地方政府推動學校委託私人辦理之研究

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行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

地方政府推動學校委託私人辦理之研究

計畫類別：個別型計畫計畫編號： NSC93-2413-H-026-006- 執行期間： 93 年 08 月 01 日至 95 年 01 月 31 日執行單位：國立花蓮教育大學國民教育研究所計畫主持人：許添明共同主持人：成鳳樑計畫參與人員：吳美智、林靜宜報告類型：精簡報告處理方式：本計畫可公開查詢

中華民國 95 年 5 月 9 日

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壹、摘要民國 88 年，我國國民教育正式跨入一個新的里程碑，不僅明文鼓勵私人興辦國民教育，而且規定政府可以將公立學校委託私人辦理。隔年，高雄縣即通過鼓勵私人興學的自治條例，到目前為止，已有七個縣市通過類似法令，而宜蘭縣、新竹縣更於 91 年將三所公立學校委託私人辦理，台北縣也即將於明年開始。研究者審查這七個縣市的法令，發現地方自治條例的內容有與中央法令互相抵觸者，或有監督與評鑑規定不夠清楚者，以致造成委託學校與縣府行政的困擾。本研究透過宜蘭縣委託學校之個案研究，以及法令之分析整理，再參考美國 charter school 之法案與實踐經驗，建議政府修訂相關法令以及簽約內容，俾落實鼓勵私人興學之精神。 關鍵詞：私人興學、教育法、個案研究 Abstract

Starting at the year 1999, public school education in Taiwan enters a new era. Not only is privatization in compulsory education encouraged, but government-owned schools can also be

managed by private organization. The next year, Kaohsiung County passed the first local regulation to encourage the privatization in education. Up to the present, there are seven counties/municipals in which similar regulations are passed. In 2002 in Yi-Lan and Hsing-Ju counties’ three government-owned schools are privately runned. The same action will also start in Taipei County in 2004.

Examining the regulations in these seven counties/muncipalities, we found that some of the contents either contradicts that of the central government law or is unclear

in administrative troubles. This study tries to offer suggestion for amending related government regulations and contracts by examining schools in Yi-Lan county, analyzing related regulations in this county, and considering experience in the charter school as well as related regulations in United States, so that the ultimate purpose of privatization in education can be achieved.

Keywords: privatization in education, educational law, case study research

貳、研究方法 本研究探討宜蘭縣委託私人辦理國民教育之辦學困境與法令限制，並建議應修改之法令與契約內容。使用的研究方法包括文獻分析、個案研究與訪談等。文獻分析主要是針對縣市的學校委託民間辦理與鼓勵私人興學自治條例以及中央層級的教育法規以及學校運作的相關法規；其次，則是針對美國各州通過之 charter school 法案進行內容分析，並探討 charter school 運作成功與失敗的經驗，做為我國之借鏡。個案研究法是研究人員在獲得個案學校同意後，每兩週到一所委託學校，針對學校人事、財政、課程等向度訪談相關人員，錄音並現場筆記，並且蒐集相關文件資料，以瞭解其辦學情形與遭遇的困難。而為了讓縣府與委託學校雙方的觀點都能平衡考量，研究人員也對委託學校業務相關的人員，進行個別訪談，以瞭解他們對自治條例立法過程與委辦學校辦學的觀察與想法。 參、實施結果之討論 根據研究人員透過文獻分析、個案研究與個別訪談相關人員，我們分別報告這

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困難，並且以美國 charter school 的經驗作為對照並代結論。 一、委託學校辦學成效 (一) 課程 1. 發展獨具特色的課程慈心小學依華德福教育理念辦學，主課程（語文、數學、自然等）與副課程（手工藝術、國外語言、烘焙、音樂等）同樣重要，在課程發展上非常強調與孩子成長相呼應，因此在學校空間設計或教學，無不朝著此一目標執行，期望讓孩子生活在一個富有想像的世界中。人文國小則是運用混齡班級家族制、無上下課鐘聲的完整學習、博物館化教學設施建立、開放的空間規劃以及主題統整課程等改革來發展學校獨特課程文化。 2. 採混齡編班方式上課人文國小將二到六年級學生，依其性向、興趣，編入不同學習家族的方式，打破過去單一年級單一班級編班模式，讓不同年齡的孩子相處在一起，如同兄弟姊妹一般一起學習與生活，不但能強化不同年級學生間彼此認識與幫助，對於人際關係的互動亦有正向加分的效果。 3. 不以單一學習成就評量評定學生二校皆捨棄一般公立學校以量化等第分數來評定學生學習表現的方式，採用個別或多元的質性評量方式描述學生上課與學習表現。如人文國小對於學生的評量以實驗、報告、操作為主，紙筆測驗為輔，較重視學生實作、資料蒐集與解決問題之能力培養；慈心小學則是運用許多方式紀錄並了解每一位學生進步狀況、過程、努力情形、社交行為、身心特質和發展狀況，所以二校家長所獲得的不會單單只是一個等第分數與一句簡單的評語，而是學生整學期的學習成果，讓家長更能了解孩子們多元的優勢智慧。 4. 教師得以發揮專業自主與協同教學慈心與人文國小教師都享有充分的教學自主權。慈心的教師們在不斷的教學會議、教師會議、個案研討、教師研討會議與行動研究會議激盪下，創造與凝聚彼此的教學共識。人文國小教師在協同教學模式下，依其專長盡情發揮其教育理念與教學專長，教師們在不斷討論與爭執中學習與成長，讓學校教學團隊得以成形，讓這個團對是彼此分享而非勾心鬥角。 (二) 人事 1. 配合課程需要聘用人員雖然現階段在人員聘用上仍有爭議，但二校仍以自治條例所給予人事聘用上的自主權，依教學需求聘用所需之教師，如慈心小學所聘任之日語教師、英語教師以及藝術教師，人文國小所聘任之多位教師助理與助理教師。 2. 建構自己的行政組織架構慈心小學是以「校務小組」、「教師會議」與「行政會議」模式來運作，校長並非是學校唯一主導者，而是由校務小組所有成員來決定學校重要事務，透過不斷的會議與溝通來凝聚全體教職員的共識，所以教職員對學校皆有高度的認同感與向心力。而人文國小則是在楊校長的努力下，致力於學校行政組織扁平化的改革，僅設有「學習經營處」、「行政管理處」與「進修推廣部」，負責全校所有大小事務，突破傳統科層體制的僵化，靈活了組織型態。 3. 行政與教學分離不同於一般公立學校教師必須負擔繁雜的行政工作，二校在組織運作上皆秉採行政與教學分離的做法，行政工作由專人負責，讓教師能專心於課程與教學設計與實施，真正落實行政支援教學，而非行政與教學互相干涉或對立的情況。 (三) 財政宜蘭縣政府提供同等規模之公立學校經費作為學校委辦費用，但對二校而言，所提供之經費仍不足以應付學校在各種改革上所需之費用，學校辦學若要順

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暢，外界資金協助是非常需要，其實這也是公辦民營學校訴求之一：引進外界資源，提昇辦學績效。就人文國小而言，92 學年度時，學校為能提供低年級小朋友課後照顧與輔導，於每周一、四下午規劃課後學習活動，小朋友自由參加，課程費用由學校人事費支出，不足款由基金會支出；學校圖書館也是在基金會資助下得以成立；圖書則是在校長、副校長以及許多家長的捐助下得以充實；基金會也編列特別預算，每年補助學校二百萬元。此外，由於學校實施全日制，額外增加的教師鐘點費原本由多的人事費來支出，但因 93 年委辦經費改由科目預算執行制，學校無法再提額外經費情況下，目前學生課輔班以及假日社團活動皆改由家長會辦理，所需的費用由家長自由樂捐，不足的費用則以經營所得與募款來支應（人文國小， 2004a）。 二、遭遇的困難 (一) 課程 1. 尚未發展出完整的課程與教學模式慈心小學在課程設計與實施上所面臨最大的問題在於如何創造出華語系的華德福教育，因為東方跟西方文化的元素不同、語言不同，雖同樣都有神話、寓言、聖者故事，但是如何去詮釋國外神話、寓言與聖者故事以及如何挑選出適合每一階段孩子的東方神話、寓言與聖者故事，是慈心教師團隊們現階段仍在努力的工作。人文國小則是從 92 學年度開始實施一連串的課程與教學改革，如由「教師協同教學」到「無學年制教學」以及現階段實施的「二主題統整教學」，學校終極目標是期望能達到一個完整主題的課程教學模式，亦即打破傳統依賴學科學習方式，以主題方式學習到所有學科所應學習的知識。 2. 家長傳統觀念阻礙課程改革人文國小第一年在課程實施上與其他公立學校課程無異，較大特色是除星期三外，全部學生每天須上課至五點，且不另外收費，因此吸引許多家長將小孩送至該校就讀，但這樣的課程無法突顯該校特色，失去公辦民營學校的用意而遭到縣府校務觀察小組的糾正。第二年在楊校長的領導下，進行許多課程改革，如混齡家族制、多元評量方式等等，但才實施一學期就發生學生轉學風潮，引起教育界高度關注。學校在與家長溝通過程中歸結家長讓孩子轉學的因素不外乎有：擔心這樣的課程改革會讓學生課業跟不上、看不到學生成績單，不知孩子的進步情形、學生學習太過活潑與自由、社團活動與校際活動太多、沒有相同教育理念國中銜接（人文國小，2004b) 。也因為楊校長致力於創新教學，93 學年度吸引許多認同學校理念的外縣市家長將孩子送來就讀，但這樣的一個現象卻也招致部份頭城地區居民批評，認為學校這樣的做法排擠學區內孩子的就學機會。 3. 無法確保永續經營宜蘭縣屬國民中小學委託私人辦理自治條例第七條規定，特許模式委託時間以三至六年為限，宜蘭縣政府與人智學教育基金會及佛光山文教基金會各簽定六年的委託經營時間，契約期滿後再依學校辦學績效予以續約或解約。但因為這樣的經營模式，讓學校的家長擔心學校若因故終止經營，會危及學生就學權益。 (二) 人事 1. 教師肩負課程設計與實踐，負擔沈重不同於一般學校是以坊間教課書為上課教材，慈心與人文國小教師並不使用現成教科書，所有課程都經由每一位老師獨立或共同設計或實踐。雖然慈心遵循華德福教育理念辦學，但卻只提供教師課程綱要，課程應如何安排與進行，則交由教師全權負責，所以每一位教師在每一天上完課後，仍需花許多時間準備明天的課程。人文國小則是因為學校課程架構仍在發展階段，所以每一位教師必須要花很多

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時間在課程的研發與討論上，對於每一位教師而言，一天 12 小時，一週七天的工作時間是很正常的，但因此讓一些第一年留下來的教師與職員無法配合這樣的工作態度、時間和要求，進而離職，造成日後人事紛爭的危機。 2. 學校定位不明，合格教職員仍未享有公保、退撫等福利雖依自治條例第 14 條規定，委辦學校所聘之教師，受教師法之保障與規範，合格教師之待遇、福利、退休、撫卹均比照公立學校教師，且宜蘭縣政府也認定兩校為公立學校，但因教育部、行政院銓敘部、人事行政局與副輔基金管理會認為二校承辦單位非為政府機關，因此駁回此二教合格教師之公保與退撫申請，故目前二校合格教師只有勞保與健保之保障。 3. 聘用非合格教師恐有違法問題慈心小學所聘任之教師都需接受華德福教育的教師研訓課程，對於教師的資格上不要求一定要為合格教師，現階段慈心教師團對（15 人）中，僅有一半（8 位）為合格教師，其他為受過華德福師培課程但無合格教師資格之教師。雖然自治條例第 13 條明定學校優先聘用合格教師為專任教師，以及學校可依發展需要，就藝師、耆老或具相關專長者擔任外聘教師，給予學校人事聘用上的自主權。但若按教育部於民國 91 年 12 月 16 日所召開「研商宜蘭縣請釋學校委託私人辦理得否排除私立學校法部分條文適用問題」會議中之決議：委辦學校仍須受教師法與教育人員任用條例等相關法令規範（教育部， 2002），慈心小學有一半教師是不符合教師法與教育人員任用條例之規定。 4. 主管機關以舊觀念執行新政策因為宜蘭縣是第一個將學校公辦民營政策付諸實踐的縣市，但因教育部、銓敘部、人事行政局與教育局對二校定位看法未能達成共識，以致於宜蘭縣教育局承辦二校相關業務行政人員，常面臨不知應如何處理此二校行政業務。學校在詢問行政業務時也常遭遇主管教育行政機關互踢皮球情況，增加學校辦學上的困難與無奈。再者，由於教育局原本承辦相關業務的行政人員退休，新接任行政人員並不熟悉此二校，也無法完全以公立學校模式承辦二校相關業務，無形之中加深整個行政運作上的困難。 (三) 財政 1. 經費運用同公立學校，無彈性空間委辦經費的給予方式由剛開始一年分四期撥付方式，改由現階段同公立學校預算執行制度，使得二校在經費使用上受到預算科目的限制，毫無使用上的彈性，讓二校許多改革窒礙難行，必須尋求外界協助，也使學校辦學績效受到影響。其實若依據宜蘭縣政府與二校所簽訂之契約第四條規定：「甲方提供同等規模之公立學校經費（每年分四期撥付），作為乙方辦學所需之經費（含設備費，乙方不得以其他理由向甲方要求額外補助）…」，宜蘭縣政府改變委辦經費給予方式，實已違反契約規定。 2. 無足夠經費進行校園硬體空間改善宜蘭縣政府以新建立完成之冬山國小香南分校及頭城國小拔雅分校為公辦民營學校，創校第一年，慈心華德福教育實驗國民小學之硬體工程與設備採購預算依舊劃歸冬山國小香南分校名下，相關業務皆由冬山國小承辦，慈心則是提供建議，因此必須花費較多時間在公文往返上，而耽誤了事件的時效。再者，縣府雖各給予一千萬之校舍景觀工程與教學設備採購費，但因校舍景觀工程提出變更設計而延遲竣工，未能如期在第一年完成，目前如置物倉庫、校園周邊樹籬、二樓露天迴廊之藤蔓棚架、學生體適能遊樂設施、教學所需電窯、停車場路面改善等等，都是學校仍需進行校舍景觀工程（慈心華德福教育實驗國民小學，2004）。由於縣府僅於第一年（91 學年度）各給予一千萬之校舍景觀工程與教學設備

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採購費後，不再給予其他補助，故人文國小在經營的第二年由楊校長接任校長一職後，雖隨即進行校園空間改革規劃，如圖書館、學校餐廳、人文車站、各博物館等等，但卻面臨沒有經費的困境，目前不足的經費以及其他所需教學設備等都是透過佛光山文教基金會或學生家長的資助，才得以讓學校改革付諸實踐。 (四) 縣府校務訪視小組意見與學校爭議 1. 辦學理念抽象或不清縣府校務訪視小組認為慈心小學以華德福教育理念辦學，其理念部分仍嫌抽象，希望該校在引用國外理論時，仍需明確說明其理由與可行性（宜蘭縣政府， 2003）。慈心小學則是希望透過教師的行動研究來處理與回應此一問題，該校在受宜蘭縣政府委辦以華德福教育作為實驗學校的同時，於 2002 年 12 月被入選參與教育部顧問室所主辦的「創意教師行動研究案」，並協商政大教育學院倪鳴香教授到宜蘭擔任行動研究計畫主持人。該行動研究本質上是以教學實務本身出發，目的在協助教學者在工作中具不斷省思反映性的改善現況以及回應關懷者憂慮引用國外理論以及在台灣實踐的可能性，其原則與現在華德福教師們正在進行的實務工作精神實相輔相成（慈心華德福教育實驗國民小學，2003）。由於縣府校務訪視小組成員中沒有一位對華德福的教育有任何研究，所以對於該校的課程是否適切並無法做任何的評判，也因如此，在第二次開會討論中決定由小組內的 5-6 位成員，針對華德福教育課程部分做深入的瞭解。而針對人文國小部分，訪視小組認為該校號稱人文為主，但學校課程與一般國小無異，學校課程計畫以制式學校的九年一貫為主軸，未能彰顯藝術人文的氣息，發展學校特色課程，校內的行政人員也沒有一人熟悉九年一貫課程，所以陷入整個課程看似像九年一貫，但實際上又不是的窘境（宜蘭縣政府，2003）。第二年在楊文貴校長上任後以及全校教師一起努力下，已獲得 93 年標竿 100 學校的榮譽，走出自我課程特色。 2. 國中以上的銜接問題因慈心小學的課程實施方式較不同於一般體制內的學校，訪視小組也擔憂學生上國中之後會遭遇教材的銜接以及教法的適應、學習的調整等問題（宜蘭縣政府，2003）。針對此一問題，該校認為在九年一貫的政策推行下，縣內各國中甚至班級間教材教法及學習模式都相當不同，教師團隊認為如果能將學生就學期間導師所做的學習報告與評量紀錄轉予國中導師，並輔以持續地協助討論與認識，幫助未來孩子的導師認識其成長中的學習特質與歷程，就能克服學生上國中之後教法的適應與學習的調整等問題。至於教材銜接部分，該校課程發展小組已著手進行九年一貫課程綱要與慈心小學課程計畫間課程結構、教材範圍、學科劃分的轉化歷程，除此之外，學校家長會也繼續尋求辦理九年一貫的學校或完全中學的可能性（慈心華德福教育實驗國民小學， 2003）。 3. 教師負擔過大校務小組認為慈心小學的帶班方式是由老師由第一年帶到畢業，其課程教材等亦由老師自行負責，擔心這樣的方式可能會造成帶班偏頗或者教師負擔太大，對學生的影響是好是壞必須注意（宜蘭縣政府，2003）。該校認為教師的工作量的確繁重，如將孩子從一年級起一直帶領到六年級小學畢業、所有主課程均由導師設計準備、班級學生質性的評量紀錄、定期而密集的家庭探訪以及同時進行的師訓課程、教師團隊間的交流討論等等，透過這樣的歷程，教師與孩子是同步在成長的。導師帶班的完整六年期間，更能發揮教師與家長間相互協助與信任的社群面貌，這也是華德福教育從外在的形式與制度中不易窺見的一環。「對學生是好是壞」的

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問題上，學校目前的方式是：以班群的型態分低年級及中高年級兩組，兩組教師各有一位較資深的華德福教師，在課程發展中相互協助研討，關於課程的準備與資料的保存逐一接傳；除了校內教師的討論，同時邀請國外資深華德福教師及講師每月來台協助（慈心華德福教育實驗國民小學，2003）。 4. 教師資歷與教學能力受質疑人文國小第一年所聘用的教師大部分雖具學科專長，但因年資淺，經驗少，因此其班級經營及教學能力有待加強。再者，學校教師也因為上層領導階層不定及自身福利未明的影響下，對學校的向心力非常差，沒有教師群體意識。家長也質疑為何該校的合格教師比公立學校少，這點也是家長不願將小孩送至該校唸書的原因之一（宜蘭縣政府，2003）。 5. 入學方式以及午餐與課輔收費有爭議公辦民營旨在增加選擇機會，因此學生亦應有同等入學機會，故對於學校採理念相同者方能入學的方式，且收費方面午餐及下午三點課輔等亦較公立學校為高，有違反入學均等原則之疑慮（宜蘭縣政府，2003）。該校認為採取這種申請入學的程序（包括書面資料、報名表格及親師面談），其目的在使家長能多方認識學校教育模式與內容，以便將來在孩子成長路途上，能有密切的合作，希望家長了解華德福教育之後，從自身的教育觀點決定是否孩子適合學校的教育方式，學校從未考慮家長的社經背景、經濟能力，目前在學校的孩子中，也有經濟困難的家庭，學校也尋求各種資源給予協助，唯獨對於較嚴重特殊障礙學童，由於特殊教育教師專業不足，目前無法接受入學。午餐費的部分則是已遵照縣府規定辦理。而課後安親班則是由該校家長會負責，包括點心、材料及師資人事費用，就所需繳的費用中亦是所有民營的安親班中最低廉的，學校一直努力加強與家長與社區的交流網絡，同時盡速完成學校景觀工程及圖書館設置，發展社團與活動的型態來支持家長需考量孩童課後安置的問題（慈心華德福教育實驗國民小學，2003）。 三、法律規定 (一) 地方政府辦理國民教育仍應遵循中央法令辦理國民教育不僅是憲法課予國家之義務，亦是有關人民在憲法上所享有的受益權，以及中央與地方權限劃分等問題。依我國憲法第 21 條規定：「人民有受國民教育之權利與義務。」換言之，接受國民教育乃是人民在憲法上所保障的基本權利，既然是人民基本權利，政府辦理國民教育亦涉及公共利益之重大事項 1_{，依「重要性理論」遂有法律保留原則之} 適用2_{，依中央法規標準法第 5 條規定：}_「左列事項應以法律定之：…二、關於人民之權利、義務者…」國民教育法即是有關政府辦理國民教育的主要法律，依國民教育法第 2 條規定：「凡六歲至十五歲之國民，應受國民教育；已逾齡未受國民教育之國民，應受國民補習教育。六歲至十五歲國民之強迫入學，另以法律定之。」至於國家應由何種層級的政府辦理國民教育，我國雖屬單一國家，惟因採地方自治，因此辦理國民教育在我國牽涉中央政府與地方政府。在我國國民教育係屬中央立法，並交由地方執行事項，依憲法第 108 條規定：「對左列事項，由中央立法並執行之，或交由省縣執行之：…四教育制度。…」而國民教育法第 4 條第 1 項即規定：「國民教育，以由政府辦理為原則，並鼓勵私人興辦。公立國民小學及國民中學，由直轄市或縣 (市) 政府依據人口、交通、社 1 參閱大法官 443 號解釋及吳庚，《憲法的解釋與適用》，台北市:三民書局，民 93 年，3 版 58-59。 2 教育雖為給付行政而非干預行政，惟因與憲法「機會均等原則」息息相關，故仍有法律保留原則之適用。請參閱吳庚，《行政法之理論與實用》，台北市:三民書局，民 92 年，增訂 8 版，頁 85。

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區、文化環境、行政區域及學校分布情形，劃分學區，分區設置；其學區劃分原則及分發入學規定，由直轄市、縣 (市) 政府定之。」地方制度法第 14 條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 為地方自治團體，依本法辦理自治事項，並執行上級政府委辦事項。」綜觀上述規定，各地方政府在辦理國民教育時，雖得制定各自之自治條例，但是必須消極地不牴觸中央法令3_{，牴觸者無效，地方制度法第 30 條第} 1 項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴觸者，無效。」 (二) 私人興學乃憲法所保障之權利其次，地方政府在辦理國民教育時，其所採取之方式，原則上由政府親自辦理，此即公辦公營，但亦得由私人依私立學校法辦理，此即鼓勵私人興學，依國民教育法第 4 條第 1 項規定：「國民教育，以由政府辦理為原則，並鼓勵私人興辦。」教育基本法第 7 條亦規定：「人民有依教育目的興學之自由；政府對於私人及民間團體興辦教育事業，應依法令提供必要之協助或經費補助，並依法進行財務監督。其著有貢獻者，應予獎勵。」 (三) 公辦民營之法律地位然而，地方政府在辦理國民教育時，並非一定要藉由公權力親自為之，亦得以私經濟之形態，委由私人辦理。前者乃政府給付行政中的教育行政，後者即公辦民 3 參閱陳慈陽，〈論地方之立法權及其界限〉《人權保障與權力制衡》，台北市:2001 初版，頁 35-37。營4_{。依國民教育法第 4 條第 2 項及第 3} 項規定：「前項國民小學及國民中學，得委由私人辦理，其辦法，由直轄市或縣 (市) 政府定之。為保障學生學習權，國民教育階段得辦理非學校型態之實驗教育，其辦法，由直轄市或縣 (市) 政府定之。」教育基本法第 7 條第 2 項亦規定：「政府為鼓勵私人興學，得將公立學校委託私人辦理；其辦法由該主管教育行政機關定之。」而地方制度法第 25 條規定：「直轄市、縣 (市) 、鄉 (鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」目前在我國，已有台北縣、宜蘭縣、桃園縣、新竹縣、台中縣、台中市及高雄縣等七個縣市，分別由各該縣市之議會制定自治條例。不過，到目前為止，只有三個縣市開始運作，宜蘭縣及新竹縣已於民國 91 年 8 月辦理委託，而台北縣亦於今年 8 月開始辦理委託。 (四) 學校公辦民營得適用促參法相關規定有關政府將國民教育委託私人辦理之經營形態，依學者周志宏教授之分析， 4 國民教育公辦民營，涉及私人興學之政策與制度。照周志宏教授的見解，「鼓勵民間參與興辦國民教育之方式，則不外乎開放並獎勵私人興辦國民教育，或使民間參與興辦國民教育，或使民間與官方合作辦理國民教育。」請參閱周志宏〈從法律觀點看國民教育公辦民營之可行性〉《教育法與教育改革》，台北市:稻香出版社，1997，初版，頁 325-326。

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約可分為六種主要類型5_{，目前在我國，地} 方政府得依據「促進民間參與公共建設法」(簡稱促參法)等相關規定辦理，依該法第 3 條第 1 項第 6 款規定：「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：…六文教設施。」而所謂文教建設究何所指？依促進民間參與公共建設法施行細則第 10 條第 2 款規定：「本法第三條第一項第六款所稱文教設施，指下列各項設施：…二、公立學校、公立幼稚園及其設施。…」綜觀促進民間參與公共建設法及其施行細則，其所謂公共建設包括公立學校，換言之，在促進民間參與公共建設中，國家依法得將國民教育委託私人經營。因此，地方政府在將公立國民學校委託私人經營時，得按照促進民間參與公共建設法及其施行細則規定等相關規定辦理。依照促進民間參與公共建設法規定，各地方政府在委託民營時所採取之模式究為何？茲依該法第 8 條規定：「民間機構參與公共建設之方式如下：一、由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。二、由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。三、由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還 5 1.類型一:民營---出售公部門之一部或全部；2.類型二:公辦民營轉公營(BOT)：3.類型三:公辦民營---民間承包型；4.類型五:公辦---個別事項契約外包委託民間處理；類型六:公私營合夥型；7.特許學校 (charter school) ，參閱周志宏，前揭書，頁 350-360；秦夢群、曹俊德教授則將公辦民營區分為四種主要類型，如:管理合約模式、民間承包模式、BOT模式及特許學校模式，惟應可含蓋在周教授之六種類型之中。請參閱秦夢群、曹俊德，〈我國義務教育公辦民營制度之可行性研究〉，政大教育與心理研究第 24 期，民 90 年，頁 35。政府。四、由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。五、由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。六、為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。七、其他經主管機關核定之方式。前項各款之營運期間，由各該主辦機關於核定之計畫及投資契約中訂定之。其屬公用事業者，不受民營公用事業監督條例第十九條之限制；其訂有租賃契約者，不受民法第四百四十九條、土地法第二十五條及國有財產法第二十八條之限制。」上述民間參與政府公共建設或政府與民間合作模式，就其興建、營運及移轉權利義務關係之不同，可分為以下五種基本類型6_： 1. BOT(Build-Operate-and-Transfer)，即第 1 款「由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。」 2. BTO(Build-Transfer-and-Operate)，亦即第 2 款「由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。」及第 3 款「由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府」。 3. ROT(Rehabilitate-Operate-and-Transfer )，即第 4 款「由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。」 4. OT(Operate-and-Transfer)，即第 5 款「由政府投資新建完成後，委託民間機構營 6 參閱王文宇，〈有關促參法的修訂意見〉《民商法理論與經濟分析》，台北市:元照出版公司， 2000，初版，頁 333-334。

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運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。」 5. BOO(Build-Own-and-Operate)，即第 6 款「為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。」另外，為使民間參與之模式靈活有彈性，特於同法第 8 條第 7 款作一概括的規定，依該該款之規定：「其他經主管機關核定之方式。」換言之，政府得與私人締結其他合作模式，只要經主管機關核定，均可加以採用。不過，上述模式並未就土地、經費、人事與經營模式，加以規定，自應由各該主辦機關於核定之計畫及經營契約中訂定之。因此，學者所建設的類型，亦得作為各地方政府在制定自治條例或訂定自治規則或訂定行政計畫之參考。不過，各地方政府仍可直接依依國民教育法第 4 條、教育基本法第 7 條第 2 項及地方制度法第 25 條制定自治條例7_，以作為公辦民營的法律依據，並依此與相關民營機構訂立契約。而觀諸上述七縣市之自治條例或計畫之經營模式，大致可分為兩種類型，其一是縣府以無償或出租方式提供土地、設備、受託經營者必須自行籌措費用，自負盈虧並且依私立學校法相關規定辦理，此種情形比較接近 ROT(Rehabilitate-Operate-and-Transfer) 模式，例如台北縣、桃園縣、台中縣、台中市及高雄縣；其次為受託經營者不但可以無償使用學校土地、校舍、設備，縣府也 7 例如「台北縣立國民中小學委託民間辦理自治條例」、「宜蘭縣委託私人辦理自治條例」、「桃園縣公立學校委託民間經營自治條例」、「台中市中小學委託民營自治條例」、「台中縣政府鼓勵民間參與經營教育事業自治條例」、「高雄縣鼓勵民間參與教育事業自治條例」，以及「新竹縣立各級學校委託私人辦理試辦計畫」。前六者均屬地方制度法中的自治條例，係屬地方議會的立法，而後者充其量僅係新竹縣政府所訂定之行提供與公立學校相等之人事費、建築設備費及業務費，作為委託經營費用，並依照公立學校辦理如宜蘭縣及新竹縣。 (五) 對宜蘭縣公辦民營案相關建議 1. 建議在自治條例中將公私立定位清楚8 宜蘭縣屬學校委託私人辦理自治條例(簡稱自治條例)並未明定位學校之屬性，公立或私立。依該條例第 2 條規定，委託學校之經營模式包括：承租模式及特許模式，前者由申請人支付土地、建築物、教學設備租金予政府，並取得公用財產經營使用權，惟學費自訂，自負盈虧；後者則由政府提供與同等學校相當之人事費、建築設費及業務費，作為經營費用，惟學費比照公立學校。目前慈心華德福小學係採特許模式辦理，並以公立學校模式運作。依宜蘭縣縣屬學校委託私人辦理自治條例第 15 條規定：「受託學校，其組織架構，法規制度，員額編制，得自行設制。」既然是按照公立學校模式運作，即應依照法律規定辦理，換言之，其組織架構、法規制度，員額編制，即無法置該縣及中央所有法令於不顧。事實上，連地方議會府所制定的自治條例及地方政府所訂定的行政規則，都不得牴觸中央政府之法令，其所委託之學校自無例外之可能。 2. 建議修改教師法及教育人員任用條例等相關規定依該條例第 2 採此模式例如學校所聘任之老師究竟需不需要具有教師資格，將來轉任他校年資可否採計？例如宜蘭縣屬學校委託私人辦理自治條例第 13 條(台北縣自治條例第 13 條亦同)，規定專任老師「優先聘用合格教師」，且依同條例第 14 條規定，其所聘教師受教師法之保障與規範。但依目前教師法規定，受教師法規 8 高雄縣、台中縣、桃園縣及台中市均將委辦學校定位為私立學校；新竹縣則將委辦學校定位為公

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範及保障之教師，僅係以合格教師為限，如逕於自治條例中作如此規定，於中央政府所制定的法律，則有扞格之處9_，將來所聘教師如轉至他校任教時，其年資採計必定產生問題。果此，教師權益即無法獲得保障，除非修改教師法第 5,6,7,8,12,條及教育人員任用條例第 12 條等相關規定，否則，勢必很難聘到優秀的老師前往任教，從而連帶影響到學生的受教權。 3. 遴選符合辦學理念之學生違法、違憲 10_{，建議刪除} 依宜蘭縣自治條例第 17 條第 2 項規定：「實驗性及特殊性之學校或班級，得另訂招生辦法，以遴選符合學校辦學理念之學生。」此項規定，亦即以「符合學校辦學理念」作為遴選學生之標準，不僅違反憲法保障國民有平等受國民教育之權利(憲法第 7 條及 21 條)及行政程序法第 6 條之平等原則11_{，同時與國民教育法第 4} 條第 3 項「保障學生之學習權」12_之本旨亦不相符。是故，建議刪除此項規定。 4. 建議針對事前審議及事後評鑑另訂辦法宜蘭縣政府應另訂詳細辦法，以作為審議第 4 條之發展計畫及第 20 條之評鑑 9 有關國民教育公辦民營所涉及法律問題相當多，對此法學者周志宏教授於前揭文章中已有初步的分析，惟仍有待進一步就個別自治條例所涉及之法律問題，以及如何訂定配套措施，進一步加以釐清。參閱周志宏，前揭書，頁 360-364。 10 台中市中小學委託民營自治條例第 8 條第 1 項第 1 款規定：「委辦學校不得有下列行為：一、因性別、種族、年齡、宗教、家庭背景、身心障礙或黨派不同，而有差別或不公平待遇。…」此項規定即是符合憲法及行政程序法之平等原則。 11 行政程序法第 6 條規定：「行政行為，非有正當理由，不得有差別待遇。」 12_{國民教育法第 4 條第 3 項：}_{「為保障學生學習權，} 國民教育階段得辦理非學校型態之實驗教育，其辦法，由直轄市或縣 (市) 政府定之。」事宜，以免事前審議及事後評鑑，均流於主觀恣意，且漫無標準。 5. 建議訂定處理申訴及異議之機制依該縣自治條例第 28 條規定：「受託經營者與本府之間如有因契約履行有所爭議時，除可依法提起申訴或異議之外，並得依仲裁法提付仲裁，或向法院起訴。其與公權力行使有關部份，得循行政程序，提起訴願或行政訴訟。」然本條例中並未就申訴或異議加以規定，應另訂申訴及異議程序，以作為爭議處理之機制。 6. 建議對公辦民營在相關法規中詳細規定，或另以特別法作較完整之規範由於國民教育法第四條及教育基本法第七條，僅作抽象之授權規定，其相關事宜均未詳作規定，致地方政府制定自治條例時，則相當寬鬆，有違授權明確原則，因此，周志宏教授指出：「私人受託經營管理公立學校時，由於其被授與管理學校教育事務之行政權利，則該私人之地位應屬於行政委託之受託人。不過，行政委託應符合法律保留原則及授權明確原則，非但須有法律之授權，而且授權應符合授權明確性之要求。」13_{吳清山教授則} 認為，根本解決之道，乃是由中央制定一套學校公辦民營的特別法，從而幼稚園到高中都能一體適用14_。 7. 相關制度應持續作法社會學之考察國民教育公辦民營，無論就教育多元選擇、經營效率、政府財政、教育基本權保障等考量，自有其必要性，目前僅有七個縣市政府制定自治條例或訂定行政計畫，在七個縣市中有部分縣市地方政府已開始辦理，其成效及所衍生的問題如何，除對相關法制問題，進行抽象分析外，尚需就各個不同縣市的實際運作，運用法律 13 周志宏，前揭書，頁 361。 14 參見吳清山於 93 年 11 月 29 日在聯合報綜合版 (A10)，接受記者李名揚的專訪稿。另請參閱吳清山，〈台北市國民小學實施公辦民營之可行性分析〉，教育政策論壇 2(1)，1999，頁 157-178。

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社會的方法，進行持續的觀察，並對其所生之實際法律效果(法律的實效性)，進行分析、檢討與評估，如此，始有助於將來在制度面的檢討與修正，或制定何種配套措施及其具體內容。四、美國特許學校或公立學校委託私人辦 理的理論與實務──代結論 美國特許學校、公立學校委託私人辦理，以及教育卷都是教育私有化（privatization）的一部份，也都是屬於自由主義，市場經濟一派的具體措施，其訴求強調選擇自由與效率，但較忽略公平與社會凝聚。哥大教授 Amy Stuart Wells (2002) 追蹤特許學校革新多年，她發現意識型態仍主導整個特許學校政策，缺乏實際證據的佐證，這與 Levin & Belfield (2004) 有同樣的研究結論，Wells 指出特許學校的產生是因為三個原因：1. 是整體革新（systemic reform）教改政策的一部份，也就是以責任績效制來換取學校更多的自主權（accountability-for-autonomy）； 2. 是受自由主義者、市場機制的鼓勵，讓更多的選擇與競爭，刺激公立學校提升其效能； 3. 是受去中心化運動（decentralization）的影響。而所謂的以責任績效制來換取學校更多的自主權，誠如聯邦教育部所言：賦予特許學校更多的自主權，讓學校免除其他公立學校需要遵守的規定，但特許學校則相對地必須負起責任，達到他所承諾的學生學習成就目標。（RPP International, 2000, p. 1）但實際的情況卻非如此，支持特許學校的團體，也就是那些支持市場經濟的自由主義論者，反而是一再要求更多的自主權，而不去討論責任績效的問題，Wells 以 Center for Education Reform 這個團體來說明，這個團體將全國各州特許學校法分成強弱兩種，而所謂「強」的特許學校法就是對特許學校毫無限制卻獲得許多的支援，而「弱」法指的就是許多的限制又缺少支援，但無論是強或弱的標準，完全沒有提到責任績效的內容，更沒提到公平的議題。不只是論述部分毫無責任績效，在實際執行層面也幾乎沒有做到，不僅是特許學校並未能有效提升學生的成就表現，而且儘管在大部分的州特許學校法規定要有責任績效，但許多學者也發現執行單位根本不知道怎麼去評鑑學校的責任績效，或是對於所謂的責任績效的定義非常模糊，更甚者還屈服於政治的壓力而不敢去吊銷未達到責任績效標準的學校特許權力（Wells, Vasudeva, Holme, & Cooper, 2002; Bukley, 1999），大部分的評鑑單位都還是用管理公立學校的心態來管理特許學校，例如要求其遵守財務的規定，而非學校表現（Carnochan, 2002; Hill, Lake, Celio, Campbell, Herdman, & Bulkley, 2001），而且特許學校也使用許多公立學校運用的傳統教學法（Vasudeva & Grutzik, 2002）。我以為 Massachusetts 州審計單位對該州教育廳執行特許學校計畫的意見頗能顯現這個狀態，我翻譯如下：我們發現州教育廳並未另外建立一套特許學校的成就表現目標，或者是提供正式的指導原則，關於這些目標應該如何建立、評量、或報告，以確保特許學校達到一定的成就表現，因為如此，我們發現特許學校自己所訂定的成就表現目標，依據我們的評估，根本是模糊不清或者是無法評量。……我們發現特許學校報告給州教育廳許多錯誤的成就評量，州教育廳根本沒發現，甚至，在我們訪視的七所特許學校之一，連他們提供給州教育廳的報告，都無法說明他們是如何評量成就表現目標。（Massachusetts State Auditor, 2001, p. 2） Wells 進一步質疑，既然特許學校未能負起績效責任，那還有存在的理由嗎？

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到底特許學校都是哪一些學生在學？她發現許多研究都顯示特許學校帶來更大的不公平，包括允許特許學校募款擴大與公立學校的差距，以及加劇種族及社經背景的分離（Ascher, Jacobwitz, & McBride, 1999; Cobb & Glass, 1999），弱勢學生仍然是被忽略的一群（Wells, Holmes, Lopez, & Copper, 2000），這和那些研究學校選擇權的結論一致（Fiske & Ladd, 2000; Whitty, 1996）。 Wells (2002)強調這些發現並不代表特許學校政策應該立即廢止，特許學校仍有其價值，只是必須改變目前的作法，必須有一個更公平的特許學校法，獎勵那些為弱勢學生成立的特許學校，禁止特許學校設立入學標準或是要求父母與學校簽約，因為這會讓那些低社經背景的家長卻步，並且提供特許學校成就表現的資訊以及交通費用；她還建議必須保證每一位學生有公平的進入特許學校的機會，且獲得公平的教育經費，但允許特許學校的教職員、家長、學生共同訂定教育目標，而不是只用目前的標準成就測驗作為特許學校責任績效的標準。試圖以市場機制取代政府系統，雖然有其訴求，但由上述研究顯示這終究受意識型態主導，支持者似乎都不願意兼顧教育的其他價值，如公平與社會凝聚。可以理解的是，四個目標之間本來就互相衝突，因此，要同時達到這四個目標的確很困難，但在追求選擇自由與效率的同時，卻忽略公平與社會凝聚，恐怕也很難自圓其說；或者反過來看，如我國，過度強調社會凝聚與公平，而忽略效率與選擇自由也是一條不通的道路，美國在特許學校的經驗，以及 Wells 所提的建議正是試圖融合四者的例子，這可以提供我國在實施過程的參考。事實上，我們在宜蘭縣委辦學校的研究，也發現類似於美國特許學校的問題，委辦學校一直不肯明確訂定成就表現目標，也沒有具體的評量方式，卻一直要求更多的自主權，也希望能夠篩選學生，至少訪談家長，其說法是尋找認同該校的伙伴，但這也可能會讓一些中下階層的家長不敢來參加入學面談；而執行單位教育局，也不知道如何處理這兩所委辦學校，最後也是要求他們在財務方面的監控必須與公立學校相同，至於學生學習成就只能各自表述了。當然，根據我們在宜蘭委辦學校的研究，雖然在其自治條例也稱特許模式，但這與美國的特許學校運動不同，美國特許學校是強調以責任績效制來換取學校更多的自主權，強調市場經濟哲學，但宜蘭委辦學校只是要鼓勵私人興學，重點不同；當然，只是鼓勵私人興學，可是又拿政府的經費，卻不要受到監督，這很難說得過去，這也是宜蘭縣委辦學校的困擾，因為學校認為是鼓勵性質，應該是要什麼給什麼，而縣府與縣教育局即使同意這個說法（事實上縣教育局也有不同的聲音），也只是管理的機構之一，依照我國法令，還有許多中央層級的單位管理這個管理機構，如教育部，如人事行政局，如審計部都會插手，搞得委辦學校愈辦愈類似公立學校，這當然還符合鼓勵私人興學的目的，但也因此失去了許多其他的價值，如多元的教育、如選擇自由、甚至如與公立學校的競合關係等。同樣的，雖然我用選擇自由與效率來討論我國的新價值觀，但也要強調我國對這兩個新價值其實與美國的用意不同，我國討論權力下放或鬆綁等議題，是對過去中央集權的反動，而不是如美國對效率的重視；而我國討論選擇自由，也只是增加教育的多元選擇，而與市場機制或競爭無太大關連。也就是說，這兩個新價值不是對我國目前的公立學校不滿，也不是對政府的效率有意見，只是一種反動，一種額外的選擇，這樣的訴求與美國提倡這兩個價值略有不同，這在討論兩國經驗的過程要非常注意。

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肆、計畫成果自評本研究預期以一年的時間，藉由文獻分析、個案研究與訪談方式，瞭解宜蘭縣委託學校之人事、財政、課程等辦學情形與經營困境，並且藉著法令之分析與美國 charter school 的經驗，找出政府應配合修法之法規與具體內容。根據我們上述說明之研究結果，顯見本研究已完成預期的目標。事實上，為了解決公辦民營之法令問題，教育部也委託吳清山、董保成、周志宏教授擬定「公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例」特別法，我們觀察渠等在 2006 年 4 月 11 日所公布之草案，發現許多的意見與本研究結果相符合，然而，我們也發現該草案的條文內容仍給予委託學校更大的自主權，卻缺乏績效責任的考核。我們會將該研究結果寄給吳清山教授，請他們斟酌修訂。 伍、參考文獻 (一) 中文部分人文國小(2004a)。人文知音。宜蘭縣：作者。人文國小(2004b)。人文國小新聞剪輯。宜蘭縣：作者。王文宇(2000)。有關促參法的修訂意見。載於民商法理論與經濟分析(頁 333-334)。台北：元照。台中市中小學委託民營自治條例(2003)。行政程序法(2000)。吳庚(2003)。行政法之理論與實用。台北市：三民。吳庚(2004)。憲法的解釋與適用。台北市：三民。吳清山(1999)。台北市國民小學實施公辦民營之可行性分析。教育政策論壇， 2(1)，157-178。 周志宏(1997)。從法律觀點看國民教育公辦民營之可行性。載於教育法與教育改革(頁 325-326、350-364)。台北：稻香。宜蘭縣政府(2003)。慈心華德福教育實驗國小人文國小回應第一次校務觀察之報告。宜蘭縣：作者。秦夢群、曹俊德(2001)。我國義務教育公辦民營制度之可行性研究。教育與心 理研究，24(上)，19-47。 國民教育法(1979)。教育部(2002)。研商宜蘭縣請釋學校委託委私人辦理得否排除私立學校法部分條文適用問題會議記錄。台北市：作者。慈心華德福教育實驗國民小學 (2003)。慈心華德福教育實驗國民小學回應第一次校務觀察報告。宜蘭縣：作者。慈心華德福教育實驗國民小學 (2004)。九十二年下半及九十三年度建立 學生輔導新體制-教學、訓導、輔導三合一 整合實驗方案推廣計畫書。宜蘭縣：作者。 (二) 英文部分

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地方政府推動學校委託私人辦理之研究

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

地方政府推動學校委託私人辦理之研究

中 華 民 國 95 年 5 月 9 日

行政院國家科學委員會專題研究計畫成果報告

中華民國 95 年 5 月 9 日