IR:Item 987654321/4154

全文

(1)國立台灣體育學院體育研究所碩士學位論文. 體育問題診斷與政策分析之研究 —以運休中心為例 A Research of the Sports Related Policy Diagnosis and Analysis— Using the Sports and Recreation Centers for Example. 研究生：吳俊哲. 撰. 指導教授：李明榮教授. 中華民國九十二年六月.

(2) 論文名稱：體育問題診斷與政策分析之研究－以運休中心為例總頁數： 89 頁院校所組別：國立台灣體育學院體育研究所休閒運動組畢業時間及提要別： 91 學年度第 2 學期碩士學位論文提要研究生：吳俊哲指導教授：李明榮教授. 中文摘要體育政策之制定，旨在解決當前或即將面臨之體育問題，或創造及引導體育長遠發展的有利環境，並透過資源之統整分配及策略之運用，以達成政策目標。因此體育問題之診斷（ diagnosis）是否正確，以及體育政策付諸實施前，是否經過縝密政策分析（ policy analysis）之過程，將決定政策執行之成敗。本論文以文獻分析法進行研究，並以行政院體育委員會與各直轄市及縣市政府合設、成立不足一年的運動與休閒推廣中心為例，自合法性、合宜性、正當性、必要性四個面向，探討體育政策自醞釀→研擬→磨合→公聽→評估→發布→ 執行→考核過程中，嚴謹的問題診斷與政策分析的重要性。復就此一核心議題，演繹體育行政人員的關鍵性角色，及中. I.

(3) 國歷代重要變法對今日改革之啟示。體育問題有其特性，單一問題與單一問題之間，或有相依性、或有衝突性，惟均為整體系絡的一部分，故不宜採單一問題分析法 (analytic approach)處理體育問題，否則體育問題間之關聯性將難以釐清。體育政策之制定，固應有其俯瞰全盤的宏觀，惟亦應有對體育問題精準判斷的微觀作基礎。透過體育問題之診斷，充分瞭解現況及各體育問題之相關性，復由不同面向作體育政策之分析後，政策之合法性、正當性、可行性始能得以確保。關鍵詞：體育政策（ policy related to sports ）、診斷（ diagnosis ）、政策分析（ policy. analysis ）、合產（. coproduction）、圖像建構（ picture structuring）. II.

(4) Wu ,. Che-Chun. Policy. (2003).A. Diagnosis. and. Research. of. The. Analysis － Using. Sports The. Related. Sports. and. Recreation Centers For Example.Unpublished master's thesis, N a t i o n a l Ta i w a n C o l l e g e o f P h y s i c a l E d u c a t i o n , Ta i c h u n g. Abstract The purpose of establishing the policy related to sports is t o s o l v e t h e p r o b l e m s c u r r e n t l y, o r t o c r e a t e o r t o l e a d a beneficial. environment. for. a. long-term. development. of. sports, and through the resource integrated and distribution and the application of strategy to accomplish the target of p o l i c y. T h e r e f o r e , t h e s p o r t s r e l a t e d p r o b l e m d i a g n o s i s , a n d the policy analysis before implementation will be the main point to success.. This. study. example. of. was. The. used. the. data. analysis,. Sports. and. Recreation. and. used. Centers.. the. National. Council on Physical Fitness and Sports and all city and county governments work together to establish The Sports and Recreation Center in order to promote the sports and recreation activities, but this policy only keep not enough one. y e a r.. researching,. To. understand. compromising,. the. procedure. public. of. hearing,. designing, evaluation,. announcement, and implementation, can prove how important to have a dedicate problem diagnosis and policy analysis.. III.

(5) To. establish. a. sports. policy. not. only. to. have. a. macroscopic version to predict the future, but also need to have. the. ability. to. make. a. right. decision. in. the. basic. problems. Through the diagnosis of sports related issue, we can understand the situation and relationships between every i s s u e c o m p l e t e l y. I f t h e r e i s a s e v e r e c o n s i d e r a t i o n f r o m different. perceptions,. it. can. be. sure. the. sports. policy. making will be legal, normal and possible to set up.. Key words: policy related to sports, diagnosis, policy analysis, coproduction, picture structuring.. IV.

(6) 目. 錄. 中文摘要 .......................................................... Ⅰ 英文摘要 .......................................................... Ⅲ 目錄 ................................................................ Ⅴ 表目錄 ............................................................. Ⅶ 圖目錄 ............................................................. Ⅷ. 第壹章. 緒論 ................................................. 1. 第一節. 背景與動機 ................................. 1. 第二節. 研究目的 .................................... 2. 第三節. 研究範圍 .................................... 3. 第四節. 研究限制 .................................... 4. 第五節. 名詞解釋 .................................... 5. 第六節. 研究架構與步驟 ........................... 6. 第貳章. 文獻探討 ........................................... 9. 第一節. 背景分析 .................................... 9. 第二節. 體育問題之特性 .......................... 20. 第三節. 體育問題之診斷 .......................... 24. 第四節. 體育政策之分析 .......................... 28. V.

(7) 第參章. 運休中心之多面向分析 ...................... 32. 第一節. 運休中心合法性之分析 ................ 32. 第二節. 運休中心正當性之分析 ................ 41. 第三節. 運休中心合宜性之分析 ................ 43. 第四節. 運休中心必要性之分析 ................ 49. 第肆章. 行政人員與政策之交互作用 ................ 55. 第一節. 政策之穩定性 ............................. 55. 第二節. 體育行政人員之關鍵性角色 ......... 57. 第三節. 中國重要變法對今日改革之啟示 ... 69. 第伍章. 結論與建議 ....................................... 80. 第一節. 結論 .......................................... 80. 第二節. 建議 .......................................... 81. 參考文獻 .......................................................... 84. VI.

(8) 表目錄表 2－ 1................................................. 12 表 3－ 1................................................. 39 表 3－ 2................................................. 46. VII.

(9) 圖目錄圖 1－ 1................................................... 8 圖 3－ 1................................................. 42 圖 3－ 2................................................. 66. VIII.

(10) 第壹章. 緒論. 第一節. 背景與動機. 民國 89 年 5 月及 91 年 2 月，行政院體育委員會（以下簡稱體委會）主任委員一職兩度易人，新任主委視事後，均曾推動新的體育重要政策，包括運休中心之興廢；體育彩券之發行；學校專任運動教練之定位及服務處所之改變、全國運動會由中華奧會、中華體總及體委會合組一個團隊辦理籌備工作；國家運動選手訓練中心之定位；中華奧會與中華體總合併；聘請外籍球員興辦半職業足球賽；體育專業院校改善訓練環境之輔助；全國運動會競賽種類及舉辦方式；獎助運動科學研究之範圍；國光獎助學金之發放對象及金額；籃球希望工程；大隊接力納為全國運動會、全國中等學校運動會、大專運動會比賽項目等。. 民國. 89 年，體委會為「落實國家體育政策，增進國民. 身心健康，加強地方體育事務聯繫」、「建立中央與地方對體育事務溝通的橋樑，達到整合體育資源，落實發展全民運動及提升競技實力的體育政策」（運動與休閒推廣中心工作手冊， 2001），決定在各地方政府轄區內設置「行政院體育委員會地方運動與休閒推廣中心」（以下簡稱運休中心），並先在宜蘭縣、台南市、高雄縣及台東縣等 4 個縣市成立；至 90 年 6 月，其它 21 個縣市亦陸續設置完成，總計在 2 直轄市、 23 縣市設置 26（台北縣在新莊及板橋各設 1 個）運. 1.

(11) 休中心，並徵調原在學校負責運動訓練的專任運動教練至運休中心辦理業務。. 91 年. 2 月內閣改組，體委會主任委員易人後不久，新. 任主委政策逆轉，宣布裁撤設置尚未 1 年的運休中心，專任運動教練回歸學校服務。. 國家政策應有其穩定性，才不致虛耗有限的資源。在短時間內，因人去而政息，除造成財力、物力、人力之虛擲、民眾對政策之存疑觀望外，亦凸顯公務員對體育問題之內涵、政策形成過程中時空因素之認知，及解決問題策略之選定，尚有值得研議之處。. 第二節. 研究目的. 運休中心之由興而廢，並不是孤例。在體委會及其它部會，類此政策反覆之實際案例，亦所在多有。筆者認為，國際社會互動頻繁，一國之陡變，往往牽動另一國之政經情勢，而此一陡變，常常是無法預知的。故政府為維護國家利益，保持彈性，以因應國際局勢變化之所需，偶有政策反覆之情事，應可為民眾所接受。惟仔細檢視，多數案例並非如此，大多為可避免者，這是政府不能等閒視之，而應嚴肅面對的危機。. 運休中心雖已休矣，惟前事不忘，後事之師，本文以早. 2.

(12) 夭的運休中心為例，透過文獻分析，就其合法性、正當性、合宜性及必要性等面向，探討體育問題之診斷及政策分析之有效途徑，其目的在：. 一、嘗試提供體育實務結合體育問題診斷與政策分析之有效模式. 。. 二、嘗試提升體育行政人員作決策或做決定能力之有效策略。三、嘗試自史家對中國歷代變法的評論，檢視及探討現代體育改革的正確途徑。四、確保政策層面之創意的建設性，嘗試提供避免創意流為盲動躁進的有效策略。. 第三節研究範圍. 本研究以體育問題之診斷與體育政策之分析為核心，演繹與診斷體育問題及分析體育政策相關之議題。蓋體育問題之診斷乃體育政策分析之前奏，問題診斷正確，政策分析始有意義；政策分析精準，公共行政之效率與效能始得以確保。本研究透過學理、相關文獻、法規、國內外案例之探討，以體育問題之特性為底層基礎，結合實務及現況，作特定時空下的微觀解析；並以宏觀的視野，嘗試提供建立體育問題診斷，及體育政策分析之可行模式。惟體育問題範圍廣泛，故以體委會在民國 89 年成立，在 90 年廢止之運休中心為切入點，以之為例，演繹相關問題。. 3.

(13) 第四節. 研究限制. 一、體育運動領域中，有關體育問題診斷及體育政策分析之文獻較為缺乏。依據劉一民 (1999)等人的研究，我國自 1972 年至 1996 年，體育學相關研究的文獻共 4482 篇，有關體育政策之研究僅 23 篇，佔全部文獻的 0.005﹪ ，比例可謂極低，可供參考的研究論述亦極為有限。. 體育政策之發布實施或廢止，對體育運動之發展及預算之運用分配，均有相當程度之影響。此一體育政策學術研究偏枯之現象，或與體育行政機關未能充分提供學者參與政策諮詢有關，這是行政機關尚須檢討與強化之處。不過如果換一個不同角度來觀察，筆者認為體育政策研究偏枯亦有樂觀之一面，即體育政策領域之研究，尚有極大的、可供體育界人士共同開墾、播種與努力的空間。. 二、在可供參考的文獻較為缺乏之情況下，筆者主觀的裁量可能相對增加，部分見解與論斷或有值得再探討之處。. 三、體育問題包羅萬象，故僅能以運休中心在短時間內，由興而廢之變異為例，推演其它體育問題之診斷與政策分析可能之途徑。. 4.

(14) 四、在相關文獻中，並無「圖像建構」一詞，為方便陳述並利讀者瞭解筆者所欲表達之內涵，筆者不得已自創。期藉本研究之發表就教於先進。. 第五節. 名詞解釋. 一、體育政策（ policy related to sports）：政府體育行政機關為解決某項體育運動相關問題，或滿足某項民眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為之相關活動。. 二、診斷（ diagnosis）：在政策形成之過程中，採整體觀點（ a holistic approach），並掌握政策之多面向性（ variability），以確保政策之合法性、可行性及正當性。. 三、政策分析（ policy analysis）：集合各方面有關人員，以科際整合之觀點與方法，探討及評估政策問題。. 四、合產（ coproduction 或譯為共同生產）：政府當局為提升服務量及服務品質，與民眾或民間團體共同致力於政府財貨與勞務之生產。. 五、圖像建構（ picture structuring）：. 5.

(15) 喚起並彙整過去記憶中，相關事項之各單一影像，使之與當前特定待解決之體育問題聯結，以有助於釐清問題之背景、因果及全貌，並幫助體育行政人員作最佳判斷與選擇。. 第六節. 研究架構與步驟. 體育問題繁雜，體育政策眾多，惟繁雜的體育問題與眾多的體育政策中，亦有息息相通之脈絡，及共通的法則可尋。惟在繁雜及眾多中，為探究息息相通之脈絡，及尋覓共通的法則，舉單例切入，較易掌握明確的概念。故本研究以運休中心為主例，並視需要援引其它案例，俾化抽象為具體，使讀者易於瞭解筆者所欲表達之意涵。. 本研究之架構，係以體育問題之診斷為經，以體育政策分析為緯，首先透過文獻分析，闡明政府組織精簡之國際潮流及時代背景，復就體育問題之特性，概覽與運休中心相關之法規、當前政府總體大方向，由政策、法律條文及其意旨中，分析運休中心之合法性、正當性、合宜性及必要性，從中瞭解有效診斷體育問題的方法，及體育政策分析的可能途徑，並提出建議，俾提供作為體育問題診斷及體育政策制定之參考。. 本研究架構如下：第壹章緒論：提出筆者作本研究之動機，進而形成之研. 6.

(16) 究問題而提出具體課題，並對此課題擬定研究方法及研究步驟。. 第貳章文獻探討：本章就體育問題、政策分析之相關文獻，和目前國內外政府改造，與本研究主題有關者作背景分析，並探討體育問題之特性，以作為分析及討論運休中心合法性、正當性、合宜性、必要性之基礎。. 第參章運休中心之多面向分析：本章旨在對運休中心作層層論證，經由多面向之分析，得運休中心有其設置之必要性的結論，解答研究問題，而達成研究目的。. 第肆章體育行政人員與政策之交互作用：本章分政策之穩定性、體育行政人員之關鍵性角色、及中國重要變法對今日改革之啟示等三部分。經由研究得到政策穩定有助於維護公部門的威信，與公務員之尊嚴；從中國重要變法中，得到「成功的改革需要堅定的意志」、「好的政策與可行的政策之間，不一定有一個等號」、「創意與盲動躁進是孿生兄弟」三個結論。. 第伍章結論與建議：本章分結論與建議兩部分，結論係本研究之具體結果；建議則包括實務上之建議，和可以進一步研究之建議。. 7.

(17) 體育問題診斷與政策分析之研究－以運休中心為例. 興起研究動機、界定研究範圍. 蒐集及詳讀相關書籍、法規、文獻. 修習相關課程. 撰擬論文大綱. 分析運休中心之合法、正當、合宜及必要性. 闡明體育行政人員之角色. 體育政策分析之模式. 以圖像建構診斷體育問題. 結論與建議. 圖 1-1 本研究架構與步驟圖. 8.

(18) 第貳章. 文獻探討. 國內有關體育運動之學術研究，依據劉一民教授在「我國體育學術之現況與未來願景」一書所示，體育政策領域部分，自 1972 年至 1996 年， 25 年間僅有 23 篇，不過再參考國外政府機關之政策改變，以及諸文獻、辦法、措施後，則有相當可觀之資料，供本研究參考使用。. 本章分為：第一節背景分析；第二節體育問題之特性；第三節體育問題之診斷；第四節體育政策之分析四部分，試析論如下：. 第一節. 背景分析. 在分析體育問題之背景時，筆者試就一、簡併政府組織之國際潮流；二、日本中央政府改造之情形；三、國內外政府業務委外狀況；四、中國大陸體育體制改革；以及五、我國設置運休中心之緣由，五個面向進行探討，並於第六部分作成結語。. 一、簡併政府組織之國際潮流： 20 世紀 80 年代以前的行政改革，大多在傳統官僚體制的理念架構下，以如何提升行政效率為目標，從組織結構的調整與重組，來進行改革。 80 年代以後，逐漸轉向管理工具的改革，試圖將私部門的成功管理經驗. 9.

(19) ，移轉至公部門，此一風潮被統稱為「新公共管理」（ new public management ）（江明修、許文傑、梅高文 2001）。受此一思潮的影響，一般人多有「愈小的政府是愈好的政府」的看法，持此論點者對於政府組織之逐漸擴大，而且擁有過大的權力，以致影響人民生活太多的現象，感到憂心。最主要的憂慮是，過大的政府在根本上會危及民主的本質（詹中原， 1993）。. 「小而美的政府」遂在此一思潮中成為主流價值，也提供了政府再造（ reengineering government）的理論基礎。美國、英國、加拿大、德國、法國、紐西蘭、澳洲、日本、中國大陸等國家，在思考政府的角色與功能後，都採取「小政府」的作法（余致力， 2000）。小政府是將政府的角色與功能縮小，一方面讓公共服務藉由市場機能提升品質，增加民眾的滿意度；另一方面減輕政府沉重的責任與負擔。. 二、日本中央政府改造：由鄰近的日本之中央政府改革，可瞭解此一世界潮流之梗概。橋本龍太郎擔任日本首相時，鑑於行政組織僵化、財政及社會保險負擔沉重、產業空洞化，以及金融界龐大的不良債權等問題，於是於. 1996 年提出「六. 大改革」之施政目標，希望使日本脫胎換骨，迎接下一個世紀的挑戰 (潘麗雲， 2000)。六大改革的範圍甚廣，包括行政、財政結構、金融體系、經濟結構、社會保障及教育制度等，並由橋本龍. 10.

(20) 太郎親自主持行政改革會議。歷經一年，於 1997 年 12 月獲得結論，並完成報告書，依報告書所示，改革的目的，在於將日漸肥大、僵化及制度疲勞之行政體系，予以根本改革，期形成自由公正的社會，實現能真正達成國家重要機能、簡單有效率而透明的政府 ( h t t p : / / w w w. m o e a . g o v. t w ) 。. 日本的行政改革會議之組織，係因應全球化的潮流，及現實運作之實際需要，由首相橋本龍太郎任會長，聘請各界學者專家. 13 人擔任委員，共分五階段召開會. 議，各階段會議次數、日期、討論重點如下表：. 11.

(21) 表 2-1. 日本行政改革會議各階段會議討論重點一覽表. 階段別會議次數一. 8. 起迄日期. 會. 議. 討. 論. 重. 點. 自 996.11.28. 1.有關行政改革委員會意見至 1997.3.26.. 之意見交換。 2.有關經濟審議會報告之意見交換。 3.今後進展方式之審議。 4.有關地方分權推進委員會建議之意見交換。 5.聽取有關行政組織現狀、沿革等之說明。 6.聽取有關外國行政組織現狀、沿革等之說明。 7.聽取有關各界提言資料之說明。 8.與相關有識人士之意見交換。 9.主要論點項目（方案）之提示。. 二. 11. 自 1997.4.2.. 1.各委員之意見陳述。. 至 1997.6.25. 2.各省廳之公聽會（計 7 次、 21 省廳）。 3.有關期中報告資料之審議. 12.

(22) 。 4.委員間之意見交換。 5.今後進展方式之審議。三. 10. 自 1997.7.2.. 1.討論有關行政改革之理念。. 至 1997.9.3. 2.討論有關內閣機能之強化。 3.討論國家機能之應有狀態。 4.中央省廳之應有狀態及其編成。 5.資訊公開法制之立案狀況。 6.在日本外國人之組織犯罪現況及其課題。 7.公務員制度及審議會制度之應有狀況及其改革。 8.討論有關省廳之重組。 9.討論結果之整理、歸納。 10. 期中報告之審議及決定（ 1997.9.3 發布期中報告）。四. 8. 自 1997.9.17. 1.討論有關獨立行政法人、至 1997.11.12. 13. 各省附屬機關及行政委員.

(23) 會。 2.與國營企業相關單位之意見交換。 3.經營型態變更之現有 3 公社經驗公聽會。 4.討論省之編成及重編後之行政機能。 5.產業行政之轉換。 6.獨立行政法人職員之身分。 7.有關中央省廳之全磐檢討。 8.聽取公務員制度調查會之。 9.今後之審議進度。五. 6. 自 997.11.17. 1.討論期末報告。至 1997.12.3. 2.1997.12.3 發布期末報告。. 資料來源：作者整理。. 依據行政改革會議所發布之期末報告書所載，新制之中央省廳，自 2001 年開始，由原 1 府 21 省廳（含國家公安委員會），重組為 1 個內閣府，及總務省、法務省、外務省、財務省、經濟產業省、國土交通省、農林水產省、環境省、厚生勞動省、教育科學技術省、防衛. 14.

(24) 廳、國家安全委員會等 12 省廳。政府組織改造之基本理念與作業程序，我國、日本及其它國家大致相同，在此簡併或裁撤政府組織之國際潮流下，基於體育運動之有效推展，增設運休中心，必須有堅強的理由，並完成法制程序，始具說服力；反之，撤銷廢止運休中心亦然。. 三、政府業務委外之國際潮流：西方先進工業國家自第 2 次世界大戰後，逐漸建構起「福利國家」之體制，惟歷經. 1970 年代全球經濟不. 景氣時期，財政、經濟之困窘與僵化、不平等之批評，迫使這些國家不得不在. 1980 年代採取經濟自由主義之. 發展路線。全球化的「民營化運動」（ privatization movement ）代表著各國政府在公共服務活動（ the activities. of. public. services ）及資產所有權（ the. ownership of assets）的縮減，公部門所承擔的功能，轉由私部門或市場機能取代（詹中原， 1993）。. 廖俊松（ 2000）在「民營化之外－福利國家民營化的省思」一文中指出，福利國家體制在此衝擊之下，採取民營化之因應措施，政府逐漸放棄扮演傳統「福利唯一供應者」之角色，將部分福利服務供給的角色與功能轉移至非政府部門，由志願性的非營利組織，或營利性的商業團體來提供民眾所需的福利服務。. 1970 年代美國許多州政府及都市政府都面臨兩難. 15.

(25) 的困境，即一方面政府財政狀況愈來愈差，財源愈來愈短絀，赤字愈來愈高；另一方面民眾對公共服務的需求日漸增加，要求政府服務的事項愈來愈多。在此一情境下，「合產」（ coproduction）的概念遂應運而生（許慶復， 1990）。合產是結合國家與社會資源的作法，係經過檢視公共服務的功能以後，選擇適宜的業務，轉由國家和市場，或社會非營利組織分別承擔（江明修，許文傑，梅高文. 2001），今日的民營化及業務委外，即. 由此發展而來。. 我國行政院為提升國際競爭力，於 87 年 1 月 14 日核定頒布「政府再造行動綱領」，內容包括：（一）組織再造：以政府機關及附屬機構之精簡為重心。（二）法制再造：以政府再造衍生之功能調整、職掌變革所需法規之檢討與完備為重心。（三）人力及服務再造：以政府人員之精簡及服務品質之提升為重心。行政院經濟建設委員會奉行政院指示，主辦「政府再造推動計畫」之「法治再造推動計畫」，而「政府業務委託民間辦理」即為其中重要的工作項目之一。經建會為有效引導政府機關辦理此一業務，曾於民國 88 年 6 月編印「政府業務委託民間辦理作業手策」（經建會. 1999），提供相. 關規定及範例，供各機關辦理業務委外之參考。. 16.

(26) 上述作為均清楚顯示政府業務精簡的大趨勢。. 四、中國大陸之體育體制改革：關於中國大陸的體育體制改革，係以. 1993 年原中. 國國務院體育委員會所頒布的「關於深化體育改革的意見」為綱領，其目標為：「改變原來在計畫經濟體制下，過分依賴國家和過分依靠行政手段辦體育的高度集中的體育管理體制建立與社會主義市場經濟體制相適應、符合現代體育運動規律、國家調控、依託社會、自我發展、充滿生機與活力的體育管理體制和良性循環的運行機制，逐步形成國家辦與社會辦相結合，以社會辦為主的新格局。」 (鮑恩榮， 2000)。. 從其目標中可以清楚看出，中國大陸亦隨國際潮流改變政府的角色定位，將高度集中的國家體育管理體制，轉變為與「市場經濟體制相適應」、「國家辦與社會辦相結合」，進而達到「以社會辦為主的新格局」。 1998 年中國國務院體育委員會撤銷，改設體育總局，體育總局成立後，具體的體育事務均交由事業單位、中介組織和社會團體主辦。. 由此可見，我國、中國大陸、日本等國家，均已正視臃腫的政府組織，及日益左支右絀的現實行政困境，並積極採取行動。故政府基於「地方政府能作的，中央政府不作；民間能作的，政府不作」之原則，將其中央政府組織簡併，並將所掌業務委外經營，乃大環境下不. 17.

(27) 得不然之趨勢。. 五、設置運休中心之緣由： 90 年 10 月 25 日陳水扁總統邀集政府、學術界及企業界人士組成「政府改造委員會」， 91 年日改造委員會第. 3 月. 30. 3 次委員會議通過「行政院組織改造. 的目標與原則」，確立規模精簡、建制合理化、強化政策的領導與統合、落實業務與組織的合理劃分及組織彈性化等五大目標。. 行政院為執行總統府「政府改造委員會」的決議，並為精簡中央政府機關（構），並重新調整各機關職掌，以發揮政府之最大效能，邀請學者專家及政府代表，成立「行政院組織改造推動委員會」，負責提供行政院所屬機關裁併、簡化、業務調整等相關事宜之諮詢意見。該委員會經反複討論協商，每次提出的裁撤機關，體委會均榜上有名，其它機關之裁撤，委員都有不同意見與看法，唯獨體委會之裁撤，是改造推動委員會各委員間無爭議之共識。. 行政院組織改造推動委員會建議裁撤體委會之理由有三：（一）體委會無下級機關。（二）體委會業務職掌與教育部混淆不清。（三）體委會無力導正單項運動協會之亂象。. 18.

(28) 因此，體委會以合辦體育業務、並補助地方政府經費的方式，積極輔導地方政府與其共同設立運休中心，最重要的原因是，體委會自成立後，飽受無下級機關，政策無法落實之苦。化解被裁撤之命運，只是設置運休中心的次要原因。. 除了運休中心之設置外，體委會並於 90 年 2 月以「組織再造. 建構經濟、效率及效能之新政府－設置. 青年與體育委員會之必要性分析」為題，擬撰說帖，建議「中央政府組織再造作業將本會裁撤之議，不僅對於體壇士氣有極大衝擊，甚至對於落實國民運動權，提升國人體能健康，進而強化國家競爭力亦有阻礙。因此，本會在配合政府組織精簡政策前提下，建議中央政府設置青年與體育委員會，統籌規劃與推展青年與體育事務，以符合國際體育發展現勢、國家體育永續發展利益，以及國人之殷切期待。」 (體委會， 2001)。. 惟歷經首長之更迭，體委會不再「建議中央政府設置青年與體育委員會」，對裁撤亦不再掙扎，也不理會. 160 多名立法委員主張設置體育部之連署，欣然. 接受行政院之決定，於 91 年 5 月 1 日，與行政院文化建設委員會分別向立法院教育及文化委員會提出名稱相同的「文化體育合為一部之合理性專案報告」，體委會並在報告之結語中指出：「衡諸國際間其它國家之案例，體育文化之關係，以及未來國家體育之發展. 19.

(29) 等因素，保留成為部級機關，與行政院文化建設委員會合併為『文化體育部』，則是本會認為較為可行之方案。」 (體委會， 2002)。. 自 90 年 2 月主張成立青年與體育委員會，至 91 年 5 月改變為主張整併為文化體育部，1 年 3 個月間，政策截然不同，這又是政策反覆之一例。再由體委會新任主任委員就職僅. 3 個月，及與文建會同時提出名. 稱完全相同的專案報告來看，體委會的裁併已是勢在必行。. 第二節. 體育問題之特性. 政府各項政策之擬訂，目的不外解決當前的問題，預防將來可能發生的問題，或引導現實走向預期的目標。惟政策問題都具有多面向性（ variability），在政策擬訂之前，問題診斷或認定（ Problems diagnosis oridentification）是首要且困難的第一步（柯三吉， 1994）；洪嘉文在「學校體育政策問題形成之探討」中指出，政策問題並非機械式或不變的孤立實體，它是複雜、動態的目的系統 (purposeful systems)(洪嘉文， 2001)。此一「困難的第一步」與複雜、動態的目的系統，都必須建立在對體育問題特性的深刻瞭解之基礎上。上述柯三吉教授「公共政策問題的診斷」一文所論，及洪嘉文「學校體育政策問題形成之探討」所析，筆者綜. 20.

(30) 合體育問題之特性，可歸納為相依性、衝突性、主觀性、人為性、動態性、時限性及歷史性 7 點，析論如下：. 一、相依性（ interdependence）：大多數體育政策之相關問題都不是孤立的，而是整體系統的一部分，因而某項體育政策之更迭，往往牽動其它政策。. 例如「運動成績優良學生升學輔導辦法」，及「運動績優選手就業輔導辦法」之訂定、修正或廢止，即連帶影響選手、選手家長、選手就讀學校及教練培訓之熱忱；「陽光健身計畫」、「運動人口倍增計畫」之實施，即連帶影響預算之分配，及各級政府、各級民間體育運動團體投入推展之意願。. 因為體育問題與體育問題之間，有此相依之特性存在，因此從事體育相關問題之診斷與政策之分析，均應採取整體觀點（ a holistic approach）運作，將其視為整體問題系絡不可分之一部分，如採單一問題分析法（ analytic approach），將難以界定體育問題間相互之關聯性，有可能形成頭痛醫頭、腳痛醫腳的現象。. 二、衝突性（ conflicts）：所謂衝突性，是相對於相依性而言，即由於各項體育政策問題所涉及的後設概念（ metaconcepts）不同，因而某項體育政策問題之解決或未獲解決，往往導致另. 21.

(31) 一問題之惡化。. 例如 2001 年第 34 屆世界杯棒球錦標賽，高雄縣政府強力要求主辦城市台北市政府，將總冠軍賽及閉幕典禮移至高雄縣立澄清湖棒球場舉行，問題未獲圓滿解決，反使兩地方政府關係惡化，體委會亦因積極介入協助高雄縣政府而招來各媒體之惡評。. 三、主觀性（ subjectivity）：所謂主觀性，是指體育政策問題雖然是客觀存在或發生，但卻須經過政策利害關係人選擇性的界定、分類、解釋和評估。蓋體育政策問題是政策利害關係人對環境條件反應的思考產物，體育行政人員、決策者或標的對象對人性、體育主管機關之作為和社會變通等因素，均有不同假設，因此對各種體育政策問題也都有不同的界定和解釋。. 例如學校專任運動教練之定位，體委會基於給予專任運動教練最佳待遇與福利，及實際從事訓練場所之考量，堅持將專任教練納入教育人員任用條例，將專任運動教練列為「教育人員」；教育部則考量學校專任運動教練納入教育人員任用條例予以規範，將牽一髮動全身，不只須修訂國民教育法、國中小班級編制及教職員員額標準、高級中學法、高級中學規程、職業學校法、職業學校規程、專科學校法、專科學校規程（大學法已將專任運動教練納入），還須訂定學校專任運動教練職務. 22.

(32) 等級表、及學校專任運動教練聘任程序、聘期、解聘、停聘、不續聘之相關法規。兩個中央部會各有各的主觀認定，即是一例。. 四、人為性（ artificiality）：所謂人為性，是指體育政策問題不可能離開個人和團體而存在。沒有人類行為，就沒有政策問題，因此體育政策問題是隨社會結構形成和變遷而發展，前述政策問題是政策利害關係人主觀的判斷，人為性則更涵括透過主觀判斷，以改變特定體育問題情境的可欲性（ desirability）。. 如果體委會主管學校專任運動業務之公務員行政怠惰，缺乏旺盛之企圖心，則學校專任運動教練納入教育人員任用條例，即無成功之可能。體育行政人員之「為」與「不為」，直接決定體育問題能否解決或繼續惡化。. 五、動態性（ dynamics）：所謂動態性，是指採取不同的體育政策問題界定方式，則所界定的體育問題，將會產生不同的解決方法。因此在原有體育政策問題隨時空而改變，或因社會變遷而產生新的體育政策問題時，體育行政人員應保持高度的敏感性，未雨綢繆，防範未然，提出具前瞻性的引導政策，以開創優質的體育運動發展環境，帶動全民朝向正確的目標。. 23.

(33) 六、時限性（ time-constraints）：所謂時限性，是指在體育政策決定前，有多少時間可以診斷問題，部分重要政策問題在時間上往往相當緊迫，使體育行政人員診斷出現差錯，以致提出之回應政策產生負面效果。. 七、歷史性（ history）：所謂歷史性，是指體育政策問題均有其歷史系絡（ historical contexts），過去歷史事件發展的結果，有可能成為現在政策問題之原因，形成連續性的因果關係。另一方面，對目前問題之思維模式，往往受過去經驗之制約，歷史事件及過去的經驗，可提供現在診斷體育問題，分析體育政策之參考。. 以上七論所述，其中相依性、衝突性、歷史性三者是本研究所要探討之重點所在。. 第三節. 體育問題之診斷. 依據翁興利（ 1994）的研究，在政策醞釀及形成過成中，問題之診斷係居於上游之地位，換言之，對體育問題診斷與認定如果正確，則問題與解決問題之政策，即可明朗化。如將問題之診斷比喻為水，可行之政策比喻為渠，則在政策分析過程中，問題診斷正確，解決問題之政策將水到渠成。. 24.

(34) 體育問題之診斷，乃政策分析及政策付諸實施前最重要的工作，瞭解體育問題背後之假定所在，始能進行規劃。惟翁興利教授指出，當前的政治氛圍，決策者往往受民意及「迅速提出一套可行方案，以顯現施政績效」的影響，在問題建構（ problem structuring）不足、對主觀之價值問題尚未真正瞭解的情況下，便急於確定政策，最後往往徒勞無功，未能解決問題。. 依據柯三吉教授 (1993)之研究，問題診斷是政策問題首要而困難的步驟，蓋政策問題都具多面向性，錯誤的診斷，將扭曲和浪費有限的資源。如何避免在體育問題上，受誤差因素的影響而作出錯誤的診斷，是體育行政的重要課題。綜合公共行政學者之看法，可將影響體育問題診斷的誤差因素歸納為一、組織結構和資訊病理；二、意識型態的偏差；三、科學知識的不足；四、噪音因素；五、時間落差；六、虛假問題六個部分，試進一部探討如下：. 一、組織結構和資訊病理：體育行政體系之組織結構和其它領域之行政組織一樣，都可能造成資訊病理現象，而無法有效診斷體育問題，按 Starling(1992)的研究，在認定或診斷政策問題的過程中，應避免可能遭遇的誤差因素，這些因素可由組織結構的特徵來瞭解：. （一）垂直化的組織結構，使資訊流通必須經過由上而下的指揮體系，乃可能造成資訊扭曲現象，. 25.

(35) 其原因為官僚體系中，至少有四種類型的成員在扭曲資訊的流通： 1.安於現狀型（ time servers）：即對於決策相關資訊無動於衷，不會主動蒐集和分析。 2.保守型（ defensive cligues）：即侷限於目前擁有的資訊，不願有所變遷，以免影響其職位。 3.安逸型（ mutual-aid-and-camtort groups）：即安於目前的例行公事，但憎恨有野心的同事。 4.野心家型（ coaltions of the ambitious）：即控制資訊不願流通，以控制權力。. （二）組織的專業分工（ speciazation）：組織內部各單位間，因各具專業知識及不同的專業承諾感，往往形成敵對態勢，不願共享正確資訊，致妨礙體育問題的有效診斷。. （三）組織的極權化（ centralization）：體育行政體系中的事務官員，未能與決策者同列於決策階層，而只負責體育行政的管理或操作階層時，彼此間有可能因對政治因素和專業政策認知之差異，而引發負功能競爭（ dysfunctional competition），必然對診斷體育問題時的資訊運用產生扭曲現象。. 26.

(36) 二、意識型態的偏差：所謂意識型態，是指體育行政人員對體育政策相關問題認知的信仰系統。就認知心理學的觀點來說，意識型態應是經驗和具體事務的過濾器。體育行政人員應儘量保持客觀的心態，跳脫意識型態的框架，極力避免因意識型態而影響對體育問題之診斷。. 三、科學知識的不足：科學知識和方法，有助於在互有相依性、衝突性及歷史性的體育問題間，釐清其因果關係，正確診斷體育問題之癥結所在；問題診斷正確，所作決策才不致偏失。而隨時進修吸收新知，是獲得科學知識和方法的有效途徑。. 四、噪音因素：所謂噪音因素，即溝通理論中的混淆因素，是指訊息在傳送過程中，受傳送者及接受者主觀認知的影響，或外在事件介入，而產生不同的解釋意義，或與其它訊息混合，造成接受者認知上的混淆，因而對體育問題難以作正確的診斷。. 五、時間落差：所謂時間落差，是指體育行政人員接收新訊息，至反應之間的時間落差。換句話說，就是當某一體育問題發生時，體育行政人員未能作適當規劃，經一段時間後，使該問題產生不良影響。. 27.

(37) 六、虛假問題：所謂虛假問題，係指未能切中體育問題癥結，導致對體育問題之判斷錯誤，決策方向偏差。 90 年第 34 屆世界杯棒球賽在台灣舉行，高雄縣政府要求主辦城市台北市政府，讓出冠亞軍之戰及閉幕典禮事件，行政院體育委員會協助高雄縣政府爭取，即為被虛假問題所蒙蔽之一例。. 瞭解診斷體育問題可能出現之誤差因素後，吾人在從事體育問題診斷時，始可將此因素納入考量，以避免作出錯誤的判斷。. 第四節. 體育政策之分析. 體育政策之分析，係建構於體育問題正確診斷之上。政策發布實施前，須再由內部人員或委外從事政策分析，透過審時度勢的精準評估、推演，以確定體育問題能否圓滿解決、可能產生的回應、或能否產出引導效果，以達成預期目標。. 為達上述目的，張子俊（ 1981）指出，政策分析必須全盤明瞭現況與問題的內涵，具備有效的分析工具。惟政策問題又常是集體行為的創造物，是政治衝突的結果。因此政策問題形成的政治意涵，亦是不可忽視的因素之一。而美國學者. Nagel（ 1984）則謂：「公共政策旨在依據所欲解決問題. 28.

(38) 之目標、限制、情境等特性，逐一分析、評估各種備選方案，並且提出一個足以解決問題的最佳方案。」由是以觀，體育問題診斷與體育政策分析是不能分割的；診斷體育問題，目的在提供體育政策分析必要之協助；體育政策分析之目的，則是在於處理或解決體育問題。. 體育政策之分析，無法脫離「價值」的影響，在政策分析的過程中，體育行政人員無可避免的要對體育政策相關因素作系統性、合理性、批判性的檢驗。面對眾多相互競爭，甚至相互衝突的價值，目前並無任何理論或架構可以作為價值的指引，充其量只能針對某一特定情境，作出「創造性」的回應，藉以取得不同價值間之平衡（ Wa l d o 1 9 8 6 ）。政策分析，既無法脫離「價值」的影響，故盧斯偉（ 2000）指出，政策分析的實質理性即「儘可能掃除偏見的矇蔽，提供周全的資訊。政策分析人員在實務操作過程中，負有一種明確的道德責任，即探求諸種政策價值與民主立國精神的根本關係。」. 再就我國政策分析而言，陳全壽 (2003)指出：「第二階段的所謂成立運動休閒中心，帶動社區休閒活動及運動之發展，在全國各處運休中心掛牌成立花了一大筆錢後，在有無作用出現之前即宣告關閉，讓人驚異也讓人感到決策的草率 (包括成立與關閉 )。」. 另翁興利（ 1994）亦指出：「決策者往往在『拿出一套可行辦法』之政治壓力下，對主觀之價值問題並未真正瞭解. 29.

(39) ，便急於找尋方案，最後往往未能解決真正的政策問題。」、「、、、、、、。惟證諸實際，決策者或分析者急著找尋解決方案之情形比比皆是。將問題情境當成政策問題，未對實際問題作深入探討之前，便急病亂抓藥，充分表現出決策者對問題建構程序之疏忽，最後難免治絲益棼，不易解決政策問題。」；東海大學政治系教授紀俊臣（ 2002）亦云：「政府施政予人政策不能堅持及不穩定的印象。」；學術界有此看法，政界、媒體亦然，林青松（ 2002）在「別把公共政策當實驗」一文中，對政策問題之現況，有下列之針砭：「以現代民意調查、計量方法之進步，社會科學之發達，政府推行任何公共政策前，應能精準掌握效益、影響，從而考慮得失，設計可行方案；豈可每逢重大政策總是作了再說，碰壁之後退回調整再出發。」；高雄市市謝長廷（ 2002）也曾表示：「政府有些政策，沒有經過決策，就見諸媒體，會造成某些影響，甚至造成誤解。」. 依據朱志宏（ 1999）的研究指出，行政人員或政策分析人員應理解，政府也有失靈之時，政府失靈（ government failure）是可以及時匡正的，在行政人員或政策分析人員及時有效的匡正之下，政府增進民眾福祉、促進國家發展的職能，必能顯著增強。. 就運動管理學的角度來看，目前主要的六種行政決策的理論模式：古典模式、行政模式、漸進模式、綜合掃描模式、垃圾桶模式及政治模式，每一種均有其優勢與限制，企圖將一種理論模式運用於現實，亦均有其困難。因此塔特與豪. 30.

(40) 依 ( Ta r t e r & H o y ， 1 9 9 8 ) 在比較各種決策理論模式後，認為最佳的決策在於掌握完整的知識，但完整的知識掌握十分不易，因此決策與情境的適當配合成為最佳的權變策略 (程紹同等. 5 人， 2002)。由是可知理論必須植基於實務，體育政. 策分析、評估，及最後之決策，都必須與不同的時空、不同的對象、不同的個案、不同的現實結合，如此的分析與評估才有意義。. 從上述之評論及研究，可見當前無論體育或其它領域，政策分析均有其重要性及迫切性。惟從另一個角度來看，政府或政策偶有失靈，正是體育行政人員發揮專業及存在價值的機會，應予正視，惟無需悲觀。. 31.

(41) 第參章. 運休中心之多面向分析. 由文獻探討所論可知，我國運休中心之設置到廢止，尚有待研究分析之處。本章試由運休中心之合法性、正當性、合宜性、必要性四個面向進行探討。. 第一節就憲法、法、地與休閒. 合中方推. 法華行廣. 性民政中. 之國機心. 觀憲關及. 運休中心合法性之分析點法組指. ，增織導. 檢修準委. 視條則員. 運文、會. 休、行設. 中中政置. 心央程要. 之法序點. 設規法七. 置標及個. ，可從中華民國準法、地方制度體委會地方運動面向進行分析：. 一、中華民國憲法：（一）第 118 條：「直轄市之自治，以法律定之。」（二）第 125 條：「縣單行規章，與國家法律或省法規牴觸者無效。」（三）第 128 條：「市準用縣之規定。」. 二、中華民國憲法增修條文：第. 9 條：「省、縣地方制度，、、、、、，以法律定. 之。」運休中心之設置，係地方制度法第 18 條第 1 項所列的「直轄市組織之設立及管理」，及「直轄市社會教育、體育與文化機構之設置營運及管理」規範範圍，也均屬憲法第. 118 條規定應「以法律定之」的自治. 事項；另地方制度法第 19 條第 1 項所列的「縣（市）. 32.

(42) 組織之設立及管理」、「縣（市）社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理」，亦為憲法增修條文第. 9 條所規定，應「以法律定之」之事項。故運休中. 心僅以行政命令為依據，未在設置前先完成法律程序，此與憲法及憲法增修條文之規定，有不合之處。. 三、中央法規標準法：依據中央法規標準法第. 5 條之規定：「左列事項. 應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其它重要事項之應以法律定之者。」運休中心非民間性質的社團法人，亦非財團法人，而是體委會成立、屬上述「應以法律定之」之「組織」。另同法第. 6 條規定：「應以法律規定之. 事項，不得以命令定之。」運休中心唯一之設置依據為「行政院體育委員會地方運動與休閒推廣中心及指導委員會設置要點」，此設置要點為行政命令。故運休中心之設置，亦與中央法規標準法有所牴觸。. 四、地方制度法：依據地方制度法第 18 條第 1 項：「直轄市組織之設立及管理」、「直轄市社會教育、體育與文化機構之設置營運及管理」；第 19 條第 1 項：「縣（市）組織之設立及管理」、「縣（市）社會教育、體育與文化機構之設置、營運及管理」均屬自治事項；此自治事項屬同法第 28 條第 1 項「關於地方自治團體及所營. 33.

(43) 事業機構之組織者」之範籌，應依同法第 25 條規定「經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布」。. 另地方制度法第 62 條規定，直轄市及縣市政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定後，由直轄市及縣市政府擬訂組織自治條例，經議會同意後，報行政院備查。. 運休中心如果依地方制度法，及內政部所訂準則之規定設置，則新任者就無法以一個行政命令，將其撤銷廢止。. 五、地方行政機關組織準則：內政部於 88 年 8 月 12 日依據地方制度法第 62 條之授權，發布「地方行政機關組織準則」，復於 91 年 7 月 11 日修正發布。該組織準則第 5 條對直轄市及縣市設置機關之名稱有明確規定，除直轄市得於二級機關設「中心」外，各縣市政府僅得於一級單位設局、室；一級單位下設課、隊，並無得設運休「中心」之規定。. 另第 3 條亦規定，台北、高雄 2 院轄市、台灣省 21 縣市或福建省連江、金門 2 縣，如要設置運休中心這個「組織」，均應納入組織自治條例，並須經該直轄市或縣市議會通過，直轄市報行政院備查；縣市報內政部備查後，再訂定於其組織規程。自治條例及組. 34.

(44) 織規程尚須依地方制度法第 25 條規定，由「各該行政機關公布」後，運休中心始為合法單位，惟各直轄市及縣市運休中心之設置，均未經此行政程序。. 復就「地方行政機關組織準則」第. 7 條規定來看. ，業務與現有機關職掌重疊者、業務可由現有機關調整辦理者、或民間辦理較為適宜者，均不得設立。依運休中心設置要點所列任務及各組工作內容，及直轄市、縣市體育會業務觀之，運休中心宜在現有機關業務調整或釐清之後再行設立較妥。. 六、行政程序法：再就行政程序法而論，行政程序法第. 175 條明訂. ：「本法自中華民國 90 年 1 月 1 日施行。」易言之， 90 年 1 月 1 日以後籌設之運休中心，受行政程序法的規範。. 另依據行政程序法第 15 條第 1 項「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之」、及第. 2 項「行政機關因業務上之需要，得依法規將. 其權限之一部分，委託不相隸屬之行政機關執行之」的規定，行政院體委會得依上述規定，將其權限內之體育運動相關業務委託地方政府，但應依同條第. 3 項. 規定「將委任或委託事項及法規依據公告之」，惟運休中心之設置既無法規依據，體委會亦未「將委任或委託事項」辦理公告。此亦為設置運休中心的缺憾之. 35.

(45) 處。. 七、體委會地方運動與休閒推廣中心及指導委員會設置要點：「行政院體育委員會地方運動與休閒推廣中心及指導委員會設置要點」，係運休中心設置之唯一依據，這個依據在法規位階上，屬體委會之行政命令，探究此行政命令本身，亦是瞭解運休中心合法性的切入點之一：. 行政命令為行政機關行使公權力，單方面訂定具有抽象及一般性拘束力之規範（吳庚， 1999）。詳言之，行政命令是指行政機關基於法律授權，或基於職權，對未來不特定事實，對不特定多數人，所為之一般性、抽象性規定，在性質上屬於「行政立法」（ administrative legislation ）（劉定基. 2000 ）。另. 陳仲嶙（ 2002）於「行政命令體系架構的重新思考」一文中，依行政命令之屬性，將其細分為：. （一）授權對外的行政命令→法規命令。（二）職權對外的行政命令→職權命令。（三）授權對內的行政命令→行政規則。（四）職權對內的行政命令→行政規則。. 行政命令依法規授權訂定者，稱之為法規命令（行政程序法第 150 條），例如「運動科學研究及發展獎勵辦法」係依國民體育法第. 36. 15 條訂定，是則「運動科學.

(46) 研究及發展獎勵辦法」即為法規命令；至於機關本於職權所訂定、無法律授權之依據者，學界稱之為「職權命令」。惟行政程序法條文中，只有法規命令及行政規則，職權命令原亦列在行政程序法草案第 150 條第 1 項，但立法院在審查行政程序法時，經黨政協商後，將「職權命令」一詞刪除。. 不過，不管名稱如何，「行政院體育委員會地方運動與休閒推廣中心及指導委員會設置要點」並無法規授權，非屬法規命令是可以確定的；自行政程序法的觀點，不屬於法規命令的行政命令，只有歸類於行政規則。故檢視運休中心設置要點，須自行政規則著手。. 依行政程序法第 159 條第 2 項規定，行政規則只分為兩類，第一類為「關於機關內部之組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定」，運休中心設立於各直轄市及縣市政府，不是體委會的內部組織，這在體委會組織條例及辦事細則中，非常清楚。是故運休中心設置要點既不屬第一類，則必屬「為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」之第二類無疑。第二類之行政規則，依行政程序法第 160 條第 2 項規定，「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之。」. 至體委會於 91 年 3 月宣佈撤銷運休中心為止，共出版 9 期公報，「行政院體育委員會地方運動與休閒推. 37.

(47) 廣中心及指導委員會設置要點」，發布於 90 年 4 月 15 日出版的第 3 期公報；「行政院體育委員會地方運動與休閒推廣中心運動訓練組工作計畫及經費申辦原則」，則登載於 90 年 7 月 15 日出版的第 4 期公報. (行政院體. 育委員會， 2002)。這是運休中心在合法性分析中，唯一符合法制規定的作為。. 體委會於民國 89 年，即已在台南市、高雄縣、台東縣及宜蘭縣等 4 縣市掛牌設置運休中心，4 個多月後，於 90 年 3 月 28 日以台體委設字第 004687 號函，發布設置要點，其餘 21 個縣市依此設置要點陸續完成掛牌，至 90 年 6 月台灣地區 25 縣市全部完成運休中心之設置。. 設置要點係行政命令，且於行政命令發布前一個年度，已有台南市等. 4 縣市完成設置，顯然不妥當。. 為求周全，體委會於 91 年 1 月修正該要點之名稱（刪除「及指導委員會」六字）及部分內容，函送行政院，期望以行政院之背書，減少適法性之質疑。惟行政院尚未核備，新任的主委已公開宣布撤銷廢止轄市、 23 縣市所設的 26 個運休中心。. 38. 2 個直.

(48) 表 3-1 法規名稱. 運休中心之設置與相關法規之關係牴觸（或扞牴觸（或扞格）狀況. 格）條文. 1.中華民國憲法第. 118. 條、. 第. 125. 條、. 第 128 條. 牴觸（ 1.運休中心之設置屬地方自治事項； 2. 直轄市及縣市之自治事項，均應以法律定之）。. 2.中華民國憲法第 9 條. 牴觸（省縣地方制度，應以. 增修條文. 法律定之）。. 3.中央法規標準第 5 條、第 6 法. 條. 扞格（ 1.國家各機關之組織，應以法律定之； 2. 中央之法律亦規定直轄市及縣市之組織應以法律定之； 3.應以法律規定之事項，不得以命令定之）。. 4.地方制度法. 第 18 條、第 19 條、第 25 條、第 28 條、第 62 條. 牴觸（運休中心之設置屬地方自治事項，依本法應納入組織自治條例，並應經地方立法機關通過，報上級機關備查後，由各該行政機關公布）。. 5.地方行政機關第 3 條、第 4 組織準則. 條、第. 5 條. 39. 牴觸（ 1.運休中心未納入地方政府之自治條例及組織規.

(49) 、第 7 條. 方政府之自治條例及組織規程； 2. 未經地方議會通過； 3. 未由地方政府報上級機關核備； 4.依本法第. 7 條規定. ，應在不得設立之列）。 6.行政程序法. 第 15 條、第 159. 條、第. 160. 條、第. 175 條. 牴觸（ 1.無論地方政府是體委會的下級機關，或不相隸屬之行政機關，體委會均應公告委託事項及委託之法律依據； 2.設置要點應登載於政府公報）。. 7.行政院體育委. 牴觸（ 1.設置要點牴觸上述. 員會地方運動. 法規； 2.設置要點頒布前已. 與休閒推廣中. 有 4 個縣市完成設置）。. 心設置要點資料來源：作者整理。. 綜合以上分析，無論就憲法、憲法增修條文、中央法規標準法、地方制度法、地方行政機關組織準則、行政程序法或運休中心設置要點之發布日期，運休中心之設置及運作，在「依法行政」之原則檢驗下，均與規定不符。在當前大環境下，尤其是在行政程序法公布施行後，體委會運休中心之設置，以先走完法制程序較妥。. 40.

(50) 第二節. 運休中心正當性之分析. 精簡政府組織，係國際潮流，亦為我國之國家政策。在民國 85 年 12 月召開的國家發展會議中，「精簡政府功能業務與組織」之議題，業已達成共識。行政院研究發展考核委員會依據此共識，於 86 年 1 月以台八十六研展字第 00324 號函，發布「行政革新方案」，要求各部會「推動政府再造，精簡組織員額」；民國 86 年 11 月復以台八十六研綜字第 04265 號函發布「行政組織再造方案」以求落實。. 政府相關機關配合組織再造，陸續擬具相關配套措施（如行政院組織法修正草案、中央政府機關組織基準法草案、中央政府機關總員額法草案、積極檢討與要求各部會將業務委外辦理等）如火如荼進行，並限期完成「小而美」、「小而能」的政府組織。. 在此一國際潮流及國家政策下，另於地方政府教育局體育科（課）、體育場之外，設置一個沒有法源依據、與政府再造、組織精簡背道而馳的「運休中心」，其正當性難免受人質疑。. 體委會於 90 年 3 月 28 日以台九十體委設字第 004687 號函，發布「行政院體育委員會地方運動與休閒推廣中心及指導委員會設置要點」，其組織架構如下圖：. 41.

(51) 行政院體育委員會. 委員. 運動與休閒推廣指導委員會召集人. 副召集人. 副召集人. 執行秘書綜合計畫處. 全民運動處. 秘書單位運動設施處. 競技運動處. 國際體育處. 地方運動與休閒推廣中心主任. 副主任. 督導. 諮詢委員會. 副主任. 執行秘書. 場館營運組. 全民運動組. 運動訓練組. 組長. 組長. 組長. 秘書. 秘書. 秘書. 圖 3-1. 運休中心組織架構圖. 資料來源：行政院體育委員會編印之運動與休閒推廣中心工作手冊。. 42.

(52) 直轄市市政府教育局體育科（體健課）及體育場均以體育運動為其業務，在實際運作時，已偶有「雙頭馬車」之扞格，增設運休中心後，「兩套人馬、三塊招牌」，中心主任由教育局長兼任、副主任由教育局體健課長及體育場場長兼任，有使權責不清之虞，正當性似嫌薄弱。如能將權責徹底釐清，使不致在實際運作中，增加溝通協調之難度，則設置運休中心之說服力，應會更強而有力。. 第二節. 運休中心合宜性之分析. 檢視運休中心之合宜性，可自合產、預算之支用、專任運動教練之調用三個面向來觀察：. 一、合產（委外）： 1970 年代美國許多州政府及都市政府都面臨兩難的困境，即一方面政府財政狀況愈來愈差，財源愈來愈短絀，赤字愈來愈高；另一方面民眾對公共服務的需求日漸增加，要求政府服務的事項愈來愈多。在此一情境下，「合產」（ coproduction）的概念遂應運而生，今日的公辦民營及業務委外，即由此發展而來。. 所謂合產，是指政府當局為因應人力及經費等資源之不足，鼓勵民間參與行政事務，以提升服務品質，將其職掌業務之全部或一部分，委由民間團體辦理. 43.

(53) 之措施（許慶復， 1990）。合產的進行，包括下列方式：. （一）合資方式：政府及民間共同出具資產（金錢、土地、生財器具或房舍等），合作辦理原政府之服務或業務項目。例如興建停車場，由政府提供土地，民間提供資金，共同經營，收入則依雙方之議定共同分享。. （二）特許方式：係由政府經過一定程序，將政府原有業務許可由私部門辦理。例如在河道開放觀光船舶，由政府發給經營執照，讓民間經營，政府收取許可年費。. （三）委託營運方式：即政府將其業務之全部或一部分，以簽訂契約之方式，委由民間團體辦理。例如體委會將左營運動選手訓練中心，以一年一簽的方式，委託中華民國體育運動總會經營管理，並撥付所需經費（含行政管理費）。. （四） BOT 方式（ Build-Operate-and-Transter 即興建經營管理暨移轉）：政府經一定程序之審查，特許民間承作，並視. 44.

(54) 狀況決定是否出資及提供行政服務之合作方式（王慶堂， 2000）。. 「民間能作的，政府不作；地方政府能做的，中央政府不作」是當前政府組織再造、中央地方分工的施政基本原則。在此原則下，中央政府在編擬 91 年度預算時，即已將補助地方政府之經費抽出，由行政院納入統籌分配款，分配給地方政府並納入地方政府預算。體委會以中央與地方政府合辦為名，撥款予運休中心辦理體育業務，雖有財政收支劃分法之依據，惟合宜性尚有探討空間。. 二、預算之支用：體委會 90、 91 兩個會計年度陸續撥付各運休中心之經費，包括設置費、慶祝成立活動費及執行全民運動組、運動訓練組、場館營運組各項活動計畫之金額，總計新台幣 139,254,740 元 (不含會議出席費、人員出差旅費、舉辦研討會、觀摩會經費、宣傳說帖、工作手冊編印費、設置費、慶祝運休中心成立之補助費、地方政府預算內支用之經費、及體委會與地方人力耗費等 )。體委會補助各直轄市及縣市政府項目、金額如下表：. 45.

(55) 表 3-2. 行政院體育委員會 89 及 90 年度撥付地方政府辦理. 運休中心業務經費表慶祝成立活動費. 縣市別. 設置費. 全民運動組運動訓練組場館營運組各縣市小計. 台北市. 800,000. 500,000. 756,000. 1,200,000. 0. 3,256,000. 高雄市. 800,000. 500,000. 1,590,000. 1,251,000. 0. 4,141,000. 基隆市. 800,000. 500,000. 3,610,000. 1,540,000. 0. 6,450,000. 台北縣新莊 800,000. 500,000. 3,890,000. 2,800,000. 0. 7,990,000. 台北縣板橋 800,000. 500,000. 2,245,000. 2,800,000. 0. 6,345,000. 桃園縣. 800,000. 500,000. 2,602,000. 1,600,000. 0. 5,502,000. 新竹縣. 800,000. 500,000. 2,121,000. 1,871,000. 0. 5,292,000. 新竹市. 800,000. 390,000. 1,790,000. 0. 0. 2,980,000. 苗栗縣. 800,000. 450,000. 2,286,000. 2,254,000. 0. 5,781,000. 台中縣. 800,000. 500,000. 2,023,000. 1,540,000. 0. 4,863,000. 台中市. 790,000. 500,000. 3,100,000. 1,949,000. 0. 6,339,000. 南投縣. 800,000. 500,000. 2,800,000. 2,531,000. 0. 6,631,000. 彰化縣. 800,000. 500,000. 3,690,000. 2,800,000. 0. 7,790,000. 雲林縣. 790,000. 500,000. 1,719,000. 1,209,000. 0. 4,218,000. 嘉義縣. 800,000. 500,000. 1,920,000. 1,587,000. 0. 4,807,000. 嘉義市. 800,000. 500,000. 695,000. 2,759,000. 0. 4,754,000. 台南縣. 800,000. 400,000. 2,460,000. 795,000. 0. 4,455,000. 台南市. 800,000. 500,000. 3,232,000. 2,800,000. 1,598,740. 8,930,740. 高雄縣. 800,000. 500,000. 2,336,000. 2,165,000. 0. 5,801,000. 屏東縣. 800,000. 500,000. 3,355,000. 2,180,000. 0. 6,835,000. 宜蘭縣. 800,000. 500,000. 3,294,000. 2,712,000. 200,000. 7,506,000. 花蓮縣. 800,000. 500,000. 1,904,000. 0. 0. 3,204,000. 46.

(56) 合. 台東縣. 800,000. 500,000. 1,630,000. 0. 0. 2,930,000. 澎湖縣. 800,000. 500,000. 3,538,000. 1,605,000. 0. 6,443,000. 金門縣. 800,000. 500,000. 2,610,000. 0. 0. 3,910,000. 連江縣. 800,000. 500,000. 792,000. 0. 0. 2,092,000. 計. 20780.00 0. 12,740,00 61,988,000 41,948,000 0. 1,798,740 139,254,74. 備註：新台幣元。. 資料來源：行政院體育委員會 (2001)編印之「運動與休閒推廣中心工作手冊」。. 除本表所列全民運動組、運動訓練組及場館營運組之經費，係依據補助原則審核、撥付，具特定用途及效益外，餘均因運休中心之撤銷廢止，未能發揮預算之效益，殊為可惜。. 三、專任運動教練之調用：民國. 75 年，教育部為使體育教學與運動訓練分途. ，拓展運動選手之出路，以人盡其才，積極培育基層運動選手，將「學校專任運動教練」納為「國家體育建設中程計畫」中的一個項目，並逐年甄選、儲訓及分發專任教練至學校服務。. 學校專任運動教練是重要且珍貴的體育人力資源，是實際在第一線發掘及培育運動人才的播種者及耕耘者，國際運動競賽成績之良窳，與學校專任運動教練之組織承諾及專業承諾息息相關（涂志賢， 2000），在競技運動領域中學校專任運動教練具有舉足輕重. 47. 0.

(57) 的地位。. 89 年體委會為將學校專任運動教練改調運休中心，將其名稱刪除「學校」二字，改為「專任運動教練」，並將原「學校專任運動教練輔導與管理實施要點」修訂為「專任運動教練輔導與管理辦法」，提升法規位階，並使之名實相副。. 專任運動教練係以其運動訓練專長，經甄選、儲訓，而分發至學校培育選手，坐辦公桌辦公文，非其專長。將專任運動教練調至沒有學生、沒有選手的運休中心上班之前，對其轉換工作所須之知能，如能施以職前訓練，尤其配合運休中心之設立宗旨，強化其休閒運動、增進體適能活動及競賽等活動之企劃能力、統合能力及事務運作能力，對運休中心及專任運動教練，都是好事。. 事實上，幾乎每個直轄市政府教育局或縣市教育局，受限於員額編制，均有借調學校教師辦理教育行政業務之舉，在運休中心之法制程序尚未補足之前，為解決運休中心人力問題，借調教師是較為可行之途徑。一旦運休中心完成法制化程序，則可像近年陸續在地方政府成立的文化局、消防局、觀光局、城鄉發展局、原住民行政局等新單位一樣，置編制員額。就提供體育院校休閒系所培育的人才，多一條出路的觀點來看，這是比調用教師或專任教練之權宜措施更佳. 48.

(58) 之上策。. 第三節. 運休中心之必要性分析. 政府組織之調整精簡，是全球性的潮流與趨勢，惟在因應現實需要或緊急狀況時，亦有增設機關、增置員額，以強化政府效能與效率之案例。現就我國及美國之情況分述之：. 一、我國部分： 92 年 4 月 12 日，行政院長游錫主持行政院組織改造委員會議，會中人事行政局長李逸洋表示：儘管人事行政局一再精簡控制員額，但由於公立學校與新設機關的增加，自民國. 89 年至. 92 年組織員額仍成長了. 1100 人。主計長劉三錡也說，人事費用的增加約佔總預算的. 4.5﹪ 。政務委員葉俊榮則表示，組織裁減不易. ，新設機關如移民署、中部科學園區管理局、空中勤務總隊等卻即將出現 (李順德， 2003)。. 92 年 4 月 14 日，陳水扁總統親赴台中主持新設置的「行政院中部聯合服務中心」掛牌儀式，在致詞時指出，行政院中部聯合服務中心是「小行政院」，是「行政院的中部分院」，是「行政院與中部民眾溝通的橋樑」。並說：「台中地區設置第 3 個科學園區、第 3 座國際機場及第 3 個院轄市是一體規劃而思考，為使大台中. 49.