兩岸關係的新情勢與新政府的新作為--蔡宏明Update:2018/05/03

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兩岸關係的新情勢與新政府的新作為

蔡宏明

（國家安全會議諮詢委員）

摘

要

2008年 5 月 20 日，馬英九政府就職後，兩岸關係進入新時代。為推動兩岸關係的改善和發展，新政府推動兩岸包機直航和增加中國大陸觀光客每天來臺數額的政策。此外，新政府亦將積極擴大與中國大陸的經濟聯繫，尤其是兩岸直接通航、通商和通郵。政府已經正式授權海基會就兩岸包機與開放中國大陸人士來臺觀光等三項議題，與海協會進行協商，這是雙方建立互信與促進兩岸良性互動的第一步。未來政府將在審慎、穩定的步伐中持續透過海基會與對岸就兩岸關切議題進行溝通、協商，以為兩岸的良性互動奠定更穩固的基礎。兩岸回歸制度化協商將促進兩岸關係逐步朝向有利於雙方建立互信的方向發展。除了兩岸經貿事務之外，政府的兩岸政策將秉持以臺灣優先、對人民有利的原則下持續推動，也呼籲中國大陸在國際社會中充分尊重臺灣的生存空間。關鍵詞：九二共識、兩岸周末包機直航、中國大陸觀光客來臺、三通、國際社會生存空間

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壹、前言

過去八年來，兩岸關係停滯不前，主要是因為領導人意識形態、缺乏兩岸對話之政治意願，以及兩岸缺乏互信和對話之基礎。新政府執政後，重申兩岸應該在「九二共識，一中各表」下復談立場，希望全面展開兩岸經貿協商。馬英九總統在就職演說中強調：「由衷的盼望，海峽兩岸能抓住當前難得的歷史機遇，從今天開始，共同開啟和平共榮的歷史新頁。我們將以最符合臺灣主流民意的『不統、不獨、不武』的理念，在中華民國憲法架構下，維持臺灣海峽的現狀。……今後將繼續在『九二共識』的基礎上，儘早恢復協商，並秉持 4 月 12 日在博鰲論壇中提出的『正視現實，開創未來；擱置爭議，追求雙贏』，尋求共同利益的平衡點。兩岸走向雙贏的起點，是經貿往來與文化交流的全面正常化，我們已經做好協商的準備。希望七月即將開始的周末包機直航與大陸觀光客來臺，能讓兩岸關係跨入一個嶄新的時代。」1 2008年 6 月 11-14 日海基會董事長江丙坤率團訪問中國大陸，海基會與海協會協商正式恢復，並由海基會董事長江丙坤與海協會會長陳雲林正式簽署〈海峽兩岸包機會談紀要〉、〈海峽兩岸關於大陸居民赴臺旅遊協議〉，周末包機 7 月 4 日啟航，7 月 18 日中國大陸民眾可以到臺灣觀光。這是自 1993 年「辜汪會談」後，相隔 15 年，兩岸終於在新世紀再次簽署協議，為兩岸協商談判重啟良好的開端。 2008年 6 月 13 日海基、海協兩會於北京簽署〈海峽兩岸包機會談紀要〉與〈海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議〉兩份文件，這是 1993年辜汪新加坡會談以來，15 年後兩岸兩會再次簽署協議文件，對兩岸關係發展而言具有里程碑的重要意義。〈中華民國第 12 任總統馬英九先生就職演說〉，《兩岸經貿月刊》，第 197 期，2008 年 5 月，頁 1-4。

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本文首先將回顧兩岸兩會之互動，將從 2005 年 4 月連胡會談、博鰲「蕭胡會」、「吳胡會」等，探討兩岸關係新情勢的發展，進而介紹新政府的兩岸政策理念，並從兩岸包機直航、開放陸客來臺觀光、人民幣在臺匯兌、開放中國大陸合格境外機構投資者(Qualified Foreign Institutional Investor, QFII)間接來臺投資、大幅放寬基金投資涉陸股之海外投資限制、鬆綁 40%上限與產業別登陸限制、開放金融業中國大陸投資等領域，分析新政府兩岸經貿政策。同時，分析建立新航路、貨運包機、海運直航、兩會互設機構、陳雲林訪臺等後續協商議題。最後則提出政策建議。

貳、兩岸兩會互動之回顧

隨著兩岸民間各項交流熱絡，因交流所衍生出來的事項也逐漸增多，有鑑於此，1988 年 8 月 18 日行政院成立任務編組的「大陸工作會報」，以協調各主管機關處理相關大陸事務。1990 年 10 月 7 日總統府成立「國家統一委員會」以凝聚朝野政黨對兩岸政策的共識。1991 年 1月 30 日，「行政院大陸委員會」成立，成為統籌大陸事務的專責機關。2 月 19 日，成立「財團法人海峽交流基金會」（海基會），作為官方授權直接在第一線處理溝通、對話與交流業務的民間團體。1992 年 9 月 18 日公布施行〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉，依照〈兩岸人民關係條例〉第四條第一項的規定﹕「行政院得設立或指定機構或委託民間團體，處理臺灣地區與大陸地區人民往來有關之事務」。這是基於兩岸基於政治理由，仍無法進行相互間國家或政府的承認，因此必須委由民間性質的私法人處理。其授權之事務除包含一般行政協助事務外，亦包括政府公權力之高權行為。而行政院為完成授權海基會辦理大陸事務的委託，乃頒布〈行政院委託民間團體辦理大陸事務要點〉之規定，2_{陸委會與海基會之委託契約內容載明授權辦} 行政院大陸委員會，〈行政院委託民間團體辦理大陸事務要點〉，行政院

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理大陸事務的相關事項。海基會在政府委託授權範圍內，得依照〈兩岸人民關係條例〉第五條第一項的規定，經政府許可與大陸地區法人、團體或其他機構簽訂協議。3 相對地，中國於 1991 年 12 月 16 日在北京成立「海峽兩岸關係協會」（海協會），1992 年 1 月 8 日海協會發函邀請海基會董事長、副董事長或秘書長率員訪問北京，就加強雙方聯繫與合作事宜交換意見，開啟兩會正式接觸。自此之後，在海基、海協兩會為對話窗口的基礎上，兩岸關係和諧，尤其是 1992 年 11 月 3 日「大陸海協會負責人以電話告知海基會，對『一個中國』的表述方式，同意以口頭方式表述『一個中國』的原則，而具體內容則另行協商」，11 月 16 日海協會正式傳真來函，對於海基會之「以口頭聲明方式各自表述一個中國」，海協會表示「充分尊重並接受貴會的建議」，這也就是所謂「一個中國，各自表述」（簡稱「一中各表」）的由來。4 「九二共識」最主要的作用是擱置了兩岸敏感的主權及政治爭議，作為兩岸對話的基礎，開啟兩岸溝通的管道，也促使 1993 年 4 月 27日海基海協兩會在新加坡舉行「辜汪會談」，達成四項協議，為兩岸交流開啟歷史新頁。然而，1995 年中國大陸因美方同意李前總統登輝先生訪美，推遲了原訂當年七月中旬舉行之第二次辜汪會談；1998 年 10 月「辜汪會大陸工作會報臺七十九陸行字第一五二三號函，2008 年 7 月 22 日，《行政院大陸委員會全球資訊網》，<http://www.mac.gov.tw/big5/law/social/6_11. htm>。行政院大陸委員會，〈行政院大陸委員會與財團法人海峽交流基金會簽訂之委託契約及附件〉，2008 年 7 月 22 日。《行政院大陸委員會全球資訊網》，<http://www.mac.gov.tw/big5/law/social/6_11.htm>。江丙坤，〈承擔兩岸協商、交流、服務的神聖使命〉，《兩岸經貿月刊》，第 197 期，2008 年 5 月，頁 10-12。

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晤」，達成「雙方同意加強對話，以促成制度化協商」、「雙方同意就涉及人民權益之個案，積極協助相互解決」、「我方邀請汪道涵先生回訪，汪道涵先生同意在適當時機來臺訪問」等共識，重啟兩岸建設性對話之窗，惜又因 1999 年 7 月 9 日李前總統接受德國之音採訪時後提出「兩國論」，引起波折，兩會聯繫遂告中斷。

參、兩岸關係新情勢的發展

基本上，兩岸關係新情勢的發展，是在 2005 年 4 月胡錦濤與連戰會談，以及兩岸通過博鰲「蕭胡會」、吳伯雄中國大陸之行進行「吳胡會」，達成在「九二共識」基礎上擱置爭議、「先經濟後政治」、務實解決問題的共識的基礎上逐步發展，進而實現兩岸兩會復談。

一、連胡公報及後續發展

2005年 4 月，國民黨連戰主席赴中國大陸進行「和平之旅」，與中國領導人胡錦濤會談，發表新聞公報，強調堅持「九二共識」，反對「臺獨」，謀求臺海和平穩定，促進兩岸關係發展，維護兩岸同胞利益，是兩黨的共同主張。將共同促進以下工作：5 促進盡速恢復兩岸談判，共謀兩岸人民福祉，促進兩岸在「九二共識」的基礎上，盡速恢復平等協商，就雙方共同關心和各自關心的問題進行討論，推進兩岸關係良性健康發展。促進終止敵對狀態，達成和平協定。促進正式結束兩岸敵對狀態，達成和平協定，建構兩岸關係和平穩定發展的架構，包括建立軍事互信機制，避免兩岸軍事衝突。促進兩岸經濟全面交流，建立兩岸經濟合作機制促進兩岸展開全面的經濟合作，建立密切的經貿合作關係，包括全面、直接、雙向〈胡錦濤與連戰會談新聞公報（全文）〉，《人民網》，2005 年 4 月 29 日，<http://tw.people.com.cn/BIG5/26741/47107/47312/3360547.html>。

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「三通」，開放海空直航，加強投資與貿易的往來與保障，進行農漁業合作，解決臺灣農產品在中國大陸的銷售問題，改善交流秩序，共同打擊犯罪，進而建立穩定的經濟合作機制，並促進恢復兩岸協商後優先討論兩岸共同市場問題。促進協商臺灣民眾關心的參與國際活動的問題促進恢復兩岸協商後，討論臺灣民眾關心的參與國際活動的問題，包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題。雙方共同努力，創造條件，逐步尋求最終解決辦法。建立黨對黨定期溝通平臺。建立兩黨定期溝通平臺，包括開展不同層級的黨務人員互訪，進行有關改善兩岸關係議題的研討，舉行有關兩岸同胞切身利益議題的磋商，邀請各界人士參加，組織商討密切兩岸交流的措施等。自此之後，國共兩黨一共舉辦三次經貿論壇、三次臺商權益保障工作會談、四次產業標準化論壇，還有婦女、青年、產業等等全方位的交流。中國也不斷加強兩岸的經貿文化、人員的交流與往來，截至目前為止，中國釋出對臺灣優惠的政策超過四十項。包括臺生學費比照中國大陸、臺灣農產品免關稅、增設臺籍仲裁員、開放證照考試、宣布中國大陸觀光客來臺觀光等。 2008年以來，中國也陸續片面釋出對臺優惠措施，包括奧運期間購買臺灣水果、恢復天然砂石對臺出口、貸款協助臺商遷中西部、將為 19 個廣東臺資協會籌建臺商會館、放寬臺胞在陸行醫條件、新設四個臺灣農民創業園、外交學院將向臺灣招收學生、方便臺胞子女在陸就讀、20 萬噸玉米輸臺、批准成立慈濟慈善事業基金會等。

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表 1 中國大陸片面對臺優惠措施項目（日期）相關重點奧運期間臺灣水果供應北京市場（1 月 30 日國臺辦記者會）中華供銷合作總社所屬的北京市果品有限公司未來將進口臺灣優質水果，在奧運會期間供應北京市場。恢復天然砂石對臺出口（1 月 30 日國臺辦記者會） 2007年 12 月 11 日，中國商務部公布天然砂出口許可證申領補充標準和相關事項，並開始受理中國大陸出口企業的申請。經過審查，已核准七家符合資格條件的中國大陸出口企業從事天然砂對臺貿易。2008 年 1 月 1 日正式解禁，執行砂石出口許可證管理。3 月 10 日，正式恢復相關運送過程。大貓熊來臺（1 月 30 日國臺辦記者會）臺灣當局出於政治方面的考慮，拒絕中國大陸同胞贈送的大貓熊，但中國大陸同胞的態度是真誠的，中國大陸方面已做好各項準備，希望能早日到臺灣。貸款協助臺商遷往中西部（2 月 27 日國臺辦記者會）鼓勵加工貿易企業向中西部轉移，目前中國商務部已在中部地區確定九個加工貿易梯度轉移重點承接地。2007 年 12 月，中國官方發布〈關於支持中西部地區承接加工貿易梯度轉移工作的意見〉文件，提出由開發銀行在三年內提供人民幣 300 億元貸款。鼓勵臺灣醫師赴中國大陸執業（2 月 27 日國臺辦記者會）具備 2007 月 12 月 31 日前取得臺灣地區合法行醫資格滿五年；具有臺灣地區專科醫師資格證書、目前正在臺灣醫療機構中執業等條件的臺灣人民，即可申請中國大陸醫師資格。中國衛生部亦將提出具體辦法，儘速使臺灣醫師能獲得中國大陸執業資格。臺灣子女教育（2 月 27 日國臺辦記者會、2 月 23 日中國外交學院院長吳建民接受媒體訪問）中國教育部決定，對臺灣子女在中國大陸中小學和幼兒園就讀，實行「歡迎就讀、一視同仁、就近入學、適當照顧」的政策。中國大陸經批准設立的公辦和民辦普通中小學、幼兒園及中等職業教育機構，臺灣子女均可就讀，並在入學、入園和升學的條件、學校安排、收費等方面均享受與當地中國大陸學生同等的待遇。將向港澳地區及臺灣招收學生，但未說明開放及招生的具體事宜。臺灣農民創業園區（2 月 27 日國臺辦記者會）為進一步推動兩岸農業交流與合作，中國大陸將在福建彰平永福、廣東珠海今灣、湖北武漢黃陂、江蘇無錫錫山等地新設四個臺灣農民創業園。資料來源：行政院大陸委員會，〈大陸情勢 2008.4〉，《行政院大陸委員會》，2008 年 4 月 1 日，頁 82-83，< http://www.mac.gov.tw/big5/cnrpt/9704/8.pdf>。

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自 2008 年 3 月 22 日總統大選之後，兩岸關係便呈現了良好的氛圍。在此之前，胡錦濤於 2008 年 3 月 4 日「胡四點」發表三周年之際，赴「全國政協」涉臺團組看望，並召集媒體發表對臺談話，強調貫徹「十七大」以來之對臺工作重點，更強調未來協商「一中」及「九二共識」前提。另外，中國國務院總理溫家寶在第 11 屆全國人大一次會議閉幕中外記者會上強調，希望在「一個中國」前提下，儘早恢復兩岸和平談判。溫家寶表示，維護臺海和平與穩定，促進兩岸共同發展，應是兩岸關係的主題和主旋律。其中，「一中」及「九二共識」前提具有為未來協商及兩岸關係發展進行框架之意義。6 特別是對於「九二共識」，過去中國一再強調「九二共識」的核心和靈魂是「海峽兩岸均堅持一個中國原則」的立場，7_{只有在該「共} 識」下，才可以擱置爭議，也可以保留不同意見；強調「1992 年海協會與臺灣海基會達成了各自以口頭方式表述海峽兩岸均堅持一個中國的共識，這一事實不容否定，也不容迴避，我們一貫主張並多次重申，只要臺灣當局承認『九二共識』，兩岸對話和談話即可恢復，我們的這一立場也從來沒有改變。」8 然而，2008 年 3 月 26 日，白宮國家安全顧問哈德利(Stephen J. Hadley)轉述中國國家主席胡錦濤與美國總統布希(George W. Bush)的電話交談中提及「一中各表」的「九二共識」，此項談話的披露，使行政院大陸委員會，〈大陸情勢 2008.4〉，《行政院大陸委員會》，2008 年 4 月 1 日，頁 82-83，<http://www.mac.gov.tw/big5/cnrpt/9704/8.pdf>。陳雲林，〈促進兩岸對話談判，開創兩岸關係新局面〉，《新華網》，2003 年 4 月 25 日，<http://news.xinhuanet.com/newscenter/2003-04/25/con-tent_850174.htm>。〈國臺辦 10 月 13 日新聞發布會實錄〉，《新華網》，2004 年 10 月 13 日， <http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/taiwan/2004-10/13/ content_2084794.htm>。

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爭議 16 年的「一個中國」表述問題出現新的進展。中國及美國政府先後表示，認同「九二共識」，即兩岸承認只有一個中國，但也同意彼此對「一個中國」有不同的定義，為兩岸政治僵局提供解釋的空間。

二、蕭胡會與連胡會

2008年 4 月 12 日，以兩岸共同市場基金會董事長名義，出席博鰲亞洲論壇 2008 年年會的副總統當選人蕭萬長，與中國國家主席胡錦濤舉行歷史性會面。這是臺海兩岸自 1949 年分治以來最高層次的領導人直接接觸。會談主要集中在兩岸經貿話題，而改善兩岸經貿正是馬英九先生和蕭萬長先生贏得總統選舉的主要承諾。蕭萬長在「蕭胡會」強調，希望能「正視現實、開創未來，擱置爭議，追求雙贏」，為兩岸關係開創互信、互諒、互助、互利的新時代。「正視現實、開創未來，擱置爭議，追求雙贏」16 字箴言，前八個字是 2005 年「連胡會」的共識，後八個字則是這次蕭萬長出發前，馬英九親自與蕭萬長商議，兩人共同拍板決定的。是蕭萬長以馬英九代表的身分，正式在胡錦濤面前提出的「關鍵字」，也是新政府兩岸政策大方向。9 胡錦濤則強調，將「繼續推動兩岸經濟文化等各領域交流合作，繼續推動兩岸周末包機和大陸居民赴臺旅遊的磋商，繼續關心臺灣同胞福祉並切實維護臺灣同胞的正當權益，繼續促進恢復兩岸協商談判」。10 此次的會晤是自 1949 以來兩岸最高層級會面，被譽為兩岸融冰的〈擱置爭議、追求雙贏關鍵八字馬英九親自拍板〉，《中國評論新聞網》，2008 年 4 月 13 日，<http://www.chinareviewnews.com/doc/7_0_ 100618869_1.html>。〈胡錦濤會見蕭萬長談兩岸經濟合作機遇〉，《中國網》，2008 年 4 月 13 日，<http://big5.china.com.cn/news/txt/2008-04/13/content_14942236.htm>。

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首步，具深層的歷史意義。「蕭胡會」對國民黨執政後兩岸經貿政策的實現，產生促進之效果，有助於形成良性互動的氛圍，對於在新形勢下改善和發展兩岸關係，推動兩岸經濟合作，具有十分重要的積極意義。11 2008年 4 月 29 日，胡錦濤在會晤連戰時具體的提出「建立互信、擱置爭議、求同存異、共創雙贏」作為兩岸雙方共同努力開創兩岸和平發展新局的目標。胡錦濤同時強調，在「九二共識」的基礎上儘早恢復兩岸協商機制，務實解決各種問題，切實為兩岸同胞謀福祉，為臺灣同胞謀和平。在馬英九總統就職演說之後，中共中央臺辦、國務院臺辦主任陳雲林於 5 月 22 日做出正面回應，強調兩岸雙方正為在「九二共識」基礎上恢復協商做出積極努力，並展開相關準備。同時，提出推進兩岸關係的三個「更為努力」，「更為努力地推動兩岸直接三通進程」、「更為努力地促進兩岸經濟文化等各項交流合作」、「更為努力地推進兩岸同胞和社會各界交往、擴大兩岸同胞的共同利益」。陳雲林進一步強調，兩岸正式恢復協商後，雙方共同努力，通過平等協商，務實解決各種問題，逐步構建兩岸關係和平發展新框架，以造福兩岸同胞。

三、吳胡會

2008年 5 月 28 日，吳伯雄先生首次以國民黨主席的身分率中國國民黨大陸訪問團訪問中國大陸，這是新形勢下國共兩黨關係和兩岸關係的一件大事，胡錦濤總書記與吳伯雄主席舉行的會談，是新形勢下國共兩黨領導人的首次會談，就促進兩岸關係改善和發展達成了廣泛蔡宏明，〈博鰲論壇後大陸政策走勢〉，《產業雜誌》，2008 年 5 月 3 日， <http://www.cnfi.org.tw/kmportal/front/bin/ptdetail.phtml? Part=maga-zine9705-458-2>。

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共識：12 第一，雙方都認為當前兩岸關係良好發展勢頭來之不易，兩岸都應當把握好這一難得的重要機遇，建立互信、擱置爭議、求同存異、共創雙贏，為兩岸同胞謀福祉，為臺海地區謀和平。兩黨都反對損害兩岸同胞利益的「臺獨」分裂活動。第二，國共兩黨應當繼續推動落實「兩岸和平發展共同願景」，面向未來，努力推動兩岸關係和平發展。第三，雙方一致認為，應當在「九二共識」的基礎上，儘快恢復兩岸協商，首先積極促成兩岸周末包機和中國大陸居民赴臺旅遊早日實現。希望兩岸制度化協商能夠順利進行，務實解決兩岸之間有關問題，不斷取得成果。第四，國共兩黨應當繼續加強交流對話，累計共識，增強互信，推進合作，為推動兩岸關係和平發展承擔起更大的責任。第五，國共兩黨都希望，兩岸同胞攜起手來，加強經濟文化等領域的交流合作，實現互利雙贏，促進兩岸共同繁榮發展，共同開創兩岸關係和平發展的美好未來。胡錦濤在「吳胡會」時，再次強調國共兩黨今後需要繼續加強交流對話，適時舉辦兩岸經貿文化論壇或和平論壇，顯示「國共經貿論壇」仍將作為今後溝通的平臺。〈國臺辦：胡錦濤與吳伯雄舉行的會談意義重大〉，《中國網》，2008 年 5 月 30 日，<http://big5.china.com.cn/news/2008-05/30/content_15552542. htm>。

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表 2 吳胡會主要議題提出者議題吳伯雄胡錦濤兩岸、兩會協商期盼兩岸在「九二共識」基礎上擱置爭議，追求雙贏，希望中斷多年的兩岸協商盡快恢復。應該在「九二共識」基礎上，盡快恢復海協和海基會的交往協商。周末包機陸客來臺七月份實現兩岸周末包機、大陸居民赴臺旅遊。兩會恢復協商後，首先要解決兩岸周末包機、中國大陸居民赴臺旅遊問題。熊貓來臺讓熊貓盡早到臺灣定居。積極促成熊貓早到臺灣。兩會互訪在適當時候邀請海協會長訪問臺灣。在雙方方便時候，進行兩會領導人互訪。臺灣國際空間國民黨十分重視臺灣民眾普遍關心的參與國際活動問題。討論臺灣民眾關心參與國際活動問題，包括優先討論參與世界衛生組織。國共平臺雙方制度化協商與國共兩黨交流平臺，應同時發揮作用。新形勢下，國共兩黨應繼續交流對話，發揮交流平臺作用。資料來源：作者自行整理。

四、兩岸兩會復談

海基會於 2008 年 5 月 26 日舉行第六屆董監事第二次臨時聯席會議，通過推舉江丙坤先生擔任董事長、高孔廉擔任副董事長兼秘書長，完成高層人事改組之後，隨即去函海協會，轉達海基會已獲授權將就兩岸包機及觀光客來臺議題與中國大陸進行協商。俟後海協會於 5 月 29 日致函海基會，同意雙方儘速恢復兩會聯繫往來與協商談判，同時也邀請江董事長與高孔廉擔任副董事長兼秘書長於 6 月 11-14 日率團訪問北京，就「兩岸周末包機」與「大陸居民赴臺旅遊事宜」進行商談。13_{兩岸上一次簽訂協議，是 1993 年新加坡「辜汪會談」，這次復} 高孔廉，〈財團法人海峽交流基金會業務報告〉，《財團法人海峽交流基金會》，2008 年 6 月 4 日，<http://www.sef.org.tw/doc/news/97/970604.doc>，

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談是 1995 年 6 月兩岸兩會中斷協商後，因為到 1995 年 5 月底唐樹備仍到臺灣進行焦唐會談，對於兩岸關係的前進具有重大意義。 2008年 6 月 12 日，海協會會長陳雲林與海基會董事長江丙坤舉行會談。陳雲林就繼續推進海協會與海基會的協商、加強兩會的聯繫交往事宜提出三點意見和建議：14 第一，加強兩會協商，本著「先經濟後政治」、「先易後難」、「循序漸進」的精神，務實規畫近期協商議題和步驟。第二，加強兩會交流，打造兩岸受權民間團體推動兩岸交流的平臺。海協會與海基會都負有推動兩岸民間交流的職責。兩會應加強各層級會務人員互訪，開展多層次的經濟、文化、社會交流活動，包括根據兩岸關係發展需要，邀集兩岸社會各界人士舉辦研討活動。兩會還可考慮組織海協會理事和海基會董事、監事進行互訪。特別是可以考慮邀請兩岸主管部門人士以兩會名義進行交流，就解決兩岸交流中的政策性問題交換意見，以利雙方各自或共同採取措施，推動兩岸人員往來和經濟文化交流邁向新層次、新水準。第三，恢復兩會日常聯繫，相互委託，協助有關方面妥善解決兩岸同胞交往中遇到的具體問題，服務兩岸同胞。恢復兩會緊急聯繫人制度，及時有效地處理涉及兩岸同胞生命財產安全的突發事件，維護兩岸同胞正當權益。江董事長於會談中提議兩會應儘速就「兩岸海運直航」、「兩岸海域油氣共同合作探勘」、「兩岸共同打擊犯罪」、「金廈和兩馬小三通擴大人貨往來事宜」、「推動兩岸氣候變遷和氣象研究之交流與合作」、「促進有關地震災害預防之交流與研究」進行商談。15 頁 2。張勇、陳鍵興，〈「陳江會談」，兩會制度化協商恢復─江丙坤邀請陳雲林今年內率團到臺灣訪問，陳雲林接受邀請〉，《新華網》，2008 年 6 月 13 日，<http://news.xinhuanet.com/mrdx/2008-06/13/content_8362773.htm>。

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此會談也正式恢復兩會正常的聯繫機制，以兩會為單一窗口，兩會同意強化各層級人員的對話及交流，加強兩會各層級聯繫與往來；設立兩會董事長、副董事長層級聯繫機制及緊急聯絡人（副秘書長層級）之緊急聯繫；並共同推動兩會理監事與相關主管部門人員以顧問身分互訪等。江董事長也在會談中正式邀請陳雲林會長在今年內回訪，並舉行第二次會談，陳會長同意在適當時機赴臺訪問，雙方同意由兩會積極進行磋商安排。16

肆、新政府的兩岸政策理念

在競選期間，馬蕭團隊提出的經濟發展目標是「六三三」：即在 2008年後每年經濟成長 6%，八年內國民平均所得三萬美元以上，並創造至少十二萬個就業機會，使失業率降到 3%以下，並承諾以布局全球的策略縱深，積極推動對外開放，建立國際物流、金流與人才流的「全臺自由貿易區」，作為與全球接軌的大戰略，希望把臺灣打造成三種角色：17 第一，全球創新中心：創造臺灣成為全球科技與產品的創新中心，以提升臺灣生產力與競爭力，創造更多投資機會，促進新興產業發展。第二，亞太經貿樞紐：推動臺灣成為亞太營運管理、金融服務、倉儲轉運的平臺，以及跨國企業的亞太營運中心，以便擴展臺灣服務業成長的驅動力量，與製造業成為帶動經濟成長的雙引擎。第三，臺商營運總部：以東亞雙航圈、雙中心，推動臺灣成為企高孔廉，〈兩會協商專案報告〉，《財團法人海峽交流基金會》，2008 年 6月 18 日，<http://www.sef.org.tw/doc/news/97/970619.doc>，頁 6-8。同註 15。馬英九、蕭萬長，《治國：臺灣贏的新策略》（臺北：商周出版，2007 年），頁 127。

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業創造價值和支援全球活動的營運總部，以便推動臺商根留臺灣，全球布局，在海內海外同步成長。同時，馬總統提出兩岸「互不否認」的觀念，作為兩岸未來協商更廣泛、更深入、更複雜議題的基礎，是在當前兩岸互不隸屬，又無法互相承認的現實下，務實可行的解套方法。希望以「一個中國」、「各自表述」的「九二共識」來促使兩岸重啟兩會管道進行對等協商。期待兩岸雙方「相互不否認」，創造一種「建設性模糊」，讓中國大陸和臺灣可以保有一個擱置意識形態爭議的空間。18 依據馬蕭的兩岸政策，在政治面主要包括：一、兩岸以「九二共識」為基礎，恢復海基、海協兩會協商功能，協商兩岸交流所衍生攸關臺灣人民福祉的各項問題。二、兩岸溝通對話的管道恢復後，立即協商建立兩岸的和平穩定的互動架構，如積極推動兩岸簽署和平協議，經過協商，終止敵對狀態，建立軍事互信機制，維護臺海的和平與穩定，替臺灣兩千三百萬人民及中國大陸百萬臺商開創一個安全、安定的經營大環境。新政府基於「經濟救臺灣，開放要先行」的理念，在兩岸經貿政策上的規畫主要包括：一、開放三通直航，承諾執政後，一定儘速推動兩岸海空直航。在空運方面，建構以臺灣為中心的東北亞及東南亞「雙黃金航圈」，具體的三通措施包括：海空運直航和小三通：立即宣布將桃園中正、臺中清泉崗、臺北松山、高雄小港、澎湖馬公、花蓮、臺東等七個機場列為兩岸直航機場。立刻展開兩岸直航談判，將「節日包機」變成「周末包機」，再逐步擴大為平日包機，也就是「包機正常化」，最後將「包機」﹂轉為正式「班機」。同註 17，頁 153-154。

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全面開放小三通，解除既有的各項限制。開放基隆港、臺北港、臺中港、高雄港、花蓮港、嘉義布袋港及臺南安平港貨運直航。二、加速開放中國大陸觀光客來臺，初期每天 3,000 人，每年一百萬人，中長期每年三百萬人：立即和中國大陸展開觀光客來臺事宜談判。初期以每天 3,000 人來臺為目標，估計一年可創造約六百億元收入及四萬個就業機會。中長期以每年三百萬人次來臺為目標，則可創造約一千八百億元收入及約十二萬個就業機會。三、鬆綁對中國大陸投資 40%淨值的限制，現在政府對不同行業均一律採取硬性淨值 40%限制，既不合理也不符合企業需求，應檢討鬆綁;也可以考量以技術管制做為限制的手段。19 四、開放陸資來臺投資生產事業。五、開啟兩岸經貿協商新時代。全面展開兩岸經貿協商，建立應有制度及規範，以符合國家長遠的利益，規畫的優先協商議題包括：兩岸貿易正常化及特定產業保護機制；兩岸投資保障及經貿糾紛調解仲裁；兩岸智財權保護及專利認證規範協調；產品標準規格化及標準檢測認證規範協調；兩岸金融接軌與監理合作；兩岸海空直航協商及安排；兩岸漁業勞務合作機制。六、以兩岸連結突破參與區域合作瓶頸結合產官學力量，推動「東亞區域整合論壇」，邀集東亞各國產官學界參與，為形塑涵蓋臺灣的制度化區域經濟整合，凝聚共識。參加東協加三、東協十加六等區域經濟整合安排。七、推動「綜合經濟合作協定」新政府主張，兩岸應簽訂「綜合經濟合作協定」，逐步邁向「兩岸共同市場」。同註 17，頁 128-129。

(17)

綜合言之，新政府的兩岸經貿政策規畫，初期以落實兩岸周末包機直航及中國大陸居民來臺觀光為主，中長期目標則是全面推動兩岸經貿關係正常化。而「綜合經濟合作協定」概念，意在跳脫兩岸被歸類為國與國關係、或類似中港模式的窠臼，走出符合兩岸特色且具體可行的路，為兩岸經貿關係正常化創造契機。

伍、新政府兩岸經貿政策分析

一、兩岸包機直航

由於航權談判涉及政府公權力行使，很難透過民間互動處理，加上飛航安全與社會、經濟產業影響等問題，「直航」始終是兩岸間高度敏感的政治問題。在臺灣歷次民調中，有條件的直航，支持比例往往超過七成，遠高於全面直航。「包機」在航空法規上，原本是為了與一般航空器之商業性營運作區隔而產生的專有名詞，但是隨著航空產業的發展，包機反而成為航空企業營運的一個重要部分。依臺灣〈民用航空運輸業管理規則〉第二條第七項規定：「包機：指民用航空運輸業以航空器按時間、里程或架吹為收費基準，而運輸客、貨、郵件之不定期航空運輸業務」。因包機通常僅涉及到航線等技術層面等問題，可以避免國家主權和航權（如第五航權）的爭議，因此也比較容易協商。但是，「包機」在國際慣例上為毋需協商，僅需附旅客名單、時間帶，向各自民航主管單位申請即可批准，而不須經過航權談判，使兩岸都能將包機視為「個案」處理。 2003年包機採「單向、單飛、中停港澳」方式，由我方六家航空公司單獨飛航，自臺北（中正國際機場）、高雄兩地空機赴上海載客。2003 年 1 月 26 日起至 2 月 10 日，共 15 天，16 個航班，載運 2,462人次。

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2005年春節包機則以「雙向載客、多點對飛、不中停、繞經香港飛航情報區」方式進行直航作業，起降地點增加北京、廣州二地。自 2005年 1 月 29 日起至 2 月 20 日共 23 天，兩岸各有六家航空公司參與（臺灣─長榮、立榮、華航、華信、復興、遠東；中國大陸─廈門、東方、上海、南方、中國國際、海南），各分 24 個往返班次，共計 48 班次。繼 2003、2005 及 2006 年兩岸春節客運包機之後，2006 年 6 月 14 日宣布實施「兩岸四項專案包機」，實現「包機節日化」之後，中共即已提出「包機周末化」，且「兩岸四項專案包機」之「框架性的安排」，該「框架」可作為「周末包機」的基礎。 2008年 6 月 13 日，兩會負責人正式簽署「海峽兩岸包機會談紀要」，其重要內容如下：雙方同意於每周周五至次周周一前後四天實施，自 7 月 4 日起正式實施。航點的部分：中國大陸同意先行開放北京、上海（浦東）、廣州、廈門、南京等五個航點，並將陸續開放成都、重慶、杭州、大連、桂林、深圳，以及其他有市場需求的航點。臺灣方面同意開放臺灣桃園、高雄小港、臺中清泉崗、臺北松山、澎湖馬公、花蓮、金門、臺東等八個航點。初期階段，雙方同意每週各飛 18 個往返班次，共 36 個往返班次，並根據市場需求適時增加班次。雙方同意凡持有有效旅行證件往返兩岸的旅客，包括外國旅客均可搭乘客運包機。包機承運人得在對方航點設立辦事機構。20 同註 15。

(19)

表 3 海峽兩岸周末包機時段、航點及班次項目規定首飛日期 2008年 7 月 4 日搭載對象雙方同意凡持有效旅行證件往返兩岸的旅客均可搭乘客運包機。時段周末包機時段為每周五至下周一計四個全天。航點中國大陸方面同意先行開放北京、上海（浦東）、廣州、廈門、南京五個航點，並陸續開放成都、重慶、杭州、大連、桂林、深圳，以及其他有市場需求的航點。臺灣方面同意開放桃園、高雄小港、臺中清泉崗、臺北松山、澎湖馬公、花蓮、金門、臺東等八個航點。班次周末包機初期階段，每週各飛 18 個往返班次，共 36 個往返班次。雙方同意在根據市場需求等因素適時增加班次。每週臺灣方面至上海（浦東）的班次不超過九個往返班次；飛行航路雙方同意儘快協商開通兩岸直達航路和建立雙方空管方面的直接交接程序。在直達航路開通前，包機航路得暫時繞經香港飛航（行）情報區。資料來源：財團法人海峽交流基金會新聞參考資料，〈海峽兩岸包機會談紀要〉，《行政院大陸委員會全球資訊網》，2008 年 6 月 13 日，<http://www.mac.gov. tw/big5/mlpolicy/970613a.pdf>。至於「飛行航路」，在直達航路開通前，包機航路得暫時繞經香港飛航（行）情報區。21_{唯雙方同意儘快協商開通兩岸直達航路和建立} 雙方空管方面的直接交接程序。同時，雙方也討論了貨運包機，但由於若干技術問題仍待克服，雙方同意在周末包機實施後三個月內就兩岸貨運包機進行協商，並儘速達成共識付諸實施。財團法人海峽交流基金會新聞參考資料，〈海峽兩岸包機會談紀要〉，《行政院大陸委員會全球資訊網》，2008 年 6 月 13 日，<http://www.mac.gov. tw/big5/mlpolicy/970613a.pdf>。

(20)

二、開放陸客來臺觀光

開放中國大陸觀光客來臺是政府既定政策，也是當前優先推動的兩岸協商議題之一，在 2005 年 4 月連胡會後，中國大陸對居民赴臺旅遊政策才趨於積極，於 2005 年 5 月宣布將開放中國大陸居民來臺觀光。對此，臺灣於 2005 年 6 月 13 日宣布將開放中國大陸人民來臺觀光列為兩岸優先協商事項，並於 7 月 28 日指定「中華民國旅行商業同業公會全國聯合會」（以下簡稱全聯會）作為協助聯繫窗口，並積極與中國大陸方面進行連繫及溝通。 2005年 9 月，國臺辦記者會中宣布指定「中國旅遊協會」作為兩岸協商窗口，但顧及我方對中國有疑慮，於是 2005 年 10 月下旬，中國國家旅遊局局長邵琪偉來臺考察，完成行程後於答謝晚宴宣布要以「海峽兩岸旅遊交流協會」名義與臺灣旅遊業民間組織對話。兩岸已就開放中國大陸人民直接來臺觀光進行多次技術性諮商，並獲致一定程度的共識。所達成的共識包括行程設計、團員上限和三種等級的團費金額等。目前，新政府提出開放陸客來臺觀光，初期每天 3,000 人，第二年每天 5,000 人，第三年每天 7,000 人，第四年每天一萬人目標，因為中國國家旅遊局宣示「希望兩岸旅遊業界在今年抓住機遇，努力使大陸民眾赴臺旅遊取得突破性進展。」，因此雙方續就相關議題持續保持非正式溝通。雙方對於上述議題，已有高度共識。 2008年 6 月 13 日，兩會負責人正式簽署〈海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議〉，其重要內容如下：22 雙方同意於 7 月 4 日啟動赴臺旅遊首發團，並於 7 月 18 日正式實施。旅遊配額以平均每天 3,000 人為限，第二年雙方可視情協商作出同註 15。

(21)

調整。雙方就團進團出、旅行社規範、申辦程序、確保旅遊品質與權益、逾期停留之處理等均有所規定。雙方並以「臺旅會」與「海旅會」作為處理旅遊糾紛、逾期停留、緊急事件及突發事故的聯繫主體。至於中國開放赴臺旅遊對象，以北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東、重慶、雲南、陝西等 13 個省市為赴臺旅遊第一批開放區域。考慮到赴臺旅遊的特殊性質，按照有計畫、有步驟、循序漸進的原則，依據各地的經濟發展水準、出遊能力及區位特點，兼顧東中西部，並在與臺方溝通的基礎上，經中國國務院批准，確定首批開放區域。其餘省區將根據實施的情況，逐步擴大開放。23 周末包機直航和中國大陸觀光客來臺，對於方便臺灣民眾赴中國大陸經商旅遊，以及刺激臺灣經濟具有相當的意義。行政院主計處預估若未來放寬至每天 3,000 人，每天將因此增加 2,775 人，以國內觀光機構評估，若每人在臺停留一周，每天約花費 7,200 元，全年約可增加民間消費 257 億元，換算約八億美元，加上推動觀光所帶來的激勵就業效果，開放陸客來臺對全年的經濟貢獻約在 0.15%-0.2%之間。錢春弦，〈大陸 13 個省市成為赴臺旅遊第一批開放區域〉，《中國新聞網》，2008 年 6 月 13 日，<http://www.chinanews.com.cn/tw/lajl/ news/2008/06-13/1281089.shtml>。

(22)

表 4 海峽兩岸旅遊具體安排項目規定開始日期 2008年 7 月 4 日啟動赴臺旅遊首發團。自 2008 年 7 月 18 日起正式實施赴臺旅遊。人數限制接待一方旅遊配額以平均每天 3,000 人次為限。組團一方視市場需求安排。第二年雙方可視情協商作出調整。旅遊安排以組團方式實施，採取團進團出形式，團體活動，整團往返。按照穩妥安全、循序漸進原則，視情況對組團人數、日均配額、停留期限、往返方式等事宜進行協商調整。活動規則旅遊團每團人數限 10 人以上，40 人以下。互設機構雙方同意互設旅遊辦事機構，負責處理旅遊相關事宜，為旅遊者提供快捷、便利、有效的服務。開放對象北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東、重慶、雲南、陝西等 13 個省市為赴臺旅遊第一批開放區域。中國大陸居民，要有固定正當職業，或有等值 20 萬元新臺幣（約為 5.2 萬元人民幣）的存款。資料來源：財團法人海峽交流基金會新聞參考資料，〈海峽兩岸關於大陸居民赴臺灣旅遊協議〉，《行政院大陸委員會全球資訊網》，2008 年 6 月 13 日，<http:/ /www.mac.gov.tw/big5/mlpolicy/970613b.pdf>；秦桂媛，〈大陸首批開放 13個省市居民可赴臺遊廣西不在其列〉，《廣西新聞網》，2008 年 6 月 19日，<http://news.gxnews.com.cn/staticpages/20080619/newgx485997d 9-1534328.shtml>。

三、人民幣在臺匯兌

對於開放人民幣在臺匯兌部分，原本民進黨政府原規畫二階段，第一階段是在包機與陸客來臺同時，開放若干景點的旅館與銀行開放兌換，以後兩岸談妥清算機制後，再進行第二階段開放。由於中央銀行援引〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉第 38 條第 2 項有關「主管機關於必要時，得訂定辦法，許可大陸地區發行之幣券，進出入臺灣地區。」的規定，在金門、馬祖銀行人民幣兌換業務，24_{每次民眾經} 目前金馬地區可以辦理人民幣兌換業務的銀行包括：臺灣銀行的金門、金城及馬祖分行，金門尚義機場、馬祖福澳碼頭、金門水頭商港旅客服務中心，土地銀行的金門、金城分行，金門縣信用合作社等。

(23)

由小三通出入境的兌換上限為人民幣兩萬元。若政府循此模式，先從國際機場、港口、飯店、旅行社等，「定點定量」開放人民幣在臺進行兌換，則具有參考小三通精神，由小至大，定點試辦新臺幣與人民幣直接兌換之意義。如今，新政府提出，在 7 月 4 日人民幣將再擴大至臺灣本島，並以限額、不限身分兌換為原則，此政策傾向一次到位，直接就進行更大規模的開放。新政府提出「在七月達成開放人民幣在本島匯兌」的目標，但〈大陸地區發行之貨幣進出入臺灣地區應遵行事項辦法〉規範人民幣不可在臺進行匯兌買賣。因此，〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉第 38 條的修正，有其必要性。2008 年 6 月 12 日，立法院三讀通過〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例修正案〉，三讀修正後的〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉第 38 條明定，由金管會規定人民幣攜入的限額，超過部分，旅客應主動向海關申報，並由旅客自行封存於海關，出境時准予攜出。此外，條文明訂，人民幣出入臺灣的辦法，金管會得會同央行訂定，在簽訂雙邊貨幣清算協定或建立雙邊貨幣清算機制後，人民幣在臺灣地區的管理準用管理外匯條例有關規定。〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例〉第 92 條修正案則明訂，若違反規定進行兌換、買賣或其他交易，人民幣即可沒收，而金融機構及外幣兌換處違反規定，可處新臺幣 30 萬以上、150 萬元以下罰鍰。25 2008年 6 月 26 日，中央銀行公布〈人民幣在臺灣地區管理及清算辦法〉適用於臺、澎、金、馬地區，央行原訂的〈金門及馬祖金融機構辦理人民幣現鈔買賣業務要點〉，同時予以廢止，人民幣將在本島進行雙向兌換。薛孟杰、陳美君，〈立院三讀人民幣合法兌換〉，《工商時報》，2008 年 6月 13 日，版 A2。

(24)

人民幣在本島兌換業務在開放初期，由於中國貨幣當局未能允諾穩定提供人民幣前，國內金融機構短期間僅能依所持有的人民幣酌量賣出，且無法保證充分供應；因此各銀行視其人民幣貨源供應狀況，決定是否雙向兌換。另外，經央行會同金管會許可的外幣收兌處，目前僅得辦理人民幣現鈔買入業務，央行表示，包括觀光飯店、藝品店及機場等約有四十餘處外幣收兌處，未來可辦理人民幣現鈔買入。人民幣在本島雙向兌換，並無交易對象及地點的限制，凡是自然人（國人憑身分證、外籍人士憑護照）皆可兌換，惟目前每人每次不得逾人民幣兩萬元。開放人民幣買賣是提供人民幣在國內交易的合法管道；未能購足人民幣的民眾，仍然可以利用結購美元、使用信用卡或攜帶六萬元以下新臺幣赴中國大陸依規定兌換，因此不會造成赴大陸旅客的不便。人民幣持有人未透過經許可的金融機構、外幣收兌處買賣人民幣的非法交易，以及金融機構與外幣收兌處違規營業者，將依規定分別課以沒入及罰鍰的處分。26

四、開放中國大陸 QDII 間接來臺投資

行政院會於 2008 年 6 月 26 日通過調整兩岸證券投資方案短期計畫，包括放寬基金型態之外國投資機構免出具聲明書、開放臺港境外指數型股票基金(Exchange Traded Funds, ETF)相互掛牌、有限度開放香港交易所掛牌企業得來臺第二上市（櫃）、放寬基金投資涉陸股之海外投資限制，以及開放赴中國大陸投資證券期貨業。其中，同意經核准境外指數型股票基金內含陸股比率不予限制，因為臺港雙方已高照芬，〈央行人民幣在臺兌換最快下週一開放〉，《Hinet 新聞網》， 2008年 6 月 26 日，<http://times.hinet.net/times/article.do? newsid=1592798& option=finance>。

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簽署諒解備忘錄(Memorandum of Understanding, MOU)，同意雙方以補充條款方式，增加 ETF 檢查資訊互換約定，讓臺灣成香港可接納 ETF制度，雙方採平等互惠與相互掛牌原則，初期不限額度與檔數。27 根據金管會統計，外資主要分為基金、銀行、保險、券商等幾大型態，截至 2008 年 5 月底止，全體外資持股占總市值達 31.1%，而外資淨匯入總額約 1,500 億美元中，85%為基金型態。依現行機制，外資向證交所辦理登記時，需在登記表上聲明匯入投資有價證券、期貨交易的資金，非來自中國大陸地區。外資投資其他市場，都不需出具該類聲明，認為國內現行作法顯著與國際不同，為避免國際性基金型態外資不願來臺投資，因此取消外資出具不含陸資聲明的規定，新進的外資不再需出具該聲明。開放中國大陸合格境內機構投資者(Qualified Domestic Institutional Investor, QDII)間接來臺投資，引發陸資影響國內投資市場的疑慮，不過根據中國證券監督管理委員會 2007 年 6 月公布〈合格境內機構投資者(QDII)境外證券投資管理辦法〉，准許 QDII 募集資金並投資境外證券，但規定若投資境外基金，投資金額不得超過該基金總額的 20%。因此 QDII 就算間接來臺投資，也無法影響被投資基金的獨立性。28 開放證券商直接投資中國大陸券商，中國大陸證券公司規模愈來愈大，金管會取消原本限制券商持有中國大陸證券公司股份總額不得低於該公司已發行股份總額 25%規定。另外，也調整券商投資中國大陸證券期貨業之投資總金額比例，由券商淨值的 10%調高至 20%。江慧真，〈兩岸金融大鬆綁最快周內解禁〉，《中國時報》，2008 年 6 月 27 日，版 A3 何旭如，〈金融利多一周內大陸 QDII 可間接來臺投資〉，《Hinet 新聞網》，2008 年 6 月 26 日，<http://times.hinet.net/times/article.do? new-sid=1592779&option=finance>。

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五、大幅放寬基金投資涉陸股之海外投資限制

行政院會 2008 年 7 月 3 日對基金投資涉陸股海外投資限制大幅度放寬，其中境外基金及國內基金投資大陸有價證券，將由現行 0.4%大幅調高至 10%，等於大幅放寬 25 倍；至於投資港澳 H 股及紅籌股部分完全不設限，開放幅度之大，前所未見。這次放寬比摩根史丹利國際資本公司(Morgan Stanley Capital International, MSCI)及富時指數亞太基金配置的權重（富時指數泛太平洋地區亞太基金投資，對大陸地區 A+B 股投資權重平均為 0.449%，而港澳紅籌股及 H 股投資配置權重為 13.73%）大出甚多，展現政府鬆綁兩岸金融法規誠意，完全係政策考量，非市場決定。但亞太基金對某一地區投資權重不會達百分之百，否則風險太高；未來每支基金可依自己目標決定投資中國大陸及港澳地區比重，依目前富時指數亞太基金對亞洲地區權重，中國大陸地區比重不會太高，全球基金甚至比亞太基金更低。29

六、鬆綁 40%上限與產業別登陸限制

新政府所推動的中國大陸經貿政策主要包括：優先鬆綁大陸投資 40%上限、開放金融業中國大陸投資。經濟部多年來根據企業淨值，限定上市櫃公司赴中國大陸投資不得逾淨值的二至四成，一般大眾則多以登陸四成上限通稱這項規定。此一限制讓統一、建大、豐泰、嘉泥、華新科、臺玻、亞光、藍天等不少上市、上櫃公司，無法從臺灣取得充裕的資金開拓中國大陸市場，部分企業乾脆從外商或中國大陸銀行取得資金，甚而與臺灣漸行漸遠。為了加快臺灣與全球經濟連結，鬆綁臺商赴中國大陸投資的限制，是必要的作法！呂雪彗，〈基金買陸股上限調高至 10% 投資港澳Ｈ股、紅籌股完全不設限，開放幅度之大前所未見〉，《工商時報》，2008 年 7 月 3 日，版 A2。

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新政府將適度鬆綁對大陸投資的 40%淨值比例上限及產業別的投資限制，但鼓勵關鍵技術留在臺灣。經濟部計畫七月完成 40%投資上限鬆綁規畫，八月完成產業類別例如石化、半導體、封測、面板等登陸檢討；九月時，再檢討陸資來臺投資生產事業，屆時陸委會不排除併同陸資來臺投資房地產鬆綁配套一併檢討。30 目前規畫是取消階梯式投資上限級距，改採單一標準，也會給「根留臺灣」的企業更大空間。換言之，現行依據企業淨值，對其登陸上限設以 40%、30%、20%的階梯式級距，將改採單一標準。經濟部希望能在放寬幅度上，給予根留臺灣的企業更大空間，鼓勵企業以臺灣作為營運總部，這也有助於減輕人民對於產業大量外移的疑慮。31 至於，對於鬆綁產業別登陸禁令，依據經濟部規畫的方案，晶圓廠 0.13 微米製程、封測、面板，以及輕油裂解，均可望登陸。其中面板廠分三階段開放，短期內以 7 吋以下面板廠先行，中期則規畫開放 5.5代廠，以四年內為長期目標，有條件鬆綁 6 代面板廠登陸。由於面板產業是我國重點產業，短期先開放 7 吋以下面板模組前設備製程，包括切割、製片及灌液晶製程等項目登陸。中期則規畫開放 5.5 代面板廠登陸，但企業必須在臺有相對投資，並維持原有公司的員工數。短、中期目標實施時間可視狀況調整，而長期目標暫定為四年內，有條件開放 6 代面板廠西進，申請企業必須符合在臺設立 8 代以上的面板廠，且連續量產六個月，對中國大陸投資事業具有主控權等條件。7.5 代廠，因國內現僅兩座，暫不考慮開放。除此之外，晶圓廠 0.13 微米製程開放的機會很大，而且，經濟部呂雪彗，〈鬆綁三部曲 7 月／完成放寬 40%上限規畫 8月／檢討石化業等登陸限制 9月／陸資登臺投資生產事業提振經濟七月起端兩岸鬆綁大菜〉，《工商時報》，2008 年 6 月 23 日，版 A2。張子嫻，〈尹啟銘：鬆綁 40%盼 8 月實施〉，《中國時報》，2008 年 6 月 26日，版 B2。

(28)

每年將動態討論開放半導體的製程技術。另如封測與輕油裂解則建議完全開放。但 IC 設計，因部分廠商在當地設有服務據點，已很接近市場，暫時不考慮放行。32 至於陸資來臺部分，經濟部先前已比照外國人投資條例，制訂〈大陸地區人士來臺投資許可辦法〉草案，傾向根據外資來臺投資辦法，擬採負面表列，准許陸資來臺投資。由於涉及到兩岸稅負課徵、健保等問題，未來必須要跨部會協商。33

七、開放金融業赴中國大陸投資

在金融業赴中國大陸投資方面，根據臺灣金融研訓院針對國內 498 位金融機構負責人的調查報告指出，有 52%的金融機構有意願赴中國大陸發展，其中，金控公司有高達 86%的受訪者希望去中國大陸；至於透過何種模式，以設立分行占 57%最多，其次是策略聯盟，占 21%，經由〈內地與香港關於建立更緊密經貿關係協議〉(Closer Economic Partnership Agreement, CEPA)由香港子公司參股陸銀、直接參股及合資設立銀行，則分占 10%、7%及 5%。對此，行政院於三月間，宣布開放國銀透過第三地參股陸資銀行，同時金管會在四月初核准富邦金海外子公司以「富邦銀行香港」名義轉投資對岸的廈門銀行，投資金額為 3,400 萬美元，富邦銀行香港可取得廈門銀行 19.99%股權，並可拿下五分之一董事席位。獲金管會特許投資對岸廈門銀行的富邦金，已向經濟部投審會送件，成為第一家登陸的金融機構，富邦銀行還計畫未來進一步投資中國大陸其他銀行。同時，上海商業銀行也規畫，通過主控的香港上海銀行轉投資中侯雅燕、王尹軒，〈面板三階段開放登陸，7 吋以下先行，中期規畫開放 5.5 代廠，四年內鬆綁 6 代廠〉，《工商時報》，2008 年 6 月 24 日，版 A1。侯雅燕，〈尹啟銘：陸資來臺年底前完成規畫〉，《工商時報》，2008 年 6 月 20 日，版 A2。

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國大陸的上海商業銀行。展望未來，由於馬蕭政見主張開放兩岸金融往來，金管會將繼續推動鬆綁兩岸金融限制，包括比照銀行模式，透過香港建立兩岸三方證券監理平臺，讓證券業香港子公司可以參股中國大陸證券業；一旦開放，幾乎所有大型券商都可受惠，開放效益將遠大於銀行間接登陸案。可以預期，未來臺灣金融業在中國大陸的布局與發展將進入一個快速發展時期。特別是金管會在爭取開放銀行間接登陸過程中，已透過香港金融監理機關，與中國大陸監理機關建立兩岸三方銀行監理平臺，有了銀行的成功經驗，金管會將循此模式，進一步透過香港，建立兩岸三地證券監理平臺。因為臺灣跟香港監理機關往來多年，中國大陸跟香港又有更緊密經貿關係安排，未來兩岸金融往來與合作將大幅開展。但值得注意地是，由於任何形式的參股尚需中國銀行業監督管理委員會同意，臺資銀行進軍中國大陸要有大幅度的開放，恐怕還要等兩岸金融監理單位簽定金融監理備忘錄之後，才有可能大幅鬆綁。

陸、後續協商議題

一、建立新航路

「江陳會」中雙方同意儘速積極協商「兩岸貨運包機」及周末包機進一步「增加班次」、「開放更多航點」及「建立新航路」等事宜，並透過後續協商加以落實。34_{其中，海協會會長陳雲林表示，「面} 對兩岸周末包機、中國大陸居民赴臺旅遊即將實現的難得機遇，兩會有責任把好事辦成、辦好。同時，著眼於下一步的需要，把貨運包機、開通兩岸直達航路的協商安排好，把互設業務辦事機構的事情落實好」。同註 15。

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目前受到兩岸無法直航影響，臺灣與中國大陸間航運，都要繞道日本石垣島或香港等第三地，平白增加航行時間和船公司、貨主成本。在目前油價高漲之際，燃油約占航商成本的 15-20%左右，如果能夠透過協商劃定一個新的空中航路，將可大幅降低成本，並且縮短航程時間，提高運輸效率。對於「建立新航路」，兩岸包機直航新航路規畫事宜，必須在雙方主管機關授權兩岸民航單位，就空域權責、航路設置、航管作業、飛航資料交換，以及航空器失事救助等技術事項進行協議，並在雙方航管協議書簽署後才可實施。至於兩岸直通航路及建立雙方空管方面的直接交接等事宜，政府相關部會將根據前述會談紀要結論，儘速安排並授權海基會進行後續的協商。依據民航局截彎取直航路規畫，桃園到上海只需 67 分鐘，比周末包機還要快 1 小時 23 分鐘；桃園到北京只需 2 小時 30 分鐘，比包機省 1 小時 15 分鐘；桃園到廈門只需 1 小時，可省 30 分鐘。民航局已在規畫兩岸航線截彎取直的技術部分，但因涉及國家安全，還必須與國防部溝通取得共識後，再由陸委會公布確定。35 現行包機航線要飛經香港飛航情報區，雙方的確都有把它「拉直」的想法，但如何拉直，目前有兩大方案：一是依照現有航線飛行；二是完全劃設新航線。前者我方沒有問題，但大陸方面過去不接受；後者則是雙方都有問題。據透露，對於劃設新航線，對岸解放軍也因為訓練空域必須調整，協調並不容易。方案一，依現有航線飛，技術問題最小，因為全部都是既有的國際航線。例如臺北飛上海，可以先循臺灣飛韓國的航線往北飛，再轉向韓國飛上海的航線進入，對各自國防的影響可以減到最低。但問題〈毛治國：截彎取直規畫兩條線最快兩月可落實〉，《中國評論新聞網》，2008 年 6 月 19 日，<http://www.chinareviewnews.com/doc/1006/7/5/ 7/100675708.html? coluid=7&kindid=0&docid=100675708>。

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在於，這種飛法會進入第三國的飛航情報區，通常界定為「國際」航線，因此中國大陸方面以往絕不接受，未來是否接受，有待觀察。至於方案二，兩岸劃設全新航線，上述官員指出，因為在現有航線以外的空域，大多是軍方使用的訓練區域，一旦要劃設新航線，各自的空軍就要調整訓練空域。據透露，中國官員曾私下向我方表示，「他們的問題比我們更大，因為解放軍意見更多。」因此，整體而言，我方可以接受方案一，方案二需要協調；但中國大陸方面無論方案一或二，都有待克服的問題。36

二、貨運包機

貨運包機對臺灣、中國大陸臺商及在臺灣投資外商，尤其是高科技業均有迫切的需求，因有助於降低成本、物流迅速及方便兩岸經貿互動；此外，當兩岸具有便捷的空中貨運，則有助於我方組成完整的產業供應鏈，將高端研發部門留在臺灣，而將低端的組裝移到中國大陸，形成完整的垂直分工。「江陳會」中雙方同意在三個月內啟動貨運包機協商，將貨運包機列為兩岸兩會第一優先議題。根據前陸委會主委陳明通透露，貨運包機確實是中國大陸原本不想開放，但為了讓客運包機能夠成功飛航兩岸，對岸於是同意飛航。而商談結果就是兩岸每天各飛一班，共四航次，一年可飛一千餘航次。貨運包機的關鍵問題，首先是臺灣方面自己開放的問題，再者，才是市場分配的問題。然而，因中國大陸貨運包機能力不足，臺灣華航與長榮在全球貨運運載能力分列第六與第八，仍避免談貨運包機。舉例來說，目前華航共有 21 架波音 747 全貨機，長榮有三架波音 747 全貨機與 14 架 MD 全貨機，華航貨運運能排名全球第六，長榮第八，但兩家公司的貨運李志德，〈賴幸媛：航線如何拉直兩岸都有意見〉，《聯合報》，2008 年 6 月 20 日，版 4。

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運能總合名列全球第一。反觀中國大陸的航空貨運業仍處加緊腳步購買貨運機隊、強化軟硬體能力的發展階段，中國大陸當然不願這塊大餅被臺灣業者獨享。另外，波音 747 客機除了旅客行李機腹可以載貨 20-22 噸，波音 777與空中巴士 A330 客機可以載貨 16-18 噸，在高油價時代，空著機腹不用甚為浪費，也不符合環保；且目前臺灣在貨運包機部分，只開放「遷廠設備」，如果取消此一限制，才是大利多。37 此外，我方將爭取讓周末包機腹艙可以載貨，以增加航空業者與貨運業者利益，並准許雙方業者互設營運據點，使用自有提單攬貨。並允許航空業者在兩岸進行定期航班以前，可以定期包機方式進行常態化經營，並積極爭取自中國大陸地區之延遠航權，以加大臺灣航空公司的競爭力。

三、海運直航

海運直航海運談判涉及敏感的主權問題，例如，是否限制外籍航商參與營運，以及船隻使用的旗幟等；但事實上，只要對岸開放境外航運中心的航點，兩岸以不掛旗幟方式，就可達到直航的目的。目前兩岸間境外航運中心，透過第三地轉運，使用權宜輪，運作順暢，也不涉及主權課題，只要對岸同意開放「廣（州），大（連），上（海），青（島），天（津）」，並同意我方的臺中及基隆兩港納入，其實大部分直航所需的功能就已經具備，不需要透過兩會協商就可以達成，就看對岸願不願意。至於兩岸海運直航，我方將開放高雄、臺中、基隆及花蓮等四個國際商港，中國大陸方面，我方則屬意開放廣州、大連、上海、青島、天津、寧波、廈門等大港。賀靜萍、李道成，〈貨運包機最快七月啟動兩岸每天各飛一班，共四航次〉，《工商時報》，2008 年 6 月 12 日，版 A4。

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國際海運航行慣例，船舶在航行時中央主桿懸掛國旗，船尾懸掛船舶登記國旗或船舶公司旗，不過，因兩岸特殊關係，目前兩岸航運往來可分為兩種，1997 年香港回歸中國後，往返臺灣及香港的國籍船舶，以不掛國旗為主，僅香港船舶在船尾掛上象徵船舶登記港口所在地的紫荊旗，臺灣船舶則一律不掛旗。金門、馬祖至廈門、福州航線，臺灣及中國船舶則完全不掛旗。海運直航若採香港模式，因中國大陸港口沒有地方旗幟，堅持掛旗極可能掛中國五星旗，涉及船舶登記所在地的「國旗」敏感性，因此，初步已經被排除作為兩岸海運直航的模式，而為避免降低政治敏感性，我方屬意互不掛旗的小三通模式。38

四、兩會互設機構

對於海協會長陳雲林在「江陳會談」倡議，為因應中國大陸居民赴臺旅遊，應考量讓香港的「中國旅行社」在臺設立業務辦事機構，處理兩岸旅行簽證事務，引發兩岸兩會互設辦事處的討論。海協會指稱，在開放中國大陸居民赴臺旅遊後，就有設旅遊服務機構的需求。他並說，兩會互設機構的發展進程是一種前進的方向，對今後兩岸兩會交往，兩岸關係發展很重要，並可提供兩岸人民往來更便捷的服務。至於未來兩會互設機構，什麼時候設，怎麼設，在哪裡設，「這些還要商量」。39 由於互設辦事處、辦理簽證等作法，已牽涉國與國之間的「準領事權」問題。同時我方認為海協會恐怕在此議題上也難以獲得對岸的充分授權，因此臺灣方面目前並不急，陸委會希望互設辦事處時程順黃如萍，〈海運直航我方屬意互不掛旗〉，《中國時報》，2008 年 6 月 20日，版 A4。王銘義、徐尚禮、何榮幸、林庭瑤，〈孫亞夫：兩會互設機構進程重要必要〉，《中國時報》，2008 年 6 月 14 日，版 A2。

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其自然，若要簡化臺胞證等簽證時間，簡化流程即可，不一定要透過兩會互設辦事處。40

五、陳雲林訪臺

海協會會長陳雲林已接受海基會董事長江丙坤的邀請，預定今 (2008)年 10 月間訪問臺灣。兩會的預備性磋商，若針對陳雲林訪臺較為單純，但由於要進行第二次江陳會談，又涉及貨運包機議題，勢必會更為複雜。屆時安排與我相關領導人（尤其馬總統），要用何種方式、名義會見，以及如何協商貨運包機，將是兩會後續談判焦點。

柒、政策建議

對兩岸而言，恢復海基、海協兩會的協商對話機制可說是「得之不易」，兩岸應該好好保握這樣的新形勢，建構更穩固的制度性兩岸協商對話機制，讓兩岸的互動有更好的合作基礎。在這樣的新形勢下，基於過去的歷史經驗，兩岸協商應該更積極地擴大合作基礎，建構可長可久的協商機制。41 特別是兩岸在反獨問題、中華民族等共識，以及回到「九二共識」、「一中各表」的基礎上，兩岸政治力對經貿的扭曲逐漸淡化，可望開展恢復兩岸兩會對話，進而在 7 月 4 日實現周末包機、中國大陸觀光客來臺等協議的基礎上，可望進一步推動兩岸經貿正常化。此次恢復兩岸兩會對話，臺灣派遣兩位內閣高層官員（陸委會副主委傅棟成及交通部次長游芳來）赴北京談判兩岸周末包機直航及觀光事宜，是兩岸官方對官方最高階的接觸，即使渠等是以海基會顧問吳明杰，〈事涉準領事權陸委會：不急〉，《中國時報》，2008 年 6 月 13日，版 A2。許志嘉，〈兩會復談的進程與展望〉，發表於「和平論壇」時事座談會（臺北：財團法人臺灣智庫，2008 年 6 月 18 日），頁 1-2。

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身分與會，但此舉已提升此次「半官方」會談到更高層次，並為未來的會談設下先例，為兩岸關係迅速暖化的跡象之一。就中國對兩岸經貿談判之策略而言，對臺採取「經貿交流先行，政治協商在後」政策模式，兩岸將自政治意涵較低的經貿議題先行著手，包括人民幣兌換、擴大周末包機適用等，俟累積互信基礎與對話經驗後，再進行較為敏感的政治議題。同時，中國仍將以「國共經貿論壇」作為今後溝通的平臺。值得注意地是，長期以來，臺灣內部對於放寬 40%投資上限、放寬金融保險業登陸限制、兩岸三通是否衍生國家安全問題，一直存在著兩極化的觀點。在缺乏國內共識的情況下，新政府有關周末包機、中國大陸觀光客來臺，以及兩岸經貿開放政策，未來都可能面對質疑與抗爭。對此，有必要執行相關開放政策之「風險管理」配套措施，以達到兩岸經貿「衡平策略」的效果。當然，新政府的兩岸經貿「衡平策略」，仍將面對下列挑戰：第一，陸委會在執行兩岸經貿開放政策時，如何建構一擴大「經濟利益」與「平衡風險」的配套措施，亟待規畫。第二，海陸兩會如何形成立場一致的協商團隊，有效解決協商歧見，進而規畫兩岸互動過程中，可以「掌握主動權」的談判議題與談判策略，有待努力。第三，長期而言，包括全面直航、兩岸共同市場等議題談判，勢將面對政治前提的確立，對此，如何構建足以跨越「一個中國」或「九二共識」的分歧，尋找出務實且可增進朝野共識的政黨溝通機制，尤其是新政府落實競選承諾不可或缺的工作。42 第四，在實現兩岸直航周末包機之後、每日包機，至「定期班機」，乃至於兩岸經貿關係的正常化，是政府必須積極面對的嚴肅問蔡宏明，〈開放大格局有「賴」風險管理〉，《聯合報》，2008 年 5 月 1 日，版 15。

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題。因為，面對著當前的內外在經濟情勢及未來可能的發展，兩岸問題不在於開放與否，而是如何管理開放的速度和幅度，使它不會發生難以控制的不利後果。第五，江丙坤先生在兩會會談提出「兩岸海域油氣共同探勘」、「兩岸共同打擊犯罪」、「金馬小三通擴大人貨往來事宜」、「推動兩岸氣候變遷和氣象研究之交流與合作」作為今後兩岸協商的議題，在這些議題中，有些是涉及兩岸共同利益、有些則是全球普遍關注的議題，政府應做好準備，並提出具體的規畫，才能使這些議題進一步落實，有助於兩岸經貿關係朝向互利互惠方向的發展。第六，隨著兩岸三通及直航進程的推進，兩岸人員、貨品、資金交流將更為頻繁，此情勢的發展固然有助於臺灣經濟在世界經濟，尤其是在東亞地區的產業分工，有利於臺灣經濟發展。然而，有關「大陸物品進口增加、可能衝擊國內產業」、「臺商擴大赴大陸投資、可能造成資金、技術及人才流向大陸、排擠國內投資」，以及「大陸廉價產品及人力入侵、造成產業沒落、結構性失業人數增加」等可能的負面影響的疑慮依然存在。因此，政府應針對兩岸經貿關係的發展，特別是產業分工情況，作出臺灣產業發展的規畫工作，才能充分利用中國大陸的資源，為臺灣經濟謀求發展的途徑。第七，在簽定自由貿易協定或類似安排方面，馬總統在中華民國國際關係學會首屆年會致詞指出，希望能夠跟臺灣主要的貿易夥伴簽定自由貿易協定或類似安排。由於馬總統所提「全方位談判」的範圍涵蓋中國、美國、東南亞、日、韓和印度等，顯示其未來對外經貿發展戰略，並非單向地向中國傾斜，而是希望構建「全方位經貿網路」。然而，如何明確地向經濟夥伴提出足夠之「經濟誘因」，同時如何克服爭取與其他國家簽訂自由貿易協定時所面對的「中國因素」障礙，是值得探討地。例如新加坡立場是：「如果臺灣和中國大陸能在自由貿易協定方面取得進展，兩岸關係得以改善，而且只要經濟事務不被政治化，新臺之間將有許多增進經濟合作的可能性」。顯示臺

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灣必須向主要貿易夥伴說明，新政府除就直航、陸客觀光等經貿議題與對岸談判之外，未來還將擴及和平協議與國際空間，兩岸關係將持續改善，以爭取經濟夥伴支持兩岸經貿與臺灣「全方位經貿網路」同步推進。43 第八，在臺灣參與國際活動方面，2008 年 5 月 28 日，胡錦濤與吳伯雄會面時表示，了解臺灣同胞參與國際活動方面問題的感受，「兩岸和平發展共同願景」中已明確表明，促進恢復兩岸協商後討論該議題，包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題。針對日本《共同社》報導中國國臺辦主任王毅稱中國方面不允許臺灣加入國際組織， 2008年 6 月 26 日，國臺辦發言人范麗青澄清說，日本媒體的報導「不準確」，說王毅只是闡述中國對臺灣參與世衛組織的「一貫立場」之外，也強調連胡會的「兩岸和平發展共同願景」中已明確指出，「促進恢復兩岸協商後，討論臺灣民眾關心的參與國際活動的問題，包括優先討論參與世界衛生組織活動的問題」。44_{上述發展顯示未來兩岸間} 在經貿、科技及文教等類型之國際組織的共同參與存在相當可能，惟未來在與中國討論參與國際組織問題時，我方擬推動參與的國際組織之優先順序為何？有何期望的參與模式，以及參與國際組織所使用之「名稱」問題，都應有完善的規畫。第九，區域經濟整合為現今發展趨勢，為避免臺灣被邊緣化的疑慮，以及因應中國東協加四（臺灣參與）、加六（港澳臺參與）可能作為，政府應針對此一問題進行研議，並提出可行的方案，透過兩岸協商，使臺灣能在亞太區域經濟整合中扮演積極的角色。蔡宏明，〈談經貿兩岸應先定框架協議〉，《中國評論新聞網》，2008 年 5月 12 日，< http://www.chinareviewnews.com/doc/1006/4/2/8/100642875. html? coluid=0&kindid=0&docid=100642875>。彭志平，〈不讓臺入 WHO？國臺辦急消毒〉，《中國時報》，2008 年 6 月 27日，版 A6。

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最後，臺灣必須掌握中國對兩岸經貿正常化的戰略目標、推動構想，以及兩岸進行「經貿關係正常化」、「綜合經濟合作協定」談判可能面對的問題，進而規畫兩岸談判策略。特別是新政府對於「綜合經濟合作協定」的建構，除了如何構建對話的政治基礎外，更重要地是，必須同時確立未來臺灣長程的經濟發展願景與策略，並思考此協定如何為臺灣長程發展願景注入活力，且對中國大陸經貿與全球布局有整體規畫。（收件：2008 年 7 月 6 日，修正：2008 年 7 月 29 日，採用：2008 年 7月 31 日）