國會預算權之形成與發展

(1)

政治學學報第三期 2004 年 8 丹 1 日 121

國會預算權之形成與發展

游:盡娃.* 中夫婦暴政府預算不僅是一個關家敏重要的政治交件，同時是其體展現國家繁體資源分配的個先順序，預算議決權則是控制財政的主要方式 O 民主國家國會所擁有的財政控制攘，是監督行政權的…*項重要權力與科器。預算審議樣可以說是現代議會民主政治輯度，急j廳發展的主要原動力，在議會還用立法權來監奮、制衡政府上，頭算審議權的重要鞋，比起立法權、質誨權、彈劫權或不信任投票權的行使，毫不潛能。本文的目的在探討當代關會預算權的起源，與英、美兩國國會預算樺的形成過扭，藉出探討英國與美屆國會預算權的發展，將有助於國會預算權的研究 O 因鼠，本文首先說明國會預算權在代議政治中所扮演的重要角色。其次是說明國會預算槽的組源與中世紀英盟的發展過程，英屬光榮革命後確立了閣會預算審查的制度，再其次是分析美國國會預算攘的發展路程。英盤是內閣制的罷觴'美國則是總統制的創始者，經由這兩個不同典型憲政體制國家的國會預算權發展· 1í故有系統的探討，可以提供有志從事國會預算研究者的一項入門參考，放{設為研究我國立法既預算審查權的依據。關鍵詢:國會、國會預算權、內閣制、總統制、預算審議程序、政府預算 ﹒愚蠢爾位觀名輝主是委員的審至是;意見 3 ﹒蘭鶴校搞學院共同科講師，國立自灣師範大學政治學研究衛搏去班研究氓。

(2)

122 討會預算權之形成與發展

The Origins And Developmental Processes of the

Parliamentary Budgetary Power

YU

,

Hsien-Ting

Abstract

Not only does a government budget serve as the most important

political document of a country

,

but also renders the priority over the

distribution of the holistic national resources. Contro

1li

ng finance

mos

t1

y

reli的 on

the power of fiscal controL The power of fiscal

control owned by the parliament of a democratic country provides an

important

ar吋 effective

means of supervising the administrative power.

It

is no doubt considered a main drive for the

rapid 吐evelopment

of the

democratic political system of the modem parliament In the

parliament

,

we resort to the legislative power to supervise and

counterpoise the administrative power of governmen

t.

However

,

the

legislative power

,

the power of interrogation

,

the power of

impeachment

,

and the vote of non-confidence can never overshadow

the

signifi侃nce

ofthe power

of 豆scal

contro

l.

This paper aims at discussing the origin of the budgetary power of the

parliament and the

proc的ses

of its development in the

U. S. Congress

and the British pa

r1

iamen

t.

Such a discussion will hopefu

l1

y help us

gain a brilliant insight into the research on the parliamentary the

budgetary power.

Therefo況，

we shall first talk about the important role

of the pa

r1

iamentary the budgetary power in representative govemment

(3)

丘之治學學報第三期 2004 年 8 月 1 El

123 its development in Britain in the Middle Ages. The budgetary

W袋s

established in Britain after the Glorious Revolution. What cornes

next in the paper is

the 秘alysis

of the developrnent of the budgetary

power in the United States. The cabinet system of governrnent

originated from Britain while the

Unite這 States 的tablished

the

presl如ntial

systern of governrnen

t.

A systernatic case study of the

developrnent of t the budgetary power in these two countries wÌth

different types of constitutional systerns will provide a rudirnentary

reference to those interested in the researches on the parliamentary

budgetary power and set the foundation work for the researches into

the budgetary power in the Legislative Yuan.

; 如:ywords:

pa

r1

iament

、 parliarnentary bu丑惡etaη， power 、 the

cabinet

(4)

124 國會預算權之形成與發展笠、當代民主政治從不否認國家擁有徵稅槽，代表人民監宵政府的議會，擁有試稅同意權是國家的所有活動的泉源，國家目的的實現與譯作，只有在財政支持 f

'

:才有可能Jf質利進行。預算是國家收入支出的頭定總，且以國民的負擔為基髓，為決定租稅及其他國民賦課限度的標準。 (林紀束，

1990 :

411 總2) 美國著名政治學者瓦澆夫斯幕(Aaron

Wildavsky)

指出，預算乃是為了瑋成政第目標而將財政資窮與人類行為所做的連結 Q 因此，預算是一種將財政資源轉化為人類目標的路程 o

(Wildavsky

1984:1)瓦達夫斯基與凱丹 (Nωmí Caiden) 更燒一步的指出，聽個預算過程就是女共政策權力鬥爭的活動，其容許多不同的政策意涵。 (Wildavs勾&

Caíden'

2001:1-3)舒曼 (Howard

E.

Shuman) 起指出，政時預算不僅是

祖國家最重要的政治文件，同時是具體展現國家整體瓷器分酷的優先驅。 (Shum紹，

1984:7)

在理論士。與實輯上，整個預算過程，從預算編艇、審議、輯行對決算，涵蓋了經濟學、財政懼、會計學、公共政策、政治略和審計學等領域，是政府政策油程中一門最專業也是最接雜的學問。預算乃是政府對下年度麗家收支的倡言 1- ，不僅對政府政策的釐定實擁有密切的關嘿，而且對人民的權利益鞋也有重大的影響。(李鴻禧，

1989 :

19) 財政控制權是關會控制政府最有效的工具，預算議法權則是控制財政的主要方式。民主國家園會用擁有的財政措辭權，是用來監督行政權的一項重要權力與利器。國會財政標制權，但括預算議決標、起稅同意權、攝債同意權、決算審查撓和其他金融監督權。羅志語教授就指出，財政控制權是關會控起政府最有效的工具，預算議決權則是控制財政的主要方式。 (羅志器，

1988

:詣的薩孟武教搜告強調，預算議決權乃是議會控說政府最~力的武器。(薩孟戚，

1983 :

268) 預算審議權可以說是現代議會民

(5)

政治學學教第三期 2004 年 8 ~ 1 必 125 主政治制度，急邊發展的主要原動力，在議會j軍用立法權來監督、制衡政跨上，盤算審議攘的重稟性，立起立法權、質詢權、彈幸存權或不信任投票槽的行f吏，毫不通色。本文的目的在探討當代關會預算權的起源，與英、美兩國園會預算權的形成油手里，藉由探討英國與美國國會預算槽的發展，將有助於國會預算權的研究。因11:上，本文在萬言部分，說明了國會預算權在代議政治中無扮演的重要角色。其次是說明屬會預算槽的起頭與中世紀英闊的發展指程，英國光榮革命後躍立了國會預算審藍的制度，再其次是分軒美國國會預算榷的發展過程。英國是內閣制的離觴，美國則是總統制的割始者，經出這兩個不同典型憲政體制國家的閩會預算權發展，做有系統的探討，提供在志從事盟會預算研究者一項入門的參考並做為研究我國立法院頭算審查權的依捧。貳、關會預算權的形成國會是現代各國閣會之母，當代民主囂家單仿效英國設有盟會機構閥會，代表人民行使監管政府的槽力。在國會的權力中，預算審議權伴隱辛苦:英國國會制度的發展，成為現代國會議員的重要職糟。英關:不抵三是預算制度的肇始者，同時也是當代民主關家國會預算權審議模式的，有自於美國鵲會頭算權審議模式。自為內閣制的英國，是憲政體制中權力集中制的典型，括總統甜的美國，則是憲政體說權力分立的興啊。、預算樣的起源興中世車己的發展議會政治是民主政治的特徵之一，當代議會的起諒，第一個被稱為議會的組織，是在 11 招待;西班牙里昂王(思路Leon)時期，啦?“教、貴族

(6)

126 商會預算權之形成與發展

和智者所組成的。(朱堅章，

1978:

15) 不過，政、治學界仍多以 1199 年的

英關約翰王(萃的εJohn) 為當代關會的組諒。約翰王最著名的就是在 1215

年簽署了大憲章(The 問agna

Carta)

，他不愣是當代人權發展的撞牆，同時也是國會擁有徵稅同意權的起源。在大憲章中，約輪王同意應允提族會議的要求， /缸未經過貴族會議同意前，不擅自德殺?兵役免除說 j 及「闢王御用稅 j 。這是代議政治史上，國王首次被泊於晨，按集體行動中，做出財政權的讓!f;- 0 此後，英關國王諾步的放棄一些接通玉所享有的課稅權，但括頁稅、輯稅、關稅。酹妞， 1297 年愛得草一閱(國ward 1) 發表聲明，徵收租稅露得人民同意且謀人民之利益，確立了英國憲政發攝過程「非經人民，不得諜徵賦稅 J 的原則。 1340 年愛得華王 t些因為英法戰爭而急需要戰爭經費的轉措，關會因此制定法律規定，國會所通過的金錢，祇能用於國會用同意的事項。 [i尋詩，國會不僅要求英王要詳續說明用途，並選的財務餐具審瓷闊王閒支組頃，使得國王使用金錢受到國會吏，聽厲的監督。 1407 年亨利問世 (Henry N) 批准平民院所提酷的兩禎財政原則: (1)議院對金錢法案(Money Bil1)有先議權 '(2) 金棧法案審議過程，國主不得介入。亨利四世接受j這兩項財政原則，因而館立金總法案串代表納稅國民的下議院優先審議的跟自rJ o( 李白誨，

1993:

57) 到了 1628 年，權利請聽書(Petition

of

Rights)第十蝶載明，非經國會鞘定法律同意，不得強制徵收入民之贈貸、租質及其他類似之賦稅，因此強化並確立了「無代表不納稅 J

(no taxation without

representative)的觀念。不泊，此期摺的關

會並不常被召集，成員也少在競爭性，大多數是被指淚彈茜敏寺f乍一次無嚼的旅遊，每次會期二、三遍，從早 I三七時到十持開會，其餘時間用

來談天、賭博或u為酒。(朱堅章，

1978 : 18)

中世紀法國，在 1302 年就告「三級會議 J

(E

states-General)

，當時素有「公正的菲利普 J

(Philip the

Fair)美名的法王與英國打戰，且與蟬，馬教

(7)

政治學學報籤三期鈞。在年 8 月 l 日 127 宗發生績突，在巴黎召集貴族、牧師和城市代表開會，不過;這些代表卻要求菲利普闢王同意他們的參政權、定期開會與控制稅收據，最後菲利普國王為了戰爭何同意三級會議的請求。當時的德國和義大利， t話都同樣有類似的發展。布奇(

A. H.

Birch) 認為，中世紀時期關會雖然已經產，但並非是受對當代所謂的代議政治理論影響，而是決定於國王為了得到貴族與有車階級同意其稅收法案的實際需要。(朱堅章，

1978 :

16ω8) 妄圖盛玉需嬰錢時說召集，平民院來籌措，平民院則利用國王譚錢的機會，逐漸建立國會地位與權威，確定籌款的須先補救人民之冤惰。故歷任閻王為了增加稅收，多會接受平民院的要求，不攝也有少數例外 o

{91J

如，詹姆斯…J型:

(James 1

)不理會平民|鈍，以賣官幫爵、韻。發專利槽或罰鉅款贖掠等方式來增加l 寢室收入， 1649 年被閣會處死的查理一世

(Char1es

1)' 則是利用各種王軍特權來達對課稅的目的。(陳堯盛，

1986 :

127 )

查理三世將王室i投入交給胡會，由國會供給政府經費，平民院則爭取單灑主管~.!f政收支的權力 o 到了 1678 年，平民院主張財政法案需由平民院提出，堅持貴族院無權修改平民院通緝撥付國正經賽的法案，誼通過國會法，完全取消貴族院過問財政的權力。戚，樣一三世(William ill)之後，採用歲出預算(approp台ation)程序，關會撥款給政府作各種閱支。(陳堯蟻，

1986 :

126闊的關王若未經人民間意而恣意向人民課稅，就是一種違法行為，在中世紀逐漸形成「非經人民同意圖玉不得強制課稅 j 的憲法原理。 (李鴻禧，

1989 : 21 )

二1 、光榮革命以後國會預算權的確立英國先榮革命後，威廉了三世於 1689 年發佈了權利法案(即11

of

Rights)

,

其 I中h 第第一一國王在當當伊守年A度對人封的稅i收i技女和支出，審查收支是否合理。

(8)

128 國會預算機之形成與發展 1706 年，英國平民院為了防止闢家頭算的膨脹與氾濫，通過了兩項重要的決議:…切金錢法案必須以王權(Crown)名義提出，以及平民院審議韻算時祇能醋誠不得增加預算。 1713 年更進一步的在平民院議事規則中增訂，政府支品的議案，只能出政府提出，議員不能夠提出支出法案。

1787 年，英齒平民院通過絞。基金法(The Consolidate這 Fun社 Act) ，將

整偶國家的各種基金合1#為聯合王國(Uníted Kingdo帥的級指基金，做為圈家財政基礎，所有賦稅收入均存入基金帳戶，政府開支曲EI3墓傘撥付。這樣的財政制度，確立了公款的財政責任，問時也有助於國會對財政的掌控與監脅。 1822 年英國財政大臣，以一套完整的財務報表，分別說明歲入、放出和盈虧，最為向平民院提出財政報告的依據，以供國會審議次年度收支，這是英國預算制度正式建立的開始，也是現代預算對度的濫觴。 1868 年英屬首相格拉斯頓 (Peel Gladstone) 提出「政時支出以預算為依歸 J 的格盲，將預算視為一項重要工作及主要的控制工具， {吏預算成為政府事務中嚴重要的工作，愷奠定往後政黨在選舉提出政策時，選民可以聽出預算支出來衡量政黨政裝的可行，陸幕礎。(李白揚 '1993:59) Itt時期，英圈平民院預算榷的發展，確立了下列八頃慕本跟別，而成昆泣代各關國會擁有預算審議槽的基礎: L核發公款與課稅是國會的標力， r而不是國三E或內閣的權力。 2.核發公款前需先補續人民冤屈。 3.辛亥發公款及課稅有平民院提出與局定，貴族院無權過悶。

4.政府經贊必須每年提出並經平民院核准。

5.政肩預算執行後有剩餘必須繳田說j庫 O

6

7.設立立必會計總宮s及審計部龍誼晶接對議會負責 ο

(9)

政治學學報第三期 20 。在年 8 月 1 日 129 在議員只肯尼刪減預算不得為預算增加提案與決議。(陳堯盛， 19話:

128)

由以上可知，英盟國會預算槽與盟會割度的形成是同步發展，國會預算權是國會形成的時史產物，為當代議會民主制度的主要權力之一，同時也是歸會體制政府最有力的一頃武器。美圈獨立後，也將 lrc精掉明訂於聯邦憲法第 4條第七項第七款之中， r 租稅法案自眾議院提出 J 法關大革命後發表人權宣言，也闡明閣會有議決制說與預算的權力。 1909 年財政部長喬泊(Lloyd George)花了四個半小時的時間，發表著名的預算演說-

r

1909 年人民預算 J

(People's Budget of 1909)

，不油喬治的財政預算裳，卻在平民院接拖延封+~-~月才通過當年度預算案，到貴族院後該預算案在IJ被貴族院扔掉(throw

out)

，造成二十世紀英國國會最嚴重的能寞，首相解散平民院，並叉在大選獲得關會多數繼續執政，導致 1911 年修訂關會法，完全剝奪貴族臨的財政權。 (Davis

' 1990:27)

宙就是當平民院插過的財政法菜譜至1貴族院之後，貴族院如果貴族院不同意平民院的財政法案，則在 J個月內 i護自議國玉說准而成為法律。從此，貴族院對於財政權可以說是名存實亡 O 學、英國盟會預算審議程序、會計年度與平民院會期英圈政府預算會計年度採、四月制，世就是以四月甘做為政府預算的起始日，到空年三月三十一日為政府預算的終止日。英國國會是由國王以驅密院令(Order愉悅-Council)的方式召集，園會法並沒有規定平民院必第每年集會， f且是英盟每年的軍隊編制與由政頭，都必須由平民院訂定法律才能實行，如果閻王不益集國會，其Jj每年政府的軍政措施與財政收支都無法付之實現，無以國王每年召集國會乃

(10)

130 商會預算權之形成與發展

出國王召集，成為一句，頃憲政鑽研。英露國會寫一年-會期紹，

封昱年十月為…棋會用。十二月底的車頭節至 4 智、八、九月的暑罵、

復活師(Easter) 、塑麗降臨節(Whitsuntide)都令?本會。 (Tayl俗，

1979: 41-52 ;

自四月一日開十月以後才召集會議，會期與會計年度兩個時問差距六個月，加 t英國財政法案的種類多樣，且國會不需間在會計年度開始前通攝政府預算，放財政立法是分別在兩個會朗進行 'm因此讓人容易混淆羅志淵，

1988 :

52)泰勒(Eric Tay1or)就指出，始，而國會

1979 : 136-8)

ffiî弄不清黨 o

(Tay1or '

二、財政演說日主持會三 1年-度閱始，財政起長在問月底以前選定某一百問月

(Budget Day)

，通常是復活節蟬，後， r每平民院授出年度預算案，為預算

並在歲入發員會(Committee

ofWays and Means

'或譯成籌款委員會)發表慰

政演說，詳細說明當前的財政狀況與今後的政策，歲Â(Ways

and Means)

來源。其內容包括: (1)說明上年度財政收支結* '(2)檢討國債情形，

(3)

說明全國腎易及經濟容衷情形，以及(4)根撼現行稅率，預測新年度歲入，

iijj

立主與歲出做比較。(黃館和，

1959 : 65)

1733 年財政部長惠幫霄，爵士，按照當時報紙畫的漫畫:財政部長帶著一位i單位的卒但缸，在平民院教財政演說峙，打閱黑色小包包，拿出非常神諧、的當年度預算書。惠覆蓋普依據漫畫閑散的這樣的表演，成為後來財政部長作財政演說的頃憲政傳統。財政部長財政演說的內容與預算編製攝相是絕對保密，甚至連內悶悶員直到捏出財政濤說誦的會議才會知捕。 (Davis

' 1990: 22)

可 _...、

1987:175-7 ;

劉志宏，

2000 : 52)

1.--讚會階段(first

readìng)

:財政部長的財政演說，演說後會做四至五天平民院的國會立法與預算程序，包括五個階段:

(Silk '

(11)

政治學學報第三期研制年 8 月 1 El 131

的辯論，隨即進行多達閥…「項歲入案(Ways

and Means

Resol叫ions)逐項表

決。

2. 三讀會階段(second

reading)

，在頭算審議方面，當財政部長財政演說後，進行財政政策的辯論， .ì最常是貼在野黨提出，平均都要花;二十六天的激熱辯論，甚至8七月才會通油。

3.委晨會階股(committee

stage)

，預算審查為求周延，在二誦會是 IÉI 全監委

員會(Committee

of the Whole

House)審查，以歲入委員會主席為全院委員會

議主席 G 一九六八年以後，為節有預算審議時間，只有.將少數據有爭議的預算交全院委長會處理，其餘則由常設委員會審議。至於哪些預算案其爭議而往i 全院委員會審查，則由執政黨與反對黨協商決定。以 1985 年為柄，奏員會審查只用了九天的時樹就完成。 4.報告階段(report

stage)

護會階段(three

reading)

:.讓會與報告階段都各只用…天時情就通過。

(12)

132

~量會預算機之形成與發展預算案財政法租稅

一一

FZ 悅

?一 l 揖政部 i

L!t\

~Jt I什文的會|

/、

政策辯論指派

/

撥款法

/

•

同意或停正

• |統一基金部門|

權

/

γ

(13)

量 1 :平民院財政持。制流程

政治學學報第三期 200甚至手 8 丹:段 133

公共樣自

委員會

資料來頭: Harv哼.

Jack' How

β刀，必in

Is Govemed London:

Macmill組 Education

Ltd. '

1977' p.89.

如闡 1 '平民院在審議年度預算時，最重要的表現就是租稅(taxation)與支出(spending)兩大部分，也就賠放入案(Ways

and Means

Resolution)和臟的案

(Supply Resolution)

0 1993 年英攝改揉單---預算制，將以往歲入、歲出單獨報告的兩份文件，改為合f并編兜一份為韻算案。用詩，預算案的提出也將三月提前到卡二月 O 財政部長財政i輿論歲入案是檢討與謂繫各項租稅與稅率的公平性與合理性， :i通常是在預算日財政部長財政演說之後，由反對黨領插在議場連續閱或五天的母論。肆論終結後，隨即混行多達四十餘填歲入案的逐項表訣。 (Si崖，

1987:

175蝙7)英屬白 1641 年屈;在關

稅入與祖稅的法案都是扁平民說歲入委員會 (Com部-ittee

of Ways and

Means)負責審查，至 1967 年英關平民院層除歲入委員會的設置，而將歲入案直控由全院委員會審食，英國為了組念i這個委員會，因而仍將財政

車長財政潰說右罷稅入與祖稅絞稱為攝入某 (Ways

and Means

Reso1utions) 。

歲出案是依據歲出程序 (Supply

Procedure)

,

I臉討政府預算案的合唔，惶 o

歲出程序伯括四個階段: Cl)由政府提供概算，詳細解釋預算如何花用，

(2) 由平民院表決這些概算，

(3

)盛會混溫撥款法，授權英梅蘭銀行提

畏幸存臂， (的經費使用接感須有審計 If乍至是拉" (Si法，

1987: 165)

預算案經過平民院與財政部長辯論後，仍然屬於臨時性質，必裝在

(14)

134 國會預算權之形成與發展

十日內以決議的方式通過預算案，之後才根據預算案決議(

Budget

R

胎es叫O叫1u叩tio∞nsυ) 內容，建立立A財財-政法案。財政法案的審議過程，則與政府案的

審議過程審查階段，因為財政演說是一讀會階段，歲入與歲出辯論是三讀會階段，閃此，根據預算案所制定的財政法案再送到小民院，正式進入委員會審查階段，只是為了慎重與節審時間而改 rJI 全院委員會審查，此時，是平民院議員可以表現或提出修正案的最佳時機 o 1968 年以後，只將有爭議性的財政法案留在全院委員會審杏，其餘少爭議的條文則交出常設委員會審查 O 委員會階段完成後，則是報告階段與王讀會階段，這兩個階段在平民院都是各用一一天的時間就完成立法 o

[!

1 於英國平民院沒有在會計年度開始前就完成財政法案的審議工作，因此財政部會陸續提出有所謂

的春季、夏季和冬季追加預算案 (Supp1ementary Estimates) 、臨時預算(Votes

on account

)、超支預算案(Exess votes)等，以修正原來的預算案 O

亞鐸尼斯(Andrew Adonis)認為，英國平民院議員通常是缺乏財政、

稅制專業能力的協助與資訊，因而影響平民院預算審議的功能 O 至於' 平民院能夠有效的審查預算控制財政的原因，則是因為 1866 年格雷斯頓

( Gladstone

)在財政部長任內設立的審計部 (Exchequer

and Audit

Department

)審計長 (Comptroller

and Auditor-

General)與公共帳戶委員會

(Public Accounts Committee)

0 平民院依據國家審計法 (National

Audit

Act) 設置審計部(

Exchequer and Audit Department)

，但是審計部九百餘

人的專業人員，為平民院議員查核帳目，提供租稅、會計、決算的專業資訊，卻仍然不足以因應內閣提出的報告 O 同時， 1861 年平民院設置公

共|帳戶委員會(

Public Accounts Committee )

，山具財政背景或對財政有興

趣的議員十五人組成，該委員會主席通常由反對黨擔任，可以查核帳目，必要時可以要求各部會計人員說明與解釋，如果發現帳目有問題，只能向平民院提出不利於i該不的批評，因此，亞鐸尼斯認為無助於平民院財

(15)

政治學學教第三期甜的年 8 月 1 日 135 政監督發揮應右的功能。 (Adonis

' 1990: 123-5)

肆、美擷盟會與總統預算槽的爭門過程根據美關聯邦憲法第條第。項崩定，立法權屬於合眾國的審議院與泉議院，因此美國是屬於兩院誠的關會，也是權力的衡與對等的兩院制，不向於英關國會鼓足的偏院制。美國聯邦憲法第 ~1~是第八項第兩款繞定，國會有權規定並續收直接稅、臨稅、圈產稅及其他說紋。接著第二款叉規定， [視會有權以美國的信用舉債 O 由此可知，美關將政府稅收的權力賦予國會。聯邦憲法第寸每第九項第七款規定，除依法律規定之經費蚱，不得自國庫中撥支款項。也就是餘非國會兩院制定撥款法，通過撥款程序，否則政府不能持任意自國庫中取得經費。聯邦憲法llt--規，使得政府得經費使用情混，完全受到國會的監督。聯邦憲法第寸I~區第七頃第一款規定，凡有關收入法案均應由眾議院提出，審議院得摺議或贊同。一數來說，財政權幾乎是許多民主立憲關家 F議院(或稱第慌，郎平民院和眾議院) ，所特有的權力，但美國則是兩院共同平等的享有財政權。，不湛，對於稅收法案，眾議院貝司有優先提出與審議權。美國任何法律案、預算案謹彈劫案，都需經過參累兩院的同意，兩院t拉都有提案禮。不過對於預算提指後貝IJ眾議院享有先議權。同樣地，美關國會繭，院對於預算案與法律案-樣，都共同享有決議權、榜正權與否決構。(黃錫和，

1959 : 72-3)

美關政治學者席克在「聯邦預算:政治、政策、過程 ~(The

F ederal

Bud話也就:

Politics'

Policy' 對凹的哼一書中指出，美國聯邦政府預算權經過「立

法種錯 J

(

1798仆 921 )、 γ 總統價越 J

(

1921-1974

)以及 γ 國會與總統套'ÍÐLJ

(

1974-2000) 三餌階段的發展，茲將這三個階段簡述如后:

(Schick' 2000:

(16)

136 國會預算線之形成與發展

、立法i愛麗與(

Legislative Dominance) : 1789-1921

1798 年美盟聯邦政府成立，白主張髒邦論的大酹漢5鋸爵:幫醋4損E損典;支(悅Al協e以xa衍and如C位

r

H 治am仔叭1-抖刪d仕i ，享有崇 i冉的地位，聯邦政府預算就自漢彌爾頓主持的財政部負，財政部編製聯邦預算後，呈送國會審議。美國聯邦憲法第一條第七至九項卻明雄規定，將聯邦政府稅收與支出撥款的權力賦予國會。了行使聯邦憲法的這項職權，因而在 1802 年率先成立誨款

Ways and Means Committee)

，並為常設委員會(Standing

Committee)

.

，以負組決定稅收的責任。參議院則在 1816 年成立財政委員會

(Fì

nancial Committee)

，關會為了實現憲法第一條第九項第七款的規定，眾議院在 1865 年學議院則在凹的年，分別成立撥款委員會，更轄確的控毒Ij 撥款程序(如表 1 )這段期闊的歲，入仍由財政部編裂，歲出其自由各部門就當際政轄的需要編製，年度預算緝製完成後直接呈送盟委員會會審，總統幾乎沒有捏喙與闊的餘地。眾議院籌款委員會與參議院財政委

f聯邦i投入與支出的立法工作， #，等國會荷包權(the

power of

pur幼

發揮得淋漓盡致，學眾兩院以建項審核的方式審議各項撥款，完全支配

著繞經與行政串門的支詣。至IJ後奈，由於國會對政府預算欠缺整體的考

，立對頭算增概沒;有限制，形成聯邦預算遭到嚴重瓜分，也成為閣會

，從內戰(Civil War) 、美國戰爭(Spanish-American

War)

~IJ第 a次世界大戰發生，這成赤字急還擴張、年年攀升，例如 1914 年的

聯邦政府總預算罷甘億二千六百萬美元，到 1919 年卻急速擴張到一百九

,

i這五年的公債發行也從十億美元擴增到二百六 t'億美元。

(Schick'

2000: 弘 14)

1909 年塔虎托(Willìam

Howard

Taft)總統成立「塔虎托經濟暨效率委員會 J

(Taft's Commission on Economy and Efficiency)

，對當時的經濟、財政與效率提出吹草方案。塔虎托總統:{E 1912 年首度以總統的身份，針對下

(17)

政治學學報第三期 2004 年 8 月 1 8

137

…年的聯邦政府預算，向國會提出預算案，並向屬會提出所得稅修正案，

卻遭~rI鋪會故意的忽緝。到了 1918 年訶 1921 年之間，呼籲關會預算改革

的聲浪逐漸高漲，改革者認為聯邦預算請程，國會委員會疊床架屋，功

能重軍事;對於投入與支出沒有鐵廣泛的考慮、;以及有僚競爭的結果造成

…種浪費 o

(Wildavsky'

&

Caide泣 1

2001 :38)

表 1 :美攝預算法制控制一覽表

Constitution

賦予最i會籌稅與借貸權力， \世賦予國會撥款權 1802峭67

Congressìona1 Committees

1802 年眾議院設籌款委員會為常設委員會之一一 1816 年審議院設財主政委員會、 1865 年眾議院設撥款委且會、 1867 年參議院設撥款委員會

1837 ' 1850

House and Senate Rules

參眾兩院禁止末絡將權的撥款

1870 '1905-06

Antìdeficiency Act

為了還免招支而施行了基金配額

1921

Budget and Accounting Act

佇政部門預算編製預算，就在財政部與會計總署設立預算局

1939

Reorganization P1an No

.l

將預算局提昇至總說暮撩位楠，擴張預算局角色

(18)

138 商會預算機之形成與發展

採用單一預算，同時包括信託基金

1974

Congressiona1 Budget and Impoudment Contro1 Act

是在國會預算程序、保留款立法程序、參眾兩院預算委員會與國會預算局、會計年度自七月制改為十月制

1980

Omnibus Reconciliation Process

諷和(

Reconci1iation

)在預算過程中首次被使用，做為控制支出的武器

1985 ' 1987

Gramm-Rudman-Hollings Acts(G-R-H)

(Balance Budget and Emergency Deficit Control Act)

訂定赤字輔減目標連成預算平顯

1990

Budget Enforcement Act

調整赤字目標的體勤、建立支出自由裁量上!氓、建立

收入與支出的 p妙的-you-go 程序、新舉噴預算規則

1990

Chief Financia1 Officers Acts

各部門設置財政主管官員監督財務管理、會計與頭算

資料來譚心chick'

A

lI

en'

The Federal Budget:

Polti俗，如此y 仟'ocess.

Washington' D.

C.:

The Brookings

Institutio泣，

2000' Rev. ed. ' p

.l

5.

1920 年國會通油預算堅會計法(

Budget and Accounting

Act) 的立法，在調會之下設立預算局(Bureau

of

Bu甸的和會計總署(Genera1

Accounting

Offìce)

，做為對抗體、繞並阻止總統介入聯邦政府預算槽，伯被威爾遜縛統

否決。到了 i 位 i 年哈定(Warren Harding)接任總稅，經協調後國會再修訂

該法案，哈定 (Warren Harding)總統批准 F 這項法案。(Lee

&

Johnson '

19銘 :10)從鼠，美國盟會在聯邦政府頒算過程的鐘站地位，轉變為聯邦政府預算由總統編裂與支配的{蜜蜂地位。

(19)

政治學學教第三期 200是年 8 月 1 8

139

學者舒曼 (Howard

.

Shuma訂)指出，促成 1921 年議攝預算暨會言!法的原 :包括(1)預算赤字的衝醋， (2)政府支出的提高， (3)1887 到時的年間國會與總統部門設立了許多給濟事務的委員會， (4)1910 年代的進步草動(Progressive Movement)與科學管理興起的影響， (5) 由於政府管用問 ‘無效率及許多的欺騙行為造成許多的政治醜聞事件(

Muckraker )

福利的破壞者(malefactors

of great wealth)

，僥幸[J參議院百萬俱樂部(Senate's

m

il1

ionaíres' club)

,

(6)第一次世界大戰後政府支出的暴增 G 導致哈定輝、說

1921 年批准了預算覺會計法，以解決當時聯邦政府預算的赤字問題 O

(Shuman' 1984:26-9)

預算暨會計法明攏，規定聯邦政府預算由總統負責籌編，籌編完成彼得援國會審議。1ft…規定，按予總繞在聯邦政府預算過程成的正式角色，確立了美國總統取得聯邦預算籌緝的權力，完全改變美國讀立建國一百四|年，聯邦政府預算由關會負責籌緝的傳稅。依據預算暨會計法，財政部之 F設立預算同(Bureau

of Budge

t)

，負責協助總統籌編聯邦政府預

。 1939 年的重組計畫第…案(Reorganization

P1an No.

l)

，預算局的位階提

，重接出韓、說管轄指揮。 1970 年重組計畫第三案(Reorganization

P1an

No.2) 將預算局改構為預算管理局在悅。ffi-ce of 扭扭agement

and

Budget' 簡稱 OMB) ，立全賦予預算管理局更大的槍力與功能。另外，在國會設置會計總署~(Genera1

Accounting Office

'簡稱 GAO) ，負責盟會審計乘

務，以協助國會監督政府財務的使用。預算體會計法並非一項均衡預算的法案，而是使得聯邦政府預算籌編權出國會轉移到總統的一項法案，何時也是使總經能夠掌控聯邦政府支出的法案。總統成為國會預算控制的代理人，確立了總統掌控支出權掃雷會擁有撥款權的權力制衡機制。且預算上是採取「多年預算制 J

(multiyear

bud萃的，盛會預算撥款，不得不配合總統政策 O 最後，國會的荷包槽幾乎為總統所取代，去了有效控制財政的權力。 (Schick'

2000:

14) 白宮成為聯邦預算的駕版者

(20)

1 哇。嵐會預算機之形成與發展 (b關get

pulpit)

，在插圖形辦公桌t-:.'總兢依其哥哥人觀點不時與決定各項輝、算科目與計畫。甚至，毯，總統的頭算被批評為「終點死亡 J(dead on 駝的1)' 也能夠經由總統安排與國會協商的議程中起死陌生，國會也只能跟隨總統的掰步通緝預算。 (Schìck ﹒ 2000:90) 在這個時期，國會不僅預算籌編權力轉移到總統，同時，總說在將政府預算送到國會後，國會隨即將預算送到撥款委員會，撥款委員會在分成十三個以土的法案，分活各{間小組委員會(sub偏commìttee)審查，閃而使得國會._--..0，草無法瞭解預算的全貌，也無法軒對收入與支出教比較，堂大幅刪減褔利預算，增主ut喝防算的情形，攝i會竟然也無法。得去o 0 到 1960 年代中期，保留款 (impoudment)的問題更形嚴重，尤其到尼克森 (Rìchar這 Nixon)總絞時期，保留款的問題更成為引爆國會改革頭算控制榷的導火線。在尼克森主政的年代，尼克森將美國總統制中總統的角色發揮到棋致 O 美關學者葉青勒辛格的的ur Schlesing肘， lr.).j:巴尼克森總統極為是常王式的總統(Ímpe們al

presidency)

，他認為「尼克森比為基維里還要為萃，誰里」

(President Nixon was more Machiavaellan than Machiavelli )

，是英王查理一世最王特權的實踐者，他的目標是「公投總統 J

(plebìscitary

Presidency) 。斯戰辛格將尼克森比做法闊的拿破崙與戴高樂(Charles

de Gaulle)

，認為尼克森錯立了美闢串 f倒亨駕目虹如J '尼克森姆說攝政主大幅樹減社會福利計畫以擴張國防單攏，並大幅增加國防預算，並將其他的預算以保詔款方式，移敵軍事用途，幾乎

不按國會節制與控制。 (Shuman' 1984:27。“ 1)

j席克(Allen Schick)指出， 1966-1973 年所諧的「七年預算戰爭 J

(The

Seven-Y ear

Budεet \\址，

1966-1973)

，整個聯邦政府預算是閣會與總饒、參是議院、支出與租稅委員會之間的戰爭與衝突 o

(Schìck' 2000:

17)舒曼

(21)

政治學學報第三期 2004 年 8 丹 1 日 141 5[;壞了總統與闢會之間的憲政危機與衝突。同持，即為越戰及面臨最嚴重的油貨膨脹，成財政赤字嚴重， ~喝會組成聯合調查委與會(Joint

Study

Committee

'簡稱 JSC) ，講金美國財政狀況。聯合調查委員會在調查報告指稱，美關財政問題嚴重惡化、賦稅制度不合理、總統未經盟會同意任意挪用預算、任意變提出會i通過的政策種先!棋序、及國會預算程序不健全等缺失。這頃謂瓷報告引起閣會朝野重視，認為閣會應該收田總統的財政權，以對抗總統站渡擴張的權力。這份報告，無形中促成 1974 年由民主黨在參眾關注都取得多數的情形卡，推動制定國會預算與保留款控

制法(Congressíonal

Budget and Impoudment Control Act)

，學學泉、指院以壓倒性

的投票插過議項法案，立在以攝會擬對尼克森提出彈劫的手段，迫使用克

森於該年七月卡二日批准笠效，從此，美國國會與總統預算權準入另一

個新的競爭階段。 (Shuman'

1984:183-4)

玉、國會與r總統對抗期(Co聞記ss

versus Presídent) :

1974-20∞

美圈總說與國會將過「七年預算戰爭 i 的纏門，終於在 1974 年通緝的國會預算與保留款控制法， [劉會輯註li這項法律，我回賦予總統的多項預算權，在總統預算權方面給?更多的限制，擴大關會預算權的責任，聽立國會與總統間軒的制度化預算過程。席克指出，這段期間美盟聯邦政府雖然呈現分立成府 I(divided government)的狀態，車!惠稅與國會之問預算過程的衝突，每年仍然不街上演斜，都能夠顯利解決完成頭算決議。國會預算與保留款研制法，第:條明確地揭示其立法的京日，的為確保預算過程中國會的有效持潤， (2)提供每年調會決定聯邦收入與支的撥款的法源依蟻， (3)它提供 F 控制總統保留款的新制度， (4)組立國家預算的價先聽序， (5) 行政部門右義極提供國會審議頭算所需的資訊 o

(Wildavsky

,

1984:226)孩法的主要內容忽拍: i 席克(Allen Schick)指出，美凶在 1966♂000 年之間，民主黨和共和黨夜有一鶴政黨，能夠同時搓手亨總統職祉，興恥得參議院或眾議院多數時;次。見 Schick，(2000)，op.cιp.20.

(22)

142 國會預算權之形成與發展會計年度的!原來的七月制改為十月制，以使國會審議頭算的時間更為充裕。建立新的頭算審育程序:兒詳站於後。制定保留款程序:對於國會撥款委員會i通過的撥款法案，總統延期支出，任何叫院都可以插過決議強迫總統執行該項支出 O 如果總繞希望終止某一撥款案，則必須哉四十五日內說服兩院通過廢除或終止該項撥款業 O 這些控制總統保留款的程序，使關會能夠堅持預算支出的優先噸序，降低總統連用保留款的權力 O

團會分別設置，會議院預算著員會(the

Senate Budget Committee

'簡稱

SBC)與眾議院預算委員會(由e

House

Bu這get

Commìttee

'簡轎 HBC) :針對

未來經濟發展與財政赤字及總體預算作整體的分析與審查，將審查結果

提供撥款委員會參考，監督關會預算局的運作 o

國會成立國會預算局 (Congressional

Budget Office

'備幫 CBO) :國會聘

請許多財政、會計、經濟、預算專家，從事預算分析與政策分析，提供

國會審議預算的資訊，處會不再依賴行政部門的經濟分析與概算計畫。

局長任期間年，分別EÉ 眾議院議長及發議院臨時議長(President 肘。 Temof

的 Senate)在頭算委員會任命。

國會設罷科技評估處(Office

of Techno1ogy

Assessme眩，簡稱 OTA) :主要是從事科技發展問題，為國會議員提出科技發展計畫的意見。

(W

i1

davsky

,

1984:226-的

外，國會在 1980 年溝通總謂和過程 (Omnibus

Reconciliation

Pr

ocess)

，預算調和(

Reconcilìation

)的程序，在當根時期的預算過程中首

次被使用，做為控制支出的武器。 1985 年i通過預算平模及緊急韻算愕制

法 (Ba1ance

Bu勾et

and Emerg-ency Deficit Contro1 Act

'又揖

Gramm次udman-Hollings

Acts

的是打)) ，訂定赤字削減目標達成預算平衡。 ]990 年團會通過頭算強制法(Budget

Enforcement Ac

t)

，調整本字目標的變

(23)

政治學學教第三期 2004 年 8 月 1

a

1 的

勤、建立支出自由裁量上限、建立收入與支出的 pay-as-you-墓。(PAYGO)程

序、新舉債預算揖則。關會又制定(Chief

Financial Officers Acts)

，在各部門設置財政主管官員監督財務管理.、會計與預算。但chick

' 2000: 20-2)

儘管，盟會預算與保留款控制法建立國會更完整有效控制預算的功

能，不過卻在當根總統(Ronald Reagan)入主白宮之後受到挑戰。當根在 1980

年競選總統時提出反對頭貨膨脹、反對失業、反對高稅制與反對學撓的

競選訴求，主張平衡預算。當選後提出平衡聯邦預算的改革方案，史稱

「雷根預算革命 J

(the

Rea是an

budget revolution)

0 雷根預算革命達成了四項目標: (1)變動從民政到國防的優先JI頭!芋， (2)將許多政府負擔從政府部門變更為在部門， (3)降位聯邦政府取惜地方政府的所得， (4)實施1世業與高，所得的減稅方案。此-預算政策造成民政預算緊縮與限制，另一方屆減稅與軍事支出增加卻又形成巨大的亦宇 o 不過，雷根總統在 1981 年三月十日的咨文中仍然辯稱「租稅計畫的失敗，會造成國家經濟力的立即衝擊 J '以推動他的減稅計畫。 (Shum訟，

1984:

246刁2)雷根時常運用不實

際的「士;字經濟報設 J

(buoyant economic

assumptions)和聽17Yræ內政計畫提案

的「終點死亡 J (如ad

on

arrival)為基礎，並發揮館人魅力善用軍視與廣播媒體訴諸人民的支持，對國會形成支持預算的壓力。 (Schick

' 2000: 20-2)

雷根強勢的領導與推動美國稅制與預算改革，仍然譯過來自於國會多數黨民主黨的強力杯葛，使得攝會與總說預算權之間的衛突又不斷在華府士，演。舒曼(Howard

E.

Shuman)產主指出，雷根的強勢領導預算改革，與尼克森的強勢控制預算都造成的盛會與總競預算街突，不過，雷接替用他的個人盤力與溝通技巧，不斷與民主黨溝露，將調和轉先為他的政治性武器，並在合法、合憲的基踏上，最後聽得關會的多數議員支持，完成雷根預算革命的甘標…減稅、障能政府支出、增加軍事支出。 (Shum紹，

1984:

247-72)雷洛詩(Lance

.

LeLoup)就指出，雷根與國會預算禮爭門過，如果民主黨選擇于在眾議院斯還過的預算決議、調和法案和租稅案，

(24)

14在國會預算權之形成與發展那無異是雷根預算政策的勝利。民主黨議所做的選擇顯示，他們預算審議只做d呻商攪吏，卻是為首根的計主1'f-r 背書。 (LeLoup

,

1982: 336)

T辛辛時代(1 im C在rter)因為與國會關係不好，因而j 頭算經常受到國會的草肘。老1fi希(Geor俗話ush)與多數的議員青B有良好的關係'但是在頭算上並沒有困此而目於優勢地位，反 1M經常是與幽會影成火線錯:突的緊張關係 O 老布希豆豆法是白第三次世界大戰以來，昕一.{在送預算:對國會而不對國會提出預算咨文(Budget Message)的總統，只 18 他的預算贊同局局長連曼 (Richard Darman)將政策說明白接印在預算書 L 0

(Schick '

2000: 75)

相對於雷根總統減稅政策，刪減關內社會安全預算而增加國防預算，柯林頓悟il1 Clinton)總說別是主張增稅政策，但卻蔣國防預算暗藏在社會安全支出中，兩位輝、稅單深請政治成Jj]品須依顯改變頭算政策的法理，柯林頓與雷根而與國會對抗，自己的魅力與媒體擺得人民支持，又不斷的與關會協商，最後都是在關會只獲得些微的領先而泊湖預算。 (Schick

,

2000:

7的) 柯林頓與國會之間的預算街突情形更是嚴重，幾乎于f三年上演。柯林個甚至在 1995 年的預算審議過程中，不與國會妥協，國會也不連過總統的預算案，形成憲政僵局，最後輯林頓露頭轉手I~政詩機關，做為獲取國會支持預算的手段。 (Schick

'

2000:

77-9)柯林棋經常使用預算否決權，

了對抗柯林賴，在 1996 年通過畫線日在決法的Line

It

em Veto Act)

，眼

制柯林頓總統的預算否快權 O 柯林頓則梢，他之所以簽署這項法案，為了防止團會報借法案第五百頁，或一千頁以後的名義，而制定特殊利前接款 Q _{佳話撥款案、軒的 i直接支的案與歲人案三三類，柯林頓取} 淆了八十;頃，但括七十九頃接款、 :項說駐科接與 A項直接支出棧款。國會兩院可以三分之二的同意，把紹總統;再快的預算案。不惑，一九九六年所油站的畫線項曰否決法，在 1998 年 7 月被聯邦最高法院宣告違憲"

(Schick '

2000: 93-7)

(25)

政治學舉報第三期 200 連年 8 丹:臼 145 艦、美關國會預算審議過程 ~-，、會朗與會計年度 1933 年美國憲法第二 r館正案規定，關會每年至少應集會、一次，除法律另布規定其他日題外，國會會議應於叫月(三 RI~午閉始 O 父 1946 電車u法(訣eor-ganization

Act

,

1946)規定，國會除另行決定或國家處於緊急時期外，國會接於七月三 1 口休會 O 亦即芙岡國會參眾兩!其是以一年為一-會期，每年自 JJ 三日起至七月三 -1' 什是盛會開會時間，開會天數學議院大約都在一口五 f 了。天，是議院多在叫百四十四天。

(Inter哨Parliamentary

Union

e品，

1986:308)

美閣會訐年度(或稱財政年度)原來是採七丹制，為了使關會有更充裕的時間審議預算，自一九七七年組改採十月紹，亦即十月一日起至昱年九月三一卡日 l廿三…'{盟會計年度。國會在一月三日閱議後，總統會在一月至二月的第 A個星期一，將年度財政預算書送臨國會眾議院，並發表預算咨文的關εet

Message)

Q 根據世界國會聯合會資料，世界民主國家會計年度採用十月制的國家，只有美國和泰國兩個國家。(Inter

-Parliamentary

Union eds ' 1986: 1 086-8)

1974 年國會預算與保留款控制法之後，美圈兩|吭預算審議程序，入…餌新的階段，使國會荷包扭鋁權，更能夠有效率的監督行政部門 c 依據國會預算法規定，總統應該在每年卡」月十日將下年度聯邦政府預算送抵國會，不i曲按照慣例，總、競還常在關會開議後，何等聯邦政府預算送到!國會，其確實時間並沒有一定，大致上是每年的一月第“個星期一對二月的第一餌亭，期一之間的一個星期五，一般而古都會在二丹一日以前，不過也有例件，飼如 1991 年是在二月四日， 1995 年到了二月六

(26)

l 銷路會預算機之形成與發展

二、預算時間表(Budget

Calendar)

依據 1985 年平衡頭算暨緊急赤字控制法 (Bal給ce

Budget and

Emergency Defi-cit Control

Act)規定，國會審議何年聯邦政府預算必須訂出審議時問表Ctimet的le) 。每年十心月十日總統先將 current

servÎces

b吋get 活質聯合經濟養員會(Joint

Economic

Committee卜，到三月之間，國會在收

到總統送來的聯邦政府預算接 G 國會頭算局會有二月一一 i 五日以前，向參眾兩院提出分析報告及未來經濟損髓。同時，預算管理局COMB) 自將總統、預算謂求、預算說明及經濟預測等資料，送到眾議院預算委員會(HBC)與參議院預算委員會的 BC) 。預算委員會先行審查國會預算同 (CBO) 送來的預算攝殉參考原始資斜，召開聽誰會，並澈請財政部長等相關官員出席聽證會。約在三月十五日左右，盟會各委員會項預算委員會提出預算評估報告。問月一日，幽會預算局送評估報告到預算發員會。閏月十耳目，預算委晶會報告第一次共同預算決議(fir到 ωncurri已成

budget

resoltion) 。五月十五日(約勞工節後七天) ，閣會完成撥款法案與決議，閱始考慮、年度撥款法案。六月十五日發泉繭說完成預算協誨，一卡臼眾議院完成撥款法痕，七月十五日總說送期中預算搜審書。八月日，頭算管理局送擂充資料。九月十五日，關會完成第二次共同決

議\second

concurrent budget

resoltion) 。九月:十五日，國會完成再調和法

葉與決議。十丹一日會計年度閱始。 (Lee

&

Johnson'

1998:241 ♂;

Shum側，

1984: 224;

Wildavsky

,

1984: 228-30)

2 第二次共用決議程序，耘，九八五年平衝頭算暨緊急赤字控鎖法(Ba\ancedBudget and Emer忌"

ency Deficit Contro\ Act又稱 Gramm-Rudman抗。llings) 中被刪除，該法是府共和黨籍

參議員 W.Philip Gramm, Warren . Rudman,ErnestF. Hollings 等三人所提出，除了刪除參眾議院第二衣3名詞決議程序外，謊言7定預算決議問dead\ine) 自聯邦政府所造的五月十日修訂惡八月一日，同時也訂出平衡頭算時揖表，以d~薄聯邦政爵的嚴敢赤字爵

o 故在 1985 年，之前的盟會預算審議溫椒，者所謂的第二次共同法議程序， 19師之後戲法有此項程序。 Le缸，D. Robert , Jr可&Ronald

w.

Johnso況，Public Budgeting Systems. Gaithersbur.容:Aspen Publishers

,

Inc.

,

1998

,

6th ed叮pp.237-8

(27)

政治學學教第三期 200甚至手 8 月 1 日 147 -般而言，依攘政府預算時間表，預算決議認定日期混常是在四月十五日，但是從國會預算與保留款控制法寶路後，白 1976 至 2001 年會訐年度，國會審議預算決議的公認、日期，往往與行政部門的期待有落差，亦即除少數幾年能夠順利完成外，多數的決議都比行政部門所預窮的時問延譚。其中以 1986 年則廷遲至i 三十九天，及 1991 年組握一百七，十六天到卡丹 )LEJ 才完成預算決議最為嚴重。決議認定 H 延遲i臨久，代表盟會與總統的預算舊突結嚴重，甚至造成聯邦政府停擺。的chick' 2∞0:109) 一、預算審議方式當前美國國會預算審議程序，經歷數次的改革，其中以 1921 年預算暨會計法、 1974 年關會預算與保留款照輯法，使得預算審議程序更撞於完罷， 1985 年卒衛預算哩緊急赤字控制法修訂原來採第…、第二次共同決議程序，關除第二次共同決議，而結短了圈會審議頭算的時間。美國國會參晨兩院，不論是立法、預算或彈頭權的行{盒，者~居於平等的地位，其程序也都----'"致。女1]圖 2 顯示， 1995 年美國國會預算審議流 '簡單說明於后:

(Wildavsky

&

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109)

1 總統i金蠶算書到國會:盟會在接到總競所送來的下年度聯邦政府頭算與咨文之後，聞啟進入準備程序。根據慣例，頭算書是先送臨眾議院再送到學議院，說-程序是依樣憲法第一條第-七現第一款「凡有關收入法案均應由眾議院搜出，參議院得接議或背 rSJ .J的規定，因此眾議院對於歲入案有優先提出與審議禮。 2. 參豆豆兩院預算委說會主導預算審議準備工作: 1974 年國會預算與保留款控制法溝通之前，分別是由眾議院歲入委員會與參議院財政望委員會先行審議。 1974 年參晨兩院同時成立預算委員會，自 1975 年恕，釋統j送到國會的聯邦政府預算，員自由頭算委員會負責預算資料總集成，由國會預算

(28)

148 國會預算權之形成與發展局、會計總署與國會研究服務處協助，進行預算分析與經濟預測。同時，參眾兩院預算委員會進行一系列的各項聽證會 (public

hearing)

，邀請各相關官員、學術界、產業界人士出席，以深入瞭解聯邦預算的編列 O 3.預算委員會草擬預算決議:參眾兩院預算委員會在彙整來自預算管理局、國會預算局、會計總署、國會研究服務處、各委員會及聽證會的預算資料後，分別草擬參眾兩院的預算決議案 O 該決議案內容包括(1)年度預算總歲入、總、支出、盈餘或赤字; (2)依預算功能別 budget

fuction)

，如國防、教育、農業等訂出預算支出水準與優先順序; (3)訂出調和(reconcilition)預算的項目與目標，以減低預算計畫中以備授權的支出，或降低授權撥款支出的最高限度。 4.參眾兩院分別表決:參眾兩院預算委員會草擬預算決議案後，分別向參議院與眾議院大會提出報告，兩院議員在此時都可以自由與充分討

l 總統預算書送至國會

|

眾議院預算委員會陳述預算決議參議院預算委員會陳述預算決議眾議院表決 ~預算協商委員會提出預算決議報告

_」|

_參議院表

\「

支出分配與調整建議送仲裁委員會

f

眾院授權委員會眾院撞款委員會報參院撥款委員會報參院授權委員會報告法律變更以告撞款案以同意預告撥款案以同意預報告法律變更以同意預算決議算決議算決議同意預算決議

(29)

政治學學報第三期 20。在年 8 月 1 日 i 特參議院表決再護和接算案參院根據協商報告表決總絞簽署或杏法 13 經權委員會舉行頭算再掘和協i喝委員會小組會議一案一一算一一頭一 i 一和 -i 回同-13 日白得… 決一表一院十累一

_{門做法再讀和預算案}

!

師問或否決再調和拍案

自

攝輯站呵呵帽師團鵬聽兩腳禪喇暉，哥蝴關聽輛輛輛飄攝騙略目申叫照明雕研報禪喇刪奮戰螺絲絨輯 2: 美國協會損算審議流程

資料來源: Wildavs旬， Aaron & Naomí Caíden '。如 1) ，弘的9..

論並搜出修正意見。兩院分別就沒有爭議的部份預算進行表決，爭議詰份，由兩院分別漲代表組成預算協闕，委員會進行爭議部份的預算

協商，協商結果在分別有發眾兩院大會分別表決，此時日釋是問月十五日

(30)

150 路會預算機逆之形成與發展各常設委員會的小組委員會(subco血mittee)審查，以權定各支出頃目。 6.參眾兩院授權委員會分別j蘆溝授權法案，授權撥款程序。 7.參眾兩院撥款委員會分別分為十三項撥款案，分別表決「三項撥款案。在參軍兩院再說十三項撥款案的協商結果，分別進行表決撥款程序，完成預算審查程序送站總綻簽署，總說可以就國會關注用油過的預算案簽署'甜可以不簽署的j再決預算案。 9. 再調和(reconcilition)單第:參泉兩院對於預算有爭議之品分，由授權奏員會擬定調和預算東進1J拙和單算，並分別表決調不fl預算案。參眾兩院組成兩諧和委員會單行預算再調和，再調和協商結果再分別出發表泉爾說進行表決。參眾兩院通 j的再諷和預算案梭，送總統簽署，總統可以簽署該再調和預算案，同樣地，也可以否決該再諷和預算案。 1 。在IJ果總統否決國會通過的預算時，就進入憲政僵局，不過通常總統會運用各種方法說服國會議員支持他所提出的預算案， {史總統的政務能勢 !頓和推動。國預算審議過程中，從總統預算1: (Preside哦's Budget) 、商會預算決議

(Cong-ressional

Bu悔改 Resolution) 、歲入立法 (Revenue Legislation) 、接款

(Appropriation) 、到預算保留款(詩udgetl血plementation) ，形成一個預算摺期

(budget

c的le) 0

(Schick'

2000:

30-4)在國會預算審議過程到撥款，參眾兩

院的預算委員會(Budget Commi-ttω) 、授權委員會(Authorizing Committee) 、撥款委員會(Appropriation Committee)及歲入委員會恨的enue Co闊的ttee)等

四個委員會，扮i寅預算;i拉手里最重要惡的角色。預算“讀員會主要功能是:報告預算決議、草蝦，協調規則與彙整協調法案、監督預算與給國會建議預算立法過程可能的衝突;授權委員會的功能但括:報告授權與監督支出立法、監督行政機構、提供預算委員會閉算之意見與概算、依據再講租的提則提出法律改變的忠告、;在立法過程中的報告制括 CBO 經費預算評佔。撥款委員會的功能包括油:報告規財與追加的撥款法案、複審提議取

(31)

政治學學報章之三期 20 。在年 8 月 1 日 l51 治或延邊、提供預算委員會頭算之章見與概算、在小組為原會中細分預算授權與支出、確立聯邦帳日結構與規則、提供各部門連用基金支出的指示。歲入委員會的功能但括:報告歲入立法、報告社會安全與確立名目的立法、提供預算委員會預算之意見與概算、依據再調和的規則提出法律改變的忠告。 (Schick'

2000: 32-4)

韓、結論英 i魂建立內閣制的憲政體制，乃是國會與王權門爭的結果，整部英國憲政發展史，就是國王與國會門爭的歷史，國會不斷的攘攘，國王權力不斷的被剝奪，最後經成為無為而治的虛位元首。 i喝會為了國玉的權力，屢屢在國王面臨征戰而急於需要戰爭經費時， r句閻王趕出增稅品須輕由國會同意的請求，國會立主進一步要求國 E支出項目的審核， [!還王由戰爭的目的多應允圈會的請求，因而發展出國會財政監督權，而成為當代代議政治中國會的 A項重要播力。至於總統制的美圈，雖然採行三權分立體制，在制憲之初，就歸屬會擁有預算權明確訂立淤憲法之中。在美國聯邦憲法，國會被視為是代表政府的第一權，因此美國獨立之後，如期政府預算是由關會所控制。美關學者科威(Edward Corwin)說明白地指出，整部美圈總統的擇史，就是總統權力擴張史 o (Cowí泣，

1984:

305) 三話，齡4年發展的結果，國會在與總統的互動過程中，卻往往居於 F膩，美關國會頭算權的改革i酷程，美國關會與總統權力消長的最偉註解，主導預算政策的權力，卻在改革過程中移轉到總統于中，使得閣會致力於預算改革卻反而適得其反。 /f~論是英國或美國，國會行使預算權的最重要階段，雖不是在國會審議的i盼望，而是表現在於1禱會授權與撥款階段。國會藉的授權內與撥款過程，審核行政部門的執行與支出，成為國會體制政府預算的最有利武

(32)

152 國會預算權之形成與發展器，使得政府部門在國會的監控下，不致於為所欲為，故可以隨時掌控政府的施政。這樣的制度安排，在英、美兩種典型憲政體制運作 f- ，多能夠有效的監督政府與預算的執行和審核。反觀我國的憲政體制安排，預算決算與審計分別隸屬於立法院與監察院，立法院只擁有預算與決算的審議權而無授權與撥款的權力，也無審計權 O 立法院通過預算後，就不再與間政府部門的執行，更無審計的監督功能，使得立法院有效監督行政部門施政的功能大打折扣。因此，賦予立法院擁有預算授權與撥款兩項權力並將審計權回歸立法院，使立法院享有完整的預算權，應該是未來修憲時必要的改革方向。

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