民眾不同陳情管道相對效能之比較

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(1)‧公共行政學報‧ 第三十三期〈研究論文〉民98年12月頁83-120 國立政治大學公共行政學系. 民眾不同陳情管道相對效能之比較陳祥、黃伸閔* 《摘要》政府開放電子郵件作為民眾之陳情管道素有便捷、低成本之優點，但卻同時導致被陳情之行政機構忙於應付與回覆龐大且無意義之垃圾陳情案，進而迫使機關內部正常行政運作機能遭到擠壓。要如何在廣納民眾陳情意見的同時，又能兼顧行政資源的適度配置與政務的推動，實為政府部門創造雙贏的思考方向。本研究比較包含網路在內之不同陳情管道之效能與民眾之滿意度，針對過去半年內曾向各級行政機構陳情過的 461 位陳情民眾進行問卷調查。證據顯示，使用電子郵件的陳情者較其他管道使用者有更高的陳情滿意度，且認為被陳情機構的回覆效率更高，回覆態度更好，回覆內容更具體、具備更高的可行性，也少有反覆陳情的現象。基於電子郵件陳情管道有較高的滿意度等指標間顯著關連性存在，因此支持電子郵件作為首要陳情管道有其必要性，唯各機關在實質解決問題程度仍有待加強，建議依據問題難易程度，在困難回覆與處理上，應選擇雙向、高互動性且資訊豐富度高的傳統管道作為妥善的管理分工。 [關鍵詞]：陳情管道、電子郵件陳情、陳情滿意度、政府效能、公民關係管理. 投稿日期：98 年 2 月 17 日；接受刊登日期：99 年 1 月 27 日。 * 陳祥為國立中山大學傳播管理研究所副教授，e-mail: [email protected]。黃伸閔為國立中山大學傳播管理研究所專任研究助理，e-mail: [email protected]。 ‧83‧.

(2) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 壹、緒論當人民的權益受到政府機關侵害時，得以採取如行政訴訟、遊行等不同方式加以自我救濟，而「陳情」是其中最為特殊也是最為便利的一種自我救濟模式。那些會向政府機關進行陳情的民眾，大多屬自身權益受損，且需行政機關代為排除或解決。就陳情者的立場而言，陳情者自然會希望政府機關提供即時、便捷的陳情管道供民眾使用，並期望政府機關能在最短的時限內回覆，提供具體、有效的解決方案，彌補陳情民眾受損之權益。一個施行民主制度的國家，其政府機關必然重視人民與政府機關間溝通行為，而重視民意之具體實踐則是確保民眾得以透過不同傳播管道進行陳情。近年來，隨著網路資訊科技的成熟化與電子化治理的持續進展，政府與民眾間的陳情溝通行為，已漸漸由原本的面對面陳情、書信陳述、電話溝通等繁雜程序，轉而使用便捷、低成本的電子郵件陳情模式，更使民眾與政府間的陳情與回覆都進入網路時代，這可從上至總統府，下至村里長的各級機關首長本人，皆設置專屬申訴電子郵件信箱來接受民眾陳情，即可看出電子郵件陳情管道的魅力所在。民眾願意使用電子郵件作為陳情管道，主因在於電子郵件符合快速方便及成本低廉的特性，但也因為方便與成本低的緣故，因此也常為民眾所濫用，導致許多無關痛癢或與陳情民眾權益無關之內容充斥在陳情案件之中，導致各行政機關接收到的電子郵件陳情數量日益龐大。近幾年的相關研究（Chen, Huang & Hsiao, 2003; Worrall, 2002）顯示，當民眾陳情申訴的管道愈發便利時，民眾陳情案件的數量也就相對增加，連帶也使得行政機關必須耗費更多的時間、成本、人力來消化這些額外增加的電子郵件陳情案。然而政府機關基於預算編制，所擁有的人力並未能隨電子陳情案量同步增長，必須倚賴同樣人力承擔額外倍增的工作量，進而產生兩種可能的負面結果，其一是正常業務辦理時間遭受排擠，政府施政品質為之下降；其二是因陳情案件數量暴增，陳情案的處理品質受到時限壓迫，導致回覆內容流於形式，難令陳情民眾滿意，進而出現一再陳情或跨機關重複陳情的現象。不管屬於哪一種負面結果，除會使政府機關疲於奔命外，在惡性循環下暴增的陳情案則又進一步耗損更多有限的人力資源。然而就倡導電子郵件陳情管道這個議題上，出現兩個分歧的觀點。假若就維護 ‧84‧.

(3) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 民眾權益、建構通暢意見反映管道的民主觀點而言，電子郵件在便捷性與低成本的特點上遠優於傳統的面對面、書信與電話陳情方式，政府部門為鼓勵民眾意見上達，即應盡其所能提供各種網路層次（包含電子郵件）的陳情管道，即使此種開放有可能導致民眾因其便捷與低廉而出現濫用的負面效應，政府部門仍不應該貿然設置「近用門檻」（access threshold）限制民眾的使用權。然而，若從行政組織處理民眾陳情案件所必須付出的成本與處理案件的效能觀點而言，過於通暢與便利的網路陳情管道，終究會導致陳情案量的大幅暴增、正常行政業務被迫延誤或停擺的負面效應，使得 80% 的機關人力資源耗損在處理 80% 重要性低、瑣碎或無意義的陳情案件，此種現象與「80／20」的效率管理原則背道而馳，往往使得負責陳情案的承辦人員精疲力竭，民眾滿意度卻未明顯攀升。從此觀點加以分析，政府實應對電子郵件或網路陳情的近用稍加限制，讓承辦人員可以用 80% 的時間處理真正 20% 重要、困難等急需解決的案件。惟從公共行政管理的觀點而言，高度的民主參與必定帶來行政資源的耗費，成為民主參與的必要之惡，政府有責提供便利陳情管道與高品質的回覆品質，讓民眾感受「又快又好」服務品質。所以，民主參與的必要之惡與政府效能間要如何達到平衡，早已成為全世界民主國家所必須面對的管理課題，而通盤檢討各陳情管道與整合組織內部之處理機制有其必要性，讓重要性低、瑣碎及無意義的事件能夠快速被解決，讓承辦人員能夠專心解決剩餘的 20%、重要、困難的陳情案件。電子化政府與電子治理一直被視為有效率的管理方式，配合民眾使用網路已經相當普及，利用電子化為主的陳情機制來管理激增陳情案有其必要性，但要如何和其他陳情管道搭配，不僅能提升處理效能，更能符合多數民眾的使用習慣，維持民眾在使用後的整體滿意度。本研究試圖以分析溝通傳播的通道特性，比較分析使用電子郵件進行陳情的民眾與使用其他不同陳情管道的民眾，彼此間在陳情滿意度上是否有所差異。亦即透過解釋影響差異的肇因，將得以瞭解電子郵件陳情與其他管道陳情在不同指標，包括處理效率、回覆時間、回覆內容、感受親切度、事件實際解決程度、整體滿意度等評估指標滿意度差異。簡言之，本研究之研究問題為：電子郵件陳情管道在處理效率、回覆內容、民眾感受親切度、實際問題解決程度與整體滿意度等評估指標上，是否較其他陳情管道更為優越？若無，如何發揮其他管道特性，搭配電子郵件通道，提升整體政府的陳情案管理效能。. ‧85‧.

(4) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 貳、文獻探討一、陳情管道之特性分析（一）各陳情管道之形式根據目前所訂定的「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」規定，陳情方式可以粗分為「口頭陳情」與「書面陳情」。口頭陳情是指親自到政府機關對機關服務人員提出，或用電話向各機關業務人員陳情，也包括部分縣市有辦理「縣／市長有約」或其局處首長有約。其辦理程序，承辦人員需先將口頭陳述內容製作成書面記錄，並以朗讀的方式向陳情人覆誦，確認無誤後使其簽名或蓋章。至於「書面陳情」是指人民書信、傳真、報章投書、電子郵件方式進行陳情行為。由於陳情不像訴願、訴訟有次數和管轄等級限制，使得陳情是一種最便民、最不具固定格式之行政救濟。其辦理程序，行政機關接獲案件後，收文中心將案件登錄後，即分送給相關權責單位進行處理。一般而言，書面陳情較口頭陳情具有使用的門檻，會將不擅書寫文字或教育程度低的陳情人阻隔在外，所以口頭與書面陳情並置是行政機關的共識作法。以下為主要陳情管道形式與使用特色： 1.民眾親自到前往：目前各行政機關櫃檯的功能僅能作為民眾受理案件、轉案或是諮詢之用，當個人權益受損的民眾親自前往行政機關服務櫃台或是以電話陳情時，事實上櫃檯能當場加以解決的問題極有限，少數立即可以獲得回覆的問題，多半屬於簡單的諮詢及建議，其餘多數案件仍是按照一般陳情案件管制流程辦理，由櫃檯受理後再轉交給其他權責單位辦理。 2.信件陳情：各行政機關往往將傳真的陳情案件歸屬於信件陳情，而此類別之陳情內容龐雜，處理難易度不一，但若屬於陳年舊案或複雜案件，民眾必然會採取信件陳情，並隨信附上歷次陳情的相關資料做為佐證。通常以信件陳情者，被陳情機關內部需要將陳情書信轉換鍵入電子公文系統，最後也採取公文書信郵寄回覆，因此在整體處理期限上，較其他陳情管道來得延遲。 3.電話陳情：電話陳情被視為是當面陳情的一種。由於電話陳情的內容有時較易解決，且常常可以由陳情人與被陳情機關的業務承辦單位承辦人直接聯繫，不像親自前往、書信陳情般，被陳情機關必須以書面公文正式回覆。近期台北、高雄兩. ‧86‧.

(5) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 直轄市皆設置專線電話，處理緊急事件或通報、檢舉，即時回應民眾抱怨與陳情，由於回覆速度通常較快，也頗受民眾的好評。 4.網路陳情：近年來陳情案來源的管道變化甚大，主要來自電話、傳真、當面、市民時間與信件陳情案量日漸減少，來自電子郵件管道的陳情案量卻直線攀升，以台北縣政府為例，其透過網路接獲的陳情案量已近所有陳情案的九成，為此各機關因勢利導，除在各局處網站上廣設一般電子陳情信箱外，也為首長設立專屬信箱。當民眾透過首長專屬信箱陳情時，民眾會誤以為真的是向首長直接陳情，而民選機關首長一般較為重視民意，往往會採特別交辦方式要求下屬加強時間管制，因此來自首長信箱的陳情案，通常會較其他管道的陳情案處理上來得更快速與更有效率，陳情民眾的滿意度也較高。. （二）電子陳情的優越性及其產生之影響從民眾使用頻率來看，近年來網路陳情躍居陳情案量的首位，網路使用相較過去傳統面對面、寫信與電話，有方便且低成本的絕對優越性，這是最顯而易見的原因。其次，學者認為網路民主應呈現的三個主要面向，包括「資訊公開」、「網路申辦」與「網路民主」在內（黃東益、陳俊明、蕭乃沂、王郁琦，2005），由於「資訊與通訊科技」（Information and Communication Technologies, ICTs）有其跨越時空的特性，而網路陳情的另一隱性特點為其促進直接民主的功能，進而有助於網路民主的產生。「網路民主」主要強調政府與民眾間具備直接溝通互動的管道，尤其各國政府積極建置民意電子信箱，民眾意見的傳輸不再需要經過層層的科層體制，網路使組織扁平化而將訊息直接傳遞到管理者手上。再者，網路媒介的特性之一是匿名性，每個人都可以隱身在電腦網路之後，對於政府施政上的抱怨、責難可以毫無忌憚的暢所欲言，網路的言論被認為毫無掩飾「最真實的言論」（吳筱玫，2003）。雖然「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」允許各行政機關可以不受理匿名陳情，但實際上部分中央機關或地方政府秉持著為民服務、相信民眾的原則，即使未具真實姓名但所陳乃為具體事實者，仍會受理民眾陳情。然而，部分匿名性陳情往往內容虛虛實實，真假難辨，且文字常過於情緒化，言詞辛辣，實際的處理也會耗費了不少求證判斷的資源。最後，資訊的生產、複製、傳輸與分配的幾乎零成本，也造成資訊快速的流動轉移。單一事件重複向多個機關陳情的情況愈來愈常發生，在向第一個陳情單位得不到答案時，將會快速流動到第二個甚至更多個行政單位，更甚者，一件陳情案向. ‧87‧.

(6) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 多個單位同時陳情，會常發現民眾為確保自己的問題能被重視處理，除了向地方政與中央機關，也向總統府陳情，而這樣陳情案的流動速度相較信件非常快速，在陳情者傳輸、生產幾乎零成本之下，相對於政府機關的處理態度是「有求必應」，形成一件瑣碎小事也可能進入政府機關代為解答，卻造成愈來愈多「資訊垃圾」（spam）（吳筱玫，2003）。. （三）陳情管道便利性所產生之負面效應我國對於人民陳情案件的陳情內容並未加以限制，因此無論大小事各行政機關都必須加以受理，而且受理後各權責機關亦須回覆。例如，澳洲、紐西蘭等國接受人民陳情的案件僅限於因公部門的疏忽所造成個人權益的損害，如與個人權益無關，國外監察專屬機構有權駁回民眾陳情，使得瑣碎無聊的小事、無法獲得解決的國家政策建言等，都得以經過濾而剔除。但由於我國並無類似過濾制度，因此民眾之陳情案若符合最基本之消極條件，就必須啟動陳情案件處理機制，無形中讓政府為貼近民意而努力的美意因此打了折扣，常為無意義的陳情案耗費掉政府機關寶貴的人力資源。最為方便的前兩項陳情管道－電子郵件與電話，若干研究中也發現所帶來的後遺症： 1、電子陳情所產生負面效應近年來的研究（Chen, Huang & Hsiao, 2003）所顯示，使用電腦與網路陳情非常方便，但政府在處理的成本也愈加增多。而採取電子郵件網路陳情模式的陳情人，往往擅於利用數位複製，進行多次、多機關傳送陳情案件，更使得各級政府機關疲於奔命，造成更多人力成本及政府資源的浪費。根據蔡明華（2005）的研究，台北市與高雄市政府所設立的市長電子信箱，每天都會收到數量龐大的陳情案件，也使得政府機構的承辦人員疲於奔命。Worrall（2002）的調查也顯示，採用電子郵件進行的陳情案件，有過於濫用的現象，亦即管道越多，陳情方式愈便利，都會使陳情的案件更為增加。 2、電話陳情便利性所產生負面效應以北、高兩直轄市政府先後分別設置「1999 市民熱線」為例，可以窺見網路電子陳情在耗費政府人力資源上可能產生的負面效應。北、高兩市為簡化民眾意見反映或申訴程序，從 2008 年開始皆朝向單一窗口設計，透過「1999 市民熱線」與首長信箱的資訊整合平台服務，取代以往繁多的電話專線及散佈各局處的電子信箱，單一窗口的設計讓民眾聲音更易被傳達至機關內部。然而根據台北市政府統計 ‧88‧.

(7) 民眾不同陳情管道相對效能之比較 1. ，以「市民熱線」為例，從 2008 年 7 月推出至 2009 年 4 月底止，已經服務 133. 萬通電話，平均每個月 13 萬通電話，而申訴案件高達 6 萬件，預約 13 萬件的派工案件，許多在過去必須是民眾自身權益受到重大侵害時才會產生的陳情案件，如今因為市府申訴陳情的單一窗口專線設計，使民眾不必花費心思判斷陳情對象為何與如何將陳情傳達內容，透過專線民眾即能夠輕易、不耗成本的將生活中不如意的瑣事向市府反映，而事實上倍增的陳情申訴數量，不管其中有多少屬具體事實，多少屬垃圾性陳情，都代表著政府人力資源必須相對上的付出。事實上，現行的法規上規範不周延，導致過多的行政資源耗費在處理無意義的電子郵件陳情案件，但也無法可管。依據我國目前的陳情相關要點，對於是否允許電子郵件陳情採用匿名或代號狀況，尚且莫衷一是；另外，針對濫發垃圾陳情信亦無相關防惡機制或處罰辦法，導致被陳情機關必須反覆讓行政資源一再耗費在登錄、分案、呈核與回覆等無意義的行為上；但是相對的考量，若是立法訂立防惡條款，在行政機關保密工作不能讓民眾信任時，在檢舉違法時民眾仍希望匿名陳情，此外不能因為未符合民眾期待的處理方式，而立法逕設使用門檻阻礙民眾一再陳情的權益。要如何增加解決民眾問題能力與提升民眾滿意度，降低一再陳情發生比例才是主要解決之道。. 二、陳情之溝通管道與傳播理論之適用目前政府的陳情管道具有多樣性的特色，其中主要以面對面（臨櫃辦理）、電話、網路電子郵件與一般信件等陳情管道較多為民眾使用。民眾選擇不同的陳情管道向政府陳情呢？某些民眾之所以選擇特定的陳情管道，其依據為何？本研究試圖從傳播管道資訊豐富度理論及傳播理論或模式來解釋民眾選擇特定陳情管道的依據所在。. （一）傳播管道資訊豐富度便利的陳情管道往往最受到民眾偏愛，然而並非便利的陳情管道即適合任何類型的陳情問題。因此，若將陳情問題的類型因素納入陳情管道的考量，那麼任何一個陳情管道就不必然具備有絕對優勢。從陳情問題的類型區分，除了少部分行政興革之建議、行政法令之查詢外，多數陳情案件通常包含行政違失之舉發與個人行政. 1. 參見 http://www.taipei.gov.tw/cgi-bin/SM_themePro?page=488fdb4b ‧89‧.

(8) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 權益之維護。若屬於前者，則陳情問題之單純，政府機關僅需以正常公文回覆告知接納參考陳情者意見，或回覆其所需查詢之法規或政令內容即可。至於後者，畢竟舉發政府部門違失或陳情當事人權益受到公權力侵犯等，則陳情民眾往往不僅常抱持怨憤情緒，且所欲陳情之內容也較為複雜，往往難以三言兩語即能詳盡陳述，因此陳情過程常帶著情緒與衝突，此時來來往往的公文畢竟於事無補，面對面溝通似乎是較佳的回應與溝通模式。從傳播媒介管道選擇的觀點，在理性與成本效益的抉擇前提下，民眾選擇任何一個媒介通道，實則考量過不同任務的類型以求能相互契合。Daft 與 Lengel （1984）所提出的「資訊豐富理論」（Information Richness Theory），認為不同的傳播管道具有不同的媒介豐富度，「閱聽眾」（audience）透過某依傳播管道所接收到的訊息愈豐富，則該傳播管道則愈具「社會臨場感」（social presence），愈高的社會臨場感，因為其所能傳輸的圖、文、語音、多媒體等溝通元素的能力愈強，因此對陳情民眾而言，自然而然可以用來傳輸更為複雜的問題；相對的，如果傳播通道的資訊豐富度低，社會臨場感愈低，傳輸溝通元素的能力愈弱，則僅能解決較為簡單的問題。若將面對面、電話、電子郵件、信件等不同陳情管道依資訊豐富度理論來劃分，其中以面對面的傳播管道的資訊豐富度最高，不只能接收到語言訊息，亦可以同時觀察對方的表情、情緒、態度等非語言的線索，甚至輔以文件、圖像資料做為佐證。由於面對面的傳播管道屬於即時性的互動，適合解決衝突性、需要協商、複雜性高的問題；相較於資訊豐富度最低的信件傳播管道，僅能使用文字傳遞訊息，且使用文字較為正式，且已脫離互動的場景而獨立存在，僅適合作為單純訊息交流。由於目前政府部門在接受人民陳情後，陳情案的承辦人通常會循陳情人最初陳情時所使用的傳播管道逕行回覆，實際上並未考量任務類型或問題複雜度，因而形成陳情人以信件提出爭議性強、複雜性高的問題，而政府機關也以公文加以回覆，導致雙方須經過反覆多次信件來往方能釐清爭議或問題本質。事實上，若根據傳播管道資訊豐富度理論，陳情人與接受陳情之政府機關承辦人員不應單獨考量便利性或成本來選擇陳情傳播通道，而應更進一步考量陳情問題的本質、類型與複雜難易度，也就是以問題解決導向來選擇資訊豐富程度適當的傳播。胡龍騰、黃東益、陳俊明、莊文忠（2008）研究發現，1999 市民專線雖然便利性大幅提升，有助於民眾近用，但是部分問題卻缺乏直接互動，因而偶會產生誤. ‧90‧.

(9) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 解的狀況；且由於電話專線的社會臨場感甚低，所能傳達的資訊度單薄，因此陳情民眾難以感受到服務人員的態度，對於市府形象提升度實則有限。. （二）「使用與滿足理論」對陳情管道之適用解釋另一適用於解決民眾選擇陳情管道之依據為「使用與滿足理論」（Use and Gratification Theory）（Katz, Blumer & Gurevitch, 1974），該理論係假設閱聽人是主動且極具理性思考的個體，本身具備積極尋求滿足自我需求的驅力，並且會根據自己的需要而主動尋找可以滿足自己的媒介訊息。如果閱聽人從媒介使用過程中獲得需求的滿足，則該閱聽人會繼續使用該媒介；反之，如果閱聽人未能獲得滿足，則會另尋一個可以滿足自己的媒介。從各個陳情管道的使用頻率來看，近年來利用政府機關電子郵件陳情的比例節節升高，超越其他的陳情管道，從使用與滿足理論的觀點來看，民眾使用電子郵件的滿意度高，所以造成使用頻率與案件量的增加。但值得探討的是電子郵件陳情使用頻率上超越其他管道，但未必會對陳情整體滿意度增加，尤其在回覆內容滿意度上未見等比例成長，換言之，在陳情管道方面是傳遞效率是受到肯定的，但回覆滿意度卻仍然偏低。從台北市政府市長信箱 2001 年處理滿意度的三項指標（有效反映管道、問題解決程度、整體評價）來看，雖然電子信箱有效的反映途徑滿意度高達 76.4%，但是在實際解決問題的程度則為 32.3%，而整體滿意度則僅 33.9%，顯示實際解決問題的滿意度與整體滿意度相當，顯見機制管道改進未必能整體提升滿意度，還是須回歸實際問題的解決（陳敦源、蕭乃沂，2001）。綜合上述理論，其共同性係預設閱聽人是具有理性的考量與抉擇，會依據自己的需求選擇有利的陳情管道，因此除了便利與成本的考量外，亦會選擇可以將自身問題清楚傳達的管道。使用與滿足理論雖然功能論色彩較強，認為個人使用皆具有目的性，卻又無法解釋無目的之儀式性使用，但如果在多樣的選擇通道下，陳情民眾仍具有相當主動性去選擇陳情通道，而使用者使用後的滿意度仍極具參考價值。. 三、陳情滿意度指標相關性分析（一）陳情滿意度指標說明從過去陳情民眾滿意度的研究中，陳情滿意度的指標可分為「陳情管道便利性」、「機關回覆的效率」、「民眾感受的親切度」、「機關回覆內容的可行性」、「問題實際的解決程度」等（陳敦源、蕭乃沂，2001；蕭乃沂、陳敦源、 ‧91‧.

(10) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 黃東益，2002）。民眾陳情的程序是一個連續性的動態過程，包括陳情前將會考量陳情管道是不是容易接近使用、使用成本高不高，陳情過程中感受承辦人員的態度好不好與回應的速度快不快、與陳情後判斷承辦人員回覆是不是切中問題核心、最後問題又沒有獲得解決等，雖然陳情民眾可能不會細分各個程序細節，僅求問題可以順利獲得解決，不在乎態度好不好或等待時間過久等，但民眾仍會以各種角度考量，再給予政府機關在處理人民陳情案件時的整體評價。以下將說明指標間關連性： 1、陳情前「陳情管道便利性」指標來看，可從管道是否容易讓民眾接近使用、在使用時有沒有困難之處與民眾所必需花費成本等方面分析。從接近使用的便利性來看，使用電子郵件、電話或書信向機關陳情，民眾皆不必親自到機關陳情，唯使用書信必須離開家中到附近的郵局投遞，較為不便，但到臨櫃辦理則需要親自到機關，接近便利性更為不便；在使用困難門檻上，則電話、臨櫃檯辦理使用門檻低，不必具備文字書寫能力，適合所有年齡層的陳情者，相對書信、電子郵件則需要具備文字書寫能力，尤其更需要電腦相關的知識，尤其對於老年人具有使用門檻；就從花費成本來看，網路與電話陳情所花費最少，書信則必須負擔郵資，而親自到機關陳情則必須交通運輸費，但依機關離家遠近則有不同，但是依目前的生活水準，任何一種方式皆不會對民眾造成太大負擔。 2、陳情中「回覆效率」指標來看，民眾對於收到機關回覆是具有期待，一般說來，當等待的天數愈短，民眾會認為政府機關的效率愈好，但是民眾也會依據問題困難程度心中存有不同處理天數的期待，簡單問題希望愈快愈好，困難問題則願意有較長時間的等待，但是每個人對於問題困難程度定義，與期待所需處理的時間不盡相同，且無法量化。所以，所謂合理有效率的時間，僅能民眾直覺感覺測量。相對於行政機關所認定「合理的」處理時限，根據「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第 11 條規定：「各機關處理人民陳情案件應予登記、區分、統計及列入管制，並視業務性質分別訂定處理期限，各種處理期限不得超過 30 日。」換言之，一般政府機關處理陳情案件時限不得超過 1 個月，然而許多第一線的地方行政機關認為 1 個月無法回應民眾的期待，根據授權命令訂定更短的處理期限，如台中市政府依照陳情案難易程度細分不同的時限管制，如簡單法令、政策查詢只能辦理 3 日，如果須動用調查或爭議案件則可有 2 個禮拜的時間寬限，或 ‧92‧.

(11) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 台北縣政府依據陳情管道不同作限制標準，如首長信箱辦理為 5 日，一般公文則為 7 日等，以貼合民眾的期待。「回覆親切感」指標來看，親切感是一種對於承辦人員態度的主觀評價，較注重辦理案件的過程，即使結果未如預期獲得解決，但也可能因為承辦人員認真態度會獲得民眾極高的態度評價。對於親切感的評價，可從語言與非語言的觀察，前者如在當面溝通或回覆文字中使用客氣、委婉、柔和的語氣，則會讓人倍感親切；後者，則可以觀察承辦人員臉部笑容、關心態度、迅速動作等非語言的訊息，尤其「見面三分情」，雖然事情沒有獲得解決，但看到承辦人員忙碌的身影，民眾也往往也不忍苛責。臨櫃辦理的管道可以觀察到較多非語言訊息，較可以獲得親切感的評價，當然也可能接獲態度不佳的評價；其次，為使用電話陳情，陳情雖看不到非語言的肢體訊息，但是從聲音語調的頻率與高低、講話的速度，可以猜測對方的態度與情緒；相對於書信與電子郵件皆使用文字，尤其政府機關回覆的內容，多被要求檢附相關法條回覆，讓人覺得冷漠、拗口，且利用電腦打字皆為相同的字體，幾乎感受不到人性，僅能從文字語氣判斷出親切與否。 3、陳情後「回覆內容具體」指標，由於陳情制度是種便利的表達意見管道，所以幾乎對於所有議題皆不作篩選，無論問題的容易或簡單、具體或抽象都必須作適當的回覆，承辦人員回覆民眾是職責所在，也是處理程序必要的步驟。根據「行政院暨所屬各機關處理人民陳情案件要點」第 10 條規定：「各機關答復人民陳情案件時，應針對案情內容敘明具體處理意見及法規依據，以簡明、肯定之文字答復陳情人。」但並非所有的問題都可以解決，包括涉及統獨爭議、放寬大陸配偶工作權、大陸學歷認證等，這關係到我國兩岸政策，法規訂定亦須顧及到多方團體的利益，不能貿然接受陳情民眾意見，亦非地方政府或單一中央部會可以立即解決的問題。民眾對於影響重大的政策或政府施政方針等建言，承辦人員對於是類問題的回覆也有其困難性，但事事回覆的要求，且回覆需要具體、有法條依據，更造成回覆時必須字字斟酌。所以承辦人員應變的策略可能「實問虛答」或是官樣文章的「交由相關單位研議」，因法條上對承辦人員的規範，也造成民眾認為政府機關函覆民眾陳情時多流於形式的負面觀感「解決問題的程度」指標來看，可以分為問題可以獲得立即解決外，和問題解決後短時間不會再出現。前者，例如拆除違建的問題，若是政府執行公權力，拆除. ‧93‧.

(12) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 違建後即可讓問題不再出現，問題可以獲得完全的解決；後者，例如檢舉路霸、攤販問題，若是警察機關取締過後，短時間問題可以獲得解決，但不久過後問題還是會一再出現，問題只能獲得暫時解決，若要徹底解決則需要規劃集中市場，這則需要場地、經費與規劃等，但是可以永久解決停車、攤販的問題，但是多數警察機關是選擇後者。雖然民眾陳情的目的是為了希望政府機關能解決問題，由於民眾的出發點多由自己利益觀點出發，但是承辦人員站在國家事務代理人的角色，思考構想都是由公眾利益通盤檢討，雙方角色難免出現衝突，許多問題知道癥結點所在，但實際上可以解決的程度低。本研究另一目的希望藉由其管道有效運用，解決簡單、不具衝突性的問題可以藉由陳情管道的自動化機制快速處理，而困難、具衝突性的問題，則由公務人員花更多時間來與民眾溝通，共同解決較困難的問題，提升問題的解決程度，即使問題未獲解決，也可以有一個可接受的答覆。. （二）陳情效用與民眾滿意度指標之相關研究國內學者孟維德（2006）曾經針對民眾對於警政機構的陳情案件做過非常詳盡的分析，他從 603 件民眾向桃園縣政府「縣長信箱」及桃園縣政府警察局「民眾意見信箱」陳情案件的進行分析，並對 296 位陳情人進行問卷調查以剖析陳情人對於政府機關處理與回復的滿意度，結果發現有近六成的陳情人不滿意或非常不滿意政府的回復與處理結果，且有高達六成五的民眾認為陳情對於解決問題沒有實質幫助，其研究顯示政府人員在回應人民的陳情趨於形式化，未能得到民眾的正面認同。因此孟維德建議，政府在處理民眾陳情案件時，應該多注重品質而非速度。孟維德的研究結果顯示，政府機關在討論處理民眾陳情案件的「處理效能」時，應從兩方面分別探討，一是陳情民眾的滿意度，二是政府處理陳情案件的成本與效益平衡。前者著重陳情民眾是否滿意行政機關的處理結果，如果滿意度佳，則不會出現二次或多次的相同陳情內容，滿意度的衡量主要在於問題解決與否。至於後者則是從成本考量，行政機關希望能以最短時間、最少人力與最少資源的耗費方式，來回覆陳情民眾的陳情案，且同時能解決最大量的陳情問題；其著重在效率提升，而非滿意度的呈現。前者提升民眾陳情滿意度的相關研究，可以分為「質」與「量」問題的討論。重視「質」提升的話，國內外學者多半都認為，若以提升陳情民眾之滿意度為目標，則行政機關須導入「顧客關係管理」（Customer Relationship Management, CRM），將民眾視為消費者，從處理「消費者抱怨」的角度，尋找政府管理民眾 ‧94‧.

(13) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 意見作為新的「公民關係管理」（Citizen Relationship Management, CzRM）（陳敦源、蕭乃沂，2001；Hewson Group, 2002；Chu & Yeh, 2006），雖然每個個案花費更多人力與時間，但不會出現一再陳情的問題，可以間接抑制陳情案量問題；若是從「量」的觀點出發，則是首要解決案量上的問題，減少簡單、大量的顧客抱怨，讓只有固定資源與人力的行政機關，爭取到更多時間可以專心處理較繁複的問題，同時亦可達到量與質的平衡。多數學者認為，面對大量案量增加應以知識管理的觀點出發，試圖運用資訊科技技術來解決簡單卻多量的陳情案件，作為有效的分工工具，（蕭乃沂、陳敦源、黃東益，2002；Wimmer, 2002；Galitsky, 2003；Zaugg, 2006）。效率的提升可以利用知識管理的理論作為基礎，行政機關接受人民陳情一段時間後，其長期且持續處理民眾陳情案件的知識必然可以將民眾問題與回覆加以歸納，並進一步建構成為一個有用的知識庫，透過應用統計及「人工智慧」（artificial intelligence）技術之關聯性分析作成更精確地 FAQ，讓民眾替自己找到解決得答案，減輕行政機關的案量，替行政機關爭取更多解決困難問題的時間。此外，便捷的陳情管道亦為提升滿意度的指標之一。台北市的人民陳情系統非常多元，尤其市長信箱是人民陳情的最重要管道，由於此管道方便，因此人民的陳情案件也增加更為迅速，在 2001 年就有一萬多件人民陳情案件是透過市長信箱管道，幾次的調查發現，市民對於透過市長信箱進行陳情，都非常滿意此途徑的便利性（Chen, Huang & Hsiao, 2003）。雖然，改善陳情機制與增加處理效能會增加更多的陳情案，Worrall（2002）建議政府的決策單位必須瞭解與接受事實，並作出有效的分工管理制度。. 參、研究方法本研究主要探討不同陳情管道效能的差異程度，因此本研究以過去半年曾經透過不同陳情管道（書面、傳真、親自前往、電子郵件、普通信件等）向中央政府或地方政府各級行政機關陳情過的民眾為研究母體，從中抽取樣本實施問卷調查，以比較使用不同陳情管道會產生哪些效能上的差異。. 一、母體與受測樣本本研究之母體設定為過去半年內曾向中央或地方政府機關進行過陳情的民眾。 ‧95‧.

(14) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 本研究從母體中抽取 1,487 人作為受測樣本。本研究在取得行政院研考會協助後，由其代為行文至行政院所屬 36 個部會及全國 25 個縣市政府，詢問各機關單位是否願意提供半年內曾向該機關陳情之民眾聯繫資料。由於陳情民眾個人資料受到「個人資料保護法」保護，各機關承辦人對於將資料提供給第三者多有疑慮，因此同意參與本研究之行政機關有兩種選擇，其一是直接提供半年內曾陳情之民眾姓名與聯絡方式給作者，其二則是由作者提供問卷與回郵信封，由同意參與之行政機關代為隨機抽取所分配數量之合格陳情民眾，並代為在提供之回郵信封上填入所抽樣之陳情民眾姓名與地址，然後代為寄出。後者之方式得以避免陳情者個人資料遭受曝光之嫌。然而既使如此，部分行政機關仍表達拒絕參與，最後共有 17 個行政院所屬部會與 16 個縣市政府願意參與本研究之調查。最後，根據各機關過去半年曾陳情過的民眾建立抽樣架構，根據比例與權重隨機從參與之 33 個行政機關中抽取 1,487 受測陳情民眾，以進行後續之問卷調查。. 二、問卷發放與後續追蹤由於抽取之受測樣本所曾使用的陳情管道彼此不同，因此本研究之問卷包含網路問卷與一般紙本問卷，紙本問卷則郵寄給曾採取書面陳情之受測樣本，網路問卷則由以包含網路問卷網址的電子郵件寄給曾使用電子郵件或首長信箱進行陳情之受測樣本。在紙本問卷調查方面，共有 284 份由行政機關提供名單，由作者自行寄出，此外另有 333 份由作者提供問卷與回郵信封，由行政機關填寫受測陳情民眾姓名地址再代為寄出，兩者合計 617 份。在網路問卷調查部分，總發出 870 電子郵件邀請函，邀請受測樣本至研究團隊設置的問卷網站填寫問卷。網路問卷的受測樣本若未能於七天內填寫問卷，則會收到第一封提醒上網填寫問卷之電子郵件，再七天後，則寄出第二次提醒電子郵件，總共發出兩封提醒信。接受紙本問卷調查之受測樣本，則在寄出首次紙本問卷後的第 14 天，再一次重複寄送完整問卷、回郵信封及一封鼓勵信函給尚未回覆之受測樣本。經過兩次電子郵件提醒網路問卷受測樣本及一次重複寄送問卷並附上提醒信給未回覆之紙本問卷受測樣本。問卷調查施測日期從開始 2008 年 1 月 3 日至 2008 年 1 月 31 日止，維期近一個月的時間，最後成功收到 242 份網路問卷與 285 份紙本問卷，合計回收 527 份問卷，紙本與網路問卷合計回收率為 35.44%，其中紙本問卷之回收率為 27.8%，網. ‧96‧.

(15) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 路問卷為 46.2%。經由研究團隊仔細比對與瀏覽，扣除空白、嚴重填寫不全及胡亂填答共 66 份無效問卷後，可供後續進行資料分析的有效問卷為 461 份。. 三、問卷建構本研究的主要目的在於比較不同陳情管道所產生的滿意度差異程度，因此在問卷建構上，除須瞭解受測樣本陳情狀況的概觀與陳情管道的使用外，也需測量受測樣本對於政府機構的滿意度及不同陳情管道所產生的滿意度指標差別，包含不同的回覆時間、受測者主觀滿意度、機關回覆內容的可行性、實際解決問題的程度、一再陳情等變數。因此，問卷分別分為「陳情概況」、「滿意度指標」、「一再陳情概況」及受測樣本的「人口屬性變項」。「陳情概況」指標，主要參考〈台北市政府接受人民施政意見反應機制之研究〉（陳敦源、蕭乃沂，2001）及行政院研考會〈人民陳情地位之研究〉（陳德禹，1983）之調查量表。由於受測樣本係來自於曾經於過去半年內陳情過的母群體，因此本研究在詢問受測者相關之陳情經驗時，如使用哪一個陳情管道與次數、陳情事由、政府機關回覆所使用的管道等，題項中皆要求受測者在答覆該類題項時，須「鎖定」個人「最近一次的陳情經驗」，以避免有多次陳情經驗之受測樣本於答覆時，在不同陳情經驗中跳躍。在陳情「滿意度」指標上，主要是參考 2001 年台北市政府研考會委託研究之〈台北市政府接受人民施政意見反應機制之研究〉（陳敦源、蕭乃沂，2001；蕭乃沂、陳敦源、黃東益，2002），將其劃分為「行政機關回覆效率」、「民眾感受態度」及「實際解決問題程度」等三個滿意度面向的指標，另外再增加「回覆內容可行性」指標，以瞭解承辦人員的回覆內容是否具體可行，而非流於形式。同樣的，該類題項說明皆要求受測樣本在答覆時，須鎖定個人最近一次的陳情經驗，以避免混亂。該類題項除詢問滿意度外，亦要求受測樣本對政府機關所提供的服務加以評量，以瞭解陳情民眾對於整體政府機關服務品質的觀感。在「一再陳情」題項，本研究則針對「同一事由，一再陳情」檢測陳情事由與一再陳情、陳情管道間是否存在關連性。民眾的「同一事件，一再陳情」的比例高低，除可用來比較不同陳情管道在增加行政機關業務量上的多寡，亦是代表政府機關的回覆長期而言在滿足陳情者的程度多寡。問卷最後的「陳情人基本背景」指標，則包含受測者的性別、年齡層、學歷、職業等資料，問卷題目如附錄一。. ‧97‧.

(16) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 肆、資料統計與分析一、受測樣本人口變項統計在本次問卷調查回收的 461 份有效問卷中，在性別統計方面，男性共有 327 位（70.9%），女性 134 位（29.1%），男性較女性多出 193 位（41.8%）。在年齡分佈方面，在 461 有效受測樣本中，以 31 至 40 歲的年齡層最多，共有 149 位（32.3%），其次為 41 至 50 歲，共有 100 位（21.7%），兩者合計共有 249 位，佔整體的 54.0%，比例超過全部年齡層的二分之一；此外，61 歲以上受測樣本共有 63 位（13.6%），反觀 25 歲以下的年齡層（包含 20 歲以下）僅有 9 人（2%）。顯見本研究之陳情樣本普遍以中壯年為主，年輕世代對於向行政機關陳情並無興致。受測樣本的年齡分佈，參見表一。表一陳情民眾年齡層人數與比例統計表（n=461）人數年齡. 人數. 比例（%）. 20歲以下. 9. 2.0. 21~30歲以下. 66. 14.3. 31~40歲以下. 149. 32.3. 41~50歲以下. 100. 21.7. 51~60歲以下. 74. 16.1. 61歲以上. 63. 13.6. 資料來源：本研究。. 在教育程度方面，具有「大學學歷」者最多，共有 163 位（35.4%），同為排名第二位分別為「博碩士學歷」與「高中職學歷」的受測者，皆為 83 位，各佔全體的 18.0%。若合計大學及博碩士以上學歷，則有 53.4%，超過整體受測者的半數，代表本研究的受測樣本半數以上具有大學學歷。學歷分佈參見表二。. ‧98‧.

(17) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 表二陳情民眾教育程度人數與比例統計表（n=461）人數. 人數. 比例（%）. 國小以下. 26. 5.6. 國. 中. 24. 5.2. 高中職. 83. 18.0. 專. 科. 80. 17.4. 大. 學. 163. 35.4. 碩博士. 83. 18.0. 2. 0.4. 教育程度. 未. 填. 資料來源：本研究。. 在職業狀況方面，受測樣本中以服務業居多（93 位，20.2%），其次為公教與軍警人員（79 位，17.1%），製造業排名第三（51 位，11.1%）。從職業狀況的分佈來看，除了服務業為台灣就業人口最多的產業外，軍公教人員對於陳情制度也較其他職業類別的人熟悉，教育程度通常也較高，應該較會使用陳情制度為個人爭取權益。不過若以行業別加以區分本次受測樣本，則可發現受測者本身幾乎平均於各行各業，顯見可向政府機關陳情概念，傳遞到社會上每個行業及年齡層。職業分佈參見表三。從內政部統計年報至 2008 年底的統計，2 我國人口數約為 2,300 萬人，男性占 50.46%，女性占 49.53%；年齡層以 20 歲以下占 23.9%，20~29 歲占 15.8%，30~39 歲占 16.2%，40 歲~49 歲占 16.4%，50~59 歲占 13.6%，60 歲以上占 13.9%；在教育程度統計，在 15 歲以上人口之教育程度，大學以上（含研究所）占 22.5%，專科 12.9%，高中職 32.4%，國中以下（含國小）占 29.5%。而與本研究抽樣樣本比較，本研究的陳情人口樣本統計呈現以男性、中壯年齡層與高學歷的特色。另外，陳敦源與蕭乃沂（2001）在 2001 年針對台北市民所作調查大致相符，以男性、高學歷、31~40 歲族群為主，惟本研究針對全國各行政機關所作調查的次多族群，本研究以 41~50 歲之壯年族群居次，與蕭乃沂等人調查以 21~30 歲族群略有出入，而產生差異的原因可能因為後者是針對於首長信箱所蒐集的樣本，年齡層則呈現較年輕化。. 2. 參見 http://sowf.moi.gov.tw/stat/year/list.htm ‧99‧.

(18) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 表三陳情民眾職業人數及比例統計表（n=461）人數. 人數. 百分比（%）. 工商貿易. 42. 9.1. 出版媒體. 2. 0.4. 服務業. 93. 20.2. 製造業. 51. 11.1. 農林漁牧礦. 43. 9.3. 自由業. 35. 7.6. 金融保險. 13. 2.8. 法律會計顧問. 7. 1.5. 醫療專業. 9. 2.0. 待業中. 7. 1.5. 公教軍警人員. 79. 17.1. 退休人員. 39. 8.5. 學生. 24. 5.2. 其他. 12. 2.2. 未填. 7. 1.5. 類別. 說明：「其他」包括家管(6)、社會團體(1)、運輸業(3)。資料來源：本研究。. 二、民眾陳情概況與各項滿意度指標調查（一）最近一次陳情的管道在陳情管道統計數據顯示，由於使用「投書報章雜誌」（2 位，0.4%）與「傳真」（2 位，0.4%）向行政機關陳情的比例較少，樣本數太少在統計上不具意義，於是與性質相近的選項合併，「投書報章」與「書信」陳情合併成一類「書信」，「電話」與「傳真」則合併成一類為「電話」，亦簡化後續的統計進行。在民眾較常使用陳情管道統計，提示受測者以最近一次陳情所使用的管道經驗作為回答標的，統計發現以「電子郵件」為最多（54.9%），超過半數，使用「書信」陳情為次多（28.0%），「親自前往」再次之（8.9%），最少使用的陳情管道. ‧100‧.

(19) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 是「電話」（7.8%）。. （二）民眾滿意度指標：回覆效率、親切度、回覆內容、實際解決問題受測樣本在評量政府機關各項指標方面，在「回覆效率」方面，認為「非常快速」（8.4%）與「還算快速」（30.6%）的比例最高，加總後佔 39.0%，其次 34.8% 的民眾認為回覆效率「普通」，「稍慢」與「非常慢」合計為 26.2%；至於民眾感受政府機關對於陳情案的「回覆態度」，受測樣本認為「非常親切」（11.6%）與「還算親切」（36.2%）合計後的比例為 47.8%，「普通」為 34.2%，「不太親切」（11.1%）與「非常不親切」（6.9%）合計為 18.0%。在回覆效率與態度上，民眾感受的滿意度皆略高於不滿意。政府機關的回覆內容民眾認為「具體可行性」程度，認為「非常具體可行」（9.0%）與「還算具體可行」（23.5%）的加總比例佔 32.5%，認為「不太具體可行」（21.5%）與「非常不具體可行」（18.6%）比例則佔 40.1%，選取「普通」者為 27.4%，顯示政府機關回覆人民陳情案件時，有相當大一部份的答覆可行性難令陳情者滿意；對於民眾陳情後是否「實際解決問題」，有「解決全部問題」（11.5%）與「解決大部份問題」（19.5%）的比例佔 31.0%，認為「解決小部份問題」與「沒有解決任何問題」比例高達 69.0%，顯示陳情人陳情後問題多未獲得解決。各項指數標統計參見表四所示。表四民眾滿意度指標比例統計表單位：%. 效率程度題目回覆效率. 人數(n=454) 態度滿意度. 題目回覆態度. 人數(n=450) 內容具體程度. 題目回覆內容可行性. 人數(n=446). 非常快速還算快速普通 8.4. 30.6. 34.8. 稍慢. 非常慢. 15.4. 10.8. 非常親切還算親切普通不算親切 11.6. 36.2. 34.2. 11.1. 非常不親切 6.9. 非常還算不太非常不普通具體可行具體可行具體可行具體可行 9.0. 實際解決程度解決全部題目實際解決問題的程度人數(n=446) 11.5. 23.5. 27.4. 解決大部份 19.5. ----. 21.5. 18.6. 解決小部份. 不能解決. 30.7. 38.3. 資料來源：本研究。 ‧101‧.

(20) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 三、陳情管道與事由、滿意度指標相關性分析（一）陳情管道與陳情事由相關性分析為簡化分析項目，在進行交叉分析前，將陳情事由 8 個選項縮減成為 4 項，將包括「行政法令查詢」、「政府建設或活動查詢」、「特定問題查詢」等三項，皆為查詢的題目且不涉及個人權益間衝突，性質較為單純，整併為一類「查詢法令、施政與特定問題」；另外，「爭取個人權益」與「請求賠償或補救」，皆事涉個人權益的爭取，合併為一類為「爭取個人權益」。陳情管道與陳情事由交叉分析，由統計檢定結果發現兩者間具有相關性（χ2=53.444，P<0.01）。從「查詢法令、施政與特定問題」選項發現，以「電子郵件」最多（39.7%），其次為「電話」（36.1%）；「爭取個人權益」的選項發現，則是「當面陳情」最多（65.0%），其次為利用「信件」次多（50.4%）。在「檢舉違法人或事」統計發現，則以「電話」最多（27.8%），其次為「電子郵件」居次（22.2%）；在「具體革新建議」則以電子郵件最多（13.9%），其次為當面陳情（12.5%）。數據參見表五所示。若是將以上四個選項再分類為「非個人權益衝突事件」與「個人權益衝突事件」，前者因為性質單純，不具衝突性，則以使用電子郵件者居多，而具有衝突性質，需要多次互動往來釐清問題癥結點，則多以當面陳情與電話等媒介豐富度高的管道。表五不同陳情管道與陳情事由交叉分析表單位：%. 陳情管道. 查詢法令、施總人數爭取個人權益檢舉違法人事具體革新建議政與特定問題 (n=455). 電子郵件. 252. 24.2. 39.7. 22.2. 13.9. 電話. 36. 27.8. 36.1. 27.8. 8.3. 信件∕公文. 127. 50.4. 32.3. 11.8. 5.5. 當面陳情. 40. 65.0. 20.0. 2.5. 12.5. χ2=53.444，***P<0.01 資料來源：本研究。. ‧102‧.

(21) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. （二）陳情管道與回覆效率、回覆態度相關性分析檢視陳情管道的使用與政府機關回覆陳情的效率間相關性，經由「陳情管道」與「回覆效率」間進行交叉分析，顯示不同陳情管道與回覆效率彼此具有相關性（χ2=41.755，P<0.05）。當受測民眾採取「電子郵件」作為陳情管道時，政府的「回覆效率」中「非常快速」與「還算快速」兩項加總合計達 44.9%，採用「電話」則降為 42.5% 。但若以「書信」作為陳情管道時，兩項加總的比例僅佔 27.5%，各項數據請參見表六。表六不同陳情管道與政府機關「回覆效率」交叉分析表單位：%. 陳情管道. 總人數 (n=448). 非常快速. 還算快速. 普通. 稍慢. 非常慢. 電子郵件. 249. 10.0. 34.9. 35.3. 12.4. 7.2. 電話. 33. 6.1. 36.4. 33.3. 18.2. 6.1. 信件∕公文. 127. 3.9. 23.6. 33.9. 22.0. 16.5. 當面陳情. 39. 10.3. 20.5. 35.8. 10.3. 23.1. χ2=41.755，**P<0.05 資料來源：本研究。. 在政府機關回覆時民眾所感受親切度，顯然受測陳情民眾陳情管道的選擇也與機關回覆的親切態度有關（χ2=55.452，P<0.01）。在回覆態度上，加總「非常親切」（13.8%）與「還算親切」（40.7%）兩項次數，以「電子郵件」所佔比例最高（54.5%）；其次為採取「電話」感受親切的比例，佔 45.5%。至於以「親自前往」所佔比例最低，兩者正面態度相加也僅佔 33.3%，各項數據參見表七所示。令人好奇的是，雖然電子郵件的媒介豐富度低，民眾所能感受到承辦人員態度的線索低，但仍以使用電子郵件所獲態度觀感最好。各項數據參見表七。. ‧103‧.

(22) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 表七不同陳情管道與政府機關「回覆態度」交叉分析表單位：%. 普通. 不太親切. 非常不親切. 40.7. 35.0. 7.3. 3.3. 6.1. 39.4. 45.5. 9.1. 0. 127. 9.5. 30.2. 27.8. 19.8. 12.7. 39. 7.7. 25.6. 43.6. 5.1. 17.9. 陳情管道. 總人數 (n=444). 電子郵件. 246. 13.8. 電話. 33. 信件∕公文當面陳情. 非常親切還算親切. χ2=55.452，***P<0.01 資料來源：本研究。. （三）陳情管道與具體可行性、解決問題程度相關性分析在民眾認知政府機關回覆內容可行性部分，陳情管道選擇與民眾認知政府機關答覆內容的具體可行性程度，彼此具有相關性（χ2=49.774，P<0.05），如將「非常具體可行」與「還算具體可行」兩個選項的次數加總，則以「電話」所佔的比例最高（42.4%）；其次為「電子郵件」居次（33.9%）。相對的，若選擇以「親自前往」作為陳情管道，則其民眾認為回覆可行性最低，僅佔 22.5%。參見表八所示。表八不同陳情管道與民眾認知內容「可行性」交叉分析表單位：%. 非常還算具體可行具體可行. 不太非常不具體可行具體可行. 陳情管道. 總人數 (n=440). 電子郵件. 242. 8.3. 25.6. 32.6. 21.5. 12.0. 電話. 33. 9.1. 33.3. 30.3. 18.2. 9.1. 信件∕公文. 125. 8.8. 21.6. 17.6. 21.6. 30.4. 當面陳情. 40. 10.0. 12.5. 20.0. 25.0. 32.5. 普通. χ2=49.774，**P<0.05 資料來源：本研究。. 至於在解決問題的程度多寡與陳情管道的選擇也是有所關連（χ2=41.154， P<0.05），同樣的也是以電話、電子郵件這兩種陳情管道，其「解決全部問題」與「解決大部問題」兩個選項的加總最高，達到四成上下（電話為 42.5%，電子郵件. ‧104‧.

(23) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 35.8%），而「親自前往」最低，兩項加總後也僅有 22.5%。參見表九所示。表九陳情管道與政府機關回覆內容「解決問題」交叉分析表單位：%. 陳情管道. 總人數 (n=440). 解決全部問題. 解決大部分問題. 解決小部份問題. 沒有解決任何問題. 電子郵件. 243. 12.3. 23.5. 32.1. 32.1. 電話. 33. 15.2. 27.3. 30.3. 27.3. 信件∕公文. 124. 6.5. 13.7. 30.6. 49.2. 當面陳情. 40. 15.0. 7.5. 25.0. 52.5. χ2=41.154，**P<0.05 資料來源：本研究。. （四）陳情管道與整體滿意度相關分析哪一個陳情管道所獲得民眾整體滿意度最高？在問卷的第 11 題中，最近一次陳情民眾幫行政機關打整體的滿意分數，給予 1 到 10 分的評分，分數愈高則表示民眾所獲滿意度愈高。而評定整體滿意分數再與陳情管道進行相關性檢定，結果兩者間具有相關性（F=3.366，P<0.05）。在所有受測樣本中，對於行政機關整體的滿意度，以電子郵件滿意平均數最高（mean=5.18），其次為電話滿意度居次（mean=4.75），而以郵寄書信滿意度最低（mean=4.28）。各項數據如表十所示。表十不同陳情管道與整體滿意度分數差異性分析（n=452）個數（n=456）. 平均數. 標準差. 電子郵件. 251. 5.18. 2.66. 電話. 36. 4.75. 2.63. 書信∕公文. 128. 4.28. 2.70. 當面陳情. 41. 4.54. 3.00. F=3.366，**P<0.05 資料來源：本研究。. ‧105‧.

(24) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 四、陳情管道與「一再陳情」現象相關性分析至於「同一事件」向同一機關「一再陳情」的反覆行為，顯示問題仍未獲得解決，亦為滿意度的參考指標之一。陳情管道與一再陳情現象進行相關性分析，數據顯示陳情管道選擇與「一再陳情」行為彼此間具有顯著性（ χ2=30.804 ， ***P<0.01）。例如在本研究受測的陳情民眾中，近六成（196 位，佔 59.1%）曾有向同一政府機關一再陳情的經驗，其中選擇使用「書信」（59.1%）與「當面陳情」（58.5%）作為陳情管道者，一再向同一機關陳情的比例幾乎是使用「電子郵件」（32.8%）作為陳情管道的兩倍。各項數據如表十一所示。表十一不同陳情管道與「一再陳情行為」交叉分析表單位：%. 一再陳情. 人數(n=455) 否(%). 是(%). 電子郵件. 253. 67.2. 32.8. 電話. 34. 58.8. 41.2. 信件∕公文. 127. 40.9. 59.1. 當面陳情. 41. 41.5. 58.5. χ2=30.804，***P<0.01 註 2：曾向多個機關陳情之人數 n=196，佔 n=455 之 59.1% 資料來源：本研究。. 而進一步釐清，「陳情事由」與「一再陳情現象」之間相關性，進行統計檢定發現「陳情事由」與「一再陳情現象」具有相關性（χ2=9.601，**P<0.05）。在「檢舉違法人或事」比例最高（ 52.4% ），其次是「爭取個人權益」方面（47.2%），而「查詢法令、施政或特定問題」比例最低（34.0%），各項數據參見表十二。雖然電子陳情所獲滿意度較高，卻也發現相對處理的問題較為簡單；相對於當面陳情滿意度較低，也發現民眾多利用該管道處理個人權益的事，較為複雜與衝突性。. ‧106‧.

(25) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 表十二陳情事由與「一再陳情行為」交叉分析表單位：%. 一再陳情. 人數 (N=457). 否(%). 是(%). 爭取個人權益. 163. 52.8. 47.2. 查詢法令、施政或特定問題. 162. 66.0. 34.0. 檢舉違法人事. 82. 47.6. 52.4. 具體革新建議. 50. 56.0. 44.0. χ2=9.601，**P<0.05 資料來源：本研究。. 伍、研究討論當民眾採用方便、低成本的網路電子郵件向政府機關陳情時，由於被陳情機關接受人民陳情案件的門檻非常低，因此一旦收到來自網路的陳情案件，根據政府處理人民陳情案件的作業要點，一系列的內部處理機制馬上啟動，直到回覆陳情人後才結束，這也代表每一個陳情案都會消耗掉一定政府的資源與固定成本。而當編制人力未能隨著倍增的網路陳情案件共同成長時，往往會使行政業務處理時間受到排擠，施政上顧此失彼、品質下降，而對於難以消化完畢的人民陳情案件，也可能因為時間窘迫導致回覆內容不夠具體、可行性不高，未能滿足陳情者的需求，迫使民眾一再陳情或跨機關陳情，惡性循環之下更使網路陳情案量居高不下。因此，本研究所要探討的是如何發揮陳情管道的傳播特性，來增進政府內部處理陳情問題的效能，在處理大量陳情案時卻又能兼顧處理問題品質。. 一、資料品質與陳情者人口變項的限制本研究雖然盡量朝隨機抽樣方向努力，但畢竟受到陳情者隱私權保障的限制而未能從母體中採取隨機抽樣。然而，本研究抽樣架構的設計與隨後的後續追蹤，卻也使得本研究有理由相信所抽取到的受測樣本具備相當程度的代表性。第一，本研究採取紙本與網路問卷併行制，主要係以陳情者當初陳情時所使用的陳情管道作為依據，此舉將足以提升資料的相對信度；第二，本研究的受測者皆為真正的陳情 ‧107‧.

(26) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 者，且曾於半年內向政府機關陳情過，因此所蒐集到的資料相對效度較高；第三，本研究要求受測樣本答覆陳情相關資料時鎖定特定最近一次的陳情情境，因此得取的資料品質真確性較高。然而，因為基本上在推估所有陳情人真正母體總人數上有所困難，且無法建立真正的母體名冊以供抽樣之用，再加上本研究所取得的各政府機關陳情者樣本，係取決於政府機關是否願意參與本研究，並非採簡單隨機抽樣方式，因此在推估整體陳情者的母體比例上恐有所失焦，可能信度不足，因此各項有關陳情人母體參數上的推估，如使用不同陳情管道陳情者的比例、陳情者的性別、職業別等，僅能做為參考，在後續推估時必須非常小心。. 二、陳情者的輪廓具備高教育水準：本研究之受測者，在教育水準上以大學畢業為主力，其次具有博、碩士學位與具有高中畢業學歷的比例相當。本研究受測樣本具備高教育水準其來有自，主要是唯有具備高教育水準的人民才具有較高的自覺與自我意識，也才知道向政府機構爭取權益、討回公道是人民的基本權利，因此受過較高等教育的人民會對個人權益的完整性有足夠的自我認知，且一旦知悉個人權益受損是源自於政府機關錯誤的施政作為，就會主動爭取個人權益，也還須知悉自己可以透過口頭或書面方式向行政機關啟動陳情舉措，凡此種種皆需要有足夠的知識作為後盾，這也是實際上多數陳情者都有較高的教育水準。青壯與老年的男性居多：本研究亦發現向政府陳情者多屬青壯族群及老年人居多數，年輕族群反而不多。事實上，並非年輕族群不關心國事，對於臧否人事、社會興革不願提供意見，或是年輕族群的權益不會受到行政機關侵犯而得以保全。比較合理的解釋應該是，十八歲到三十歲這個階段的年輕族群們多半事業還在起步與衝刺階段，單身者居多，尚未組成家庭，且其生活重心與政府機關接觸面也較為狹窄，因此許多易遭政府施政作為影響到的權益不若其他青壯族群來得多，這應是導致年輕族群較少陳情的原因。至於女性陳情者為男性陳情者之一半，大致上與社會整體文化對於女性的壓抑現象有關。電子郵件占過半多數：近年來電子郵件作為陳情管道，在本次調查當中也獲得驗證，比例達到過半數。儘管電子郵件遠高於其他管道之原因，可能是有過半數抽樣名單是來自政府機關所提供的電子郵件，因而導致抽樣偏誤，但從行政機關近年來陳情管道統計與相關研究所顯示的趨勢，也大致與本研究相符。. ‧108‧.

(27) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 三、陳情者對各項指標滿意程度民眾感受機關的效率、親切度呈現較高滿意度：受測者所感受的效率與親切度滿意度雖高於不滿意者，但未過半數，且約有三分之一的受測者認為「普通」的中性評價，所以在效率與親切度能有改善空間。效率、態度是種無形的感受，每個人感受不同並無固定量化標準，有時會根據問題的難易度、個人對於期待的程度與忍耐度等有不同，但是不變的原則是愈快速愈會讓人覺得有效率，而態度方面則從承辦人員臉部的微笑、語氣和緩與動作輕快等，符合條件愈多，則愈讓民眾感受到親切。近年來，政府部門多要求第一線人員如民間客服人員的服務方式，也不定期舉辦滿意度調查，政府機關服務滿意度有提升的趨勢；唯本研究受測者使用電子郵件陳情比例較多，由於電子郵件可獲得親切度線索較少，所以獲得較多「普通」的中性評價。民眾認定機關回覆可行性與解決問題程度不及格：受測者認為自己問題是否實際被解決，或回覆內容是否有切中問題核心並提出有用的意見，相較與上述效率、態度為主觀感受性問題，有其客觀的條件判斷。顯然，即使獲得在效率、親切感獲得較高滿意度，但最核心的解決問題則呈現嚴重不滿意。在內容回覆可行性方面，滿意(32.5%)與不滿意(40.1%)之間勉強維持各半，但是最重要的解決問題則有高達七成民眾發現問題未被解決，換言之，可能政府機關能提供解決的方式或給予解決的承諾，但最後執行層面卻讓民眾深感失望，這也是符合讓民眾詬病的內容流於形式，對於問題卻缺乏執行力。「一再陳情現象」以爭取個人權益、檢舉案為主：民眾一再陳情是一項滿意度重要指標，主要在於先前的陳情未能得到令陳情者滿意的答案或問題未獲解決，所以利用一再陳情激起政府機關的重視，經與陳情事由交叉比對，發現又以「爭取個人權益」與「檢舉案」為主。前者，例如徵收土地卻不滿意賠償金的陳情案件，由於事涉個人權益，常是用盡一切行政訴訟管道，要獲得自己最大利益，而往往補償金賠償有其標準，與民眾心中期望落差，也可能獲得回覆內容(法條)明確，但認為政府機關並沒有解決問題而一再陳情，這樣的纏訟也屢見不鮮；後者，最常發生的檢舉路霸、攤販占用騎樓等生活環境相關的事件，一經檢舉警察機關即會出面取締，但是不久後路霸、攤販仍會一再出現，而這種「檢舉－取締」治標不治本的方式，也使得一再陳情現象出現。而根本解決方式應規劃停車格或攤販集中管理的治本辦法，但往往牽涉層面太廣，實現之日很長，常被認為回覆具體、可行，但事實. ‧109‧.

(28) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 上問題卻沒有被立即解決。. 四、陳情管道對陳情本身的影響陳情管道影響滿意度指標：本研究另將陳情滿意度操作化為四項指標進行分析，並與陳情管道作交叉分析，最後得到結論在四項指標上都非常類似，例如在回覆效率與回覆態度上，電子郵件與電話這兩項管道分別佔據前兩名，而在回覆內容的具體可行性與解決問題的程度上，電子郵件與電話也是前兩名，只是前後順序顛倒。足見電話與電子郵件這兩項傳播科技較能滿足陳情民眾的需求性，而親自前往陳情者在四項指標上都居末位，究其可能源由有二，一是陳情事由可以透過電話或電子郵件加以闡述者，往往是較不複雜的事項，因此被陳情機構回覆時自然較為迅速、明瞭、具體、解決程度高，其二是電子郵件與電話在傳遞資訊的速度上較其他管道來得迅速，較少產生類似書信公文書般容易在回覆時產生拖延，或是儘管陳情機關已經寄出回覆，但陳情者因故未能收到等特殊情況出現。而令人好奇的是，雖然當面陳情較可以感受承辦人員的親切感，但是評價結果仍以當面陳情認為親切感最低。與陳情事由作交叉分析，也確實當面陳情多為檢舉與爭取個人權益較衝突的事項，所以可能原因為當面陳情為衝突性較高問題，所以過程中難以心平氣和解決，對於承辦人有較嚴苛的評價標準；再者，也確實行政機關第一線人員不易讓人感受到親切感，服務品質還有很大的改進空間。採取「電子郵件」為陳情管道者自覺滿意度高：最後檢視陳情民眾對於最近一次陳情的整體滿意度進行衡量，當人民採用「電子郵件」作為陳情管道時，會產生最高的滿意度，反觀採用「郵寄書信」時所產生的整體滿意度最低。假設陳情案件在無差異下，較便利的管道會有較高的滿意度，較快的回覆效率會有較高的滿意度，而這是電子郵件管道所具有的絕大優勢；在陳情案件問題的困難度有差異時，回覆內容具體且易被執行時滿意度愈高，愈容易解決問題的滿意度最高，整體而言，電子郵件皆符合這樣的條件，所以使用電子郵件陳情則會讓人使用後產生愉悅感，電子郵件可以獲得滿意度的整體評價。相對於書信、當面陳情管道，評價雖低，乃是因為問題困難不易被解決，而反向的思考，則不應該將資源關注在回應的效率或是回覆內容上著墨，而應集中在針對問題核心的釐清，並與陳情者溝通並共同協商問題對策，例如成立一個專案管制該事件，也應該投入更多人力、時間，非只是將其視為一般陳情案件作政府機關作成單方決定後的回覆。. ‧110‧.

(29) 民眾不同陳情管道相對效能之比較. 陳情管道效率與「一再陳情」：前述曾以民眾對於行政機構處理陳情的偏低滿意度解釋「一再陳情」偏高現象，此種惡性循環又與陳情管道便利、低成本特性相關外，民眾若要向機關一再陳情，電子郵件可說是最方便、最省時、成本最低的陳情管道，相對於使用書信則剛好相反，既不方便且成本又高，所以陳情者較少用書信向政府一再陳情。然而，本研究資料顯示相反的結果，推論最有可能之解釋，經過交叉分析結果，研判要一再陳情案件往往是較複雜，必須攜帶相關文件或歷次政府回覆之公文書作為佐證，且複雜的問題須當面解釋與溝通，而電子郵件的問題較易解決，不會發生再次陳情的狀況，因此「一再陳情」發生在書信管道較電子郵件管道多一倍。. 陸、結論當人民向政府機關進行陳情活動時，陳情民眾本身即會耗費掉屬於個人的時間、精力與其餘各項難以避免之成本；同樣的，當被陳情機構接受到任何一位人民陳情時，在處理陳情人所陳述之陳情事項時，即使再簡單的陳情，被陳情之行政機構也必然需要耗費一定行政資源方能完成。因此，整體而言，陳情數量的增加，對於擁有固定行政資源的行政機構而言是較為不利的，因為不是造成每單一陳情事項所分配到的行政資源減少，就是出現延遲陳情事項的處理時限。不管屬於前者或後者，電子郵件管道所增加的陳情案量，都會造成陳情民眾滿意度的降低。然而，根據本研究所蒐集到的資料顯示，電子陳情案量雖有激增之勢，但滿意度卻仍為各陳情管道之首，換言之，當陳情民眾使用電子郵件陳情管道進行陳情時，會覺得行政機構回覆陳情的效率更高，回覆的態度更好，回覆的內容更能解決問題，回覆的內容更有具體性。此外，與其他陳情管道相較，使用電子郵件的陳情者較少有向同一機關多次陳情的現象。可以解釋的原因有二：一是各管道特性的評比，電子郵件具有絕佳的效能，包括在使用便利、低成本、回覆效率快等，即使媒介特性係低資訊臨場感的互動介面，但是仍獲得較高的親切滿意度；二是民眾對於不同案件陳情管道具有理性抉擇，依照不同難易問題使用不同的陳情管道。電子郵件多處理簡單、單純的問題，所以在回覆內容、實際解決問題上都有較高滿意度；相對地，當面陳情、書信等管道則多處理爭取個人權益、檢舉案件，性質較為衝突與複雜，所以在問題解決程度上最低，即使民眾以高成本、較耗費時間與精力的方式與承辦人員當面溝通，但一再陳情比例仍居各陳情管道之冠，整體滿意度最低。 ‧111‧.

(30) ‧公共行政學報‧. 第三十三期. 民98年12月. 換言之，即使陳情管道便利性造成案件暴增，但政府機關仍然處理得宜，依然可以保持較高的滿意度，因此電子郵件具有整體高度滿意度，有助於提升政府效能的形象，則政府應該積極投入行政資源給予電子郵件陳情管道，尤其電子化具有的自動回覆機制能力，若在接獲民眾陳情案件時可以即時回應，即使事件處理結果尚未明朗前，那怕只是傳送出告知案件初步處理程序通知，若能讓民眾提早獲得政府誠意的回應，而帶起一點點整體滿意度的提升，仍是政府應該努力的方向。其次，陳情案件仍應該回歸到解決問題本身，陳情制度的設置即是為了可以解決民眾生活、法規與行政上任何遭遇的困難，但最實質指標－「解決問題」卻有高達七成民眾不滿意，即使各指標（管道便利、效率、親切度）都有高滿意度，仍然不具有太大意義。而實質問題的解決，除因考量問題複雜性本身外，更是承辦人員在公平、公益原則與民眾個人權益之間的價值衡量，複雜問題的解決絕非政府單向的溝通，處理過程必須與當事人不斷溝通協調，達到趨同的共識，即使最後問題未獲得解決，但當事人仍可以獲得滿意答復。所以，本研究冀望在不同陳情管道的特性作效率的分工，即使因為陳情管道多元便利造成陳情案件暴增，仍維持高滿意度。根據管道效能的分工，即單純查詢、解答疑問等問題，藉由自動化回覆機制快速的答覆解決，也可以替行政人員爭取多點時間，專心處理較複雜的問題；對於複雜、具爭議性的問題則仍須借助資訊豐富度高之管道溝通、互動，例如面對面或電話等，目前政府機關對於回覆民眾的管道選擇係以原管道回覆之原則，即民眾利用電子郵件則政府機關以電子郵件回覆，然而，具爭議性的陳情問題可藉由互動程度高的電話或面對面的回覆方式，不必受限於利用原管道回覆的限制，由於高互動性之媒體可藉由互動過程中逐漸將問題釐清，不會受限非即時互動之媒體，需要多次文件往返，亦可同時解決一再陳情之問題。. 參考文獻吳筱玫（2003）。網路傳播概論。台北：智勝。孟維德（2006）。警政的民意實證分析：以民眾陳情案件為例。中央警察大學執法新知論衡，2(2)，1-34。胡龍騰、黃東益、陳俊明、莊文忠（2008）。市民評價政府清廉形象關鍵因素之硏究：以臺北市政府第一線為民服務機關為例。市政專題研究報告（編號： ‧112‧.