。對此一 產業界線的模糊化、通訊服務的同質化等 變化，吾人常以「匯流」（convergence） 一詞來概括描述。惟匯流、跨業整合發展 同時對現有之管制制度亦產生了巨大的 挑戰；人繼續沿用前揭管制架構，其結果 一方面可能致使產生所謂「過度管制」 （over regulation）的情形，又可能誘導「管 制機會主義」（regulatory opportunism）的 出現。此非但可能成為市場投資、發展上 的不利因素，抑制相關產業的發展，更有 可能致使公共利益受到損害。 國內過去對於數位匯流現象對於管制政 策的衝擊，已有若干初步的探討，但多偏 重於管制組織調整方面之探討，對於具體 管制政策的取向則酌墨不多。本報告將透 過對匯流及各種跨產業整合的發展，探討 其對現行監管制度所帶來的衝擊，並藉由 比較政策分析提出匯流潮流下我國未來 電子通訊管制之應有取向。 關鍵詞：數位匯流、通訊傳播、管制政策Abstract
The of digitalization electronic communications networks and services led the outcome that different networks now acquire the capability to provide functionally similar services. Traditional (statutory) distinctions between, e.g. voice and data as well as telecommunications and broadcasting, is increasingly becoming irrelevant. Many challenges emerged in the light of convergence as there exists considerable gap between regulatory readiness and market development. This might unintentionally promote regulatory opportunism on one hand, and affect market development one the other. Finding the right approach in addressing convergence issues have been recognized as a primary challenge in the near future.
The aims of this report are to examine the appropriate regulatory policy adaptations for the converging electronic communications arena in Taiwan by way of reviewing existing regime and identify emerging issues. The report will recommend measures need to be taken to tackle with the converged environment.
Keywords ： convergence, electronic communications, regulatory policy
一、前言
隨著數位科技（digital technology）發展 的迅速發展，電信與廣播市場之產業架構 出現二種關鍵性的變革。首先是承載服務 網路（bearer service networks）的數位化， 使得電信與廣播服務不再侷限於以相對 應 的 傳 輸 網 路 作 為 唯 一 提 供 服 務 的 架 構；其次是各種通訊服務（communication services）本身以及應用平台（application platforms）的數位化，導引著相關業者以 既 有 設 施 邁 向 所 謂 「 全 服 務 業 者 」 （all-service carriers）的方向前進，致使 電信與廣播產業的界線日趨模糊。對於這 種電信與廣播產業界線的模糊化、通訊服 務的同質化等變革，吾人常以「匯流」 （convergence）或是「數位匯流」（digital convergence）一詞來概括的描述。 匯 流 固 然 建 立 在 數 位 科 技 創 新 的 基 礎 上，但來自消費者對「整合性多媒體服務」 （bundled multimedia services）的需求， 以及因市場自由化下日趨激烈的市場競 爭態勢，往往亦形成相關產業朝向匯流的 壓力。惟數位匯流、跨產業整合的現象， 同時對相關產業的管制制度產生了巨大 的衝擊。傳統上，基於網路的自然獨占性 亦或廣播對於社會的廣大影響等原因，電 信與廣播市場向來屬於受國家高密度管 制的領域；縱使在晚近自由化與解除管制 的風潮下，相關產業的市場結構（如執照 數量、營業項目與範圍），以及資費、仍 然受到遠較一般產業為高的規範。在傳統 電信與廣播產業管制架構下，通常存在著 不同的主管機關以及個別不同的產業管 制法律。而管制法律與管制機關的權限劃 分與管轄範圍，多係沿習著傳統上對相關 市場範圍與核心市場活動的認知，以網路 載具（如電信網路、有線電視網路）以及 傳輸方式（有線、無線），作為劃分界線。 在數位匯流的發展下，電信與廣播產業的 核心經濟活動已無法如往日般有著明確 的區別，產業界線日趨模糊與融合，倘吾 人繼續沿用前揭管制架構，勢將產生二種 不同的管制制度，支配著同一種經濟活動 的現象，其結果一方面可能致使產生所謂 「過度管制」（over regulation）的情形， 且許多在傳統認知下不曾存在的新興數 位經濟活動，例如「網路電話服務」 (IP Telephony)、「線上即時影音服務」（online real-time broadcasting）等，其本身就具備 了跨產業服務的特徵，無法以傳統法規範 的架構加以管理，故又可能形成「管制機 會主義」（regulatory opportunism）的風 險。這些管制法規範上的不明確性，非但 造成相關市場投資、發展上的不利因素， 抑制相關產業的發展，更有可能致使公共 利益受到損害。 二、數位匯流之發展分析 （一）匯流趨勢之描述 「匯流」（convergence）一詞在不同的場 合往往有著不同的涵義。對傳播產業而 言，Brand（1988）最早使用「匯流」一 詞，來描述在個人電腦科技迅速發展下所 造成媒體（media）、出版（publishing）以 及電腦三個產業相互整合的現象。惟隨著 晚進數位科技的日新月異，尤其是網路設 施的數位化發展，「匯流」之涵義亦不再 侷限廣播市場的領域中。例如「國際電信 聯 盟 」（ International Telecommunication Union, ITU）即認為（1996），由於科技進 步改變了內容與網路載具之間的互動關 係，相關產業中各部門的關係亦隨之發生 變化，電信公司與廣播或電視公司在服務 以及技術層面，已經開始逐步的相互侵入 彼此的市場中。此外，「經濟合作暨發展 組織」（OECD, 1997）觀察出電信與廣播 產業間匯流現象，是一種跨越電信與廣播 產業的連鎖現象。其之出現主要導因於數 位科技的持續發展，導致過去「一種網路
僅能提供一種通訊服務」的架構已不復存 在。 圖一 數位匯流下多媒體環境的形成 吾人可進一步在以下三個主要構面剖析 數位匯流的具體發展趨勢： 通訊網路基礎設施構面：數位匯流代表著 不同網路設施間的資源共享、彼此競爭， 進而相互整合的趨勢。例如在現行科技 下，電信網路已能提供近似單向、「一點 對多點」（one point to multi-point）的廣播 服務，而有線電視網路亦能提供「雙向、 互動」（bi-directional and interactive）的電 信服務。此外，無論是有線 PSTN 網路（如 xDSL 或光纖到戶 FTTH）亦或行動通訊 網路（如 2.5 與 3G）之交換與傳輸能力 與速度近年來均有大幅的改進。 服務提供構面：匯流賦予業者利用既有網 路提供整合性的多媒體服務之能力。由於 同一種通訊服務可藉由不同的網路設施 傳送至末端用戶，因此新興的整合型多媒 體服務，例如以 PSTN 提供即時多媒體服 務，或是 IP 電話（IP Telephony or VoIP） 或有線網路電話（cable telephony）便為 典型。 事業組織構面：業者為追求經營綜效，勢 將朝向提供「全服務」（all-services）或多 媒體的方向擴展。既有與新進業者為了掌 握前述通訊網路與服務構面匯流所帶來 的機會與市場，多透過如購併、合資或自 行跨業投資等手段，開始調整事業組織來 跨入非傳統市場的領域中。依據 OECD （1999）分析，數位匯流將使範疇經濟 （economies of scope）效益增加，並誘導 廠商開始改變公司組織模式，提供跨業性 服務。 （二）數位匯流之影響 數位匯流所帶來的影響，亦可分為數個層 面。首先對市場結構而言，其代表著廠商 將具有跨越傳統市場界線，進行跨業經營 的能力，同時透過範疇經濟之效益，大幅 提升網路設施等資源的使用效率。此一發 展所帶來的直接影響係通訊市場「價值 鏈」（value chain）的移動；舉例以對，隨 著數位科技的發展，傳統電信業者將逐漸 脫離單純語音與基礎設施（即前揭之載 具）服務提供者（infrastructure provisions） 的 定 位 ， 朝 向 內 容 製 作 （ content production ） 與 內 容 包 裝 （ content packaging）的市場進行整合。相對的，廣 播業者如有線電視與數位電視業者，則將 透過傳送多樣性的服務，來擴展其網路基 礎設施的載具效益。 三、數位匯流對管制政策之影響 （一）匯流趨勢下產業管制的必要性 在當代管制革新的價值下，電子通訊市場 中的產業管制制度所追求的目標，除了特 定社會性公共利益之維護外（例如普及服 務義務，USO），主要的功能在於促進與 維護相關市場中競爭機制的落實。關於這 點，由我國晚近逐漸開放電信與有線電視 市 場 之 自 由 化 相 關 政 策 中 可 以 得 到 印 證。許多論者認為數位匯流對促進競爭機 制而言，有其正面的意義（OECD, 1999; Department of Trade and Industry, 2000）。
資料庫 資訊服務 影音服務 電影、音樂 靜止影像 通訊傳播產業 PSTN 電信網路 有線電視網路 衛星網路 廣播 行動通信網路 電腦產業 電腦設備 軟體 介面 資訊/內容產業 多媒體網路 技術支援 線上多媒體 互動式多媒體 一般多媒體 資料來源：OECD, 1997
再者，新興的傳輸方式，意味著新進業者 得以突破受到既有優勢業者控制的關鍵 或瓶頸設施（bottleneck facilities），以其 他傳輸管道提供相同的服務，亦有助於市 場競爭的活絡。最後，數位科技賦予相關 業者提供更多樣性的服務項目，使得消費 者的選擇空間隨著增加。 然而基於競爭法的事後性（ex post），往 往對於涉及特定市場之結構性調整目標 不易達成，同時反對意見亦認為數位匯流 反 而 將 促 使 既 有 優 勢 業 者 利 用 其 市 場 力，透過上下游整合來限制甚至消滅競 爭。此外，許多因數位化科技所產生的所 謂「數位瓶頸」（digital bottlenecks），例 如在未來數位電視機上盒（STB）內的「擷 取控制系統」（conditional access system, CAS ），仍然需要透過一套平等接續制 度，來使得各業者得以公平的共享。最 後，關於如頻譜分配與管理、普及化服務 義務以及網路互連接續等涉及公共利益 的事項，亦須繼續仰賴事前（ex ante）管 制來加以規範。 （二）匯流對現行產業管制架構的衝擊 1. 通訊概念的轉變 一般而言，各國對電子通訊產業之管制， 多係以載具與傳輸方式作為管轄領域的 區分標準。傳統上電信與廣播產業的最大 區分點，在於電信服務被視為係一種僅限 於發話端與受話端之間「點對點、雙向」 通訊（point-to-point and two way），且其 內容係由通訊二端自行提供（私人間的通 訊），因此電信業者往往被定位為提供交 換與傳輸服務的提供者（參見電信法第二 條）。相反的，廣播產業則係一種「點對 多點、單向」（point-to-multipoint, one way） 之通訊服務，且其內容係由廣播業者提 供，加上收聽對象為不特定之「公眾」（the public）故廣播被視定位為媒體業者。 表一 我國現行對電信與廣播之定義 廣播之定義 電信之定義 稱廣播者，指以無線電 或有線電傳播聲音，藉 供公眾直接之收聽。 稱電視者，指以無線電 或有線電傳播聲音、影 像，藉供公眾直接之收 視與收聽（廣電法第二 條） 指利用有線、無線， 以光、電磁系統或其 他科技產品發送、傳 輸或接收符號、信 號、文字、影像、聲 音或其他性質之訊 息。（電信法第二條） 誠如前述，數位匯流對明顯的特徵，在於 其使得前揭這種產業區分的傳統認知變 的不再適用。在下列幾個的例子中，傳統 認知將受到極大的挑戰：當電信業者同時 經營線上多媒體影音服務時，以現行頻寬 容量其可能同時提供數百名用戶相同的 影音內容服務，此時這種「累積式的點對 多點」（aggregated point-to-multipoint）且 內容係由電信業者所供給之通訊，可謂已 近似前述廣播行為之概念，但是此時用戶 又可透過互動模式選擇觀看內容與儲存 方式，形成一種過去不存在的「點對多點 但雙向」的行為。 2. 對現行管制架構的衝擊 在我國現行電子通訊管制架構下，廣播產 業受到如廣播電視法、有線廣播電視法以 及衛星廣播電視法之規範，而電信業則受 到電信法之約制。其中電信與廣播產業之 區分已如前節所述。至於有線、無線與衛 星廣播市場之區分，則係以其傳輸之方式 作為主要依據。此外，此二市場分別受到 不同的管制機關之管轄，並有著不同的管 制取向與目標。電信市場基於其前揭私人 通訊的本質，故管制制度精神主要偏重於 透過對市場執照的開放與管理，以及對網 路設施的規範，促進電信市場之競爭與發 展。至於廣播市場則以內容管理為核心， 注重內容之管理、促進文化之多元性與避 面媒體過於集中。 隨 著 匯 流 發 展 這 種 「 雙 重 管 轄 」（ dual
jurisdiction）的架構，將會造成許多新興 服務面對當電信與廣播法規範競合時的 不明確性。例如我國去年（2002）便曾發 生中華電信線上 MOD 服務獲得電信主管 機關交通部支持，並認為合乎電信法規 定，卻遭到廣播主管機關行政院新聞局反 對，要求必須依據有線電視廣播法，取得 經營許可的一種混亂與不確定。這種管制 的不明確性，往往是造成電子通訊產業中 投資與發展的障礙。此時管制法規範反而 成為阻礙市場發展的因素。 3. 管制機會主義之出現 所謂管制機會主義，係指業者運有不同管 制體系間之矛盾與衝突來規避管制並擴 展自身利益之行為。在匯流趨勢下由於多 重 管 制 制 度 之 存 在 便 容 易 導 致 此 一 情 形。最明顯的例子便為網路電話（VoIP）。 網路電話由於被多數國家認定為數據服 務（data service）的一種，因此其往往受 到較少的管制規範。除了毋庸負擔普及服 務（USO）基金外，其價格亦不受到管制。 更重要的是網路電話多利用 Internet 數據 網路傳輸，而目前世界各主要 ISP 間對於 傳輸服務之拆帳方式多採對等互惠之免 付費模式（peering），或是收取轉接費之 做法。此一拆帳模式與國際電話市場中之 高 額 拆 帳 模 式 （ international accounting rate regime）有極大的不同。 網路電話一方面毋庸負擔義務，他方面亦 利用國際電話與 Internet 拆帳制度之差 異，享有雙重好處，固往往吸引許多新進 業者之加入。為此一優勢並非完全係科技 進步所導致，更重要的是其利用現有管制 架構的漏洞而得以迅速發展。此外網路電 話之服務品質方面，例如 119 緊急服務之 提供，以及門號之管理與發放等議題，均 將成為未來之挑戰。對此，包含美國、日 本與英國在內的許多國家晚近均逐步將 網路電話視為與 PSTN 電話一樣的服務， 併納入管理。此外普及服務基金之收取方 式亦有一並調整之必要。 四、未來管制之調整方向 （一）加速市場自由化 許多前揭之新興問題事實上均起因於現 有管制架構（特別是以業務別之區份作為 發照管制的基礎）已不足以規範匯流下的 新生業務類型。吾人甚至可以斷言，匯流 對管制制度之衝擊與管制強度成正比；亦 即是，管制強度越高的國家，其受到匯流 的衝擊也就越大。 準此，因應匯流趨勢的第一個調整的方 向，便為加速電信相關市場的自由化，更 重要的是逐步揚棄以牌照之發放作為規 範市場結構的手段，同時簡化業務分類之 範圍，使得由人為原因造成的市場扭曲情 形獲得解決。 當然市場自由化並非意味著管制的完全 解除。在匯流趨勢下許多現行管制之原因 事實上依然成立，毋寧是管制重心的調 整。其中主要的規範重心應在於 確保市場競爭的公平：例如以平等接續 制度為核心之不對稱管制架構或仍有 持續存在之必要。同時亦應將新興之數 位瓶頸設施（digital bottleneck）列入規 範之範圍。 確保公共利益之維護：普及服務與服務 品質指標等管制構面仍有存在之必要。 更有效率之頻譜管理制度：基於各種無 線應用之日新月異，未來頻譜之利用將 成為匯流趨勢下的重要發展方向。惟需 求無限但頻譜有限，因此需要透過更有 效率之頻譜管理制度，統一傳統對廣播 與電信頻譜分配之不同做法，同時成立 促進各種次級交易市場之發展。
以下茲整理歐盟執委會認定有實施時前 管制之構面如表二。 表二 歐盟執委會認定有實施事前管制必 要的市場構面 A. 零售市場（業者與消費者間） 市場行為 原因 由固定位址連結至公眾電信網路 公用電話服務確保一定數量之出 租電路 落實 普及服務 B. 躉售市場（業者與業者間） 市場行為 原因 由固定位址，透過公眾電信網路提 供之發話服務 由固定位址，透過公眾電信網路提 供之受話服務 確保平等接續 義務 為提供寬頻網路服務為目的之本 地電路躉售行為 本 地 專 線 躉 售 容 量 （ Local dedicated capacity） 用戶迴路（local loop）開放政策 個別行動通訊網路之受話服務 確保平等接續 義務 以提供節目至末端用戶為目的之 廣 播 網 路 傳 輸 與 分 配 服 務 （transmission and distribution）
落實數位電視「擷 取控制系統」 （CAS）平等接續 義務 固定式公眾電信網路之中轉服務 （transit services） 行動通信網路之發話與連結服務 確保用戶迴路 （local loop）開放 政策 資料來源：歐盟執委會, 2002 （二）重新檢視市場範圍 對此歐盟可謂提出最具體管制革新措施 之地區。以歐盟執委會於 2002 年所發布 「關於電子通訊網路與服務之共同管制 架構」指令（Directive 2002/21/EC Of The European Parliament And Of The Council On A Common Regulatory Framework For Electronic Communications Networks And Services, 24.04.2002），為例，其有以下幾 項做法具有高度參考價值： 重新定義相關市場範圍：該歐盟指令 將凡以電磁方式傳輸訊息之網路與 相關服務均一體適用，並以電子通訊 （electronic communications）一辭取 代傳統電信與廣播之區分。 網路與內容分離：第二的重要之調整 在於將網路設施及相關服務(提供傳 輸、交換與用戶接續 access 服務)與 (content)內容加以分離，該指令僅適 用於前者。蓋內容管制往往與網路設 施有截然不同之目的與做法。 全面採取「許可制」（class licensing） 作為發照之依據：不應再以業務別對 執照之種類、數量與經營範圍作差異 性的限制，此外，對於如頻譜管理等 涉及須有資源分配之事項，該指令則 係在符合 WTO/GATS 規範下，要求 各會員國遵守客觀、即時、透明且公 平的原則。 （三）管制機構之調整 對於整體管制架構之調整設計而言，歐盟 執委會於 1997 年發表之「數位匯流綠皮 書」（European Commission, Green Paper on the Convergence of Telecom, Media and Information, 1997），以及 OECD 前揭研究 （1999a）中，均曾建議由目前之垂直架 構，改採水平式取向（horizontal approach） 作為未來發展之基本模式（見圖二）。 在國際間目前為因應數位匯流而進行管 制架構調整之計畫的國家。除了新加坡於 1998 年成立之「資通發展局」（Infocomm Development Authority, IDA），以及同年馬 來西亞成立之「通訊與多媒體委員會」 （ Malaysian Communications and Multimedia Commission, MCMC）外，英 國亦已於 2003 年成立將電信市場、廣 播、內容等管制機關合併所成立單一之 「通訊管制局」（Office of Communications, OFCOM）作為統一之監管機關。
圖二 數位會流匯環境下水平管制結構 的調整取向 資料來源：本計畫整理自歐盟執委會，1997 以及 OECD，1999a。 我國過去對於數位匯流環境下之管制架 構變革已進行有許多之探討。日前行政院 已開始研議將新聞局之管制業務與電信 總局合併，成立國家通訊傳播委員會的可 能性。 五、結論與建議 本報告以數位匯流趨勢下我國電子通訊 產業之跨業整合之現象及其對現行管制 架構之衝擊為出發點，針對現行架構在未 來之不足與其他利弊進行了分析。本報告 建議，面對匯流趨勢的各種挑戰，除了管 制機構的整合外，更重要的是相關法令必 須針對新的市場結構有所回應。其中關鍵 在於以下幾點： 1. 同時持續推動電信市場之自由化，並 逐步揚棄以業務別區分以及牌照發放 作為控制市場結構之方式。 2. 將網路服務與內容提供予以分離，如 此方能夠同時釐清管制之目標與手段 並有效加以規範。 3. 建立更有效、劃一且公開透明之頻譜 管理架構。 參考文獻 高凱聲，電信整合趨勢與我國監理政策， 通訊雜誌 89 年 4 月第 75 期。 理律法律事務所（民 90），公平電信、資 訊及傳播跨業整合監管機構組織之研究期 末報告，交通部電信總局委託。
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United Kingdom, Department of Trade and Industry (DTI), 2000. White Paper 'A New Future for Communications, DTI, London.
電信管制機 電信執照發放 電信服務價格 廣播管制 廣播執照發 放 經濟管 制 t 節目與內 容監管 競爭之 監管 頻譜 管理 電信與廣播執照之發 放 價格監管 網路平等互連之確保 普及服務義務之落實 節目內容監管 公共性義務之確保 不公平競爭行為之監 管 反拖拉斯行為與事業 結合管制 分配、利用與管理 傳統垂直型結構 水平型管制結構取向
