技術與職業教育及訓練的挑戰與機會：
青年的教育與勞動市場
(Challenges and Opportunities for Technical and
Vocational Education and Training:
Education and Labour Market for Young People)
林美玲
1(Lin, Mei-Ling)
摘要 地方社群在全球經濟的競爭力端視其發展知識本位經濟的能力，歐盟即強調教育 與訓練在知識社會的重要性。本文目的在探討技術與職業教育及訓練，尤其是職業教育、 人力資本、勞動市場與社會凝聚的關係。研究發現教育對於培育具有技能與知識的勞動力 的重要性，在職業與技能的投資對經濟發展具重要的貢獻；然而，社會凝聚繫於教育與勞 動市場的連結。本文促進對地方社群青年的教育、勞動市場需求與社會凝聚相關的政策或 策略的評估，期能促進青年的勞動市場及社會融入；本文也促進對連結青年勞動市場與社 會凝聚的政治經濟、教育制度的變異與動態，及全球化等層面的瞭解。 關鍵字：技術與職業教育及訓練、人力資本、勞動市場、青年 1 作者為國立空中大學高雄學習指導中心兼任面授助理教授。Challenges and Opportunities for Technical and
Vocational Education and Training:
Education and Labour Market for Young People
Lin, Mei-Ling
Abstract
A local competitiveness in the global economy depends on its ability to develop a knowledge-based economy. EU has emphasized the importance of education and training systems for the knowledge society. The paper aims to contribute to the debate on TVET, and specifically to the literatures on varieties of workforce development, human capital, labour market and social cohesion. Findings revealed that education is considered vital for the formation of a skilled and knowledge-able pool of workers. Investments in vocational and technical skills can be an important factor in contributing to economic development. Nevertheless, social cohesion depends on the way in which education and the labour market are linked. The contribution of this paper is to assess the policy strategies dealing with local youngsters’ education, labour market demands and social cohesion with respect to their potential of enabling young people to participate in working life and society. It also offers a contribution to the growing field of political economy of the link between labour market and social cohesion, the variation and dynamics of education systems, and globalisation.
Keywords：technical and vocational education and training, human capital, labour market, youth
壹、前言 一、技能偏向的技術變革與人力資本 當全球化形塑國際經濟的願景，科技的變革也締造更嚴峻的不確定，這對高技 能工作力的需求遞增，而創新(業)(entrepreneurship)有助於符應經濟與社會的挑戰 2。回應於持續的經濟停滯及創新競爭的挑戰，Regine Schröer(2015)提出動態知識 本位經濟、永續經濟成長及社會凝聚的目標，並強調投資人力資本與活化勞力市 場相關措失之需求3。Daniele Morselli(2015)主張：革新與創新(業)的必要性4，Daniel Araya(2015)則倡導重新規劃學校教育以符應科技的發展5。本文的目的在於使用地 方社群的資料檢視這些觀點的效能、結構性差異的續存或多元不同模式的存在。
今 日 知 識 經 濟 對 人 力 資 本 需 求 的 迫 切 已 引 發 廣 泛 地 討 論 6。Rocío Aliaga-Isla(2015)認為人力資本的重要性，個人在對學校教育與就業的投資獲致這 類資本7。Margarita Pavlova 與 Rupert Maclean(2013)則提出人力資本的發展影響
中等與高等教育對個人就業能力的調適8。人力資本源於教育、訓練，以及也許最 重要的是創新(業)9。現今的經濟關切提高其工作技能以符合知識密集與高科技工 業的需求 10。台灣的科技接近全球領先地位，諸如在電子、資訊科技、服務業、 通訊、醫藥與生物科技等領域。當地方社群的經濟遠離低成本勞動優勢的製造業 而邁向知識與科技密集的產業，人力素質對競爭優勢是重要的。本文的目的之一 2
Lucie Cerna（2016）. Immigration Policies and the Global Competition for Talent. P9. Maria Rosário Cabrita, Cristina Cabrita, Florinda Matos, and María del Pilar Muñoz Dueñas （ 2015 ） . Entrepreneurship Capital and Regional Development: A Perspective Based on Intellectual Capital. p18.
3
Regine Schröer（2015）. Employability versus Capability: European Strategies for Young People. P366.
4
Daniele Morselli（2015）. Enterprise Education in Vocational Education. A Comparative Study Between Italy and Australia. P44.
5
Daniel Araya（2015）. Rethinking US Education Policy. Paradigms of the Knowledge Economy. P5.
6
Ibid. 5. P4.
7
Rocío Aliaga-Isla（2015）. Does Human Capital Impact Differently the Opportunity Perception and the Business Creation? The Case of Spain.p188.
8
Margarita Pavlova and Rupert Maclean（2013）. Vocationalisation of Secondary and Tertiary Education: Challenges and Possible Future Directions. P45.
9
Rui Baptista and João Leitão（2015）. Introduction. P2. Aurora A. C. Teixeira and Ricardo Castro （2015）. Economic Performance of Portuguese Academic Spin-Offs: Does the Human Capital of Founders Matter? P126.
10
Shanti Jagannathan（2013）. Skills for Inclusive and Sustainable Growth in Developing Asia and the Pacific. P370.
即 為 瞭 解 台 灣 的 人 力 發 展 源 自 技 能 偏 向 的 技 術 變 革(skill-biased technological change, SBTC)、知識經濟與人口轉變等因素交織的影響。
二、青年、教育與勞動市場
歐盟Lisbon 條約強調「由於競爭與創新(業)，提高勞動人口的素質是重要的」；
再者，歐盟也主張教育與訓練對知識社會的重要性11
。Holger Ziegler, Thierry Berthet, Roland Atzmüller, Jean-Michel Bonvin, Christian Christrup Kjeldsen(2015)及 Dirk Michel-Schertges(2015)主張教育、勞動市場與社會政策等強調提升青年技巧與能力 的必要性12
。Daniel Araya(2015)認為教育是國家競爭的一個途逕13
。因為國家不能 沒有具生產力的勞動力而能達成經濟與社會的發展，Jeroen Onstenk(2014)指出技術 與職業教育及訓練(technical and vocational education and training, TVET)的重要性
14 ，個人生涯發展的多樣性繫於所成就的教育與職業訓練 15 。變革的經濟與勞動市 場的情境是個複雜的問題，技術與職業教育及訓練對於達成全民高品質教育是重 要的16。為了促進青年的教育與勞動市場的發展，本文值得研究。 現今的青年較上個世代接受更佳的教育並擁有更多的人力資本，但是，青年發 現日漸難於獲得一份足以溫飽的工作 17。青年高失業率與低薪引起社會不安，各 國政府均絞盡腦汁，將處理青年低薪問題列為攸關國家安全與延續政權的重大議 題18。Marion Lambert, Josiane Vero, Hans Ekbrand 及 Björn Halleröd(2015)提及責
11
Jeroen Onstenk and Ruud Duvekot（2017）. Vocational and Professional Education and Lifelong Learning. P39. Audrey Dumas, Philippe Méhaut and Noémie Olympio（2013）. From Upper Secondary to Further Education: European Models of Post-Compulsory Learning. P46.
12
Holger Ziegler, Thierry Berthet , Roland Atzmüller, Jean-Michel Bonvin, and Christian Christrup Kjeldsen（2015）. Towards a Capabilities Perspective on Vulnerable Young People in Europe: An Introduction. P6. Dirk Michel-Schertges （ 2015 ） . Free Choice of Education? Capabilities, Possibility Spaces, and Incapacitations of Education, Labor, and the Way of Living One Values. p73.
13
Ibid. 5. P20.
14
Jeroen Onstenk（2014）. TVET Planning and Development. p127.
15
Marion Lambert, Josiane Vero , Hans Ekbrand, and Björn Halleröd（2015）. Would Active Labour Market Policies Enhance Youth Capability for Work in Europe? P171.
16
Rupert Maclean, Shanti Jagannathan, and Jouko Sarvi（2013）. Skills Development Issues, Challenges, and Strategies in Asia and the Pacific. P5.
17
David Cairns, Valentina Cuzzocrea, Daniel Briggs and Luísa Veloso（2017）. P44. Björn Halleröd and Hans Ekbrand（2015）. Labour Market Trajectories and Young Europeans’ Capabilities to Avoid Poverty, Social Exclusion and Dependency: A Comparative Analysis of 23 European Countries. P141.
18
林育立、戴雅真、姜遠珍、黃名璽、黃自強、廖禹揚中央社記者全球連線（2018）。 搶救青年低薪大作戰、 跨世代挑戰--全球政府聚焦青年低薪。P1.
任的轉移，亦即，知識社會的發展及就業能力的提升二者之謀合在於個人19。Holger Ziegler, Thierry Berthet , Roland Atzmüller, Jean-Michel Bonvin 及 Christian Christrup Kjeldsen(2015)論述這些策略必須能夠處理勞動市場的需求而且必須聚焦於青年形 塑其生活及應付經濟、人口與技能偏向的技術挑戰之能力20。Regine Schröer(2015) 指出我們想要瞭解的是「是否參與(融入)獲致新教育與就業機會」，以及「是否它 們促進青年應付由學校轉變至工作的挑戰所需的技能與能力的發展」21 。再者，台 灣面臨技能本位的科技變革(SBTC)所引發的就業構造的挑戰--促進勞力報酬差距 的惡化，意即，報酬的不均等在於教育與科技的相對進步，學校理論與企業實作 的充分結合，積極進行「多元進路的銜接與彈性的連結」，重視實作、介接產業 以及培養軟實力，確保教育與職場的無縫接軌。促進社會永續發展仍是未竟事宜， 教育是促進向上社會流動的重要憑藉，因此，青年的教育及其於勞動市場取得地 位間的關係，是值得研究的。 三、教育、經濟競爭與社會凝聚 地方社群的競爭力繫於其發展知識本位經濟的能力，而教育被視為培育一群技 能熟練、知識豐富的工作力的關鍵。Jan Germen Janmaat, Marie Duru-Bellat, Andy Green 及 Philippe Méhaut(2013)提議教育促進經濟競爭及社會凝聚，所以，維持教 育水準應該是國家的優先22。David Cairns, Valentina Cuzzocrea, Daniel Briggs 及
Luísa Veloso(2017)也強調促進青年接受教育並發揮教育經驗的最高價值是重要的
23
。Marie Duru-Bellat, Antoine Vérétout 及 Francois Dubet(2013)主張教育對社會凝聚
的影響取決於教育所產生的社會化以及其與就業的關係24 。Regine Schröer(2015)體 認到，知識本位的社會對社會凝聚的需求，而這由教育與訓練作出重大的貢獻25 。 社會經濟有關的眾多因素決定著社會凝聚。地方社群因其特定的社會經濟與政治 19 Ibid. 15. P164. 20 Ibid. 12. P5. 21 Ibid. 3. P365. 22
Jan Germen Janmaat, Marie Duru-Bellat, Andy Green and Philippe Méhaut（2013）. Introduction. P1.
23
David Cairns, Valentina Cuzzocrea, Daniel Briggs and Luísa Veloso（2017）. The Consequences of Mobility. Reflexivity, Social Inequality and the Reproduction of Precariousness in Highly Qualified Migration. P35.
24
Marie Duru-Bellat, Antoine Vérétout and Francois Dubet（2013）. Education and Social Cohesion in a Comparative Perspective. P258,261.
25
背景，教育與勞動市場的體制不一。有關教育與社會凝聚間連結的教育研究仍有 爭議。本文的目的之一是促進瞭解影響教育的因素，包括教育與勞動市場的關係 ──促進或危害社會凝聚。
教育是一項公共財，而對人力資本的投資是緩解技能偏向的技術變革的關鍵
26。Margarita Pavlova and Rupert Maclean(2013)提出社會變遷已經改變對職業技能
需求的看法27 。台灣將中等與高等教育的職業化列為教育改革的議程中，思慮後期 中等教育的技術與職業教育及訓練入學與其國內生產毛額(GDP)間的密切關係。瞭 解到全球經濟對形塑教育的重要性，研究的議題已轉變至和技術與職業教育及訓 練有關的社會與勞動市場的變革，重新思考教育改革並發展新的架構，令人感到 興趣，期許這些變革能獲致對人力需求轉變過程的瞭解。 貳、理論基礎 一、教育、創新(業)與人力資本 經 濟 合 作 暨 發 展 組 織(OECD) 將 需 求 高 度 技 能 勞 動 力 及 重 視 資 訊 科 技 (information and communication technologies, ICTs)列為知識經濟的主要特徵 28。 Daniel Araya (2015)提倡資訊科技的擴張強化技能偏向的技術變革，而且，經濟策 略必須聚焦於促進技能性的自主(skilled autonomy)及創新實務的長期投資上 29。 Maria Rosário Cabrita, Cristina Cabrita, Florinda Matos, 及 María del Pilar Muñoz Dueñas(2015)論及知識本位的經濟需求對企業、大學與政府機構間的互動以增加經 濟成長的瞭解30。Aurora A. C. Teixeira 及 Ricardo Castro(2015)陳述進步科技的創 新（業）才可能產生促進研究發展的知識31。Regine Schröer(2015)則指出勞動市場 的競爭以及邁向知識社會已增加教育對勞動市場的重要性 32。因此，Daniele 26 Ibid. 17. P37. Ibid. 5. P1. 27 Ibid. 8. P62. 28 Ibid. 5. P35. 29 Ibid. 5. P1. 30
Maria Rosário Cabrita, Cristina Cabrita, Florinda Matos, and María del Pilar Muñoz Dueñas（2015）. Entrepreneur-ship Capital and Regional Development: A Perspective Based on Intellectual Capital. p16.
31
Aurora A. C. Teixeira and Ricardo Castro（2015）. Economic Performance of Portuguese Academic Spin-Offs: Does the Human Capital of Founders Matter? P130.
32
Morselli(2015)主張改革與創新(業)提供有助解決全球挑戰的一種方法。創新(業)是 職業教育與訓練的要素，而且創新(業)教育是由學校成功地轉變至工作的要素33。
當國家回應人口老化、人力資本的減少、競爭及經濟成長時，Lucie Cerna(2016) 認為國際人才的競爭已經成為重要優先的政策 34。Daniel Araya(2015)則主張開放 與多元不同以提升對有助經濟擴張所需技能的吸收能力35(Daniel Araya 2015:18)。 Eissa Alrumaithi, Maribel Guerrero 與 Iñaki Peña(2015), Maria Rosário Cabrita, Cristina Cabrita, Florinda Matos 與 María del Pilar Muñoz Dueñas(2015), 以及 Rocío Aliaga-Isla(2015)提及教育、經驗與技能等人力資本在創新(業)過程中扮演重要的角 色，而且，個人經由投資教育及在職訓練而獲致人力資本 36。Daniel Araya(2015)
強調教育被視為與市場成長有關的要素，也與人力資源的改善有關 37
。Eissa Alrumaithi, Maribel Guerrero 與 Iñaki Peña(2015)主張高等教育對創新(業)有積極的 影響 38
。為了在全球經濟中持續地競爭與適存，Tom Short 與 Roger Harris(2014)
堅持組織必須評估工作力發展方案的優勢39 ，企業應該有經濟的動機投資於人力資 本40 。人力資本越多越好，因為它能影響個人的生涯選擇，甚至在其專注於創新(業) 活動的態度上41。 二、4E 與消弭貧窮、不均等
Jeroen Onstenk 與 Ruud Duvekot(2017)陳述科技的發展、勞動市場的動態以及全
球化，全都強調對勞力加強訓練的需求42 。經濟合作暨發展組織界定職業教育與訓 33 Ibid. 4. P18. 34
Lucie Cerna（2016）. Immigration Policies and the Global Competition for Talent. P3.
35
Ibid. 5. P18.
36
Eissa Alrumaithi, Maribel Guerrero, and Iñaki Peña（2015）. The Role of Employee’s Human Capital and the Work Environment on the Creation of Organizational Spin-Offs: Evidence from Spain. P61. Maria Rosário Cabrita, Cristina Cabrita, Florinda Matos, and María del Pilar Muñoz Dueñas（2015）. Entrepreneur-ship Capital and Regional Development: A Perspective Based on Intellectual Capital. P23. Rocío Aliaga-Isla（2015）. Does Human Capital Impact Differently the Opportunity Perception and the Business Creation? The Case of Spain.p189.
37
Ibid. 5. P19.
38
Eissa Alrumaithi, Maribel Guerrero, and Iñaki Peña（2015）. The Role of Employee’s Human Capital and the Work Environment on the Creation of Organizational Spin-Offs: Evidence from Spain. P62.
39
Tom Short and Roger Harris（2014）. The Future ofWorkforce Development—OldWine in New Bottles? P353. 40 Ibid. 31. P128. 41 Ibid. 7. P189. 42
Jeroen Onstenk and Ruud Duvekot（2017）. Vocational and Professional Education and Lifelong Learning. P40.
練(vocational education and training, VET)為「為工作而規劃」，包括後期中等教育 與高等教育43
。當技能是改進個人就業以及促進國家生產力與成長的關鍵，世界銀 行(World Bank)提出技能對個人與經濟重要性的訴求 44
。依據 Marie Duru-Bellat, Antoine Vérétout 與 Francois Dubet(2013)的觀點，社會分派特定職位於個人的二個 重要過程，第一，分派個人於教育的分軌與生涯，第二，依據個人的教育生涯而 指派個人於特定的社會地位 45
。Marc van der Meer, Jan Peter van den Toren 與 Tammy Lie(2017)則指出，職業教育的願景有三：訓練青年就業、培育青年研究高 深的學問，以及社會化青年為社會的一份子46 ，其方法包括從”做中學”的學徒制 度(結合就業能力與就業的就業預備)到學校培育等途徑47 。 在快速的科技變革與全球化下，改變勞動市場的展望為優先事項，整合青年於 勞動市場被視為關鍵議題48。Ute Clement(2012)認為技術與職業教育及訓練整合青 年於勞動市場並提供教育機會給那些無法獲致高等教育利益者49 。技術與職業教育 及訓練是提供技能給那些缺乏資格證書者並確定將其融入於勞動市場的正確方法 50 。Seung Il Na(2014)建議「在大學課程中授予學士學位與資格（證書）的整合軌 道」，以及「允許學生在累積實務經驗後申請學士學位的加速途徑」51。Felix Rauner(2012)主張職業與學術性（普通）教育間存在社會、政治與經濟利益的交融 (permeability)52。諸如「科學、科技、工程與數學」(Science, Technology, Engineering
and Mathematics, STEM)等教育已逐漸被涵括於技術與職業教育及訓練中，組織與 專業協會亦已支持技術與職業教育及訓練的創新53。教育、就業與就業能力(3Es of
43
Kathrin Höckel（2012）. Bridging the Gulf between the World of Work and the World of Learning: Vocational Education and Training in Comparative Perspective. P537.
44
Ibid. 16. P6.
45
Ibid. 24. P252.
46
Marc van der Meer, Jan Peter van den Toren, and Tammy Lie（2017）. Transforming Vocational Education: Encouraging Innovation via Public Private Partnerships. P59.
47
Kathrin Höckel（2012）. Bridging the Gulf between the World of Work and the World of Learning: Vocational Educa-tion and Training in Comparative Perspective. P538. Manish Sabharwal（2013）. Education, Employability, Employment, and Entrepreneurship: Meeting the Challenge of the 4Es. P69.
48
Ibid. 16. P6.
49
Ute Clement（2012）. Vocational Education, Poverty and Power. p532.
50
Ibid. 43. P539.
51
Seung Il Na（2014）. Relations between TVET System and Employment. p116.
52
Felix Rauner（2012）. Demarcations between Vocational and Academic Education and How to Overcome Them. P433.
53
education, employment and employability)已無法消弭永續的貧窮，第四個 E—創新 (業)(entrepreneurship)將帶來提升就業的預期成果54
。在促進永續的貧窮緩減、人力 發展與經濟成長上，Rupert Maclean, Shanti Jagannathan, 與 Jouko Sarvi(2013)主張 技 術 與 職 業 教 育 及 訓 練 扮 演 重 要 的 角 色 55
。Margarita Pavlova and Rupert Maclean(2013)也相信技術與職業教育及訓練的社會角色是促進融入社會不利群組 於教育與訓練，窄化教育的差距並避免社會的裂解 56 。中等教育的大眾化與多元 化，以及中等與高等職業與技術教育的入學機會擴增，均有助留住更多學生於學 校教育，教導學生創新(業)技能並達成提升學生就業能力的目標。 三、技術與職業教育及訓練與雙軌教育制度 在開放、全球化的進程中，具僵化勞動市場的地方社群，較具競爭性勞動市場 者產生更高的失業 57，地方社群的競爭力及生產力的提升將繫於具知識技能的勞 力58。開放將使企業與勞力面對日漸增加的危機59，青年進入勞動市場，獲致穩定 收入且合適工作日趨困難 60，變革的勞動市場結構及邁向知識經濟的社會，影響 青年勞動參與的經驗 61。僵化的教育制度限制對人力資本投資並降低投資回報的
規模，順序性教育制度(sequential education systems)能在完成普通教育(general education)後獲致工作經驗與專業訓練(professional training)，而雙軌的教育制度 (dual education systems)則能同時完成普通教育與專業訓練；順序性教育制度的任 務是完成普通教育並獲致教育資格(證書)(educational qualifications)，而雙軌教育制
度的任務則是獲致人力資本及可就業的專業資格(證書)62。技術與職業教育及訓練
賦予個人適於彈性就業型態的能力，促進勞力順利進入勞動市場，對於社會經濟
Vocational Education and Training (TVET) in the United States. P20.
54
Manish Sabharwal（2013）. Education, Employability, Employment, and Entrepreneurship: Meeting the Challenge of the 4Es. P67.
55
Ibid. 16. P6.
56
Ibid. 8. P6,52.
57 Dumont Michel（2013）. Is there a Trade-off between Wage Inequality and Unemployment?P159. 58 Agrawal Poonam (2009). Traditional and Transitional TVET Systems. P197.
59 Farnsworth Kevin (2012). Social versus Corporate Welfare. Competing Needs and Interests within the Welfare State. P78.
60 Ranci Costanzo and Migliavacca Mauro (2010). Social Vulnerability: A Multidimensional Analysis. P232. Ranci Costanzo (2010). General Conclusions. P280.
61 Brooks Rachel (2009). Transitions from Education to Work: An Introduction. P4.
62 Pastore Francesco（2015）. The youth experience gap : explaining national differences in the school-to-work transition. P30.
的發展非常重要 63。教育制度影響個人參與勞動市場以及其對未來經濟地位的評 估 64，尤其，高等教育與技術與職業教育體系的銜接對個人及社會經濟的發展非 常重要65。 參、目的 本文提出教育在地方發展所扮演角色的文獻，並發展聯結教育與勞動市場的架 構--社會凝聚的觀點提供知識本位創新(業)的一個方法。本文組織如下：第一，從 技術與職業教育及訓練、人力資本、勞動市場與社會凝聚發展理論基礎。第二， 提出資料分析的方法與技術。第三，提出實徵研究之發現，包括分析、結果與討 論。最後，歸納結論並提出未來的研究發展取向，以及提出對致力於創新的教育 改革的政策擬定者的建議。本文評估有關地方社群青年的教育、勞動市場與社會 凝聚的政策，使青年能夠參與勞動生活與社會。本文期許能夠提出對教育政策重 新思考的建議；再者，本文希望基於知識經濟的另類思維，強調對形塑教育的新 政策架構的需求。 本文分析經濟競爭與人力資源發展的關係以及對職業化的啟示。將普通教育與 技術與職業教育及訓練課程融合的就業能力的發展，係學校教育職業化的發展。 本文主要研究地方社群台灣的政策，瞭解青年的技能培育與變革的勞動市場的需 求間配合是否及如何永續，如何擴大青年的生活選擇並積極形塑台灣的知識社 會，探究教育政策如何影響青年轉變知識與技能成為積極參與社會公民的能力。 本文描述台灣政策發展的實質轉變，聚焦於處於社會危機及勞動市場排斥的青年 的需求。社會大眾必須瞭解賦予青年權力以促進”由學校到工作及成人生活的轉 變”的重要性。 肆、方法 本文採用文獻分析法，結合量與質性的資料，以及各種事證(例如，官方文件、
63 Bye Jayne (2009). Governing School-to-Work Transitions: Shaping the Future Worker. P188. 64 Ebner Christian, Graf Lukas and Nikolai Rita（2013）. New Institutional Linkages Between Dual
Vocational Training and Higher Education: A Comparative Analysis of Germany, Austria and Switzerland. P284.
65 Giret Jean-Francois, Guegnard Christine and Michot Claire (2011). The Voctionalisation of University Programs in France: Its Consequences for Employability and Mobility. P126.
媒體報導與政策分析)，這些資料提供有關人力資本、勞動市場及社會凝聚等因素 與教育政策的初步證據。質性資料呈現因果關係的複雜及對理論的領悟洞察。本 文使用台灣的官方文件與公共政策進行教育政策的分析與建議，資料來源包括行 政院主計總處、勞動部與教育部網站公布有關就業與教育的資訊，並依據政府公 佈的資料，數據一致性地追蹤至較新的2018 年。相關文件的檢視與分析是資料收 集的基礎，復次，這些文件被做為對教育改革的政策性質與目標的解釋依據。再 者，本研究以高等教育之大學階段的技職教育體系為範疇。 本文有二個重要因素：第一，教育對就業的影響由高等教育畢業生的就業率做 衡量，相較於具後期中等教育及其以下資格者的就業率；第二，教育對薪俸(報酬) 的影響由具高等教育畢業生的平均薪俸作衡量，相較於具後期中等教育及其以下 資格者的平均薪俸。結合質與量的研究方法瞭解對青年重要的議題：進行技術與 職業教育及訓練與高等教育間的就學轉變與銜接，以及對放寬高等教育參與的政 策討論。反映地方社群經濟情境及社會凝聚的指標亦被納入考量，包括人口與老 化、教育支出及國內生產毛額。這提醒我們，某些個人的勞動市場處境並不是其 教育程度與工作間關係的反映。將相關影響指標納入考量是重要的，因為這些指 標能界定影響社會凝聚的文化與政治情境。 伍、台灣現況 台灣經歷快速的發展、結構的變革與高度的勞力流動等的挑戰。相關的報告強 調必須提升經濟的競爭力、朝向知識經濟的發展，以及需求能夠負責並掌握其自 己就業能力、良好受教育的勞動力，這些僅能透過彈性的教育與訓練制度才能達 成。自2000 年以來，高比例的失業以及刪減公共支出已導致政府重新定位教育政 策朝向符應其經濟功能──強調技術與職業教育及訓練。台灣必須降低高比例的 失業，尤其是青年及結構性的失業，並且必須提高青年在勞動市場的積極參與。 教育與訓練逐漸被視為獲致進入勞動市場的第一份資格的憑藉。公共補助的成人 教育被擴大延伸，從提供給教育不利群組者的第二進路，到涵括成人職業教育與 訓練，積極促進勞力整合於勞動市場。 一、人口
台灣的人口在2018 年有 23,425,000 人，其中，「15 歲以上民間人口與總人口」 的比例從 2008 年的 81.30%成長到 2018 年的 85.93%，如表 1。老化指數從 2008 年的61.5%成長到 2013 年的 80.5%；人口年增率從 2008 年的 3.4‰減少至 2013 年 的 2.5‰；人口推計──總人口推計從 2020 年的 23,559,000 減少到 2032 年的 23,192,000，之後進一步減少為 2050 年的 20,414,000，如表 2。台灣人口面臨人口 老化並預見人口減少。人口改變通常被視為對社會的挑戰，因為承襲的社會結構 傾向無法調適於人口的增減及隨之改變的年齡組合。這些人口趨勢預期提高退 休、健康與照護等公共支出，與此同時，對教育支出與失業福利可能減少。 表1. 台灣的人力資源重要指標，2008—2018 人數 年 人口 (1000 人) 15 歲以上民間人口 與總人口的比例(%) 勞動參與率 (%) 失業率 (%) 2008 22905 81.30 58.28 4.14 2009 22977 82.06 57.90 5.85 2010 23036 82.75 58.07 5.21 2011 23077 83.43 58.17 4.39 2012 23148 83.97 58.35 4.24 2013 23218 84.36 58.43 4.18 2014 23262 84.71 58.54 3.96 2015 23319 85.09 58.65 3.78 2016 23364 85.44 58.75 3.92 2017 23404 85.66 58.83 3.76 2018 23425 85.93 58.99 3.71 資料來源：行政院主計總處 表2. 台灣人口 年 老化指數 (單位:%) 人口年增率 (單位:‰) 人口推計──總人口推計 年 人數(單位:1000) 2008 61.5 3.4 2020 23559 2009 65.1 3.6 2026 23497 2010 68.6 1.8 2032 23192 2011 72.2 2.7 2041 22111 2012 76.2 3.9 2050 20414 2013 80.5 2.5 2061 17952 資料來源：行政院主計總處 二、就業與年齡
台灣2018 年的人口，18.58%是 15-29 歲群組，如表 3。15-19 歲組與 20-24 歲 群組的就業率分別是8.51%與 49.66%，其失業率分別為 8.46%與 11.98%，其勞動 參與力則分別為9.30%與 56.43%。就台灣 2018 年 15-29 歲群組的青年而言，估計 有 203,000 人失業、2,190,000 人就業。依台灣的年輕人口統計資料，台灣必須研 議能夠改進青年工作展望的策略。青年必須改進技能並建立對不同性質工作的合 理期望，俾利瞭解加入動態多元的經濟工作力的機會。雖然青年人數逐漸減少並 且接受更多的教育，他們卻經歷進入職場的困難轉變：在 2018 年，15-24 歲群組 的青年，有112,000 人失業。青年面對高失業率，而且逐漸為長期失業與勞動市場 的區隔所影響，例如，未來失業的可能性增加、未來賺錢能力的減少以及更高可 能的不穩定工作。 表3. 台灣的人口與就業,依年齡分析，2018 依年齡 15 歲以上民間 人口(1000 人) 15 歲以上民間人口與 總人口的比例(%) 就業 失業 勞動參與率 (單位:%) 人數 % 人數 % 總計 20129 85.93 11434 66.40 440 3.71 58.99 15~19 歲 1327 5.66 113 8.51 10 8.46 9.30 20~24 歲 1505 6.42 747 49.66 102 11.98 56.43 25~29 歲 1522 6.50 1330 87.43 91 6.37 93.39 30~34 歲 1620 6.92 1439 88.82 50 3.39 91.93 35~39 歲 1991 8.50 1676 84.16 58 3.37 87.10 40~44 歲 1860 7.94 1529 82.19 40 2.56 84.34 45~49 歲 1782 7.61 1464 82.12 33 2.20 83.96 50~54 歲 1812 7.74 1305 72.04 27 2.03 73.54 55~59 歲 1791 7.65 979 54.69 17 1.68 55.63 60~64 歲 1589 6.78 572 35.98 11 1.97 36.70 65 歲以上 3331 14.22 280 - 0 0.14 8.43 資料來源：行政院主計總處 單位：1000 人,% 三、勞動力與教育成就 當台灣的經濟成長減緩，15-24 歲群組的失業隨之增加，尤其是那些未接受或 較少接受訓練的群組。在台灣，青年的失業率高於整體的平均失業率，這種情況 早於2000 年以來即已顯現。表 1 呈現 2008-2018 年台灣失業率從 2009 年的 5.85% 降至2018 年的 3.71%。為了維持就業能力與競爭力，青年持續地接受更高的教育。
如果進入職場較困難或較不容易，青年也將回歸大學，藉由提升教育的途徑，青 年改進其知識技能。因此，學校教育在青年的教育及其未來的就業上有重要的地 位。事實上，2018 年的資料顯示，由於教育與就業的關係，勞動市場影響教育與 社會凝聚的關聯。表4 呈現台灣 2011-2018 年勞動參與及失業率依教育成就分析的 資料。高職與專科群組的勞動參與率均高於高中及其以下、大學、研究所等群組。 相反地、高職與專科群組的失業率均低於高中及其以下、大學、研究所等群組。 表4. 台灣勞動參與及失業率,依教育成就分析，2011—2018 年 勞動參與率 小計 小學及其以下 前期中 等教育 (國中) 後期中 等教育 (高中) 後期中 等教育 (高職) 專科 大學 (院) 研究所 2011 58.17 27.40 60.56 49.62 68.05 76.28 62.40 71.26 2012 58.35 27.36 60.51 49.62 68.04 75.51 62.65 71.24 2013 58.43 27.23 61.04 48.79 67.80 74.92 62.84 70.85 2014 58.54 25.79 60.64 49.16 67.68 74.52 63.32 72.35 2015 58.65 25.36 59.89 49.92 67.69 74.02 63.26 72.47 2016 58.75 25.31 60.00 50.41 67.48 74.04 62.83 71.14 2017 58.83 25.07 60.48 50.59 67.66 74.11 62.11 70.08 2018 58.99 24.88 61.37 50.94 67.97 74.32 61.42 68.97 資料來源：行政院主計總處 單位：% 表4. 續 年 失業率 小計 小學及其以下 前期中 等教育 (國中) 後期中 等教育 (高中) 後期中 等教育 (高職) 專科 大學 (院) 研究所 2011 4.39 2.52 4.44 4.75 4.63 3.40 5.79 2.97 2012 4.24 2.32 4.27 4.45 4.15 3.18 5.90 3.49 2013 4.18 2.29 4.29 4.25 4.06 3.11 5.81 3.29 2014 3.96 2.04 3.87 3.79 3.85 3.09 5.58 2.97 2015 3.78 1.84 3.29 3.80 3.84 2.75 5.34 2.94 2016 3.92 2.31 3.52 3.99 3.87 2.91 5.38 3.00 2017 3.76 2.20 3.27 3.86 3.69 2.77 5.19 2.82 2018 3.71 2.39 3.25 3.80 3.53 2.70 5.12 2.91 資料來源：行政院主計總處 單位：%
台灣採取行動處理青年由「學校到工作」的不良轉變所衍生的社會與經濟的邊 緣化問題，這個危機展現青年勞動市場的問題係結構性地與教育及訓練有關，尤 其，在經濟低迷時期，青年接受教育與訓練受到重視。在全球經濟的變革下，教 育改革展現對台灣社會與經濟轉變的關心；面對經濟衰退，教育制度有責任減緩 勞動市場對青年就業的不利影響。自2008 年經濟危機以來，即使增加數以百萬個 工作機會，但絕大多數得這些工作是低薪的，而且，青年必須與為數眾多且接受 良好教育的畢業生競爭。因此，教育制度的改革，以及提供彈性的訓練經驗等的 政策組合是必要的。台灣以改進就業能力(尤其是青年)及發展適於勞動市場的技能 為迫切需求，面對經濟的停滯，政府已經建構以創業與革新為優先的產業政策。 創新(業)成為職場教育的明確目標，能夠促進青年就業的職業教育最為重要。學校 教育應強化與地方企業建立夥伴關係，技能訓練政策必須擴大及於勞動市場並增 加就業機會。 四、就業與國內生產毛額(GDP) 政府應重視就業機會與生產型態的配合。在 2018 年，59.38%的就業(工作力) 在於締造占國內生產毛額(GDP)1.78%的服務業(services-producing industries)， 35.71%的就業在於締造 GDP 1.18%的商品生產行業(goods-producing industries)， 4.91%的就業在於締造 GDP 0.08%的農林漁牧業，如表 5。尤其，26.80%的工作力 是製造業的就業。受雇於服務業者有低薪的事實；惟 50%以上的台灣勞動力是受 雇的勞工、自顧或雇主，幸運地充滿創業(新)的精神。 表5. 台灣國內生產及要素所得，依行業別，1993—2018 2018 各行業 就業人數 (1000 人) 2018 每人每月總薪資 對GDP 的貢獻度 % of GDP 薪資 (1 新台幣) 較上個月增減 (1 新台幣) 1993 2009 2016 2018 A. 農、林、漁、牧業 561 - - 0.11 -0.04 -0.17 0.08 商品生產行業 - - - - 小計 4083 46,604 2,845 - - - - B. 礦業及土石採取業 4 47,157 556 0.05 -0.02 -0.01 0.00 C. 製造業 3064 46,928 2,932 1.13 -0.69 1.28 1.08 D. 電力及燃氣供應業 30 99,697 28,013 0.22 0.09 0.11 0.03 E. 用水供應及污染整治業 81 37,552 -1,335 0.00 0.01 0.01 0.03 F. 營造業 904 41,699 949 0.50 -0.28 -0.03 0.04 服務業 - - - -
2018 各行業 就業人數 (1000 人) 2018 每人每月總薪資 對GDP 的貢獻度 % of GDP 薪資 (1 新台幣) 較上個月增減 (1 新台幣) 1993 2009 2016 2018 小計 6790 46,494 -277 - - - - G. 批發及零售業 1901 44,184 -407 1.02 -0.33 0.03 0.51 H. 運輸及倉儲業 446 47,905 604 0.21 -0.15 0.09 0.17 I. 住宿及餐飲業 838 32,059 -169 0.13 -0.02 0.03 0.07 J. 資訊及通訊傳播業 258 60,006 147 0.30 0.09 0.19 0.13 K. 金融及保險業 432 63,932 -1,267 0.77 -0.53 0.15 0.25 L. 不動產及住宅服務業 106 44,366 -298 1.05 0.19 0.08 0.21 M. 專業、科學及技術服務業 374 54,354 -733 0.17 0.00 0.04 0.07 N. 支援服務業 296 36,115 374 0.06 -0.05 0.09 0.07 O. 公共行政及國防；強制性社會安全 367 - - 0.43 0.06 0.00 0.04 P. 教育服務業 653 25,195 -611 0.34 0.09 -0.06 0.00 Q. 醫療保健及社會工作服務業 456 61,506 -12 0.14 0.12 0.09 0.10 R. 藝術、娛樂及休閒服務業 110 36,700 -269 0.07 0.02 -0.01 0.02 S. 其他服務業 554 32,572 98 0.09 0.03 -0.02 0.08 總計 11434 46,542 1,076 - - - - 按三級產業分:農業 561 (4.91) - - 0.11 -0.04 -0.17 0.08 按三級產業分:工業 4083(35.71) - - 1.90 -0.89 1.36 1.18 按三級產業分:服務業 6790(59.38) - - 5.28 -0.69 0.82 1.78 補充項目:ICT 產業 - - - 0.66 0.38 0.93 0.76 資料來源：行政院主計總處 單位：1 新台幣，% 五、畢業生的薪資與教育程度 進一步分析個人平均每月薪資，較高受薪的行業包括「電力及燃氣供應業」、 「資訊及通訊傳播業」、「金融及保險業」、「專業、科學及技術服務業」以及 「醫療保健及社會工作服務業」；較低受薪的行業包括「住宿及餐飲業」、「支 援服務業」、「教育」、「藝術、娛樂及休閒服務業」、「其他服務業」以及「用 水供應及汙染整治業」。表6 呈現台灣 2017 年 10 月應大畢業生全時工作薪資， 具學士學位者以及具專科學位者低於新台幣35,000 元分別占 66.70%及 64.14%。畢 業生面對人力資本與勞動市場的不配合的隱憂，其學術資本在目前的經濟情況似 乎是無用的，或是不被其相關的職業領域認可(同)，尤其，如果他們修習藝術、人 文或社會科學領域。這意謂著，大專畢業生被迫接受提供給較低技能者或不具工 作資格者的工作，他們辛苦取得的學術資本形同浪費。
表6. 台灣 2017 年 10 月底大專畢業生全時工作薪資 學門 未滿20,000 元 20,000~未滿 25,000 元 25,000~未滿 30,000 元 30,000~未滿 35,000 元 35,000~未滿 40,000 元 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 合計 2,124 .0024 194,558 .2224 140,652 .1608 164,336 .1879 83,586 .0956 博士 7 .0008 245 .0286 68 .0079 123 .0144 127 .0148 碩士 177 .0011 8,874 .0566 6,001 .0383 14,435 .0921 16,486 .1051 學士 1,782 .0027 168,535 .2588 124,584 .1913 139,491 .2142 61,877 .0950 專科 158 .0027 16,904 .2903 9,999 .1717 10,287 .1767 5,096 .0875 資料來源：勞動部 表6. 續 2 學門 40,000~未滿 45,000 元 45,000~未滿 50,000 元 50,000~未滿 55,000 元 55,000~未滿 60,000 元 60,000~未滿 70,000 元 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 合計 88,706 .1014 58,630 .0670 44,992 .0514 28,615 .0327 36,855 .0421 博士 197 .0230 237 .0277 256 .0299 914 .1066 2,768 .3229 碩士 23,112 .1474 19,841 .1265 18,392 .1173 11,935 .0761 18,037 .1150 學士 59,794 .0918 34,905 .0536 23,320 .0358 13,760 .0211 14,872 .0228 專科 5,603 .0962 3,647 .0626 3,024 .0519 2,006 .0345 1,178 .0202 資料來源：勞動部 表6. 續 3 學門 70,000~未滿 80,000 元 80,000~未滿 90,000 元 90,000~未滿 100,000 元 100,000 元及以上 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 合計 10,367 .0119 9,092 .0104 3,613 .0041 8,644 .0099 博士 1,374 .1603 864 .1008 335 .0391 1,056 .1232 碩士 5,654 .0361 5,649 .0360 2,357 .0150 5,846 .0373 學士 3,231 .0050 2,488 .0038 885 .0014 1,650 .0025 專科 108 .0019 91 .0016 36 .0006 92 .0016 資料來源：勞動部 六、後期中等教育、專科與大學畢業生人數 台灣的技術與職業教育及訓練涵括中等及高等技職教育兩大體系。中等技職教 育體系包括國中技藝教育、技術型高級中等學校、普通型高級中等學校附設專業 群科或綜合型高級中等學校(專門學程)；高等技職教育體系包括專科學校、技術學
院及科技大學66。1991 年，教育占 GDP%以及經濟成長率分別為 0.48 與 8.37，而 後期中等教育的技職教育與普通教育的學生人數比率分別為0.7449 與 0.2551，專 科(副學士)與學士學位的學生人數比率分別為 0.6004 與 0.3996，如表 7。2016 年， 教育占 GDP%以及經濟成長率分別為－0.06 與 2.17，而後期中等教育的技職教育 與普通教育的學生人數比率分別為0.5227 與 0.4773，專科與學士學位的學生人數 比率分別為0.0707 與 0.9293。就學類型有明顯的轉變，為了獲致升學高等教育的 管道，學生及其父母偏好「升學預備(普通性質)的後期中等教育」的選擇。升學預 備課程的入學學生人數遠勝於職業類型課程。技術與職業教育及訓練被認為是學 生的教育第二進路，意謂著整合青年進入勞動市場並提供無法入學高等教育者的 教育機會。技術與職業教育及訓練在中等教育的發展，對增加畢業生的就業能力 有著積極的效益。適切於勞動市場需求的技術與職業教育及訓練逐漸比教育成就 更形重要。中等教育的改革應以技術與職業教育及訓練為核心，達成傳授企業所 需求的知識與技能的目標。 表7. 台灣高級中等學校與高等教育畢業生人數及教育服務業對臺灣生產毛額貢獻 學年度 (年) 高級中等學校 高等教育 教育服務 業對台灣 生產毛額 貢獻度(% of GDP) 台灣國民 所得—經 濟成長率 (Economic Growth Rate) 普通科 +綜合高中 + 進修部(學校)之普 通科 專業群(職業)科 + 實用技能學程(延教 班) +進修部(學校) 之專業群(職業)科 副學士(專科) 學士 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ ％ ％ 五七(1968) 43215 .5666 33061 .4334 9,035 .3844 14,472 .6156 9.71 五八(1969) 46162 .5259 41608 .4741 15,437 .4765 16,959 .5235 9.59 五九(1970) 50269 .4836 53676 .5164 19,114 .5267 17,173 .4733 11.51 六十(1971) 51975 .4414 65784 .5586 21,203 .5316 18,683 .4684 13.43 六一(1972) 62218 .4381 79806 .5619 26,040 .5666 19,922 .4334 13.87 六二(1973) 60665 .4283 80991 .5717 31,441 .5841 22,388 .4159 12.83 六三(1974) 59872 .4027 88820 .5973 34,784 .5861 24,564 .4139 2.67 六四(1975) 56373 .3521 103721 .6479 32,637 .5519 26,498 .4481 6.19 六五(1976) 55943 .3299 113634 .6701 33,495 .5356 29,043 .4644 14.28 六六(1977) 59935 .3230 125595 .6770 34,320 .5363 29,675 .4637 11.41 六七(1978) 55168 .3128 121222 .6872 34,732 .5324 30,508 .4676 13.56 六八(1979) 55319 .3011 128389 .6989 37,739 .5384 32,360 .4616 8.83 六九(1980) 55964 .2869 139126 .7131 38,370 .5436 32,214 .4564 8.04 七十(1981) 56488 .2830 143117 .7170 40,827 .5598 32,102 .4402 7.11 七一(1982) 57467 .2707 154826 .7293 43,330 .5624 33,710 .4376 4.80 七二(1983) 58213 .2575 167881 .7425 46,227 .5641 35,716 .4359 0.18 9.02 七三(1984) 60999 .2655 168731 .7345 47,877 .5641 36,998 .4359 0.23 10.05 七四(1985) 61478 .2660 169663 .7340 54,703 .5861 38,625 .4139 0.17 4.81 七五(1986) 61825 .2587 177119 .7413 56,408 .5908 39,065 .4092 0.19 11.51 七六(1987) 63036 .2568 182439 .7432 57,082 .5857 40,380 .4143 0.26 12.75 七七(1988) 66573 .2520 197642 .7480 58,912 .5873 41,406 .4127 0.21 8.02 七八(1989) 65616 .2660 181019 .7340 65,177 .6028 42,952 .3972 0.21 8.72 66 行政院（2017）。技術及職業教育政策綱領。教育部（2018）。中華民國教育現況--技職教育。
學年度 (年) 高級中等學校 高等教育 教育服務 業對台灣 生產毛額 貢獻度(% of GDP) 台灣國民 所得—經 濟成長率 (Economic Growth Rate) 普通科 +綜合高中 + 進修部(學校)之普 通科 專業群(職業)科 + 實用技能學程(延教 班) +進修部(學校) 之專業群(職業)科 副學士(專科) 學士 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ 人數 ％ ％ ％ 七九(1990) 66279 .2696 179568 .7304 72,867 .5960 49,399 .4040 0.27 5.54 八十(1991) 64305 .2551 187787 .7449 81,683 .6004 54,375 .3996 0.48 8.37 八一(1992) 70496 .2622 198399 .7378 87,427 .5951 59,478 .4049 0.27 8.31 八二(1993) 76401 .2652 211734 .7348 98,433 .6091 63,160 .3909 0.34 6.81 八三(1994) 77121 .2618 217427 .7382 100,793 .5978 67,823 .4022 0.27 7.50 八四(1995) 79310 .2695 214960 .7305 105,113 .5977 70,748 .4023 0.32 6.50 八五(1996) 81319 .2706 219173 .7294 107,626 .5917 74,255 .4083 0.37 6.18 八六(1997) 85743 .2868 213180 .7132 114,182 .5710 85,802 .4290 0.28 6.05 八七(1998) 91333 .3010 212124 .6990 120,886 .5803 87,421 .4197 0.18 4.20 八八(1999) 103391 .3369 203494 .6631 129,507 .5639 100,171 .4361 0.22 6.73 八九(2000) 107116 .3589 191377 .6411 126,916 .5194 117,430 .4806 0.16 6.31 九十(2001) 114278 .3899 178809 .6101 123,317 .4576 146,166 .5424 0.24 -1.40 九一(2002) 126482 .4500 154583 .5500 110,208 .3850 176,044 .6150 0.34 5.48 九二(2003) 120988 .4760 133204 .5240 91,009 .3206 192,854 .6794 0.25 4.22 九三(2004) 126298 .4940 129346 .5060 81,603 .2791 210,763 .7209 0.18 6.95 九四(2005) 134124 .5012 133496 .4988 56,837 .2054 219,919 .7946 0.08 5.38 九五(2006) 136062 .4983 136997 .5017 43,803 .1608 228,645 .8392 0.20 5.77 九六(2007) 137358 .4918 141962 .5082 35,815 .1346 230,198 .8654 0.11 6.85 九七(2008) 132930 .4796 144220 .5204 28,014 .1095 227,885 .8905 0.15 0.80 九八(2009) 132550 .4756 146167 .5244 24,668 .0980 227,174 .9020 0.09 -1.61 九九(2010) 130416 .4615 152189 .5385 20,463 .0821 228,878 .9179 0.12 10.25 一○○(2011) 129795 .4646 149586 .5354 19,205 .0763 232,448 .9237 0.13 3.67 一○一(2012) 129959 .4676 147951 .5324 18,075 .0738 226,799 .9262 0.16 2.22 一○二(2013) 129996 .4692 147051 .5308 18,240 .0738 228,762 .9262 0.02 2.48 一○三(2014) 129638 .4755 143000 .5245 18,842 .0759 229,546 .9241 0.04 4.72 一○四(2015) 119956 .4795 130216 .5205 17,485 .0700 232,417 .9300 -0.01 1.47 一○五(2016) 111521 .4773 122121 .5227 17,403 .0707 228,793 .9293 -0.06 2.17 一○六(2017) 117242 .4858 124115 .5142 16,147 .0653 231,003 .9347 -0.02 3.31 一○七(2018) 113195 .4900 117798 .5100 14483 .0595 229133 .9405 0.00 2.75 資料來源：教育部 七、教育支出與高等教育 當個人不能作教育性的生涯提升，社會就喪失了提升其人力資本的可能性。台 灣競爭力在於大學學位，這也解釋台灣在2005 年已有 82%的青年完成高等教育， 如表8。台灣高等教育的入學率從 1998 年的 47.0%成長到 2014 年的 83.70%。台灣 的包容性政策意謂著確保青年有均等的高等教育入學機會，所以，青年有充分的 資格能力於勞動市場競爭；卻也創造一個擴大的青年群組彼此競爭萎縮的機會。 台灣自2000 年以來，教育的支出占國民所得毛額(Gross National Income, GNI)的比 例逐年降低，表8 呈現台灣自 2000 年以來教育支出占 GNI 比例的逐年降低，例如， 從1998 年的 6.18%降至 2014 年的 5.04%。教育支出從 1998 年的 5671.5(新台幣億 元)增加到 2014 年的 8382.6(新台幣億元)，這樣的支出對打擊貧窮以及提升人們從 全球化獲取利益的能力是重要的。教育在全球化經濟發展居於關鍵的地位，接受
技能與知識對個人的經濟存活日趨重要。但是，表7 呈現，教育占 GDP 的比例在 2016、2017 與 2018 年間分別為－0.06、－0.02、0.00，對教育的投資仍顯不足。 表8. 台灣教育支出與高等教育入學率，1998—2014 年 教育支出 （新台幣億元）
教育支出/ Gross national income (GNI,%) 高等教育 入學率(%) 1998 5671.5 6.18 47.0 1999 6006.0 6.19 50.5 2000 5487.6 5.23 56.1 2001 5904.4 5.70 63.0 2002 6148.0 5.63 67.6 2003 6326.9 5.60 72.4 2004 6580.2 5.47 78.1 2005 6838.6 5.52 82.0 2006 7021.8 5.42 83.6 2007 7107.8 5.17 85.3 2008 7307.6 5.43 83.2 2009 7782.6 5.82 82.2 2010 7652.8 5.26 83.8 2011 7845.2 5.34 83.4 2012 8178.6 5.40 84.4 2013 8326.3 5.32 83.9 2014 8382.6 5.04 83.7 資料來源：教育部 單位：新台幣億元，%，% 台灣採取措施改善中等技職教育與高等教育的銜接，俾利提供學生更多的選擇 並符應對技能與資格(證書)的迫切需求。由於快速地工業化，以及迫切需求具理論 知識與實務技能的中階技術人才，台灣於1970 年代創設專科。也由於課程銜接、 學校與產業界的合作，包括實習、工廠訓練、專科/工廠合作研究方法以及企業要 求的課程發展等等，專科畢業生在台灣被高度倚賴與重視。隨著對高等教育需求 的增加，這些職業課程在多元技術型態的高等職業教育機構中發展。台灣積極為 入學技術與職業教育及訓練的學生升學高等教育以及回應企業需求而開闢新的途 徑。多元技術型態的高等職業教育機構開發文憑後課程以傳授具學位及不具學位 之畢業生學習創新的技能。在台灣，技術與職業教育及訓練課程已經有50 年發展
的歷史，其與臺灣的國民所得—經濟成長(Economic Growth Rate)有著正相關，如表 7。
現今，技術與職業教育及訓練有多元的任務，包括入門級的工作準備、成人再 訓練方案、大學/大學預科課程、高等教育選擇與第二進路機會，並已衍生某些創 新的教育發展。例如，某些高職課程以雙學籍方式提供高職與專科/大學學分，某 些高職課程銜接於四技二專課程。這些教育機構間的轉銜合作鼓勵接受技術與職 業教育及訓練之學生持續其後期中等教育後的教育，並獲得行業資格(證書)，以及 乙份專科(四技二專)學位。在整合職業訓練於教育制度，取得執業資格等同於被授 予另一份學術資格，藉由此雙重過程，台灣逐漸地將職業訓練融入教育制度，在 此同時，發展職業的多元進路。透過學校與法人機構、企業合作，以及區域夥伴 學校之間教學資源共享，提供學生貼近實務的學習訓練，建立完善技職人才培育 機制，培養具有專業技術能力及符合產業人才需求的務實致用人才67 。 陸、討論 一、儲備人力資本將能處理失業與低薪的問題 由於技能偏向的技術變革，勞力需求將逐漸轉向接受更高教育者，良好受教及 有技能的人口被視為具備全球化世界經濟競爭的優勢。因此，對提升勞動人力的 知識、技能與品質的人力資本的投資，係對高度社會與經濟回報領域的投資。鼓 勵雇主對技能的需求並重視達成有效地將技能落實於工作實務上，是目前「技能 化台灣」(Skills Taiwan)的優先訴求。青年正面臨日益裂解與彈性的情境，並且將 必須因應持續變革的工作環境，於多元不同工作情境與臨時的彈性就業間輪替更 迭。這將需要教育制度與職業訓練體系能夠裝備未來工作人力的知能，工商企業 亦須充分利用創新科技。台灣必須競爭商品與服務的品質，意味著對高度技能勞 動力的需求。人力資源是台灣重要的資產，因此，台灣的教育品質與教育制度必 須改進，包括就業、教育與社會融入政策。 儲備人力資本將能處理失業與低薪，有助地方的經濟復甦，並恢復其與全球夥 伴作經濟競爭的能力。工商企業需要革新俾利茁壯成長，而這來自創新(業)以及來 自入學技術與職業教育及訓練課程的勞動力，亦即，職業教育在支持企業革新上 處於重要的位置。在改進生產與就業能力的經濟競爭中，職業化被視為一種方法。 67 教育部（2018）。中華民國教育現況--技職教育。
地方社群的進步與對教育的投資間有積極的關係，但僅限於所培育的資格(證書) 能被勞動市場所採用。即使在非正式部門工作者，為了取得更佳的工作以及更高 的收入，教育是有幫助的。國內生產毛額和技術與職業教育及訓練間的積極關係 促進政府審慎考量職業化的進程。人力資本來自三個要素：教育、訓練，也許最 重要的是創新(業)，對個人未來的教育生涯以及勞動市場職位的願景上，職業教育 提供重要機會，這是值得重視的。 二、雙軌教育制度的技術與職業教育及訓練賦予個人適於彈性就業型態的能力 -獲致人力資本及可就業的專業資格(證書) 經濟成長主要源自勞動力的知識技能，技術與職業教育及訓練培育的勞動力的 技能產出符合國家經濟的需求。在大學階段，對於職業與學術性的雙重資格(證書) 有所需求，也有對職業教育訓練的需求。台灣像某些先進國家致力於處理減少政 府赤字及遭遇財政與經濟不穩的企業重建等的挑戰。中等教育階段技術與職業教 育及訓練的發展對其畢業生適於勞動市場需求的就業能力有積極的影響，逐漸比 教育成就更具重要性。普通性質中等教育的離校青年，應該被強制接受政府認可 的職業教育課程，直到年滿18 歲。技術與職業教育及訓練實現兼具社會與經濟的 關鍵功能。 高等教育的職業化趨勢代表著教育調適於社會經濟環境的變革。實施職業化的 方法包括更多職業取向的課程內容、工作本位的學習/工作經驗，以及大學院校間 的合作安排。技術與職業教育及訓練課程銜接入學取得學士、碩士學位的途徑是 重要的，如此，學生在各教育分流階段能作彈性或轉銜的選擇。整合中等教育、 後中等教育、技術與職業教育及訓練及高等教育，學制間注重縱向銜接與橫向的 彈性轉軌，且與回流教育管道相互暢通，在學青年與社會人士均可找到與自身程 度相適應的求學管道，在轉銜彈性的學制中學習並獲致資格(證書)68 。銜接技能訓 練與高等教育機會的政策有助提升技術與職業教育及訓練的聲望地位。台灣希望 填補學校理論與工作實務間的差距，給予青年更多的工作機會，並符應工商企業 界對高度技能技術人力的需求，以期從經濟危機中復甦，則年滿18 歲的學生應該 68 教育部（2018）。中華民國教育現況--技職教育。
獲得接受技術與職業教育及訓練的資格，除了給予青年入學高等教育的機會，技 術與職業教育及訓練亦應以提供青年「學校—工作」平順轉變為目標。台灣應該 專注於學制間縱向銜接與橫向的彈性轉軌，且與回流教育管道相互暢通，提供個 人獲得資格(證書)的多元機會。 三、對技術與職業教育及訓練具「為低社經背景學生偏好選擇」之認同仍將是教 育改革的重要訴求 在青年失業與低薪的壓力下，台灣教育應該發展職業資格(證書)整合於普通教 育體系，同時，發展以學徒制度(結合就業能力與就業的就業預備)或學校本位課程 的變通培訓管道。在知識本位社會中，大學─企業─政府間的交流互動是革新的 重要契機。台灣應該引進並增加能夠鼓勵大學與科技間轉移的政策。再者，因為 職業訓練體系被設計為生涯試探而不是為特定工作的準備，台灣對後期中等教育 有獨特的規劃。雖然技術與職業教育及訓練的品質尚未與學術預備課程並駕其 驅，而且其具「為低社經背景學生偏好選擇」的特徵，中等教育的改革應以技術 與職業教育及訓練為焦點，以「促進學生完成十二年國民教育資格」以及「傳授 工商企業界需求技能的有效訓練」為目標。技術與職業教育及訓練的主要接受者 仍是低成就及社經地位不利的學生，其離校後的教育與訓練或是就業的前景，仍 有待努力，技術與職業教育及訓練提供「在勞動市場與全時就業的順利轉變── 青年結束暫時性及低薪的工作」上，仍將是教育改革的重要訴求。 柒、結論與建議 一、推動「技術與職業教育及訓練與相關學制間的銜接與彈性的轉軌」 人力資本是經濟發展的重要驅動力量，對人力資本發展的持續投資應該作為地 方社群的經濟發展目標，青年必須支持政府規劃與社會經濟發展相當的技能發 展。由於社會的漸趨老化以及經濟活躍人口減少，台灣應該以改進其教育與職業 訓練體系為核心，投資技術與職業教育及訓練以促進社會與經濟發展的重要性， 已被體認。對那些僅具較低教育程度與資格(證書)的青年，採取行動使他們再次整 合於教育並給予他們積極的就業願景，這是重要的。台灣應該推動「技術與職業 教育及訓練與相關學制間的縱向銜接與橫向彈性轉軌，且與回流教育管道相互暢
通」做出實質、重大的進步，開放就業青年入學大學。因為後期中等教育及高等 教育階段修讀技術與職業教育及訓練課程的學生人數比例在過去數十年間已經發 生明顯地改變(減少)，台灣將必須持續擴張中等教育階段學校職業課程的提供，例 如，提供學生複合式的課程(職業教育與學術預備課程)。除了重建中等教育，鼓勵 企業增添有利工作本位學習的新機器設備，則更開放的學校─工業的關係將可期 待。 創造技術與職業教育及訓練與社會間的動態夥伴合作關係已是台灣的重要任 務之一。為了改進技術與職業教育及訓練的聲望，以下的作為是重要的：第一， 執業資格(證書)應該做為大學入學的依據；第二，發展職業與高等教育的共同資格 架構；第三，發展跨越傳統學術預備學科的科技整合；第四，就業能力技巧的發 展能被職業與高等教育視為優點69。尤其「國定職業教育資格(證書)架構」必須將 四技二專(專科)納入考量。台灣目前僅有 7%的學生入學專科，這類課程是溝通職 業訓練與高等教育間的夾層。政府應該瞭解創造綜合性知能發展與訓練政策以符 應勞動市場的需求並促進經濟成長的必要性，台灣必須為未來繁榮成功的新式資 格(證書)創新法規架構，也必須增加制度(學制)的彈性以處理就業能力的議題，而 這涉及學習經驗、學徒訓練以及技能提升管道等。 二、推動創新(業)教育與技職教育以解決青年的低薪與失業 技能搭配知識以符應就業需求並回應快速科技變革情境的挑戰，也導致職業形 貌的重新配置。賦予青年社會需求的能力是教育的責任。二種教育涉及處理青年 的失業：創新(業)教育與職業教育。職業教育應提供學生為工作預作準備；然而， 創新(業)教育則能改進職業教育的吸引力 70 。為祈地方社群成為知識本位的經濟 體，支持教育是關鍵的優先，回應於技能偏向的技術變革，台灣應該做「促進經 濟成長及增加就業所需人力資源的強化」的政策選擇，並且依據國家革新架構做 出重新規劃教育政策的實質重大的努力；再者，台灣亦應體認，技術與職業教育 69
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及訓練，以及中等與高等職業教育對經濟競爭有重大的貢獻。 三、「技術與職業教育及訓練如何及是否為社會融合與流動過程的一部分」及「社 會起源如何影響學生學習以及形塑學生為未來的生活與就業的轉變作準備」 將是後續的關注所在 台灣的中等與高等技術與職業教育應該重視實務性學習，培育學生日後工作所 需的能力並符應企業的需求。此外，教育必須往下紮根，培育中小學學生專業知 識與好奇心以提高對技術與職業教育及訓練的吸引力，尤其，中等教育的職業目 標--結合學術預備與職業訓練的選擇，對於社會所需要的經濟與勞動力的發展負有 重責大任。技術與職業教育及訓練在中等教育的發展能對其畢業生的就業能力帶 來積極的影響，但是，在參與(入學)型態有一個明確地轉變，學生及其父母偏好「 升 學預備(普通性質)的後期中等教育」的選擇--這是獲致入學高等教育的策略性決 定。在台灣，入學學術預備教育(普通教育)的學生數顯著超過入學職業教育的學 生，促進我們瞭解社會起源(出身、門第)充滿(遍佈)技術與職業教育及訓練的結構 與經驗，對於「社會起源如何影響學生學習發展」以及「社會起源形塑學生為未 來的生活與就業的轉變作準備」將是本研究後續發展的關注所在。其次，技術與 職業教育及訓練通常被瞭解為「經由提供資本的形式(provision of forms of capital) 轉變勞動階級成為更多中產階級」而達成解救勞動階級。對於「技術與職業教育 及訓練如何及是否為社會融合與流動過程的一部分」將是令人感到興趣的教育研 究。更者，在2008-2009 金融風暴後的撙節措施，包括廣泛地削減公共服務以及工 作不穩定，已經影響中產階級與勞動階級，他們關心的「也許導致機會囤積的排 斥與向下流動」 亦將是令人感到興趣的議題。 四、終結「台灣青年失業與低薪之痛」 為了達成消弭貧窮、永續的人力資源發展及機會均等，必須改進學校教育的品 質與效能。因應全球化的挑戰，台灣應以人力資本的發展作為振興經濟停滯的重 要憑藉，應重視學校教育的再造。青年的失業與低薪是臺灣社會經濟與教育發展 的未竟任務，尤其是教育發展與勞動參與的銜接、及「由學校到工作」歷程的轉 變，處理人口老化、技能本位的科技變革(SBTC)71以及社會多元訴求等挑戰的人力
資本投資愈顯重要。台灣必須改進其勞力的就業能力(尤其是青年)以及規劃勞動參 與所需的知識技能的發展，為終結「台灣青年失業與低薪之痛」，台灣可以這樣 做： 第一，發展以技術及職業教育為導向的「十二年國民基本教育」，深思並檢討 台灣當前「後期中等教育之普通教育 vs 職業學程」及「高等教育之副學士(專科) vs 學士」學生比例之學制定位，尤其，面對後期中等教育學生「遠離技職教育卻 偏好學士學位」的升學現象，應展現「技職教育體系因應全球化的翻轉而作地方 特色的創新，厚植社會經濟向上發展所需之人力資本」之優勢，俾利台灣經濟發 展有充分且具備高度知識技能的勞力，並具體提升「教育服務業對臺灣生產毛額 貢獻度(％ of GDP)」，發揮教育應有的功能。 第二，台灣面臨技能本位的科技變革(SBTC)所引發的就業構造的挑戰，未來需 更加著重教育與訓練以培育具備新經濟價值的勞力，以奠定台灣經濟持續發展的 支柱。教育是促進向上社會流動的重要憑藉，期望「失業、貧窮及社會不均等之 社會問題能經由轉變這些問題為教育的創新發展而被緩解」。「解決青年失業與 低薪應從學校著手，而不應在青年畢業離校之後」已是社會的體認與共識，解決 青年的失業與低薪應從「勞動市場的彈性」翻轉創新至「教育制度的彈性」。 第三，技術與職業教育及訓練對締造台灣經濟奇蹟，貢獻厥偉，政府應該推行 能永續發展的政策，包括達成技術及職業教育向下扎根、納入課綱，鼓勵中小學 及大專院校開設有關技術及職業教育之通識課程、深化在學技術及職業教育，對 學生未來職涯想像提供多元藍圖，包含未來工作環境的想像與建議，積極進行「多 元進路的銜接與彈性的連結」，協助青年獲得副學士學位並持續學習技能和知識， 確保教育與職場的無縫接軌，從教育做起才是解決青年低薪的根本。
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