從國際人權政治看行為者關係之於議題發展的影響
辛翠玲 中山大學政經系副教授 [email protected] 一、 前言 當人權幾乎已與民主自由並列，成為當代人們掏選之後的幾個真理之一時， 各種討論雖有爭辯人權的定義者，有質疑人權的普世標準者，有探究各種人權理 念的落實順位者，有懷疑人權政治背後的虛偽與真實者1；但是鮮少有論者贊成 「反人權」。「反人權」幾乎是眾人、眾政權均承擔不起的指控。因此，當帶著道 德與良心光環的人權議題被帶上國際政治舞台時，無論是國際強權或獨裁政府， 也不得不謹慎以對，唯恐處理不慎，而落人予口實，徒增日後主政與行走國際間 之困擾。與「人權」相關的國際政治往來也隨之增多，從外交、貿易、軍事到環 境等，國際間似乎不時可見與人權連結的議題。國際人權政治的發展看似蓬勃， 有些國家甚至以「人權」為外交工具遊說國際。例如 2000 年以後首度政黨輪替 的台灣即嘗試以「人權立國」向國際爭取主權支持，執政黨更多次嘗試祭出「人 權外交」。2006 年台灣申請加入聯合國的文宣，即以捍衛台灣人民之人權為由， 訴求台灣進入聯合國的正當性。2其他，諸如美國曾多次以人權記錄不良為由， 拒絕給予中共最惠貿易國待遇；歐盟以人權為名，介入前南斯拉夫內戰等。凡此 諸例，從不被重視，到被大量議論著，「人權」儼然是國際熱門議題之一，尤其 是後冷戰時期，人權問題似乎是各大國際組織、區域組織、國際高峰會均不會遺 忘的話題。 議題研究在公共政策領域中雖已有豐碩的成果，然而在國際關係學門中卻是 個空白已久的課題。試想，在競爭激烈的國際議程中，人權問題何以出線？人權 真的是一個可以聚焦的話題嗎？人權話題的能見度能有多大？或許，我們可以換 個方式這麼問，二十年、三十年後，國際政治舞台上的參與者還談不談人權問題？ 「人權外交」將消失為國際關係史的一個學術名詞？還是將演進成下個世代在國 際政治舞台上的重要話題？從過去半個多世紀以來的國際人權政治經驗，可以探 知多少關於議題發展的原理？本研究期能為此問題提供部分解答。1 Bell, Daniel A. (1996) “The East Asian Challenge to Human Rights: Reflections on an East West
Dialogue”, Human Rights Quarterly, 18: 641-667.
議題本身可能是有生命週期的。3尤其是一個具道德與規範色彩的原則性國 際政治議題(principled issue)，從源起、醞釀、被認知、進入議程、建立規範、規 範被接受、規範落實到規範內化等，議題隨時有可能在發展過程中被干擾或阻絕 4，其間涉及因素繁多，而在種種原因中，「人」恐怕是最根本的因素。倘若沒有 人的參與、推動、回應、配合，則議題的發展不會呈現如此豐富的面貌。「行為 者」研究在國際關係學門中雖然是個已被大量開發的課題，相關文獻也已深入分 析各種可能的行為者互動模式，但是既有研究卻鮮少進一步延伸、探索，不同的 行為者互動模式意味者什麼？與議題的發展有何關連？本研究從「行為者」(actor) 的角度切入，從理論與人權政治的經驗中，試圖歸納出行為者互動型態與人權議 題發展間的相關性。倘若此探討方向確實可被開發，那麼當研究者觀察行為者關 係變化的同時，大抵也就可推估人權議題的可能發展。 在繁多的人權議題經驗中，限於研究規模與篇幅，本研究取國際人權建制話 題與中國人權議題兩個具代表性的個案。此二個案除了是人權政治中的重要議題 外，也正好各自呈現出不同的議題發展經驗，前者歷經半世紀，發展至今不輟； 後者則有明顯的議題發展問題，曾經廣泛被討論，也曾經在國際議程中幾近銷聲 匿跡；兩個不同的經驗正可提供較為多樣的參考素材。以下討論，第二節首先從 公共政策學門關於議題發展的既有研究著手瞭解，除瞭解其內容，並擷取可借用 的觀點。在議題研究的理論基礎上，第三節與第四節，分別加入兩個國際人權政 治經驗，從中歸納出行為者關係型態下的議題發展方式。第五節除總結全文，並 提出後續研究的可能。 二、議題發展的行為者權力意涵 議題研究萌芽於 1950 年代，奠基於 1960 年代，而在 1970 年代之後，醞釀 出可觀的成果。被視為開啟議題研究領域的 E Shattschneider 首先注意到，議題 的出現並不是個單純的現象。他認為，議題的產生與政治力的競逐息息相關。 Shattschneider 指出，議題，乃政治過程中各方較勁的工具與結果。例如，當強 勢的一方可能掌握政策機器時，居弱勢的一方，可能會藉由拋出議題，攫取更多 社會關注，以擴大本身競爭實力。5
Peter Bachrach 和 Morton Baratz 進一步提醒， 在政治競技場上，掌握議題也是一種不容忽視的權力基礎。6 早期文獻明確宣
3 雖然研究者對於議題的生命週期階段如何劃分，看法不一，但許多議題研究者均同意，議題是
有生命週期的。Hainsworth, B. E.(1990).“IssuesManagement:An Overview”.Public Relations Review, p3-5. Howlett, M. & Ramesh, M.(1995). Agenda Setting –Policy Determinants and Policy Windows. Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy Subsystems. Oxford: Oxford University
Pres
4 Sikkink, Kathryn (summer, 1993) “Human Rights, principled issue-networks, and Sovereignty in
Latin America”, International Organization, 47(3): 411-441.
5 Schattschneider E. E. (1960) The Semi-Sovereign People, NY: Holt, Rinehart and Winston. 6
Bachrach P. and Baratz M. (1962) “The Two Faces of Power”, American Political Science Review 56; 947-52.
示，「議題」具有豐富的權力意涵：議題，是一個權力工具也是權力角逐的場域； 議題的發展，是權力角逐關係的結果；掌握議題，是權力的一環。這樣的觀點完 全挑戰了過往認知，議題與行為者權力之間互為因果，於是議題不再只是議題， 而是權力的一種，甚且，在議題權力領域中處於優勢的一方，其對一國與社會的 主導力與影響力，可能絲毫不遜於其他領域。 在揭示了議題與權力間有關連的事實之後，既有文獻進一步探究，哪些人有 此權力掌握議題？需要哪些條件配合？Roger Cobb 和 Charles Elder 注意到，隨 著議題的討論場所不同，上述問題可能各有答案。7被放在社會上的議題、被帶 入立法院的議題、在媒體上的議題等，背後各方的權力關係都因場域不同而各 異。Walker 與 Kingdon 等人則關注議題的環境、時間背景等配合條件。Walker 認為，特定團體在立法機關議事期間帶動的議題，其能見度、受關注程度遠高於 常態性、例行性的政策議題。8 Kingdon 則提出著名的「政策窗口」理論，主張 議題能否發展其實並無一定模式可循。Kingdon 從大量的面訪中發現，議題發展 的機會之窗打開的時候，是相當隨機的，可能是因為一次天災人禍，可能是因為 某個行為者的關係。抓住機會之窗，議題就可能發展成為可供各方競逐的權力場 域，反之，就可能只是眾多話題中之一了。9 Baumgartner 與 Jones 則不認為議題 發展的「機會之窗」那麼不可測，他們認為議題的發展與主政者的更迭有關。每 每執政者更替時，一波新的議題就會隨之被創造出來，藉以建立新的人事規章 10，頗有中國諺語所說的「新官上任三把火」之意。 既有研究更注意到，議題權力競爭是一場持久戰。競爭者之間從創造議題、 詮釋議題、引導辯論點，控制議題進度等，無一不在較勁。11而參與這場競賽的 行為者也有可能來自四面八方，從社會運動者、媒體、政黨、到民意等都是可能 要角。然而，議題能發展到何種程度？許多政策學者均同意，大部份的公共議題 都有其生命週期，生命週期的劃分方式雖有不同，但均在描繪從議題的醞釀、開 始、累積、大量議論到談判處理這幾個階段。Hainsworth 將議題生命週期分成源 起、擴大調節各方意見、組織動員、解決問題等四個階段，分別描述議題從出現 的各方反應、異見間的談判協調、異見間各自組織動員勢力到進入立法解決等過 程。Crable 及 Vibbert 則將議題生命週期可分為五個階段：依序為醞釀、累積議
7 Cobb, R. W. and Elder, C. D. (1972) Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda
Building. Boston: Allyn and Bacon.
8 Walker, J. (1977) “Setting the Agenda in the U.S. Senate”. British Journal of Political Science.
7:423-45.
9 Kingdon, J. W. (1984) Agendas, Alternatives, and Public Policies. Boston: Little Brown.
10 Baumgartner, F. R. and Jones, B. D. (1993) Agendas, and Instabilities in American Politics. Chicago:
University of Chicago Press.
11 議題再定義的相關研究作品相當多，如，Walker, J. (1977) “Setting the Agenda in the U.S. Senate”.
British Journal of Political Science. 7:423-45. Rochefort, D. W., and Cobb, R. W. (eds.) (1994) The Politics of Problem Definition: Shaping the Policy Agenda. Lawrence, KS: University Press of Kansas;
Cobb, R. W. and Ross, M. H. (eds.) (1997) Cultural Strategies of Agenda Denial. Lawrence, KS: University Press of Kansas.
題的潛伏期；繼續發展議題、測試公眾反應的臨近期；廣泛傳播議題主張，吸納 各方注意的流傳期；正反意見各方正面交手，衝突、施壓、談判的關鍵期；找出 協調解決方案之後，議題看似逐漸平息的睡眠期。進入睡眠期的議題有可能消失 也有可能在蟄伏一段時間之後，再重新出現。12 雖然議題研究已發掘出越來越多的議題權力競爭過程的問題與現象，然而， 既有研究所討論的個案經驗多鎖定在國內公共政策，極少數觸及國際政治議題的 研究也僅點到為止。例如，Keohane 和 Nye 肯定議程設定在國際政治中也具有同 等重要性，也指出，國際建制(international regime)的運作情形會影響議題的進 展，不過 Keohane 等人並沒有針對國際議題的發展有任何更深入的評論。13 其 他極少數相關研究則主要探討國際議題如何形成。例如，Mansbach 與 Vasquez 則略有觸及國際議題研究。他們提出議題進入途徑(access route)概念，認為在國 際政治中，不同的議題各有其發展途徑。不過，多半是國際政治中的既有權力者， 較能掌握此途徑；至於其他原本即處於權力弱勢的一方，則需藉助國際組織或跨 國團體，或以干擾性的行為等輔助作法方能找到方向等。14 Livingston 的研究進 一步指出，進入途徑中還有個最關鍵的進入點(access point)。行為者欲找到進入 國際議題的競逐場域路徑，就需找到路徑入口。Livngston 並列舉出數個可能影 響行為者找到進入點的變因，如：知識、溝通管道、既有國際制度、外交慣例等。 15 過往的議題研究揭示了議題的權力意涵，點出了議題發展過程中，諸如：行 為者類別、進入途徑、議題控制、議題再詮釋、生命週期、議題發展之隨機性等 重要問題。相關文獻也透露，議題種類繁多，恐怕不容易找出定於一尊之議題發 展模式。有鑑於此，本研究所嘗試提出之理論模型，係以國際人權議題為參考經 驗，而或許未必適用於說明其他國際議題領域。以下章節將觀察國際人權議題的 發展經驗，從行為者權力關係的角度，瞭解其與議題進入途徑、議題控制、議題 詮釋等議題發展重要關卡的關係。 三、以國際人權建制為例 國際人權議題是一道議論國際道德規範的題目，討論公權力與人的關係、爭 辯公權力該有的人權道德，建立公權力的主權國家之行為標準，在人權道德的標 準要求下，主權國家該如何認知人權，如何被規範是問題的重點。就屬性而言， 以界定道德是非標準、傳遞觀念認知與規範主權國家為主要內容的國際人權建制 議題是十足典型的原則性議題。雖然主權國家也有可能是這些原則性認知、觀念 12 Hainsworth, B. E. op.cit.
13 Keohane, R. and Nye, J. S. (1989) Power and Interdependence. 2nd. Ed. Boston: Little, Brown. 14 Mansbach, R. W. and Vasquez, J. A. (1981) In Search of Theory: A New Paradigm for Global
Politics. NY: Columbia University Press.
15
Livingston, Steven G. (Sep.,1992)“The Politics of International Agenda-Setting: Reagan and North-South Relations”. International Studies Quarterly. 36(3): 313-29.
與規範的主要發起者、推動者16，但是當主權國家本身即是被檢測與被要求的對 象時，國家以外的民間力量往往才是真正的規範起源。民間力量或許基於純然的 人權信仰，或許本身即是待救援的被侵犯團體。前者形成議題「認知社群」 (epistemic community)17基礎的民間力量組織的非政府團體或社會運動在國際間 試圖遊說、尋找願意配合規範的主權國家；也聯合願意配合的主權國家，向抗拒 規範的國家施壓。後者則於其所在國，透過反抗、串連、發聲等運動方式，試圖 喚起國際注意。18 二次戰後，國際人權議題就在各種非政府團體與主權國家行為者不斷的競和 互動間，出現於國際議程中。從掛在聯合國(United Nations, UN)架構下的國際人 權建制、針對個別國家侵犯其本國人權的國際制裁事件、因應天災人禍的人道救 援、維護特定國家人民權利的人道介入行動等，行為者各有其活動力與權力地 位，而其彼此間的權力互動關係，也形塑了議題發展環境，影響人權議題的發展 走向。 以聯合國系統的國際人權建制經驗為例。整套 UN 人權建制從規範內容確 立、法制化到全面運作，時間十分漫長。概略可分三個階段，第一階段從 1948 年的普遍人權宣言(Universal Declaration of Human Rights)簽訂到 1966 年人權宣 言被賦予國際法地位，乃人權建制尋求規範確立與合法化的過程；第二階段從 1960 年代後半期至 1980 年代末，UN 除將其人權建制做更完整的規範之外，監 督與執行機構的建立是此階段的另一個重點工作；第三階段則為 1990 年代至 今。人權機制在歷經規範確立、法律化、制度化之後，90 年代則為全面執行的 階段。雖然每個階段均幾經波折，但人權建制的議題也始終沒有停息。 以初期而言，聯合國著力於人權問題之濫觴，與納粹及其他法西斯勢力在兩 次大戰期間，對人的侵犯暴行震撼人心有密切關係19，在此背景下聯合國大會並 在 1948 年通過一無強制約束力的普遍人權宣言。普遍人權宣言雖然明白定義人 權與基本自由的內容，然而議題論述之初，包含英、美、法、蘇等主權國家對於 是否要將聯合國的成立與人權的保障掛勾仍有高度的保留，也對於以規範主權國 家的人權宣言不甚熱中。20因而聯合國憲章(UN Charter)中雖採用普遍人權宣言的
16 Krasner, Stephen D. (1993) “Soverignty, Regimes and Human Rights”in Regime Theory and
International Relations. Ed. Volker Rittberger. Oxford: Claredon Press.
17 Hass, Peter M. (Winter, 1992) “Introduction: Epistemic Community and International Policy
Coordination”. International Organization. 40(1):1-35.
18 Bob, Cliff (2000) “Globalization and the Social Construction of Human Rights Campaigns”.
Conference on Globalization and Human Rights, University of California, Irvine, Jan. 15-16, 2000.
19 Sohn, Louis B., The Human Rights Movement: From Roosevelt’sFour Freedoms to the
Interdependence of Peace, Development and Human Rights, Harvard Law School Human Rights Program, Edward A. Smith Lecture, 1995.
20
Burgenthal, Thomas, “The Normative and Institutional Evolution of International Human Rights”, Human Rights Quarterly, Vol. 19, 1997, pp.703-723.
重點，並分別第 1、55、56 條部分載有人權條款21，但卻刻意模糊字句涵意，以 便未來可以擴大解釋空間。22 人權宣言之後，各國對於進一步發展人權建制興 趣闕如。在人權議題快要消失之際，直至 1960 年代，在民間力量接棒下，人權 議題才又在非政府組織(Non Governmental Organization, NGO)為主的勢力推動下 展開新貌。最大的突破是 1966 年所簽署的兩件人權法案：國際公民與政治權公 約( International Covenant on Civil and Political Rights)以及國際經濟社會文化公 約(International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights)，此二者再加上 UN 於 同 一 期 間 陸 續 簽 署 的 反 種 族 屠 殺 (Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide)、反種族歧視(International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination)等法案，至此人權正式被賦予國 際法效力。
在民間力量的積極參與下，此後，從 1960 年代中期以後至 1980 年代末的二 十餘年之間，國際人權建制議題進一步發展，從聯合國、到歐、美乃至於非洲， 均被提出，甚至從規範議題討論進入到執行與監督等階段。例如，最早的執行機 制乃聯合國根據經社文理事會(ECOSOC)第 1235(XLII)於 1967 年 6 月 6 日通過的 決議文授權聯合國人權委員會(UN Human Rights Commission)調查南非的種族隔 離政策，1970 年 5 月 27 日又通過第 1503(XLVIII)決議，授權予保護少數民族次 委員會(UN Sub-Commission on the Prevention of Discrimination and Protection of Minorities)，成立一機制以長期監視有侵權的嫌疑者。1970 年代末期，聯合國又 根據公民與政治權公約成立聯合國人權小組(UN Human Rights Committee)；同一 時期聯合國教科文組織(UNESCO)、國際勞工組織(ILO)亦分別於其組織內設立機 制用以處理其所涉業務範圍內的侵權事件。冷戰結束之後，國際人權建制議題更 進入另一個新的階段，各方以 1993 年維也納人權公約(Vienna Declaration on Human Rights)為主要對話內容，討論後冷戰的人權價值延續自由民主的精神。 世界各地隨之舉行一連串的人類安全相關議題會議，加強溝通與意見的交流，雖 然，在集體行動與否、合作的人力與物力資源募集、人道介入他國與否、侵犯人 權標準等問題意見不一的情形，但國際人權建制議題這也是人權建制的發展與運 作至今仍未能完全解決的問題。 在 UN 人權建制議題的漫長發展過程中，雖然進度時有起落，爭議問題亦未 能完全解決，但相較於許多無法被認知的問題，人權建制議題從醞釀、源起，進 入討論、到嘗試解決、甚至再討論、再解決，可說是生命週期相當完整的議題。 綜觀之，人權建制議題的興衰關鍵與非政府組織(Non Governmental Organization,
21 聯合國憲章第一條第三款明載聯合國支持不分種族、姓別、語言與宗教的人權自由，並據以
推動國際合作，以解決各種侵犯問題；第 55 條 C 小節再度重申此原則；第 56 條則要求會員國 亦應保證擔負同等義務。
22
Laurem, Paul Gordon, “First Principles of Racial Equality: History and the Politics and Diplomacy of Human Rights Provisions in the United Nations Charter”, Human Rights Quarterly, Vol. 5, 1983.
NGO)的活躍與否又有明顯的正相關。23若無 NGO 的大力推動，則 60 年代一度 沈寂的人權建制恐難再起。而舉凡規範的推動、制度的設立到規範執行與監督， 部分涉入最深的 NGO 如國際特赦組織(Amnesty International, AI)與人權觀察 (Human Rights Watch, HRW)、人權律師委員會(TheLawyer’sCommitteeofHuman Rights)等更是無役不與。就聯合國憲章的人權條款為例，若無 NGO 經過數年的 奔走，並屢屢於私下或公開場合說服美國國務院，並陸續得到其他國家的支持， 則人權條款不可能被各國所接受，也就沒有其後的普遍人權宣言。24 從人權建 制經驗中，可見行為者關係型態與議題發展間存在某些關連性。 當 60 年代以前行為者關係型態為典型的國家中心時，議題的發展視國家態 度而定。在國家中心的互動型態裡，擁有公權力的主權國家並無釋出國際政治舞 台空間的打算，主權國家才是真正的發言者與行動者───無論是被認為人權記 錄有問題的目標國(target state)或其他主權國家。主權國家之間經由權力較勁，決 定問題與答案。在這種現實主義色彩強烈的關係型態中，包括各種民間力量、非 政府組織等其他行為者充其量只能在國家所允許的有限空間中活動，或被以國家 的政經資源收編，或扮演有限的、被分配的角色。當行為者關係呈現國家中心型 態時，人權議題回歸傳統國際政治談判方式；議題內容與發展，端視主權國家的 態度。排除民間行為者參與機會的主權國家亦可能讓人權問題轉而成為自身的權 力工具，議題生命端視主權國家討論該問題的意願強弱。倘若不是六零年代冷戰 開啟了東西方主權國家的對立局面，人權問題順勢成為西方國家指控共產國家一 項便利的工具，人權團體趁機進入國際政治舞台，參與國際人權政治的對話，國 際人權議題今日面貌可能大不同。 不過，當共治的可能性萌芽，行為者間的權力關係逐漸脫離原有的國家中心 型態時，議題的發展契機也可見相當不同。理論上，純粹的共治型態預期多元行 為者共同參與政策對話。在全球治理理論所描繪的共治關係裡，主要行為者都有 躋身政策對話過程的機會。在共治的理念下，公權力擁有者雖然具有最終定案與 分配資源的實權，然而權力必須與其他部門分享25，行為者間是伙伴關係，而非 官與民的從屬關係。而在國際間，治理不僅是政府間的問題，也是政府間與非政 府組織、各種公民運動、跨國公司和世界資本市場的問題。26其中公民社會的參
23 提出類似觀察的研究相當多，以下僅列舉部分餐考文獻：Burgenthal, Thomas, op. cit; Wouters,
Jan and Rossi, Ingrid, “Human Rights NGOs, Strucutre nad Legal Status”, Working paper No. 14, Institute for International Law, K. U. Leuven, Nov. 2001; Schimitz, Hans Peter and Sikkink, Kathryn, “International Human Rights”, in Carlsnass, Walter (et. al.) Handbook of International Relations, Sage, London, 2002.
24 Morsink, Johannes, The Universal Declaration of Human Rights: Origins, Drafting, and Intent,
University of Pennsylvania Press, Philadelphia, 1999.
25 Pierre, Jon and Peters, Guy B. (2000) Governance, Politics and the State. NY.: St. Martin Press. 26 鍾京佑，（民 92 年 6 月） 「全球治理與公民社會：台灣非政府組織參與國際社會的觀點」。
與更被視為全球治理的要素。27各行為者均享有發言權與參與權，彼此間針對政 策議題共同合作、對話、甚至共同決策，主權國家對於議題的發展未必具有決定 性的領導地位。在共同治理的氣氛中，任何行為者只要願意並能適切掌握時機， 可以提出並運作議題的場域機會相當多元，舉凡各種會議、論壇、互訪等都可以 是對話舞台；而共治的合作精神也讓提倡議題的行為者可以在體制內的決策機 會，或體制外的對話機制找到議題發展管道。在類共治的行為者關係型態下，議 題生命是否會延續，與是否有行為者持續關注此議題有關。一旦有參與共治的行 為者持續不輟於人權議題，則人權議題將始終會是國際議程中的一環，至於議題 能見度高低與發展的結果則端視提倡議題的行為者之積極度與持續掌握議題的 能力。 雖然民間行為者在聯合國人權建制的第二階段至今，確實有更多的活動空 間，28共治的精神確實讓人權建制在多元行為者的積極與參與下，始終沒有荒 廢，人權建制議題也隨著非政府組織在各種場合的耳提命面，不斷有所進展，從 Crable 及 Vibbert 議題生命週期的劃分方式看來，國際人權建制是個走過五個完 整生命週期的議題。然而如同 Crable 及 Vibbert 所說的，發展完整的議題，並非 就此結束。在動態互動中，行為者即有可能再度角力，行為者間的權力關係型態 也可能處於不斷改變的狀態，而讓議題的後續發展增加許多不確定性。以聯合國 人權建制而言，由於聯合國內部仍相當程度保有以主權國家為主要參與者的機 制，偏好國家中心型態的國家行為者，特別是被視為侵犯人權可能性較高的主權 國家常可藉此機會，透過提案、表決等方式主導議題，並在作法與精神上壓縮多 元共治的機會。例如中共早自 1972 年起，即加入聯合國大會中以負責社會、人 道、文化相關事務為主的第三委原會。透過聯合國會議的發言，傳達其於人權問 題的立場。透過政治動作的表態，自我定位為第三世界人權代言人的中共政府 29，把握僅允許國家行為者參與的場合，扭轉多元共治型態所界定的人權意涵， 並試圖藉此反駁非政府行為者對於中國人權的指控。以中國為首的許多第三世界 國家並長期試圖藉由控制聯合國人權委員會（現已改制為人權理事會），爭取國 際人權議題的詮釋權。此外，1993 年維也納宣言以來，站出來宣稱主權高於人 權、反對人權具普世標準，拒絕人權需受國際監測的非西方國家，也站出來主張 讓人權回歸各國公權力，反對他國與外來民間力量干預本國的人權議題。30這些
27 Pierre, Jon and Peters, Guy B. op. cit.
28 NGO 於國際人權建制中所享有的地位與空間在過去三十年來，已有大幅進展：例如，在北京
的第四屆婦女高峰會裡，三分之一的議程保留給 NGO；在今年（2003 年）聯合國人權委員會的 辯論時間裡，NGO 用掉了三分之一的發言時間。此外 NGO 獲邀並在聯合國大會、安理會成員 的各式會議裡發表演說。各國也願意在聯合國裡釋放更多的發言空間給 NGO，詳見“UN System and Civil Society: An Inventory and Analysis of Practices”, Background Paper for the
Secretary-General’s Panel of Eminent Persons on UN Relations with Civil Society, May 2003.
29 鄒念祖 (民 88 年 8 月) 「聯合國國際人權外交：中共的認知與政策」，問題與研究 38(8):
89-101，台北。
30 例如，1993 由包括泰國、新加坡、馬來西亞等 40 個亞洲與中東國家即發表一份「曼谷宣言」，
國家行為者讓近年來的人權議題出現另一種發展的可能，在這個以非西方國家為 主的議題場域中，人權不斷被重新詮釋成一國之內政，阻止國際干預內政人權。 近年來的國際人權建制議題的發展因而在共治型態為主的發展軌跡上，又時而受 到國家中心型態的干擾。 四、從中國人權問題觀之 然而，行為者關係並不僅是排除多元行為者或加入多元行為者等這麼簡單 的、兩極的型態。從被排除到加入之間，多元行為者與主權國家之間處於競爭狀 態的互動型態亦不可被忽略。而中國人權議題的經驗，適足以觀察競爭型行為者 互動與議題發展間的關連。 中國人權問題始於國際人權團體與中國政府的人權觀念歧異。脫胎自西方文 化的國際人權觀認為，所有人的一切人權和基本自由的義務均應受到同等保障， 故保護人的「權利和自由的普遍性不容置疑」。31國家權力不可無限擴張，國家 侵犯人權的行為應受到防制或懲處。相對之下，中共認為人權內涵因人而異之 處。權利義務相對，公民唯有遵守國家憲法與法律方得享有權利與自由，集體利 益高於個人人權。32雙方在普世人權與人權主權位階關係等基本立場有很根本的 差別。33在此前提下，隨著中共試圖走入國際，非政府組織與中共在人權議題上 的歧見也跟著檯面化。雙方角力始於七零年代，中國民運接連兩次以悲劇收場， 以國際人權特赦為首的國際非政府組織確定將中國人權問題列入工作重點宣布 34。 AI 透過其於香港的資訊來源與國際媒體力量，試圖號召並匯集國際力量。 於此同時，中共亦於國際場合屢次重申中國人權所言乃中國內政問題，不容外人 干預，持續藉由聯合國活動的參與，自我辯護並傳遞其所認同的人權內涵，如加 入人權委員會，支持安理會成立國際法庭以審理國際人道犯、參與人道救援等。 35 八零年代後半期至天安門事件，民間行為者與目標國之間的衝突繼續加溫。 非政府行為者藉由傳播、遊說、出版、邀訪中國異議人士36等方式，讓西方輿論 界隨時得到最新的中共人權記錄，也隨時提醒國際視聽不忘中共人權議題。中國 政府也不甘示弱，堅持其認為該有的人權標準。1986 年底中共鎮壓北京與上海 31 見 1993 年聯合國於維也納召開第二次世界人權大會所通過之「維也納宣言和行動綱領」，第 二部分，第一段。 32 中國人權白皮書，1993。 33 馮玉軍，全球化與中國法制的回應，四川人民出版社，成都，2002,頁 313 至 338. 34 在此之前，雖有零星的呼聲，要求國際社會重視中國人權問題，但直至 AI 將各種訴求彙整並
結集對外公佈之前，中國人權仍稱不上是個議題。Foot, Rosemary, Rights Beyond Borders: The Global Community and the Struggle over Human Rights in China, Oxford University Press, Oxford, 2000.
35 Kent, Ann, China, the United Nations, and Human Rights, University of Pennsylvania Press,
Philadelphia, 1999, pp.56-60.
的學生民主示威遊行；1987 年 10 月中共流血平息拉薩的反共暴亂。在中共與反 中共人權的行為者，彼此互別苗頭、互相較勁的互動下，中國人權議題反而越受 重視，直到 1989 年 4-6 月天安門學生運動爆發，讓各方進入短兵交接的階段。 中國人權成為被討論的焦點。 中共的天安門鎮壓事件，使得國際間為之震撼。除了非政府組織與媒體不遺 餘力地對國際間傳遞天安門相關訊息之外，各國並紛紛發動各種雙邊制裁。美國 政府首先在一天之內發難，宣布終止其與中共的軍事、經濟、科技等交流，並取 消已排定的官方互訪行程。在美國的示範之下，從日本到歐盟乃至於中南美洲等 第三世界國家亦紛紛宣布各種內容不等的對中共制裁案。國際間最主要的多邊人 權機制亦試圖對此案做出回應。在西方國家與國際特赦組織的呼籲下，聯合國人 權委員會下屬之小組委員會於該年八月年會間討論中共案，並藉由通過「中國局 勢」草案，試圖針對六四事件對中共提出懲處討論，不過該草案正式列入人權委 員會議程之後，卻因中共成功地獲得盟友古巴、巴基斯坦等國的支持而無法通 過，並使聯合國不能對中共採取任何行動。37 然而，這無礙於小組委員會往後 每年繼續提案的努力。 理論上，在規範性議題中，欲規範公權力的民間組織與具有公權力的主權國 家，並非能如治理理論所說的和諧與合作，反之衝突、對立與競爭或許才是人權 議題中的行為者關係本質。從中國人權議題個案中看來，在這種競爭的關係型態 中，目標國的國內民間力量、目標國政府、國際民間人權團體、贊成或反對的各 國政府等各方行為者，均堅持以各自的方式上場，毫不退讓：目標國國內民間力 量以草根的或激烈的社會運動等手段試圖衝撞目標國的公權力；目標國以強力反 擊國內外民間力量的衝撞；目標國與其他站在民間力量一方的主權國家亦相互杯 葛衝撞。38衝突競爭行為者模式也讓議題的緣起、發展與生命均與衝突有關。衝 突，成了議題的進入途徑。因其衝突而使議題具能見度與延續性。當中國政府與 其他行為者之間的競爭對立關係越激烈時，中國人權議題也就越受注目。中國人 權議題從醞釀的潛伏期、進入測試階段的臨近期、流傳期與各方直接處理衝突的 關鍵期，中國人權議題就這樣一步步地發展。 然而，值得注意的是，經歷六四國際制裁的中國政府在 90 年代即試圖藉由 一系列軟硬兼施的動作，一方面選擇性配合國際人權規範，一方面藉由經濟或政 治利益等條件籌碼誘使各國不再提議中國人權。舉凡回應美國與西歐國家釋放被 國際點名的政治犯、同意聯合國人權觀察團入境、簽署維也納人權宣言（1993）、 公民與政治權國際公約（1997）、經濟社會文化權國際公約（1998）、修訂國家法
37 此段過程詳見 Kent, Ann, China, the United Nations, and Human Rights, University of
Pennsylvania Press, Philadelphia, 1999, pp.56-60。
律如刑事訴訟法、國家賠償法、監獄法、人民警察法等以提高保障公民權39等均 是中國政府刻意軟化反對力量的動作。以退為進的中國政府繼而試圖對抗人權 NGO 的指控，藉由 1991 年發行的人權白皮書與政府公開談話，與西方政學界展 開一場場的論辯，悍衛中國版本的人權價值，強調人權的相對性，反對人權的普 世標準，認為中國人權首重在於保障人民的生存與經濟發展權。40 在新一輪的 競爭中，中國政府努力將中國人權議題從關鍵期中拉出，擬以自己的方式重新界 定中國人權問題。 90 年代以來的中國人權議題經驗顯示，競爭模式中的各行為者並不輕易臣 服於對方。當議題進入關鍵期，各方躍躍於規範目標國時，看似被收服的目標國 會試圖重啟另一輪的競爭，期能在競爭中勝出；一旦目標國反制奏效，則議題極 有可能被推回生命週期的原點；由捲土重來的目標國取得議題詮釋權與控制權。 與之同時，扮演反對意見的行為者亦將繼續集結，持續與目標國這一場無止盡的 競爭。 五、結論 本研究的分析說明了行為者間的關係型態分析，可以如何對照出議題的可能 發展模式。行為者的權力互動方式和誰能帶動議題、誰能詮釋議題、誰能控制議 題等息息相關。就國際人權議題的範疇而言，當行為者之間呈現國家中心、共治 合作或競爭衝突等不同關係模式時，議題也呈現出不同的發展軌跡。在國家中心 的行為者關係中，議題的發展程度反映出主權國家的態度；在共治合作的關係 中，議題也隨著行為者的多元而有較可能發展出完整的生命週期；至於在競爭的 行為者關係中，議題因各方行為者間的衝突對立而起，因各方行為者間的競爭不 斷而屢被帶回議題再醞釀的原點，議題看似被大量地；長期地討論，但也因行為 者的競爭而不易走入真正解決問題的關鍵期。 綜觀之，本研究其實是個很大膽的嘗試。在國際關係文獻並未真正深入探討 議題發展，既有研究未曾見以行為者觀點看議題發展的背景下，本研究的結論只 是國際議題研究的一小步。本研究不排除，行為者類別的劃分與其行為的假設有 可能因所選擇的參考個案之不同，而有其他的定義。本研究亦認為，此課題尚須 加入更多議題個案，以豐富論點。而這些，都有待未來研究進一步的投入與貢獻。 39 馮玉軍，全球化與中國法制的回應，四川人民出版社，四川，2002, 頁 313-338。 40 中國人權白皮書，1991 年 10 月，北京。
