從權力的觀點審視土地徵收之結構性問題
Examining the Political-Economic Structure of
Land Expropriation: From the Viewpoint of Power
國立政治大學地政學系博士
鍾麗娜
Li-Na Chung
PhD of the Department of Land Economics, National Chengchi
University
國立政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任
徐世榮
Shih-Jung Hsu
Professor of the Department of Land Economics and Director of the
Center for the Third Sector, National Chengchi University
本文衷心感激二位匿名審查委員提供寶貴意見，特此致謝。而雖力求完善，但疏漏難免， 一切文責由作者自負，並祈宇內方家，不吝指正。 作者簡歷：鍾麗娜，主要研究領域：土地政策、都市政治，通訊方式：高雄市三民區民 族一路 638 巷 73 弄 6 號，E-mail: a1983@epza.gov.tw，TEL: 0928770821。 作者簡歷：徐世榮，主要研究領域：土地政策、規劃理論、都市計畫，通訊方式：臺北 市文山區指南路二段 64 號，E-mail: srshiu@nccu.edu.tw，TEL: 02-29393091-51002。
從權力的觀點審視土地徵收之結構性問題
鍾麗娜 國立政治大學地政學系博士 徐世榮 國立政治大學地政學系教授兼第三部門研究中心主任中文摘要
在台灣因為國家機器徵收權的濫用，衍生許多抗議事件，使得土地徵 收已成為一嚴重的社會問題。本文藉由權力的三面向，來解構土地徵收制 度之實施與修法過程中所涉及之權力觀，並進一步剖析土地徵收制度中， 有權者（國家機器）如何取得被支配者（所有權人）自願的順從，以闡述 個中權力與利益的糾葛及思索土地徵收問題之根源所在。研究認為，台灣 在經濟發展掛帥及選票至上的枷鎖下，國家機器對權力的運籌，已不再是 隱而未顯的掌控，而是赤裸裸的權力操縱，加上在政客官僚自利心的共犯 結構下，使得土地徵收侷限於技術面而忽略結構面的問題，是為當今面對 土地徵收問題首應正本清源的。 關鍵字：權力、土地徵收、公共利益。壹、前言
土地徵收是國家基於公共利益之目的，而對人民受憲法保障之財產權，經 由法定程序予以剝奪之制度。由於人民受憲法保障之財產權蒙受強制性之侵犯， 國家必須有「合法」之理由，此合法之理由，即須為「公共利益」之故（陳新 民，1990：355）。亦即土地徵收之前提是，所擬興辦之公共事業或徵收之目的 須存在足以剝奪私人財產權之公共利益，且須是經過「選擇的、重大的、特別 的公共利益。於是，土地徵收所需具備之公共利益，須經過一個具體的公益與 私益衡量之方式來肯定之。司法院大法官釋字第 409 號解釋已明確指陳。唯長 久以來，我國土地徵收實施的結果，最為人所詬病的卻是莫過於此，學界更是 質疑土地徵收條例中未衡量土地徵收之公益性（聯合報，2010 年 4 月 20 日）。 2009 年高房價成為十大民怨之首，為紓解民怨，行政院隨即於 2010 年初 祭出以區段徵收預標售方式，辦理機場捷運 A7 站平價住宅開發案及東北角海 岸地區景觀風貌改善開發案。惟正當政府高調視區段徵收為施政的萬靈丹時， 緊接著同年 6 月因竹科竹南基地區段徵收案， 政府粗暴的行為，怪手開進苗栗 縣竹南大埔農田，引爆苗栗大埔農民強烈抗爭，不僅點燃中科四期彰化二林相 思寮，及後龍灣寶區段徵收抗爭案等等，更使得土地徵收的爭議再度引發輿論 各界的關切。為此，農民團體二次夜宿凱達格蘭大道抗議政府強徵農地，要求 修正土地徵收條例，重新檢討土地徵收之要件、程序、與補償等相關課題。2011 年 12 月初第 13 屆總統大選前，包含土地徵收條例等所謂「居住正義的住宅五 法」之修法，總統在國民黨中山會報下達「必須在本會期通過」的指令（聯合 報，2011 年 12 月 7 日），而為了趕在休會前通過，立法院藉由黨團協商不僅 將土地徵收條例修正案逕付二讀，並以逐條表決方式通過條文修正，未來政府 徵收土地改採市價，總統認為這是邁向土地正義的一大步，但農民團體則強烈 批評，認為這項修法仍未能杜絕浮濫徵收問題，無法真正落實土地正義（中國 時報，2011 年 12 月 13 日，第 7 版；中國時報，2011 年 12 月 14 日，第 5 版； 1 苗栗縣政府辦理「擬定新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區計畫」區段徵收案，2004 年起，竹南基地共擴編 131 公頃，其中位於大埔里的 23 公頃土地劃歸都市計畫使用。 2008 年 3 月，因鴻海集團旗下的群創光電希望擴大事業專用區，苗栗縣府再擴大徵收範 圍 5 公頃，終因配地問題，引爆大埔農民強烈抗爭。自由時報，2011 年 12 月 13 日，第 4 版；蘋果日報，2011 年 12 月 13 日，第 12 版）。 以土地的管理分配與土地利益的炒作，基本上是透過政治過程所形成的， 因此，土地問題與政治運作是不可區分的，尤其是在台灣的政經脈絡下，國家 機器在土地資源運用上所扮演的角色是具有關鍵性的地位（陳東升，1995： 52）。誠如 Giddens（1985: 13）所言現代的國家機器是在一定領域內，最主要 的權力容器（power container）的形式，即所有權力集中的中心。而權力在政策 形成過程中扮演關鍵性的角色，政策的形成其實就是權力運作與互動的過程（丘 昌泰，2003：195）。而雖然，在整個都市政策議題（issue）運作的過程中，國 家機器仍舊必須擔綱公共利益的維護者，在社會所能夠容許的範圍內，領控並 鏈結政策網絡中的各類行動者和各種資源，惟 Vaughan and Buss（1998: 10）則 指出，儘管政策被冠以公共利益為名，而其本質無不與個別利益有關。另以都 市空間結構中有關土地政策的形成為一政治過程，亦即，相關土地政策的制定、 轉變與執行，是透過國家機器與資本利益團體之間的互動所形塑而成，而在所 有的社會、政治經濟組織和結構裡，國家又是最具影響力的。則審視土地徵收 之運作及修法過程中，政府機關是否運用它的權力、如何運用權力？以及政府 權力的行使對所有權人權益的影響為何？則為吾人所應關心的課題。爰此，本 文藉由權力的三面向，來解構土地徵收制度之實施與修法過程中所涉及之權力 觀，並進一步剖析土地徵收制度中有權者（國家機器）如何取得被支配者（所 有權人）自願的順從？以闡述個中權力與利益的糾葛及思索土地徵收問題之根 源所在。
貳、權力的三面向與權力的運用
在一個民主政治體制內，許多權力 的研究者所著重的課題，並非在於哪 2「權力」的原文是「 power」，被認為是多義的且最具爭論的概念之一，有關權力之定義 被認為是最具代表性的為，德國社會學家韋伯的觀點：「權力，為排除他人之抵抗，貫 徹自己的意思之全部可能性。」（宮島喬，2003：63）。簡單的說，所謂「權力」，係 指人們要求別人聽從其命令之能力，即使是在抗拒之情況下。而政治更是有關於權力之 概 念，它 涉 及 人 們 如 何 獲 取、使 用 和 失 去 權 力 之 過 程 與 機 制（王 振 寰，2003： 394-395）。
些人參與了，而是偏重於市民的不行動（inaction）及無權力感（powerless-ness）（徐世榮，2001：33）。Gaventa（1980）透過權力三面向之論述及剖
析，來解釋市民為甚麼不行動，這對於我們深入理解權力的運作有很大的助益。 所謂「權力的三面向」本身並非是一個單一且完整之理論。權力的第一面向係 由多元論者 Dahl 所提出之單面向看法，可以稱之為多元主義（Pluralism）；權 力的第二面向係由 Bachrach and Baratz（1970）對於多元主義之批評而提出之雙 面向看法；而權力的第三面向係為 Gramsci（1971）與 Lukes（1974）所提出之 批判觀點。以下為權力的三面向之論述。
一、權力的第一面向
權力的第一面向被稱為多元主義，在美國政治學者中對於多元主義權力觀 點倡導最有力者為 Dahl 及他的學生 Polsby。Dahl 在「權力的概念（The Concept
of Power）」一文中對於權力之定義為「A 的權力勝過於 B，因為他有能力要 B 去做 B 本來不願意去做的事情」（Dahl, 1957），強調權力概念的核心。亦即 Dahl 認為，權力是一種人與人之間的關係（relational），A 能使 B 去做原來不 想做的事情之程度，即表示 A 對 B 擁有權力（Dahl, 1957: 203）。這意味權力 是一種「控制行為」，這種權力概念與 Lasswell 所說的：「權力是何人用何法、 於何時、取得何物」，其意義是相同的（丘昌泰，2003：195）。然而 Dahl 的 學生 Polsby 卻認為對於權力之研究必須著重於「誰參與了？誰得到了？誰失敗 了？誰在決策過程中獲勝了？」（Polsby, 1963: 55）。因此，多元主義權力觀 點對於權力之定義主要是，著重於可見之行為—做（doing）及參與（participat-ing）部分。 惟在多元主義權力觀點下，則忽略了那一些看不見的政治結構及意識型態 方面之考量，在權力的第一個面向裡，係假設市民是（一）處於一個公開的政 治體系；（二）當他們有所不滿或內心充滿了悲情及不幸時，可以起而行動； （三）他們已可以透過一些領袖們來表達他們的意見。因此，在這種假設情形 之下，「不參與」或者「不行動」皆不被認定為是政治問題。甚至政治上之不 行動可以被解釋為對於現行政治運作過程的認同，及現行體制是相當良好的。
進而言之，其認為不行動者必須自己來承擔不參與的責任，因為這些不行動者 之教育、文化或社會化程度皆不深，使他們與主流社會脫節，無法來進行參與 社會活動，而這種論述就是所謂的「譴責犧牲者（blame the victim）」。惟這 種對於權力的第一面向中「不行動」或「不參與」之解釋是相當不恰當的，尤 其是對於那些權力已被剝奪者而言，更是不適當。Gaventa 更直言，在這種思維 下，「並沒有考慮 B 可能有不一樣的行動，倘若他對於 A 而言，並非處於相對 權力弱勢的狀態」（Gaventa, 1980: 8）。整體而言，權力的第一面向係把重點 放在就各種議題作出決策時的行為，在這些議題上存在著可觀察到的利益衝突， 而所謂的利益乃是明示的政策偏好，並藉由政治參與而得以呈現（林葦芸， 2006：47）。而正由於多元主義之權力觀點未能在結構面上來考慮行動者之權
力相對狀態，促使 Bachrach and Baratz 提出了權力的第二面向之見解。
二、權力的第二面向
就 Dahl 的多元主義權力觀點之理論，Schattschneider 首先提出批評，在他 經常被引述的名言說道：「任何形式的政治組織都隱含著特定的偏差，這種偏 差僅利於某種衝突的呈現而壓抑其他衝突的表面化，因為組織本身就是某種偏 見的動員（the mobilization of bias）。某些議題會被安排進入政治領域中，而其 他 議 題 則 被 排 除 在 外」（Schattschneider, 1960: 71）。Bachrach and Baratz （1962; 1963; 1970）延續 Schattschneider 偏差動員理論，對權力作進一步之解 釋，認為權力是一種人與人之間的關係，但這種關係並不限於多元論者所說的， 只以決策為中心而發生，還包括非決策（nondecision-making）部分。所謂非決 策，指行為者「透過主要社區價值、迷失或政治制度與過程的操縱控制，而將 實際決策的範圍侷限於安全無害問題的種種措施」（Bachrach and Baratz, 1963:
632）。Bachrach and Baratz 論述的重點在於「當某個個人或團體—有意識或無
意識的—創造或強化了對政策衝突的公共討論之障礙，該個人或團體就擁有了 權力」（Bachrach and Baratz, 1970: 8），認為「權力不僅出現在參與者決策過 程中之行動，更表現在特定參與者及特定事件被排除於決策過程之中」（Polsby,
則相關此議題之許多行動者即被排除在決策過程之外。故對於政治之研究不僅 必須著重於誰於甚麼時候、透過甚麼方法、得到了甚麼東西；更必須要瞭解在 此過程中，誰被用什麼方法排除在決策過程之外（徐世榮，2001：35）。
基本上，Bachrach and Baratz 對多元主義權力的第一面向觀點之批判重點， 歸根究底在於反行為，他們認為多元主義者「過分強調發動、決定及否決的重 要性」，因此「沒有考慮到權力的行使，可能且通常是將決策的範圍限制在相 對較為『安全』的議題上」（Bachrach and Baratz, 1970: 8）。是以，Bachrach
and Baratz 認為政治之研究除包含那些對於行動之阻礙，也必須考量那些造成某 些人冤屈，無法轉化為行動的結構與制度上的障礙（徐世榮，2001：35-36）。 因為權力經常不只企圖去控制那些可觀察、可看見之行為與決策能力，其更企 圖去控制那些無法觀察、看不見之行為。正如擁有權力之團體能夠事先透過議 題之設定（agenda setting），來排除那些權力的弱勢者，將其排除於政策決策 過程之外，使得權力弱勢者更難參與決策的制定。因此，權力弱勢者的參與就 顯得更為重要與珍貴。
三、權力的第三面向
Bachrach and Baratz 提出的權力的第二個面向，對權力作進一步的觀察，其
後 Crenson（1971）基於對美國 Indiana 的 East Chicago 與 Gary 兩個城市空氣污 染的研究， 認為權力固然是指命令採取行動（command action）的能力，但權 力更是指命令不採取行動的能力（command inaction），進而對於權力的第二面 向提出批判，認為權力的三個面向分別是，第一、權力的第一面向是「控制行 為」；第二、權力的第二個面向是「抑制行為」；第三、權力的第三個面向是
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Crenson 研究美國印第安那州的 East Chicago 與 Gary 後發現，這兩個城市之空氣污染情 形相當嚴重，其中 East Chicago 採取積極對策來解決，而 Gary 則根本就沒有採取任何行 動。然而，為何 Gary 沒有採取任何防制空氣污染之政策行動呢？原來是 當地有一家政 商權力甚大之美國鋼鐵公司（USA Steel Co.），全盤地操縱政客或觀察之政治權力領域 外，有時候會出現其他較不易觀察之掌控權力者，例如上述研究中之美國鋼鐵公司，這 些污染工業之公司由於組織權力龐大，幾乎掌握該市之經濟發展、財政稅收與就業機會， 即便其位於政治權力核心之外，但只要是他們不喜歡之議題，他們仍有使之無法行動或 癱瘓之能力。
「命令不行動之行為」，這種行動未必是刻意去控制或壓制，只是不去採取任 何行動，任其問題繼續存在惡化而已（丘昌泰，2003：200）。而 Lukes 延續
Crenson 之觀點，批評多元論者的理論為單面向的看法（the one-dimensional view），而 Bachrach and Baratz 的理論為雙面向的看法（the two-dimensional view），因前者只重決策而後者雖重視決策與非決策，但兩者共同的缺點都是 以個人行為層面及政府政策為中心，因而他自己又提出三面向的看法（the three-dimensional view）（蕭全政，2000：58），使得政治學上對於「權力」之觀察 與論述又往前推進一步。 Lukes 認為權力是人與人之間且以利益衝突為要件，但此種關係並不限於 以個人行為為中心，也不限於以政府政策為焦點；此關係必須從整體社會關係 網絡中定位。這必須討論團體或組織中的行為者（human agents），不管是個別 的或集體的，透過作為或不作為而顯著影響其他行為者的思想與行為的情形， 尤其是不利於其他行為者利益的情況（Lukes, 1974: 54）。換言之，Lukes 認為 權力及其運作其實是深植於制度、結構與意識型態的範疇中。Lukes 將權力定 義為「A 對於 B 擁有權力，因為 A 可以影響 B，而這種影響其實是與 B 之利益 相衝突的」（Lukes, 1974: 34）。這定義隱含了三層意義：第一、A 對於 B 擁有 權力，是因為 A 可以透過意識型態的掌控來影響及形塑 B 之需要，使 B 在不知 不覺當中接受了 A 之主張，聽從 A 之指使，並使得 A 得以在 B 之作為當中獲 利；第二、在這種權力行使之下，A 與 B 之間將觀察不出有任何衝突，且政治 利益也被隱藏於意識型態之說服中。換言之，A 與 B 之間的利益原來是互相衝 突的，但是透過意識型態之形塑，B 的利益不僅被犧牲，而且彼此利益間之衝 突也被隱藏起來；第三、這種權力之行使已經超越多元主義對於權力之論述， 即權力其實是與意識型態及由其所建構出來之政治制度與結構有很大的關連 （Lukes, 1974: 23-25）。因此，無權力者對於政府決策之影響將可能相當地有 限，因為政治領域根本是受限於制度、結構與意識型態之運作，亦唯有直接挑 戰這些制度、結構與意識型態，並對其進行改革，才有可能改變彼此間之權力 關 係（徐 世 榮，2001：37）。問 題 是，當 擁 有 權 力 者 利 用 意 識 型 態 之 霸 權 （ideological hegemony），建構有利於統治者之社會意義，形塑民眾之價值觀， 使民眾接受掌權者統治權力之正當性時，無權力者往往被宰制而不自覺。
四、權力結構的運用與反思
基本上，權力運用係指自利行為者為自身的生存與發展，以其稟賦為基礎， 運用權力以汲取更多利益的行為。這種行為包括以直接汲取資源為目的的政治 行為，及以善用資源為手段而汲取利益的經濟行為（蕭全政，2000：60）。誠 如 Stone（1980: 978-990）所言，權力不僅是一種意圖（intention），亦是一種 立場（situation）的呈現。另權力的關係不僅是直接的（direct），也可以是間 接的（indirect）；而權力的關係未必要有衝突，有許多的情況是見不到衝突 的，這是因為 A 與 B 之間其實還有一個重要的角色（C）—政府官員（即 powerto）。對此雖然批評者認為，Stone 他過於強調「power to」的集體權力，而忽
略「power over」 的權力分配（Gendron, 2006; Gendron and Domhoff, 2009）， 此則更加凸顯「power to」的關鍵性。概以，無權力者對於政府決策之影響將可 能相當的有限，因為政治領域根本是受限於制度、結構與意識型態之運作，亦 惟有直接挑戰這些制度、結構與意識型態，並對其進行改革，才有可能改變彼 此間之權力關係（徐世榮，2001：37）。 同樣的，解構權力的三個面向。對 B 而言，當他處於權力的第三面向時， 首先，B 必須有能力來認知是何種意識型態及文化建構在引導著他的行為，且 這些行為事實上是違背他本身之利益。B 必須認知到此種意識型態宰制之存在， 並且努力地將其除去，方有能力跳脫權力的第三面向而回復到權力的第二面向， 與 A 進行另一層次之對抗。其次，當 B 回到權力的第二面向，其面對著原本制 度上不公平參與之設計，必須努力除去 A 在「偏差動員」之下所設定之參與排 他性，讓自己能夠進入權力運作之制度中。唯有達成這一點，始有所謂公平競 爭可言，亦即真正回復到權力的第一面向（徐世榮，2001：36-37）。而以權力 的第三面向係權力的第一面向與第二面向的積累，如何認清進而捍衛權力的第 三面向則更顯重要。在土地徵收制度運作的權力架構中，更是如此。
參、採程序式階段論制定土地徵收制度的陋習
正因苗栗大埔、彰化中科四期二林園區相思寮，及後龍灣寶等等地區段徵收抗爭案，相繼引爆被徵收人、農民團體及相關社會團體等強烈抗爭，使得土 地徵收再度成為社會輿論關注的焦點。而面對輿論及社會運動團體及學界之壓 力，土地徵收是否符合公益，是否有必要性，該如何落實？爰成為徵收之中央 主管機關內政部亟待克服解決之難題。而為落實土地徵收符合公益性與必要性， 內政部除於 2010 年 9 月 14 日土地徵收第三次座談會中，訂定「（區段）徵收 土地之公益性及必要性評估報告」外， 內政部更邀集學者專家座談著手研議修 正土地徵收條例，藉此宣示政府機關落實土地徵收符合公益性與必要性之決心。 此則政府機關信誓旦旦的舉動，政策最終的落實為何？以下藉由政策形成過程 的事實陳述，打開潘朵拉的盒子，窺究現行土地徵收之問題癥結所在。
一、燙手山芋—徵收之必要性與公益性誰審？
因應苗栗大埔事件所引發民怨，政府開始著手研議修正 2000 年公佈實施的 土地徵收條例。 2011 年 4 月 16 日內政部召開「土地徵收條例」修正草案審查 會議，會議一開始即聚焦在徵收有關公益性與必要性之課題，不僅何謂公益性 與必要性？與會熱烈的討論外，其中有關徵收之公益性與必要性究竟由誰審核？ 更引發內政部營建署與地政司強烈的爭辯，營建署代表表示徵收審核權理當是 徵收主管機關地政司，惟地政司代表卻認為徵收是否符合公益性與必要性應該 是在區域計畫委會（以下簡稱區委會）或都市計畫委員會（以下簡稱都委會） 審核時確定，但此並不為營建署所認同，雙方一陣激辯。使得有關徵收應考慮 之必要性與公益性，到底是由誰審核？是營建署所掌管之區委會、都委會、還 是地政司所掌管之土地徵收審議委員會？爰成為歷次「土地徵收條例」修正草 案審查爭議的焦點。 2011 年 5 月 18 日進行「土地徵收條例」修正草案審查第四次會議時，上 4 會中並獲致決議略以，「為使土地徵收確時符合公益性、必要性，以徵收方式辦理用地 取得之事業計畫屬特定興辦事業、開發面積 30 公頃以上、新訂、擴大都市計畫等者；或 事業計畫以以區段徵收方式辦理開發者，應於本部都市計畫委員會、區域計畫委員會審 議前，就公益性及必要性先行向本部土地徵收審議委員會報告」（參見內政部 2011 年 1 月 18 日台內地字第 0990261119 號函）。 5 土地徵收條例於 2000 年 2 月 2 日公佈施行後，其間僅於 2002 年 12 月 11 日增訂第 36 條 之 1，實施迄今已逾 11 年以上，並未作任何修正。開議題依舊為各主管機關所堅持而僵持不下，為此，主席（內政部次長）問地 政司：「對徵收你們（土地徵收審議委員會）到底是在審查什麼？是該不該徵 收？還是如何徵收？」內政部地政司徵收科科長：「是審查有關徵收補償費及 程序……」主席（內政部次長）打斷地政司代表的回答：「那你們（土地徵收 審議委員會）根本沒在審徵收之公益性與必要性嗎！」這也就是說，內政部不 僅認為徵收的問題就是地價補償的問題，更認為土地徵收審議委員會審查的重 點是「如何徵收」而非「該不該徵收」，審查的目的就是在完成徵收程序。無 怪乎！歷次會議中地政司代表一再堅持的表示：「現行只要區委會或都委會通 過時附帶徵收或區段徵收，一般來講，我們接著就是要趕快辦理徵收或區段徵 收！」
二、奉命行事—徵收之執行僅係配合政策完成法定程序？
為落實「改善庶民生活生動方案」，行政院 2010 年 3 月 11 日第 3186 次院 會會議核定通過內政部所提報「機場捷運林口 A7 站區周邊土地開發」案， 獲 致結論略以： 「請內政部確實掌握預定時程積極辦理，…，確實於 2011 年第 3 季辦理預標售產專用地。」而行政院除將依各項工作時程予以控管外，會中 行政院長並提示：「為加速機場捷運 A7 站周邊土地開發利用，請內政部依預 定時程積極推動本案，並請交通部、農委會及桃園縣政府配合辦理。」 本案作 業時程在行政院控管下，2011 年 7 月 8 日合宜住宅的四塊基地 9.81 公頃，內政 部營建署辦理土地預標售結果，由遠雄、皇翔、名軒與麗寶等四家建商得標。 6 捷運 A7 站土地位於桃園縣龜山鄉、林口特定區計畫區交角，第一期計畫開發 186.6 公 頃，其中 163.7 公頃屬私人土地。當地在 1960 年被劃入林口特定計畫區，並對居民實施 限建，50 年來完全沒有進行過通盤檢討，至今（2011）年 7 月才解除限建，期間僅有特 定大型開發案（如林口長庚醫院）搶先局部解除限建。 7 參見行政院 2010 年 3 月 10 日院臺建字第 0990012031 號函。 8 行政院網站 http://www.ey.gov.tw/ct.asp? xItem=67740&ctNode=2907&mp=21。（最後查閱 時間 2012 年 9 月 25 日）。 9 去(2011)年流標的林口捷運 A7 站產業專區，被內政部分成 A、B 兩標分售。A 標案土地 面積 22.23 公頃，標售底價為 100 億 8,686 萬餘元，2012.01.17 開標結果由致茂電子、順 達科技及禾陽國際等三家公司共組團隊投標，以總價 100 億 8,888 萬 9,999 元投標，較底 價高出 202 萬 7,499 元得標。至 B 標案土地面積 19.40 公頃，標售底價為 88 億 275 萬「土地徵收預標售 A7 居民嗆：和搶劫沒兩樣！」（公視新聞，2011 年 7 月 27 日） 2011 年 7 月 27 日內政部召開本案土地徵收審議委員會，龜山鄉鄉民及機 場捷運 A7 站自救會不滿捷運 A7 站「預標售」及強制徵收，自救會並高舉「預 標售『合宜住宅』、『產專區』假公益之名，達圖利財團之實」的標語到內政 部陳情，因會後，內政部地政司司長表示，目前審查會已「原則通過」捷運 A7 站徵收案，龜山鄉鄉民及自救會爰轉往總統府陳情抗議。樂善村民楊君則痛批： 「我們手上都還有土地房屋所有權狀，政府都還沒完成徵收，卻已經都標售出 去了，這跟搶劫有什麼兩樣？」學者更指出，根據內政部 2011 年 1 月 18 日函 示， 土地在徵收之前，要提出符不符合「必要性」及「公益性」評估報告， A7 土地開發單位為內政部城鄉分署，根本沒有提出此評估報告，內政部自己率 先不遵守規定，結果又球員兼裁判，在召集的「土地徵收審議委員會」卻照樣 通過。對此，內政部地政司司長表示：「本案是政院指示內政部擬定，整個計 畫在去年就核定了。」（工商時報，2011 年 8 月 1 日），言下之意，本案行政 院早在 2010 年 3 月 11 日院會就核定通過採區段徵收方式辦理，2011 年 7 月 27 日內政部土地徵收審議委員會之審查只是形式的，內政部僅是「奉命行事」、 「配合政策」的完成「法定程序」而已。而這也就是現行政府機關對土地徵收 問題的思維。
三、淪為附庸—各目的事業主管機關喪失自主性
2011 年 8 月 5 日慶祝建國百年全國土地政策規劃及展望系列研討會之「土 地利用政策之規劃及展望」研討會中，內政部地政司司長針對「機場捷運林口 A7 站區周邊土地開發」案引發的爭議再次重申：「各需地機關所提送之興辦事 業計畫業經行政院核定（以區段徵收方式辦理），且土地使用計畫都委會也已 經通過，到地政司就是『依法行政』執行土地徵收計畫，如果辦理徵收或區段 徵收有問題，應該從源頭去檢討興辦事業計畫的審核，而不是反過來指責地政 元，內政部有意簽呈行政院，盼再標售一次。惟政院高層表示，產專區已招標二次，倘 若有意願業者早就來投標，沒有再開放投標必要（工商時報，2012 年 1 月 18 日）。 10 參見內政部以 2011 年 1 月 18 日台內地字第 0990261119 號函。司辦理徵收不當……」。在台灣，類似這樣的情節一再上演，這正是現今國家 機器土地政策制訂的窘境。此問題的關鍵乃是在「興辦事業計畫」及「土地使 用計畫」階段，主要是由行政官僚、菁英及專家主導，民眾大抵並未獲得相關 或充分的資訊，制度上也缺乏適當的管道讓他們表示意見，而是要一直等到「土 地徵收計畫」時，才知曉此事，但此時卻已經是木已成舟，計畫似乎是勢在必 行（徐世榮和廖麗敏，2011）。亦即，現行土地政策制定的思維採程序式階段 論的危機，即興辦事業計畫→土地使用計畫→土地徵收計畫循序漸進。在事業 計畫制訂時，已政策決定要採區段徵收，則不論是土地使用計畫或是土地徵收 計畫，都僅是事業計畫的附庸或工具，根本缺乏相對的自主性（鍾麗娜，2012： 166-167）。更重要的是，很多興辦事業計畫本身就是中央的政策，而這也就是 內政部地政司司長所說的「是行政院指示內政部擬定，整個計畫在去年就核定 了」，內政部地政司的立場就是配合中央執行政策就對了。此誠如規範制度主 義（normative institution）所認為，表面上中立的制度規則與結構，實際上隱含 著價值與權力的關係，且定義其在特定立場中「合適的」決策行為（March and Olsen, 1989: 17）。尤以在台灣以經濟發展掛帥為主軸，土地政策更是早已成為 以經建會為核心貫徹經濟建設計畫的工具。 另諷刺的是，2012 年 7 月 5 日監察院針對個案對行政院提出糾正，認為內 政部遵循行政院政策，在本案的都市計畫變更案通過後、但土地尚未徵收前， 就先預標售計畫區內「產業專用區」與「合宜住宅」用地，實有違先徵收後標 售之正常程序，引發民怨，也有違憲法保障人民基本權利之虞，核有違失。惟 對此，在被糾正之行政院表示「尊重監察院意見，會注意土地徵收適法性問題， 並兼顧工程效率」後（中央社，2012 年 7 月 6 日），弔詭的是，此刻未直接被 監察院糾正的內政部，反而為其上級機關行政院護航，表示「過程並無違法違 憲，林口 A7 站合宜住宅的推動進度不受影響」（中央社，2012 年 7 月 18 日）。 此則暫不論監察院糾正函的效力為何，內政部極力的辯白，直接挑戰監察院的 糾正，對行政院所採取順服的姿態，對照先前「奉行政院指示辦理」的委屈， 我們看到的僅是政府官僚左右搖擺求存的官場醜態，至於「合法」、「合憲」 的政策在哪？卻絲毫看不到。
肆、土地徵收漠視權力的結構思維
有關土地徵收條例之修法，內政部長表示：「未來徵收土地在程序上將更 為完備，……。」（工商時報，2011 年 6 月 17 日）惟此內政部長對土地徵收 條例修正草案欣慰的，卻是學者所憂心忡忡的「由土地徵收條例修正草案之重 點可顯見，代表徵收權人之徵收主管機關內政部似乎有意強化徵收程序之意思； 但卻隱含著一種心態—最好不要增加自我之工作負擔」（陳立夫，2011：53）， 這正是現今土地徵收問題之主要根源所在。亦即，徵收主管機關將土地徵收問 題僅侷限於技術面層面（徐世榮，2011）。事實上，現今土地徵收之最大問題 是結構性問題，而非技術性問題。畢竟，土地徵收首應思考的是「該不該徵 收」，而非「如何徵收」，且「該不該徵收」並不等同「如何徵收」。一、國家霸權—以技術性包裝政治性的操弄扼殺地主權益
就政府官僚將徵收視為技術性問題而言，有關土地徵收條例條文之修正， 純粹為解決執行徵收時所遭遇的困難，將修法之層面侷限在於徵收程序，而未 進一步思考如何建構一個更合憲性的徵收法制規定。此政府官僚「向上級交差， 敷衍了事」的心態，制度性的排除重新全面檢視土地徵收制度架構之機會，在 此番土地徵收條例修法的過程中顯露無疑。如就徵收程序而言，有關土地被徵 收人陳述意見的機會，雖然，1999 年 2 月 3 日公布之行政程序法第 102 條，早 已明定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予處分 相對人陳述意見之機會」，唯事隔一年後，於 2000 年 2 月 3 日公布之土地徵收 條例不僅未將土地被徵收人陳述意見的機制納入，運作十餘年下來，早為人所 質疑詬病外，在這次內政部所研擬提會審查之條文修正草案，還是未納入此一 精神，過程中，地政司代表強烈反對一再表示：「如果在徵收審議時，再給予 地主陳述意見的機會，那徵收就不要辦了，公共設施用地根本無法取得！」 一直到 2011 年 5 月 18 日第三次審查會議中，因與會委員（學者）的堅持， 才勉為其難的增訂第 13 條之 2「核准徵收機關於核准徵收前，應再給予所有權 人陳述意見之機會。但國防、交通或水利事業因公共安全急需使用者，不在此 限。」（草案第 13 條之 2）。惟此依條文草案在同年 8 月 1 日行政院所召開的審查會議中，一開始即予以刪除。刪除之理由為，「核准徵收機關於核准徵收 前得再給予所有權人陳述意見之機會，因興辦事業核准前需地機關即已舉辦公 聽會，且草案第 13 條之 1 已規定於申請徵收前應通知被徵收人陳述意見，爰予 刪除。」 此一刪除，已不僅僅是學者所批評的「徵收機關對於擬作成剝奪人 民權利之行政處分（土地徵收），竟是使用『不確定法律概念』之用語，使徵 收機關享有判斷餘地；若此，…，可預見其結果將會是『不必要』」（陳立夫， 2011：48），而是政府機關心虛不敢面對土地被徵收者，擺明土地徵收就是政 府顢頇的行為。據洽與會經建會官員表示（2011 年 7 月底訪談）：「與會人員 認為一年千餘件的徵收案，如於徵收核准前全部向土地徵收審議委員會陳述意 見，將延宕作業時程，在地政司不堅持下，爰予刪除。」 承上所述，土地徵收之主管機關就實務執行面，一再反對明定徵收審議核 准前再給被徵收人陳述意見的機會，雖然如此，內政部於 2011 年 5 月間召開 「土地徵收條例」修正草案審查會議時，主席還是認為：「時代不同了，你們 地政司不應再便宜行事了，還是應該聽聽地主陳述意見。」而究竟在政府官僚 的心目中，土地被徵收人要陳述的意見是甚麼？會中內政部官方代表之出席委 員 B、C 君直接了當的表示，委員 B：「地主對徵收都沒意見，就是對價格（徵 收補償地價）有意見啦！」委員 C：「地主最主要是要錢啦，用『孫中山』就 可以解決啦！」 基本上，土地徵收之發動應具備之要件為（一）公益性；（二）必要性； （三）須合乎比例原則；（四）為最後手段；（五）合理之補償等要件。亦即， 政府機關在踐行土地徵收之法定程序時，最後應給予被徵收人合理之補償，惟 現行徵收所面臨的問題，就僅是地價補償問題嗎？徵收—在整個過程中，國家 機器所謂的「地主沒有意見」，究是一種「不得不服從的共識」或 O’onnell （1979: 296）所說的「隱而不顯的共識（tacit consensus）」及去政治化、冷 漠，或退入完全私人領域而不管任何公共事務的態度，則是值得重視的。且以 土地具有多元的價值，必須充分的予以肯認及尊重，而非僅是著重於經濟價格 （徐世榮，2001）。政府官僚將徵收問題僅僅視為「補償問題」此一偏頗的思 11 參見行政院秘書處 2011 年 8 月 5 日院臺建字第 1000101352 號函。
維，正是嚴重輕忽土地之價值觀。更進而言之，是長期以來政府官僚意識形態 霸權的操弄。 另在這整個過程中，我們發現除政府主管機關之所以畏懼依法應給予所有 權人陳述意見之機會，最主要不外乎便宜行事，擔心增加徵收作業之困難，害 怕影響徵收執行績效進而影響政績外，更嚴重的是，政府在體制上已制度性的 排除它所認為不利於政策推動的阻力。在主管機關內政部邀集學者專家間研議 審查後條文草案，送到行政院會審查，以行政院會的審查會係由中央各部會及 地方五都代表所組成，即審查會的成員不僅排除學者專家（更遑論土地被徵收 的人），其成員不是需地機關，就是需地機關之中央目的事業主管機關，在這 種情況下，就不難想像行政程序法中所明文規範的應給予處分相對人陳述意見 之機會的規定，會因增加徵收作業之困擾而被刪除。尤以，針對重大建設用地 徵收作業績效之管考壓力， 無怪乎！土地徵收之核准機關內政部對該草案條 文的刪除亦「樂觀其成」。此制度上及體制上嚴重缺憾，將土地徵收問題僅侷 限於技術面層面，而輕忽結構面的問題，正驗證 Bachrach and Baratz（1963:
641-651）所言「權力不僅出現在參與者決策過程中之行動，更表現在特定參與 者及特定事件被排除於決策過程之中」。而此，更是當今土地徵收困境之所在。
二、開發至上—政府官僚本位主義作祟及意識型態的操弄
為避免苗栗大埔事件爭議擴大，行政院長多次在公開場合不斷的表示「爾 後應儘量避免徵收優良農田」，這使得 2011 年 5 月間內政部所召開的「土地徵 收條例」部份條文修正草案審查會議，「如何避免徵收優良農田」成為歷次會 議討論及爭議的焦點。而在經過一番激辯後，同年 6 月 2 日第 5 次審查會議上， 終於確定修正草案第 3 之 1 條第 4 項為「於特定農業區農牧用地及國營事業之 優良農地，需用土地人不得納入勘選用地範圍。但國防、交通、水利事業、公 用事業、公共衛生及環境保護事業所必須或經行政院核定之重大建設所需者， 不在此限。」惟此一決議，會中不僅雲林、宜蘭等農業縣代表反對，經濟部代 12 為督導考核重大建設用地徵收作業績效，以利重大建設用地之取得及工程興建，內政部 以 1992 年 12 月 7 日（81）台內地字第 8115684 號發布「重大建設用地徵收作業督導考 核要點」，據以對申請徵收之需地機關及徵收執行機關之機關首長辦理獎懲。表更是強力反彈。雲林縣代表：「雲林縣擁有 7、8 千公頃農地，大多劃設為特 定農業區農牧用地，如果規定特定農業區農牧用地不能納入勘選徵收用地範圍， 那我們雲林縣都不能開發了，縣長的施政不就都無法達成了。況且那些所謂的 特定農業區農牧用地，幾乎都是早期所劃設，除有零星、破碎及夾雜情形外， 很多根本不能耕作使用，…，建議取消此一限制，…」，宜蘭縣政府代表呼應： 「我們宜蘭縣也同樣面臨此一問題，如果這樣限制，宜蘭縣也不用開發了！」 因主席維持原決議，對此在 2011 年 6 月 12 日內政部進行第六次審查會議結束 前，經濟部代表再提修正意見，並表示：「土地徵收條例草案規定需地機關不 得將優良農田納入勘選範圍，此依規定過於嚴格，這是土地徵收條例耶，徵收 管那麼多幹嘛！這樣一規定，不僅無法取得開發用地，就連要協議價購也沒辦 法。」、「這條文規定明顯越權！」。 2011 年 8 月 1 日行政院召開審查「土地徵收條例」部份條文修正草案會 議，針對本條款，經濟部代表再度提出反對意見，最後主席裁示「請內政部會 整與會機關意見重新研提條文內容，提下次會議討論。」 至此，由內政部邀 請學者專家、中央及地方代表經過六次會議研商所確定的條文草案，在由行政 院邀集中央各部會及五都代表所召開的審查會中，又輕易的被推翻掉了。整體 而言，有關大埔事件所引發保護優良農田的條款，內政部在出席的委員(學者專 家)堅持下，增訂的條文內容綱要「特定農業區農牧用地及國營事業之優良農 地，需用土地人不得納入勘選用地範圍」，在後續條文草案的審查上卻是一再 放寬，如於行政院送立法院版本將「零星夾雜難以避免者」排除，二讀協商通 過版本（即三讀通過版本）更直接將「不得納入勘選用地範圍」改為「不得徵 收」（詳表 1）。 13 參見行政院秘書處 2011 年 8 月 5 日院臺建字第 1000101352 號函。
表 1：土地徵收條例有關保護優良農田的條文內容之變革 項目 保護優良農田的條文內容（草案第 3 之 1 條第 4 項） 備註 內政部版本 於特定農業區農牧用地及國營事業之優良農地，需用 土地人不得納入勘選用地範圍。但國防、交通、公用 事業、水利事業、公共衛生及環境保護事業所必須或 經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。 行政院審查 會版本 100.08.12 特定農業區農牧用地，需用土地人不得納入勘選用地 範圍。但國防、交通、公用事業、水利事業、公共衛 生及環境保護事業所必須或經行政院核定之重大建設 所需者，不在此限。 刪除「國營事 業 之 優 良 農 地」 行政院送立 法院版本 特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，需 用土地人不得納入勘選用地範圍。但國防、交通、公 用事業、水利事業、公共衛生及環境保護事業所必須 或經行政院核定之重大建設所需者，不在此限。 增加「除零星 夾雜難以避免 者外」 二讀協商通 過版本（即 三讀通過版 本） 特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外，不 得徵收。但國防、交通、水利事業、公用事業公運輸 線路使用所必須或經行政院核定之重大建設所需者， 不在此限。 「不得納入勘 選用地範圍」 改為「不得徵 收」 資料來源：本研究整理。 然眾所周知的，不要說是特定農業區農牧用地不得徵收，歷年來，土地徵 收案哪裡徵收過農地？反而是，有哪一個開發案用地的取得，不是透過農地變 更徵收取得？現條文明定「特定農業區農牧用地，除零星夾雜難以避免者外， 不得徵收」，美其名表面上政府要博得保護農地的決心，惟此舉卻是政府不折 不扣虛晃一遭的愚民，更重要的條文中永遠擺脫不掉的「但書」規定，—「經 行政院核定之重大建設所需者，不在此限」，亦即，只要經「行政院核定之重 大建設」其用地之取得，即無此限制。此以當今各級政府建設動輒冠以「國家 重大建設」，其非屬「國家重大建設」之徵收案可謂鳳毛麟角，且眾多爭議案， 不抑就是打著「國家重大建設」的名義胡亂徵地，但書此之規定形同尚方寶劍， 使得需地機關輕而易舉的將農地變更並以徵收方式取得所需土地。而更可議的， ■
雖但書規定已大開方便之門，卻仍無法獲得農業縣及經濟部等需地機關的認同。 此最主要原因莫過於政府機關各單位本位主義作祟，就地方政府而言要開發要 建設只有靠農地釋出變更，而經濟部關注的是如何順利取得產業開發用地，在 高層政策執行壓力下，終極目的就是如何便宜行事取得所需土地完成開發，至 於有關農地的流失、農民生計等等則已無關緊要，更何況行政院長的指示也只 是一個「原則性」的宣示。而此一病態，亦正是現今土地徵收之政策危機之ㄧ。
三、選票至上—行政立法部門權力勾稽形式化的修法過程
面對政府遲遲不修改土地徵收條例解決胡亂徵收土地問題，2011 年 7 月 16 日台灣農民陣線發動「重返凱道」行動，數千農民及農運團體再次走上街頭， 夜宿凱道，抗議政府承諾跳票。內政部營建署破天荒的趕在農民重返凱道前， 大動作搶先在國內多家報紙媒體刊登大篇幅廣告光耀政績，一一說明包括大埔 等四大土地徵收爭議案辦理情形—「發還大埔農地，少數爭端化解」、「相思 寮聚落保留配置耕地，兼顧人民權益與公共利益」（中國時報，2011 年 7 月 15 日，第 5 版；聯合報，2011 年 7 月 15 日，第 3 版），政府此舉，遭民間團體 批評政府「慷納稅人之慨」—編預算粉飾錯誤決策。面對批評內政部營建署署 長回應表示：「刊廣告是讓全民了解政府的努力，與農民要上街頭無關。」（自 由時報，2011 年 7 月 16 日，第 2 版）政府「花老百姓的錢刊登廣告」要讓人 民「有感」，終究只會增加人民的反感。2011 年 7 月 16 日由全台十四個地區 自救會，數十各農運、社運團體發起「七一六農民重返凱道」，數千人再度齊 聚總統府凱達格蘭大道，要求政府停止浮濫徵收土地，修改土地徵收條例的承 諾下，行政院長表示：「土地徵收條例修法攸關中央、地方推動公共建設，草 率不得，…，『行政院絕對不會為求快而草率，也不會為求周延而延宕』（中 國時報，2011 年 7 月 17 日，第 2 版）。 同年 8 月 25 日總統與副總統、行政院長、內政部長及財政部長等連袂舉行 記者會宣示，「推動土地正義、居住正義，將修改土地徵收條例，以市價徵收 土地」（聯合報，2011 年 8 月 25 日）。顯然，至此政府高層上至總統，對土 地徵收問題的界定，還是侷限在「地價補償問題」。而隨著總統大選的逼近，加上立法院即將停會，攸關居住正義成敗的「住宅五法」修法面臨跳票危機， 為此，2011 年 12 月 6 日總統在國民黨中山會報下達「必須在本會期通過」的 指令（聯合報，2011 年 12 月 7 日，第 11 版），這使得立法院不得不進行馬拉 松式的協商。 惟緊接著在 12 月 9 日立法院朝野黨團協商，則決議於 12 月 13 日將土地徵收條例部分條文修正草案列為「表決議案」。就這樣，違反民主程 序的立法過程，所謂法案「逐條討論」結果一個樣，不是「維持現行條文」， 就是條文表決結果，在國民黨挾帶人數優勢的狀況下，由政院版通過。亦即， 經過 12 月 12、13 日農民、青年與台灣農村陣線成員的連場抗議，並爆發這波 農民運動二年來首次衝突的激烈場面，但終歸無效。針對農民團體所提，貫徹 優良農地保護、建立公益性、必要性評估指標、建立實質人民參與機制、落實 完全補償原則、建立明確安置規範、修正區段徵收惡法等六大堅持，內政部營 建署表示，「已參酌民間版本」（中國時報，2011 年 12 月 13 日，第 7 版）， 惟事實上，有關遏止浮濫徵收的配套制度、優良農地不應藉毫無標準的重大建 設之名任意徵收的規定，及內政部在審查徵收案件決定核准與否之前，應該傾 聽來自不同於政府機關的被徵收人民聲音的聽證制度，政府幾乎全部拒絕接受。 誠如媒體的報導（台灣立報，2011 年 12 月 13 日）： 「法條亂闖關藍綠忙互嗆而經過一整天的逐條表決，土地徵收條例終 於完成修法，修法結果毫無意外，依照前一天協商結果進行，而未達 成協商決議的條文，在國民黨挾帶人數優勢的狀況下，不是依循現行 條文，就是由政院版通過。讓立委田秋堇痛批，法條沒有經過逐條討 論，委員都不知道內容是什麼，還拚命反對。」 14 有關土地徵收條例部分條文修正草案之審議，國民黨立法院黨團提議，針對行政院函送 之版本自委員會抽出逕付二讀交付朝野黨團協商，並由國民黨團負責召集協商；至民進 黨立法院黨團則提議，將委員田秋堇等擬具之版本、委員潘孟安等擬具之版本，行政院 函送之版本，由委員會抽出逕付二讀，並交由民進黨、國民黨共同召集協商。此二提議 於同年 11 月 11 日雖經主席裁示採民進黨團提案。基本上，民進黨立法院黨團所提議的 委員田秋堇等擬具之版本、委員潘孟安等擬具之版本，條文內容諸多與行政院版本不同， 如就市價的認定，民進黨黨團所提修正動議條文為「被徵收之土地，應由需用土地人委 託不動產估價師或不動產鑑價機構，按照鄰近地區之市場正常交易價格查估其地價，給 予合理補償」。
四、土地正義的淪喪與無權力者的怒吼
2011 年 12 月 13 日立法院內挑燈夜戰，將未經委員會審查而逕付二讀的 「土地徵收條例部份條文修正案」逐案表決通過時，立法院外卻是反對草率修 法的台灣農民陣線氣憤高喊「民主已死，政治修法」並怒燒總統府、行政院、 立法院的繪圖紙錢，與在旁警戒員警發生拉擠，爆發衝突（中國時報、聯合報、 自由時報，2011 年 12 月 13、14 日）。未審議即逕付二讀且逐案表決通過的 「土地徵收條例部份條文修正案」，完成總統「必須在本會期通過」的使命， 此一強行闖關的內容中，政府機關一直引以為傲認為最大政績即「政府徵地， 改採市價徵收補償」，惟最關鍵的「市價」由誰評定，條文竟規定「市價，由 直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之」，而非由擁有專業估 價能力的不動產估價師來予以估價，政府球員兼裁判，換湯不換藥的作法，如 何取信於民？對此土地徵收之主管機關內政部地政司，在 2012 年 2 月 29 日研 商「土地徵收補償市價查估辦法(草案)」會議中表示， 「在母法（土地徵收條例）研修時，地政司原本希望地價由需地機關 委託不動產估價師辦理，唯某位長官表示條文內有「不動產估價師」 字眼就退回去，加上法案在行政院審查時，縣市政府認為地價的查估 只有地政人員才有辦法查估，就這樣，地政司亦莫可奈何」。 果真如此，不僅是地政司的無奈，更充分顯見地政司的無能，與政府官僚 的跋扈自大。而條文修訂過程中更可議的是，有關改依市價徵收補償之施行日 期，是 2011 年 12 月 13 日傍晚國民黨以其人海戰術，表決通過臨時修正動議條 文， 將此次新修正通過所謂市價徵收的第 30 條規定，罕見地授權由行政院另 外訂施行日期，而不是慣見的經總統公布後二日即生效施行。 換言之，總統 15 按「土地徵收補償市價查估辦法(草案)」第三條：直轄市或縣（市）地政機關依本辦法 辦理土地徵收補償市價查估，並得委任所轄地政事務所辦理之。土地徵收補償市價，亦 得委託不動產估價師辦理之，委託費用由需用土地人負擔。 16 參見立法院公報地 100 卷第 88 期院會記錄，頁 949-950。 17 條文第 63 條第 2 項「本條例中華民國 100 年 12 月 13 日修正之第三十條之施行日期，由 行政院定之」。下達「必須在本會期通過」的指令後，在行政與立法部門操作下，三讀通過的 「土地徵收條例部分條文修正案」看似將民間關於「土地正義」的訴求全都納 入，但究其實質，卻是政府機關一意孤行，在行政部門霸權，立法部門濫權， 枉顧民意以成就國家去除徵收浮濫的惡名，何來落實「土地正義」可言？不僅 無法改變全台優良農地持續被變更徵收的命運，也無法讓農民免於恐懼與流離 失所。倘若政府官僚從上到下都相信此番土地徵收條例的修法已經落實土地正 義，不僅擺明過往幾十年來政府浮濫徵地是毫無土地正義外，更凸顯政府機關 的「鴨霸—強行徵地」與「無能—縱容徵收惡法」，而政府機關這樣的「愚民 政策」—誤以為這種文字遊戲能夠繼續欺騙善良的農民，若不是政客官僚太過 無知，就是無能，在 2011 年 12 月 29 日報紙上刊登一大幅的廣告（蘋果日報， 2011 年 12 月 29 日）— 「假修法、金夭壽—沒有土地，哪來正義？」 「我們是一群用一輩子來耕耘土地作物的農民，是那群十二月十三日 在凱達格蘭大道抗議土地徵收修法不公的農民，也是十二月十三日在 立法院前的寒風中，苦等立委諸公聽見我們的心聲的農民。我們一起 用 12,500 斤稻穀的錢刊這篇廣告，揪感心蘋果幫忙打折相挺，讓大家 聽見我們的心聲。」 「只要有一口氣在，我們會堅持到底，拼出有公義的土地徵收條例！」 看到農民的心在淌血，我們也深信人民更會堅持到底，拼出有公義的 土地徵收條例！此由政治大學選舉研究中心所作的 101 年「公民意識、 社會正義與公民參與」之研究，電話訪查資料（詳表 2）顯示，我們 更加肯定這不僅僅是農民的心聲，更是全民的怒吼。
表 2：公民意識、社會正義與公民參與之研究—土地徵收部分訪查結果一覽表 單位：%／人 有人說：「我國的都市計畫與土地徵收，都掌握在少數有錢有勢的人手中」，請 問您同不同意這種說法 項目 非常不同意 不太同意 有點同意 非常同意 無反應 回答人數 全體 5.7 10.9 21.3 56.6 5.6 2261 政府如果為了蓋工廠而徵收民眾的農田，請問您認為這種作法合不合理？ 項目 非常不合理 不太合理 有點合理 非常合理 無反應 回答人數 全體 42.0 28.8 13.6 2.6 13.1 2261 您認為政府徵收土地之後，沒有依照原先的規劃開發利用的情形，是時常發生、 有時發生、很少發生，還是從來沒發生？ 項目 時常發生 有時發生 很少發生 從來沒發生 無反應 回答人數 全體 43.8 31.8 7.3 1.4 15.7 2261 資料來源：政治大學選舉研究中心，101 年「公民意識、社會正義與公民參與」之研究，電 話訪查資料。 問卷統計結果發現，高達 77.9%的受訪者同意「我國的都市計畫與土地徵 收，都掌握在少數有錢有勢的人手中」的說法，至於不同意者連同無意見者僅 佔 22.1%；70.8%的受訪者認為「政府如果為了蓋工廠而徵收民眾的農田」的作 法不合理，至於認為合理者連同無意見者僅佔 29.2%；另高達 75.6%的受訪者 認為政府徵收土地之後，有發生沒有依照原先的規劃開發利用的情形。換言之， 政府實施土地徵收的結果，不僅徵收過於浮濫，且土地徵收之實施不僅沒有落 實民主參與，且已受制於有權力者所掌控。亦即，政府實施土地徵收不僅不符 合民主的要求，更是侵害了土地被徵收者（無權力者）應予保障的基本人權。
伍、無權力者的覺醒—代結論
長期以來，人類因為資源擁有的不均與資源使用的差異，所導致權力不均 存在的問題，已是社會科學研究的共識。更重要的是，當擁有權力者利用意識 ■型態之霸權（ideological hegemony），建構有利於統治者之社會意義，形塑民 眾之價值觀，使民眾接受掌權者統治權力之正當性時，無權力者往往被宰制而 不自覺，則掌權者（國家機器）如何操控意識型態的霸權？影響為何？過程中 無權力者又將如何自覺確保自己的權益？等種種涉及「power to」的權力問題， 長久以來不僅被忽略，其對權力行使結果的影響更較之「power over」權力分配 所造成的影響深遠部分，更是未受關注。此以權力及其運作其實是深植於制度、 結構與意識型態的範疇中，則更加凸顯，無權力者應如何跳脫國家機器「power to」權力的枷鎖之重要性。是以，解構土地徵收制度之實施與修法過程中所涉 及之權力觀，研究發現：
一、國家經濟發展掛帥與非經建部門的邊陲化
在台灣，不僅以經濟發展掛帥為主軸，在國家組織結構上，更是以執掌經 濟建設計畫的經建會為核心，且將非經建部門隔絕成為邊陲部門，在這樣一個 結構下，土地政策成為貫徹經濟建設計畫的工具，以經建會為核心所主導的經 濟發展建設計畫，後續政策的推動與配合端賴邊陲部門的配合。亦即，在經濟 發展掛帥下，其它非經建部門不僅被邊陲化，所扮演的更僅是事後配合的角色， 如農委會要配合釋出農地，不再是農地的守護者；內政部要負責完成土地使用 計畫與土地徵收計畫，也不再是土地徵收的最後捍衛者；更重要的，國家機器 已技術性、制度性的將這些非經建部門制衡的阻力化為經建政策的助力，使得 中央（經建會）主導國家的經濟發展建設計畫，其它相關部會在「政策決定一 切」、「政策凌駕專業」下，背離本身所掌管政策之核心價值，不僅已喪失了 自主性，更自我窄化為執行政策的工具，淪為附庸，一謂盲目的「配合政策」， 而不是理直的「捍衛政策」。此國家威權體制未完全瓦解下，國家內部組織結 構的病態，是為現行土地徵收的制定與實施所面臨最大的窘困之一。二、國家機器赤裸裸的權力操縱與政客官僚自利心的共犯結構
台灣現今面臨另一重大的挑戰就是如何建立各種理性、合乎公平、正義的 制度。惟長期以來，在國家機器霸權的意識形態下，政府決策者所制定的往往就是一個偏頗的制度。首先，隨著政經環境的變遷，國家機器對權力的運籌， 已不再是隱而未顯的掌控，而是赤裸裸的權力操縱。就民主政體最重要之民眾 參與而言，不僅有關法制定的過程已制度性的將學者專家或民眾等排除在外， 掌權者甚且以其權力優勢，下指導棋干預民主法治的運作，如無視法案內容及 法制定程序，下達「必須在本會期通過」的指令。其次，在台灣選票至上的枷 鎖下，行政立法權力勾稽。政客在權力、利益的腐蝕下，政策成為選舉語言， 政策的制定只為贏得選舉，而官僚在名利束縛下，一謂的「迎合」上意，甚而 淪為政客的工具，成為選戰的打手，使得政客官僚在自利心驅動下所建構的制 度，是一個偏頗的制度。換言之，當今國家政策的執行與有關法的制定，在國 家機器十足的權力操縱下，除過程中動員偏差的權力結構，將政經結構最上游 的民意，制度性的推至最下層，成為邊陲民意外，政府官僚各自本位主義作祟， 便宜行事純粹為選舉而制定政策法律，已呈現出政策與法規結構性最嚴重的制 度問題。這樣一個偏頗的政策與制度，政府官僚確奉為圭臬，所謂的「依法行 政」，正是政府官僚正當化其操弄權力意識型態強而有力的藉詞。
三、國家機器將土地徵收侷限於技術面而忽略結構面問題
現行土地徵收制度為一個只思考「價格」不考慮「價值」的徵收制度。此 主要關鍵在於國家機器將土地徵收侷限於技術面而忽略結構面問題，由於土地 徵收是對於人民財產權、生存權及人格權的剝奪，因此，土地徵收所應具備嚴 謹之前提要件，如公益性、必要性、比例性、完全補償及最後手段，是缺一不 可。畢竟，土地徵收首應思考的是「該不該徵收」，而非「如何徵收」，且「該 不該徵收」並不等同「如何徵收」。然在國家機器意識形態霸權下，所建構的 土地徵收制度卻純粹是政府機關為徵收而徵收所制定的。過程中，所有權人因 無權及資訊不足不願意亦無法挑戰政府（權力第一面向），且政府藉由「偏差 動員」以法律的執行將所有權人阻隔或排除於議程，而無法參與整個運作過程 （權力第二面向），已形塑政府擁有權力與所有權人缺乏權力的總和（權力第 三面向），衍生權力不對等的宰制問題。此相交互運作結果，權力被犧牲、被 掠奪的，就是社會底層那群缺乏政治權力，屬無權力者的土地被徵收人，長期以來，憲法所賦予他們的最基本人權，就在政府機關掌權者意識型態的霸權操 弄下被剝奪了。 整體而言，以土地作為空間規劃的平台，位居關鍵地位，土地應承擔更多 的使命，則審視現行土地徵收制度之權力觀，在國家機器意識形態的霸權操弄 下，看是中立的法條陳述，卻是充斥著政客政治的盤算與官僚爭名奪利下徵收 效率優先的思維。當然在這整個過程中，值得關注的是無權力者的覺醒，跳脫 過往的框架與迷失，集結正義的力量，面對國家機器權力擁有者對權力的剝奪 和剝削時，不僅不再容忍與沉默，更應直接挑戰這些偏頗的制度、結構與意識 型態，並對其進行改革，回歸制度面與結構面的解決對策，以改變人民與國家 機器彼此間之權力關係，進而杜絕國家機器的輕忽民意與跋扈專權，而此現階 段雖成效有限，惟這股力量卻是不容輕忽漠視的。
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Li-Na Chung
PhD of the Department of Land Economics, National Chengchi University Shih-Jung Hsu
Professor of the Department of Land Economics and Director of the Center for the Third Sector, Na-tional Chengchi University
Abstract
Land expropriation has become a serious social problem in Taiwan society. Many protests emerge recently because the state abuses its power of eminent do-main. Researches indicate that land policy and land expropriation are strongly in-fluenced (or strictly controlled) by local political coalitions. Using the theory of three dimensions of power the paper tries to dissect the institution of land exprop-riation and power structure underneath of it. The paper would like to explore the problem of why those victims of land expropriation would obedient to the state’s orders. What is the root problem of Taiwan land expropriation? In the name of economic growth and election first the paper maintains that the state has manipu-lated its hegemonic power on those victims, whose human rights have been depri-ved because of land expropriation. Accompanied with strong influences from lo-cal politilo-cal factions and financial syndicates the problem of land expropriation has been wrongly defined as technical issue, such as the amount of money com-pensation. The paper argues that in order to solve the problem of land expropria-tion the problem of it must be put on the right place.
