從全面品質管理觀點看幼兒園食材登錄之行政規劃策
略
陳惠珍 國立屏東大學幼兒教育學系副教授兼系主任 洪詩玉 國立屏東大學教育行政研究所研究生一、前言
「王者以民為天，民以食為天」 《漢書．酈食其傳》，而安全無虞之營 養餐點對正值成長階段之學童更形重 要，但近年來臺灣重大食安問題接續 引爆，從 2011 年塑化劑混入食品、2012 年過期飼料奶粉混充食用奶粉、2013 年毒澱粉與毒豆芽大量販售、2014 年 餿水廢油混充 GMP 標章食用油等爭 議事件不勝枚舉，已讓公信力備受質 疑 與 消 費 者 無 所 適 從 （ 戰 寶 華 ， 2014）。事實上，層出不窮的食安事 件，恐怕只是長久忽視食安問題之冰 山一角。因此政府監管部門應亟思如 何亡羊補牢，從源頭把關以建立食品 安全預警機制與食品履歷制度，讓食 品從生產、配送到銷售之所有環節， 都能追本溯源（王昶閔，2014），以避 免學童再次無辜遭受黑心食品殘害， 實為刻不容緩之關鍵議題。 2014 年教育部配合行政院食品雲 計畫，分三階段期程來建置「校園食 材登錄平臺」，以嚴格控管學校供餐品 質，其中，22 縣市之公設幼兒園，涵 蓋 早 餐、 午餐 與點心 之完整供餐資 訊，上線期程為第三階段之 2015 年 9 月，期能藉由平時提供透明化供餐資 訊，讓師生與家長便利查詢，提升對 學校餐點之信賴度，而當食安事件發 生時，學校與地方政府即刻知曉問題 產品流向並快速下架，提升處理食安 事件之速度，確實保障校園食品安全 （陳雪玉，2015 年 10 月），其應用資 訊科技處理食安問題之成效顯著，而 榮 獲 2015 亞 太 資 訊 服 務 組 織 （ASOCIO）數位政府優等獎，及 2015 亞太電子化成就獎（eASIA Award）數 位落差類首獎等兩項國際殊榮（財團 法人資訊工業策進會，2016）。然而， 卻因每日登錄資料龐大、登錄程序繁 瑣，以及人員專業不足，讓許多平日 工作已很繁忙之教保服務人員抱怨連 連（林曉雲，2016.12.27）。有鑑於此， 本文擬從全面品質管理觀點，提出幼 兒園食材登錄之行政規劃策略，以供 主管機關、幼兒園未來精進食材登錄 做法之參考依據。二、文獻探討
(一) 校園食材登錄平臺 依據《學校餐廳廚房員生消費合 作社衛生管理辦法》第九條第二項規 定，學校設有廚房並自製餐食者，應 由學校或供應商至中央主管機關指定 之系統平臺登載食品相關資訊（教育 部，2016a）。因此幼兒園食材登錄作 業涵蓋 設定基本資 料 、學校 菜單維 護、食材資料維護、調味料維護、不 供餐日期管理、缺漏資料查詢等重要 部分，其中，第一次設定時登打廚房基本資料管理與供應商維護；每天供 餐時登打學校菜單維護、食材資料維 護、以及調味料維護；不供餐時登打 不供餐日期管理；資料出錯時登打缺 漏資料查詢，而每一部分皆涵蓋多項 資料之登錄作業，例如，在學校菜單 維護之部分，不僅必填欄位包括供餐 日期、學校名稱、出餐類型等資料， 亦需以食藥署之「食品營養成分資料 庫」作為計算六大營養成分及熱量之 登錄依據（教育部，2016b）。 行政院（2016）藉由「食安五環 的推動策略及行動方案」之實施，透 過強化源頭控管、生產履歷管理、加 強市場查驗、督促自主管理、鼓勵全 民監督等飲食安全把關五大環節，將 食品從原料、生產、製造，到流通販 售之歷程緊密串連，同時加重刑責嚴 懲與提高檢舉獎金，並擴大聯合稽查 高風險產品，期能整合各相關部會之 功能，有效阻絕有毒物質進入食品供 應鏈，以建立從農場到餐桌之食品安 全系統。其中，教育部推動之校園食 材登錄平臺即是食安雲應用之重要一 環，而食安雲乃是以應用資通訊技術 （information and communication tech- nology, ICT）協助推動食安五環為目 的，將所有與食安相關之資料，藉由 資訊匯流達到跨部會交換，並透過大 數據分析，讓政府可以跨領域稽核分 析相關食安資訊，不僅可強化食品供 應鏈環節之安全管理，亦能提供大眾 透明之即時資訊（行政院食品安全辦 公室，2017；財團法人資訊工業策進 會，2016）。爰此，校園食材登錄平臺 之功能目標著重上下游追蹤及追溯， 讓食材出現疑慮時，主管機關第一時 間即可依據食材登錄平臺資料庫，進 行關鍵字查詢，彙整可能使用問題食 材之學校，以利即時通知學校因應， 讓處理時間由平均 2 天，大幅縮短至 2 小時（陳雪玉，2015 年 10 月），確有 其不容小覷之實質價值。 (二) 全面品質管理 全 面 品 質 管 理 （ total quality management, TQM）涵蓋三大環節，一 是全面，係指所有部門與人員均擴大 參與；二是品質，代表活動過程與結 果皆能符合預期標準及需求；三是管 理，乃是透過規劃、組織、領導與控 制等四 大管理功能 達 成組織 預期目 標。易言之，全面品質管理意謂持續 對各部門所有成員之作業活動及服務 品質進行改善，以達成品質控管之目 標以及使顧客獲致最大滿足之管理模 式 （ 黃 昆 輝 、 張 德 銳 ， 2000 ）。 Feigenbaum（2004）指出，全面品質 管 理 發 展 有 五 個 階 段 ， 包 括 操 作 （operative）、工頭（foreman）、檢驗 （inspection）、統計（statistical）、全面 （total）等 5 項品質控制，亦即從領 班、品管員篩選不良品工作以控制品 質，到檢驗管制、符合規範、提供價 值、以及滿足需求之愈趨縝密之全面 製程管理。而愛德華．戴明（Edward Deming）首先提出全面品質管理之概 念，並結合透過創新建立永績經營、 將品質觀念帶入各層面、注意各項流 程統計 數據、使用 數 據分析 選供應 商、使用統計分析簡化問題、落實全 員在職專業訓練、建立激勵制度取代 監督、運用持續學習取代恐懼、破除 各個單位本位主義、摒棄對員工不斷
喊口號、不斷改善修正工作方式、給 予員工統計知能訓練、鼓勵員工吸收 新知技能、每天反覆演練上述觀念等 戴 明 14 項 品 管 要 點 （ Deming's 14 points to quality）（Kiran, 2016），以期 藉由經營理念轉變、組織文化改變、 生產作為質變，達到全面品質管理之 終極目標。 Bon 與 Mustafa（2013）認為，全 面品質管理（TQM）不只是程序與技 術，而是融合高層領導、員工參與、 增能賦權、客戶關注、專業培訓、以 及訊息分析之概念化實踐，旨在提高 服務品質和流程效率，以強化競爭優 勢與 創 新 動 能。 Benavides-Velasco、 Quintana-Garcia 與 Marchante-Lara（2014） 亦指出，全面品質管理係藉由組織內 領導模式、行動策略、員工訓練、夥 伴關係、產銷流程之不斷流程改進， 積極影響整個組織之內外管理品質， 以 提 供卓 越附加 價 值 與 優化 生產動 能，乃是獲得持續競爭優勢之潛在來 源。Lewis、Pun 與 Lalla（2006）研究 發現，顧客滿意度、人資配置、流程 控管、教育培訓、管理承諾、持續改 進、領導知能、策略計畫、績效考核、 客戶關注、專業團隊、以及橫向溝通 聯繫，對全面品質管理之實施結果至 關 重 要 。 Soltani 、 Lai 、 Javadeen 與 Gholipour（2008）研究亦發現，落實 全面品質管理與高層管理承諾、人力 資 源提 升、 業務 流程 重 構之 系統整 合，息息相關。Bolatan、Gozlu、Alpkan 與 Zaim（2016）研究更發現，品質管 理與 績 效之間 存 在 積 極 且顯 著 之關 係，而隨著全面品質管理之落實，讓 技術提升與績效之間的中介作用亦更 顯重要。爰此，全面品質管理應結合 適宜之行政規劃策略，從流程控管分 工、專業培訓深化、橫向溝通聯繫、 附加價值提升、擴大資訊應用、創新 管理模式等層面切入，作為品質持續 精進之變革依據，促使全面品質管理 成為組織行政革新與達成優質教育之 助力。
三、行政規劃策略探討
(一) 系統建置之專業深化 教育部透過跨部會共同建構校園 食材登錄平臺，以透明化校園食安資 訊、標準化每日登錄資訊、規範化採 購行政規定，期能建立校園食品風險 管理之專業機制。然而部分教保服務 人員對計算食物份數熱量以及食材優 劣合宜 之專業認知普 遍不足（林曉 雲，2016.12.27），應薦送相關人員參 加研習進修，以提高相關專業知能與 深 化 系 統 應 用 。 Oppenheim 與 Przasnyski（1999）即指出，全面品質 管理植基於有系統之專業培訓、各階 層之觀念養成，強調人際互動之共同 價值觀，始能提供符應需求之優質產 品與服務。 (二) 效用加成之部會分工 食安議題紛雜多元，用傳統管理 方法難以做到滴水不漏，因此政府運 用資通訊技術完成衛生福利部核心食 品雲與農業委員會、環境保護署、財 政部、教育部及經濟部等與食品安全 相關 13 個系統介接，建立跨系統互通 閘道，完成部會分工合作之基礎建設工 程 （ 行 政 院 食 品 安 全 辦 公 室 ， 2017）。然而如何發揮系統效用之加成 效 果 ，應 是目 前不 容 忽視 之重 要 課 題，Abdullah、Uli 與 Tari（2009）即 指出，團隊合作、組織學習、跨域溝 通、以及流程管理等因素，皆深深影 響組織全面品質管理之推動與執行結 果。 (三) 跨域整合之預警應變 校園食材登錄平臺與食品雲介接 後，可即時取得不合格食品資訊，立 即確認受影響學校，並藉由相關巨量 資料間之勾稽比對，強化平日之稽查 效能與預警應變（行政院食品安全辦 公室，2017）。因此為求資料介接之正 確性，公設幼兒園主管不僅應具備高 度管理承諾，亦須妥適規劃人力配置 與執行程序，督促教保服務人員每日 確實登錄必載資訊，始能達成有效把 關食材安全之目標，因為相關行政系 統整合攸關全面品質管理落實之良窳 （Soltani et al., 2008）。 (四) 監督管理之便利使用 公設幼兒園餐點資訊全面透明化 上線揭露，不僅能落實全民監督與嚇 阻不良廠商，進而提高供餐品質及食 材安全之監督效果，亦能全面提升幼 兒園之品質管理以及善盡組織之社會 責任（Benavides-Velasco et al., 2014）。 因為藉由食安五環具體政策之落實， 以及加強宣導 4 章 1Q（吉園圃、CAS、 有機、產銷履歷等 4 標章以及生產追 溯 QRcode）標章登錄，確實能為可追 溯食材之安全把關，同時透過 Excel 範例檔案更新模式、手持式行動裝置 查詢機制等方式（教育部，2017；農 業委員會，2017），皆可提升使用者對 系統操作以及社會大眾對食安監督之 便利性。 (五) 資訊透明之擴大應用 校園食材登錄系統不但能消弭問 題食品流竄之盲點，更能發揮雲端營 養師功能，分析每日食材搭配之營養 攝取成份，積極促進學童營養均衡， 擴大系統應用效益（行政院新聞傳播 處，2016）。吳李祺、林君容、侯凱恩 與呂忠憲（2016）即指出，藉由校園 食材登錄平臺推動團膳資料數位化上 傳，落實我國校園食材訊息之標準化 機制，不僅提升系統化資訊更新之即 時性、 降低各縣市 資 料轉換 之複雜 度，同時完成追蹤追溯功能相關領域 之通用平台模組之開發，以利全民一 目了然之資料查詢，並可衍生擴大應 用至相關領域，提高整體資訊應用綜 效。 (六) 價值重塑之行政創新 Santos-Vijande 和 Alvarez-Gonzalez （2007）發現，全面品質管理對行政 創新具有重要之影響。Martinez-Costa 與 Martinez-Lorente（2008）亦發現， 全面品質管理與創新之間高度關聯， 因此校園食材登錄平臺再推 APP 之創 新功能，由原先被動式查詢，變成主 動讓家長於手機中獲知餐點資訊及相 關健康 飲食知識（ 國 民及學 前教育 署，2017），不僅讓幼兒園餐點品質管 理更進一步，更能經由創新作為，提
升 學 生與 家長 對幼兒 園經營 之信賴 度。此外，除校園食材登錄平臺之外， 亦能結合神農產銷平臺與臺灣食品地 圖之創新服務，重建國人對食安之信 心 （ 財 團 法 人 資 訊 工 業 策 進 會 ， 2016）。 綜合而言，面對校園食材登錄系 統之推動，幼兒園行政規劃策略宜植 基於相關法令規章，並關注內外部資 源之動能連結、施行戴明品管要點之 觀念重塑、聚焦全面品質管理之系統 整合，以藉由計畫、組織、領導與控 制之管理模式，運用行政支援教學、 思維領導變革之脈絡，落實人資專業 培訓之知能深化、系統效用擴大之分 工合作、跨域橫向整合之預警應變、 平臺資訊揭露之便利監督、透明資訊 共享之擴大應用、提高附加價值之行 政創新等策略，以達到教育品質優化 目標之動態循環歷程（秦夢群，2013； Kiran, 2016）。
四、結語
「徒善不足以為政，徒法不足以 自行」《孟子．離婁章句上》，落實幼 兒園食品安全透明，不僅需要良善之 政策制定與推動執行之外，尚須結合 幼兒園認真執行、家長共同關心、業 者自主管理、民間團體用心監督，透 過從上游生產、工廠製造、下游銷售 供應到廚房餐點製作等環節之全面把 關，才能根本補救長期以來之食品安 全漏洞。因此教育部（2016b）推動之 校園食材登錄平臺，乃是藉由幼兒園 上 傳 廚房 菜單 以利 每 日食 材資 料 追 溯，以及縣市政府檢核相關資料以便 食材流向快速追溯，提高食材嚴格把 關之功能，而且家長亦可查詢每日餐 點內容與食材來源之安全性、幼兒園 可定期檢視完整菜單設計之營養性、 主管機關可勾稽登錄資料與確保檢核 標章之正確性，進而落實廚房之食材 管理、縣市政府之食材追溯、家長之 食材查詢、學校之菜單檢視、以及主 管機關之食材勾稽與標章等五大綜合 功能。雖然教保服務人員每日工作繁 忙，但其政策之良善美意不容抹滅， 若能搭配深化專業培訓、擴大分工合 作、跨域數據分析、便利監督管理、 加強資訊應用、提高附加價值等配套 措施， 應可大幅提 高 預期目 標之成 效。有鑑於此，從全面品質管理觀點 出發，結合合宜之行政規劃策略，不 僅可讓幼兒園食材登錄平臺之政策功 能確實發揮，亦能補救長期食安監督 之漏洞，更能提高師生與家長對校園 餐點之 信心，達到 保 障幼兒 飲食安 全、提升保育服務品質、強化親師相 互信賴、落實食安政策目標之多贏局 面。 參考文獻 王昶閔（2014）。永遠的俠醫：臺 灣良心林杰樑。臺北市：天下文化。 行政院（2016）。食安五環。取自 http://www.ey.gov.tw/News10.aspx?n=8 A1BB98A4CAC7168&sms=926003B20 9BC030E 行政院食品安全辦公室（2017）。 食安雲。取自http://www.ey.gov.tw/ ofs/cp.aspx?n=E409F138644D5E24 行政院新聞傳播處（2016）。校園 食材登錄加值應用推動學生健康飲 食。取自http://www.ey.gov.tw/News_ Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830 &s=C5A574AB64BBC9CF 吳李祺、林君容、侯凱恩、呂忠 憲（2016）。校園食材登錄平台-從開放 資料到食品安全。電工通訊，2016 （2），7-15。 林曉雲（2016.12.27）。校園食材 登錄平臺首頒獎，獲獎者有怨言。自 由時報，取自http://news.ltn.com.tw /news/life/breakingnews/1929402 秦夢群（2013）。教育行政理論與 模式（第二版）。臺北市：五南。 財團法人資訊工業策進會 （2016）。行政院食品安全辦公室與資 策會攜手推動「食安雲」，建置「校園 食材登錄平臺、神農產銷平臺、臺灣 食品地圖」3大安心服務，為國人健康 把關。取自http://www.iii.org.tw/Press/ NewsDtl.aspx?nsp_sqno=1700&fm_sqn o=14 國民及學前教育署（2017）。檢送 校園食材登錄平臺安心家長會員宣導 單張及操作手冊各1份。臺教國署學字 第1060044954號函。 教育部（2016a）。學校餐廳廚房 員生消費合作社衛生管理辦法。2016 年7月6日臺教綜(五)字第1050067194B 號修正。 教育部（2016b）。校園食材登錄 服務平臺及管理系統推廣實施計畫-食 材登錄平臺-幼兒園資料登錄教育訓練 手冊。取自http://kidedu.ntpc.edu.tw/ ezfiles/0/1000/attach/40/pta_8968_3124 715_91829.pdf 教育部（2017）。106年度校園食 材登錄平臺教育訓練計畫。取自 https://eb1.hcc.edu.tw/edu/pub/downfile s.php?recid=68565&fid=1 陳雪玉（2015年10月）。學校營養 午餐管理電子化現況-校園食材登錄平 臺機制分享。發表於財團法人食品工 業發展研究所主辦之「應用資訊科技 強化食品安全管理國際研討會」，臺北 市。 黃昆輝、張德銳（2000）。全面品 質管理。教育大辭書，取自http:// terms.naer.edu.tw/detail/1304410/ 農業委員會（2017）。強化學校午 餐食材安全，推廣在地食農教育文 化。取自http://www.afa.gov.tw/public_ index.aspx?CatID=969 戰寶華（2014）。退款品質經濟 學。品質月刊，50(10)，33-37。 Abdullah, M., Uli, J., & Tari, J. (2009). The relationship of performance with soft factors and quality improvement.
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