閒置及低度利用公共設施形成因素構面及活化困境之研究
Formation Constructs and Vitalization Difficulties of Unoccupied and Low Occupancy Public Facilities
邢志航
Shyng , Jyh-Harng
摘要
目前近期國內公共設施低度利用及閒置情形，行政院全力推動活化工作，公共工程 委員會工程管理處仍請各目的事業主管機關積極涉入了解協助，並督導設施管理機關管 控活化辦理情形，務求徹底解決問題。公共設施閒置及低度使用的情形，應是公部門對 於公共建設工程的預算經費與推動機制，陷入了推動公共建設的公共預算執行失控與成 效不彰的窘境中。本研究目的主要以了解目前執行活化策略所欠缺的關鍵因素及目前造 成閒置現象之主要的困境，並歸納各類公共設施發生閒置與低度利用的發生影響之背景 因素。研究以行政院公共工程委員會所列管之閒置公共工程 153 件，針對曾經閒置及低 度利用之公共設施為研究對象。
研究結果發現有三：(1)經探索性因素分析及相關統計檢定可歸納為三項，分別為「公 共行政推動」因素、「管理專業品質」因素、「設施規劃使用」因素，累積解釋變異量 達 70.85%具代表性，經分析結果可釐清「公共設施閒置及低度利用之形成因素」。(2) 十一類列管公共設施對於形成因素構面之原因，皆不相同，均有其特殊成因。(3)造成閒 置現象主要的活化困境分析，依序為「缺乏規劃及經營管理技術」、「空間主體定位未 被民眾認同」、「地方(中央)政府財政預算不佳」、「無法掌握閒置公共設施資源價值」，
分析結果可作為推動公共資產活化策略的重要基礎調查之參考 關鍵詞：閒置公共設施、低度利用、公共資產、活化
Abstract
The Executive Yuan has recently promoted the vitalization of unoccupied and low occupancy public facilities in Taiwan. Project Management Division of the Public Construction Commission (PCC) thus asked the competent authorities of respective public facilities to aggressively understand and provide relevant assistance, and to supervise the vitalization control status of facility management agencies in order to solve the problem from the root cause. The cause of unoccupied and low occupancy public facilities should be the result of ineffective budget control and promotion of public facility budgets.The aim of this
國科會補助專題研究計畫經費補助：NSC96-2415-H-432-001-SS2
興國管理學院房地產經營學系 助理教授
第十四屆(2010 年)國土規劃論壇 中華民國 99 年 3 月 27 日
( 一 般 場 次 )
study is to investigate the unexecuted key factors affecting the implementation of the vitalization strategies and the causes for the unoccupied public facilities. This study also categorized the underlying causes of unoccupied and low occupancy public facilities. Samples were selected from the unoccupied and low occupancy public facilities amongst 153 public projects within the control of the PCC.
Research findings show that (1) 3 factors are deducted based on results of the exploratory factory analysis and the relevant statistics and tests, promotion of public administration, quality of professional management, and planning and use of facilities, with representativeness of cumulative of variance of 70.85%, and the formation factors of unoccupied and low occupancy public facilities are thus clarified with the analysis results; (2) the formation constructs of 11 types of public facilities vary, and each has its own special factors; and (3) factors of vitalization difficulties of non-occupancy in order are “lack of planning and operation management know-how; non-identification of the main space by the public; poor financial budgeting of the local (central) government; and inability to capture the resources and values of public facilities. These research findings may serve as a reference for investigating the important bases of the promotion strategies for public asset vitalization.
Keywords: unoccupied public facilities, low occupancy, public asset, vitalization
壹、研究緣起與目的
國內公共設施低度利用及閒置情形時有所聞，諸多地方及中央各事業單位興建之重 大公共建設，如機場、文化館、碼頭、停車場設施、觀光遊憩設施、社區設施、體育館 等公共設施閒置情形，被輿論稱為「蚊子館」。甚至以「不當的政策鼓勵，常常引起地 方奇異的建設幻想」為其政策下了一個註解。而各政府部門對於此一現象亦積極進行關 切，如：監察院針對相關問題對中央部會如內政部或交通部等與地方政府提出糾正案。
法務部亦曾對閒置公共工程進行相關責任追究，認為對於政府施政效能形象之傷害甚 鉅。行政院公共工程會會同相關機關，組成「行政院活化閒置公共設置專案小組」，民 國九十五年並核定「行政院活化閒置公共設施推動方案」。
然而形成「閒置及低度利用公共設施」1(蚊子館)因素很多，而其由中央到基層，對 於政策議題之設定、政策規劃、執行、評估，每一個環節可能環環相扣(黃錦堂、謝麗 秋，200)2。
而對於真正形成閒置構面及活化困境仍必須進一步調查研究，方可得知真正之影響 為何，本研究目的主要以了解目前執行活化策略所欠缺的關鍵因素及目前造成閒置現象 之主要的困境，並歸納各類公共設施發生閒置與低度利用的發生影響之背景因素。
貳、文獻回顧及相關理論
一、「閒置空間」與「閒置公共設施」界定
行政院文建會(1998)將「閒置空間」初步定位為：「依法指定為古蹟、登錄為歷史 建築或未經指定的舊有閒置建築物或空間，在結構安全無虞，而仍具有可再利用以推展 文化價值者」。
而閒置空間是一個不易界定清楚的名詞，主要是在內容上與經營主體上存在著極大 的差異性，相關研究論點有許多差異的看法，摘述如下：
1.劉舜仁（2001）「另類空間的「另類」思考，閒置空間再生的矛盾本質與蹺蹺版
1「閒置及低度利用公共設施」為本研究藉由調查全國各縣市政府承辦單位對於活化閒置公共設施所形成 之原因及辦理之經驗與意見，於「活化閒置公共設施推動方案」名冊資料及電子檔案，提供列管之閒 置公共設施共 153 件，包括其中曾閒置之 67 件公共設施「完成活化」，尚在繼續列管「低度使用」案 件 46 件及「完全閒置」案件 40 件，本研究以 153 件為研究範圍。
2黃錦堂、謝麗秋，(2009) 研究中所探討之閒置公共設施已然形成，且已成為不可逆之損失，目前最主要 的就是進行挽救措施，避免此種情形再度發生或降低其發生的機率(黃錦堂、謝麗秋，2009)。因此，必 需進一步研究各類公共設施之「通案性解決方案」，並且將現行之公共設施開發可能之機制(補強、轉 用、再利用、再開發、廢止、民營化、委外經營..等)一併納入思維中，並委託專案研究其可行性以尋求 解決。探討閒置公共設施之議題，以二方面進行分析「行政學的角度：規劃失衡失真」及「政治分析：
地方搶建，中央出於綁樁等因素而支持」；
(1) 前者為在監察院多個糾正案中，交通部、相關縣政府、或鄉鎮市公所成為被糾正對象。綜括有關個 案，不脫上級機關審核不實，以及主辦單位沒有進行可行性與成本效益評估，且後續相關單位無進 行有效經營管理，以及檔案與業務移交不實與政策不延續所造成的結果等。；
(2) 後者為發現蚊子場館背後的政治結構。該等政策之擬定，是為了滿足地方或甚至與中央聯盟的「成 長機器」（Growth Machine）的開發要求，並藉由開發完成炒地皮、包工程、正當化新的都市地區的 開發（亦即擴大都市計畫）的效果，遂行政治團體/菁英的經濟目的與社會目的。有關人士係以成長 機器集團之政經利益為目的，積極爭取資源，而非以解決問題而進行規劃。
原理」，閒置空間是指：被廢棄的（Deserted / Adandoned / Discarded）空間、是 多餘的（Space/Superfluous）空間、是壞掉的（Damaged/not Functioning）空間、
是被遺忘的（Forgotten/Ignored/Lost）空間、是過渡的（Transitional）空間，或是 懸盪的（Suspended）空間。當然，「閒置空間」也可能是上述狀況的多重組合。
所以閒置空間經常流露其「邊緣而非中心的」、「地下而非地上的」、「分支而 非主流的」、「頹廢而非端莊的」、「旁門左道而非正統的」性格。
2.傅朝卿(2001)將「閒置空間」改造的緣起歸納為兩個主因，其一是古蹟與歷史保 存：以讓老建築活化的保存方式取代凍結為展品的保存方式；其二是社會經濟產 業結構之改變：原屬某種特殊產業類型的建築，因無法生存於劇變的社會而逐漸 被閒置，這些建築在某些面向上若稍加改善，仍可重生於城鎮之中；
3.王惠君(2002)以廣義的方式將「公共閒置空間、土地」定義為：「原有階段性功 能消失，目前使用功能不彰，可以有更積極的使用方式者。」
4.胡宗鳳、楊德宜、林重鎣(2005)造成閒置的原因，除史蹟因素外，有部分是原使 用者不存在或所有權人棄置；有部分原屬某種特殊產業建築，因無法生存於劇變 之經濟結構而被閒置；有部分則為公部門缺乏完善評估，在挹注資金建設後卻無 法經營管理的“蚊物館。
本研究所指之「閒置公共設施」的問題及涵蓋於「閒置空間」之內，範圍定義為公 共財之公共建設，其所產生的問題多半圍繞在：
1.法令的問題（像是土地權歸屬、使用權取得、都市計畫變更、消防法規等）。
2.再利用規劃時缺乏民眾與藝文工作者參與的問題。
3.眾人對閒置空間的認知差距等問題。
二、公共設施閒置及低度利用形成因素
針對國內外相關的研究與公共工程委員會所提列的個案中，以文獻回顧及歸納法找 尋關鍵性形成閒置因子，並藉由分類討論加以說明，內容分為四類分述如下：
(一)管理不善
此一現象主要發生在完工前、建設後及法令層面所遭遇問題，顯示各階層之分工管 理出現問題，並導致未來公共設施產生閒置狀態，分類說明如下：
1.工程管理不良：公共工程委員會列管的個案中，尚有四個工程個案因工程規劃與 管理不良導致該公共建設至今尚未完工或改制後無人管轄，例如：台南市海安路 地下街之工程計畫。
2.經營管理不善：國內公共建設之經營模式常以公辦公營為主（蕭佳虹，2006），
導致許多原住民文物館及旅客服務中心的經營管理缺乏專業團隊及市場競爭 力，違背了政府推行計畫的本意，最後成為當地的蚊子館。
3.缺乏獎勵與管理機制：目前國內的獎勵條例來自「文化資產保存法」及「促進民 間參與公共建設法」（黃劍虹，2007），但是上述的兩類法則，大多數係參考國 外相關法令與獎勵措施修正得來，並且台灣推行活化政策的時間短，因時適地尚 須磨合，難免有不周全之處。
(二)缺乏經費
經費籌措與管理常是維持公共建設營運的最主要工作，如果成本效益不相符及長期 斥資後，將自然而然地建設便會衰敗老舊、終至閒置。其敘述如下：
1.設施硬體老舊：目前使用機能式微、荒廢無使用的老舊建築設施與空間，缺乏政 府監督及管理導致該公共設施使用機率貧乏等閒置狀況發生（黃幹忠、葉光毅、
施榮錚，2002）。
2.政府預算不足無力支持：目前閒置公共設施大部分係由公部門補助經費維持經營
（朱淑慧，2004），原本由上級規劃的設施在完工後，由下級地方政府經營管理，
經常會發生地方經費不足以維持該公設正常營運之狀況。
3.整體經濟環境不支持：面臨其他較具有經濟效益的方案及建設時，往往都會放棄 了該公共設施原本設立之意涵及歷史意義，違背永續經營之原則（吳國碩，2004）。 (三)行政程序尚未完成
行政問題常是公部門推行計畫的阻礙，程序繁雜且常發生相互推諉責任等問題，經 常造成時間點的延遲且執行效果不彰，所以行政問題勢必為未來推行活化閒置公共設施 必須注重的方向。敘述如下：
1.行政機關協調配套：上下級管理單位對於該設施的經營管理資訊不對等，導致政 策遲滯不進、相關措施無法正常運作與實施，導致該公設無法正常使用。
2.公共設施相關法令的適法性：相關法令的不完善，導致閒置空間再利用在適法性 上遇到瓶頸而無法正常推動（文建會，2006）。
3.空間與土地權屬的取得問題：公共設施之相關產權取得不易或相關權屬不明等行 政問題，導致設施無法正常使用（蕭佳虹，2006）。
(四)環境變遷
吳綱立、賴麗巧（2003）提及長期的社經演變與蛻變過程，許多對應當時特定環境 的使用方法與需求空間皆會隨著都市機能的擴張與性質變更或是民眾使用習慣上的改 變，而在都市空間中呈現一種窳陋閒置的狀況（李宜君，2004）。敘述如下。
1.社區民眾支持與參與程度不足：公共設施空間之使用首要關鍵在於人，因此地方 居民能否參與（楊敏芝，2002），認同融入當地生活正確使用該公共設施，係為 地方性公共設施主要努力之目標。
2.設施規劃認知與市場需求現況差異：該公共建設只是階段性任務、不具未來發展 之潛力，對於整體市場需求及未來規劃並未能作出詳細發展計劃及永續性，導致 若干年後閒置窳陋（方迺中，2005）。
3.設施功能定位及用途配置規劃不當、缺乏在地性：該公共設施一開始之設計與評 估方向錯誤不明，導致建設完工後與實際需求不符，當然未達活絡使用該公共設 施之目標（賴麗巧，2003）。
(五)政治因素
政治問題常是阻礙台灣建設發展的要因，當然公共建設此環節亦是如此，如何令公 共建設擺脫政治議題，只加入專業性是未來改進的目標。分類敘述如下：
1.國家發展政策變遷：朱淑慧（2004）論及公共建設之設計規劃而至建設，經常朝 令夕改未能一致性地執行計畫案，一再修改建物內容導致浪費人民公帑，最後建 設亦未能如期發揮功效。
2.競選時承諾但未經規劃配套：政治人物為騙取選票及對當地選民開未經熟慮的競 選支票，當選後雖然兌現但未經規劃配套，在時間的考驗下公共設施逐漸走向閒 置荒廢。
參、研究範圍及研究方法
一、研究範圍
研究範圍以行政院公共工程委員會所列管之閒置公共工程 153 件，針對曾經閒置及 低度利用之公共設施為研究對象，受訪對象為對於該項列管閒置公共設施之主要參與公 務人員進行問卷調查，調查時間為 2009 年 1 月至 2009 年 4 月。
二、問卷設計
針對上述「列管公共設施閒置及低度利用之形成因素」之相關研究歸納，研擬形成 閒置原因之十一題的問項進行調查(表一)。調查目標為透過造成列管公共設施閒置及低 度利用之形成因素進行綜合考量，以期發現形成之構面及主要因素為何。其中，各構面 所包含之問項所列共計有十一項問題，以採用李克特五點量表，分數越高代表受訪者對 該問項滿意的傾向越高。
表一 「形成閒置原因」之問卷問項表
形成閒置原因 很小 小 普通 大 很大
管理不善 (1)專業經營經驗不足 □ □ □ □ □
(2)專責管理人才及單位缺乏 □ □ □ □ □
缺乏經費 (3)政府預算不足無力支持 □ □ □ □ □
行政程序尚未 完成
(4)行政機關協調配套措施不足 □ □ □ □ □ (5)公共設施相關法令的適法性疑慮 □ □ □ □ □ (6)空間與土地權屬的取得受阻 □ □ □ □ □ 環境變遷 (7)社區民眾支持及參與程度缺乏 □ □ □ □ □ (8)設施規劃認知與市場需求現況差異 □ □ □ □ □ (9)設施功能定位及用途配置規劃不當 □ □ □ □ □
政策因素 (10)國家發展政策變遷 □ □ □ □ □
競選承諾 (11)選舉時承諾但未經規劃配套 □ □ □ □ □ 三、研究方法
資料收集方式主要以問卷形式進行。分析方法分別為「因素分析」、「相關性分析」、
「變異數分析」。說明如下︰
1.以「因素分析」(Factor Analysis)檢測造成閒置原因影響因素之顯著程度。以主成 份分析篩選具代表之因素，以反映原資料之大部分資訊。依據 Gorsuch(1983)提 及「因素分析」 (factory analysis)的目的在於以簡潔、精確的方式來描述眾多變
項之間得交互關係，以協助研究者能對這些變項的形成概念化。因素分析至少有 下列三方面的功能，包括：「描述性功能」3、「提供假設功能」4、「考驗假設 功能」5。(林邦傑，1979)。
換言之，因素分析可以使用較少向度來表示原來的資料結構，而且還能保有原來資 料所能提供的大部分訊息。本研究資料採用之因素分析方法，主要是運用「描述性功能」
精簡效標；運用「提供假設功能」將歸整成有系統架構之效標體系；遂本研究所採用之 方法為「探索性因素分析」(Exploratory Factory Analysis)。
2.以「相關分析」(Correlation Analysis)探討變數間相互關係密切程度，以及根據樣 本之資料推論與母體是否相關。本研究即為了解列管公共設施形成閒置原因之相 關連程度，進行相關分析以求兩變數之間的關連程度。
3.透過「變異數分析」(ANOVA)分析樣本資料各項差異來源，以檢定哪些因素具 有顯著的差異。本研究即為針對造成閒置之「閒置原因」對「最主要的困境」之 ANOVA 分析。
肆、研究成果
本研究探討列管公共設施閒置及低度利用之形成因素，由前述文獻收集及本研究彙 整之構面，以及依據相關研究及公共工程委員會之檢討成因，共區歸納為六項。包括(1) 管理不善、(2)缺乏經費、(3)行政程序尚未完成、(4)環境變遷、(5)政策因素、(6)競選承 諾。
一、敘述統計分析結果
本研究所調查回收之受訪個案問卷內容中(表一)，呈現成果說明如下，受訪個案之 受訪者對於本列管個案接觸經驗，時間最短為半年、最常為 11 年、平均為 2 年多之時 間，本研究調查回答之受訪者(119 份，回收率 77.8%)具一定程度之認識，問卷回答具信 度。
列管之公共設施類別對於造成閒置原因之影響程度，由(表二)觀察如下：
1.平均值觀察大於「普通」者，共有七項，(1)專業經營經驗不足、(2)專責管理人 才級單位缺乏、(3)政府預算不足無力支持、(7)社區民眾支持與參與程度缺乏、(8) 設施規劃認知與市場需求現況差異、(9)設施功能定位及用途配置規劃不當。
2.由平均值觀察等於「普通」者，(4)行政機關協調配套措施不足。
3.由平均值觀察低於「普通」者，共有四項，(5)公共建設相關法令的適法性疑慮、
(6)空間與土地權屬的取得受阻、(10)國家發展政策變遷、(11)選舉時承諾但未經 規劃配套。
3描述性功能：因素分析能夠將為數眾多的觀察變項濃縮成為較少的幾個精簡變項，這些精簡變項及一般 所謂之「因素」。
4提供假設功能：透過因素分析可將雜亂無章的變項理出頭緒，此種探索性功能有助於建立新的假設、發 展新的理論，而這種因素分析稱為「探索性因素分析」(exploratory factory analysis)。
5考驗假設功能：假定研究者理論架構已非常完善，或引用他人的理論，就可以利用因素分析來考驗這些 理論和假設稱之「驗證性因素分析」(CFA)。
表二 造成閒置原因影響程度之填答結果表
最小值 最大值 平均數 標準差 (1)專業經營經驗不足 0 5 3.01 1.312 (2)專責管理人才級單位缺乏 0 5 3.13 1.369 (3)政府預算不足無力支持 0 5 3.11 1.407 (4)行政機關協調配套措施不足 0 5 3.00 1.289 (5)公共建設相關法令的適法性疑慮 0 5 2.58 1.312 (6)空間與土地權屬的取得受阻 0 5 2.31 1.345 (7)社區民眾支持與參與程度缺乏 0 5 3.16 1.426 (8)設施規劃認知與市場需求現況差異 0 5 3.61 1.335 (9)設施功能定位及用途配置規劃不當 0 5 3.36 1.466 (10)國家發展政策變遷 0 5 2.84 1.365 (11)選舉時承諾但未經規劃配套 0 5 2.65 1.441
另就針對造成閒置原因影響程度，逐項說明如下：
1.專業經營經驗不足
受訪個案總體認為影響程度為大者佔 28.6%最多，其次為普通 27.75，影響很大者 為 11.8%，平均值 3.01 大於普通，標準差為 1.312，得知偏向影響較大者為多。
2.專責管理人才級單位缺乏
受訪個案總體認為影響程度為大者佔 33.6%最多，其次為普通 52.1%，影響很大者 為 14.3%，平均值 3.13 大於普通，標準差為 1.369，得知偏向影響較大者為多。
3.政府預算不足無力支持
受訪個案總體認為影響程度為大者佔 26.1%最多，其次為普通 22.7%，影響很大者 為 16.5%，影響小者佔 46.6%，平均值 3.11 大於普通，標準差為 1.407，得知偏向影響 較大者為多。
4.行政機關協調配套措施不足
受訪個案總體認為影響程度為普通者佔 27.7%最多，影響大者為 26.9%其次，平均 值 3.0 正好等於普通，標準差為 1.269，得知仍略偏向影響較大者為多。
5.公共建設相關法令的適法性疑慮
受訪個案總體認為影響程度為普通者佔 33.6%最多，其次為影響小者 20.2%，影響 大者為 16.6%，平均值 2.58 小於普通，標準差為 1.312，得知仍略偏向影響較小者為多。
6.空間與土地權屬的取得受阻
受訪個案總體認為影響程度為普通者佔 30.3%最多，其次為影響很小者 26.9%，影 響小者為 19.3%，平均值 2.31 小於普通，標準差為 1.345，得知仍略偏向影響較小者為 多。
7.社區民眾支持與參與程度缺乏
受訪個案總體認為影響程度為普通者佔 26.9%最多，其次為影響大者 24.4%，影響 很大者者為 20.2%，平均值 3.16 大於普通，標準差為 1.426，得知仍略偏向影響較大者 為多。
8.設施規劃認知與市場需求現況差異
受訪個案總體認為影響程度為大者佔 40.3%最多，其次為影響很大者為 26.1%，平 均值 3.61 大於普通，標準差為 1.335，得知偏向影響較大者為多。
9.設施功能定位及用途配置規劃不當
受訪個案總體認為影響程度為很大者佔 27.7%，影響大者為 25.2%，平均值 3.36 大 於普通，標準差為 1.466，得知偏向影響較大者為多。
10.國家發展政策變遷
受訪個案總體認為影響程度為普通者佔 29.4%最多，其次為影響小者 21.8%，影響 大者為 16.8%，平均值 2.84 小於普通，標準差為 1.365，得知仍略偏向影響較小者為多。
11.選舉時承諾但未經規劃配套
受訪個案總體認為影響程度為小及普通者均佔 2.35%最多，其次為影響很小者 21%，
平均值 2.65 小於普通，標準差為 1.114，得知仍略偏向影響較小者為多。
二、列管公共設施閒置及低度利用因素之相關性分析
為了解列管公共設施形成閒置原因之相關連程度，進行相關分析以求兩變數之間的 關連程度，經分析得知形成閒置原因十一項原因相關性分析結果皆為「正相關」。
其中兩兩相關性程度依據本研究對於相關性之定義，以相關係數 0.5 為界定標準，
若相關係數大於等於 0.5，設為「強相關」之變項；若相關係數小於 0.5，設為「弱相 關」之變項，造成閒置影響因素相關性分析結果所呈現(表三)。
表三 造成閒置影響因素相關性分析表
專業經 營經驗 不足
專責管 理人才 及單位 缺乏
政府預 算不足 無力支 持
行政機 關協調 配套措 施不足
公共建 設相關 法令的 適法性 疑慮
空間與 土地權 屬的取 得受阻
社區民 眾支持 與參與 程度缺 乏
設施規 劃認知 與市場 需求現 況差異
設施功 能定位 及用途 配置規 劃不當
國家發 展政策 變遷
選舉時 承諾但 未經規 劃配套
專業經營經
驗不足 1 .816
(**)
.440 (**)
.401 (**)
.396 (**)
.421 (**)
.362 (**)
.283 (**)
.395 (**)
.228 (*)
.302 (**) 專責管理人
才及單位缺 乏
1 .543 (**)
.408 (**)
.436 (**)
.439 (**)
.445 (**)
.278 (**)
.400 (**)
.224 (*)
.255 (**) 政府預算不
足無力支持 1 .341
(**)
.310 (**)
.255 (**)
.338 (**)
.352 (**)
.383 (**)
.433 (**)
.345 (**) 行政機關協
調配套措施 不足
1 .672 (**)
.425 (**)
.526 (**)
.394 (**)
.561 (**)
.458 (**)
.566 (**) 公共建設相
關法令的適 法性疑慮
1 .608 (**)
.439 (**)
.292 (**)
.468 (**)
.398 (**)
.499 (**) 空間與土地
權屬的取得 受阻
1 .327 (**)
.248 (**)
.402 (**)
.410 (**)
.459 (**) 社區民眾支
持與參與程 度缺乏
1 .625 (**)
.625 (**)
.327 (**)
.481 (**) 設施規劃認
知與市場需 求現況差異
1 .749 (**)
.416 (**)
.455 (**) 設施功能定
位及用途配 置規劃不當
1 .457 (**)
.570 (**)
國家發展政
策變遷 1 .630
(**) 選舉時承諾
但未經規劃 配套
1
** 在顯著水準為 0.01 時 (雙尾)，相關顯著。
* 在顯著水準為 0.05 時 (雙尾)，相關顯著。
□ 表示「弱相關性」相關係數小於 0.5；■ 表示「強相關性」相關係數大於等於 0.5。
1.「強相關性」之變項：
(1)「專業經營經驗不足」與「專責管理人才級單位缺乏」相關係數(0.816)且達 顯著水準；「專責管理人才級單位缺乏」與「政府預算不足無力支持」相關 係數(0.543)且達顯著水準。
(2)「行政機關協調配套措施不足」與「公共建設相關法令的適法性疑慮」相關 係數(0.672)、「社區民眾支持與參與程度缺乏」相關係數(0.526)、「設施功 能定位及用途配置規劃不當」相關係數(0.561)、「選舉時承諾但未經規劃配 套」相關係數(0.566)均達顯著水準。
(3)「公共建設相關法令的適法性疑慮」與「空間與土地權屬的取得受阻」相關 係數(0.608)且達顯著水準；「社區民眾支持與參與程度缺乏」與「設施規劃 認知與市場需求現況差異」相關係數(0.625)且達顯著水準，且與「設施功能 定位及用途配置規劃不當」相關係數(0.625)且達顯著水準。
(4)「設施規劃認知與市場需求現況差異」與「設施功能定位及用途配置規劃不 當」相關係數(0.749)且達顯著水準，「設施功能定位及用途配置規劃不當」
與「選舉時承諾但未經規劃配套」相關係數(0.570)且達顯著水準；「國家發 展政策變遷」與「選舉時承諾但未經規劃配套」相關係數(0.630)且達顯著水 準。
2.「弱相關性」之變項
「政府預算不足無力支持」與其他各原因變項相關係數均小於 0.5，因此為弱相關 之變項；(如表三)標註之兩兩變項，為弱相關性之變項。
三、列管公共設施閒置及低度利用之形成因素分析 (一)構念的信度與效度
1.問卷信度分析
本研究各構面之 Cronbach α係數(0.893)達 0.8 以上，Item to total correlations 皆大於 0.5，顯示題項具有相當良好之內部一致性，因此本研究問卷之信度值應可被接 受。
2.問卷效度分析
本研究的問卷題目是經由文獻探討整理及本研究研擬出來的，並在進行前測之後修 正，因此本問卷應具有一定的內容效度。
(二)因素分析
原始資料經過 KMO 及 Bartlett’s 檢驗後發現，此處的 KMO 值為 0.834，Bartlett’
合進行因素分析」。
本研究以探索性(exploratory)因素分析，探討「列管公共設施閒置及低度利用之 形成因素」之因素，本研究以主成份分析法進行因素分析，並以 Varimax 法進行因素轉 軸，因素分析表結果。經由因素分析結果得知，本研究共收集共 119 件行政院公共工程 委員會所列管之公共設施，共有 11 個原始變數，為歸納及了解列管公共設施閒置及低 度利用之形成因素的構面，進行因素分析。
(三)因素分析之結果 1.形成因素構面分析
為了解從文獻與本研究所擬定構面，是否經問卷回收後仍維持一致，除依據上述之 設定外，並設定特徵值大於 1 的因素才萃取，結果(表四)。原構面為(1)管理不善、(2) 缺乏經費、(3)行政程序尚未完成、(4)環境變遷、(5)政策因素、(6)競選承諾；由表中 得知，共可抽取三項特徵值大於 1 之因素，發現其與本研究之基本設定不同，經觀察其 差異顯著性歸納為三項因素，針對這些因素之特性分別重新命名如下：
(1)因素一：命名為「公共行政推動」因素
「公共行政推動」因素包括：(a05)行政機關協調配套措施不足、(a12)選舉時承諾 但未經規劃配套、(a06)公共建設相關法令的適法性疑慮、(a07)空間與土地權屬的取得 受阻、(a11)國家發展政策變遷，共計五題，皆為「國家公共政策及行政體制出現之公 共行政推動」課題。特徵值為 5.341，解釋變異量達 48.556%為最高。
(2)因素二：命名為「管理專業品質」因素
「管理專業品質」因素包括：(a03)專責管理人才級單位缺乏、(a02)專業經營經驗 不足、(a04)政府預算不足無力支持交通設施規劃，共計三題，皆屬於「公共事務管理 專業品質能力技術」課題。特徵值為 1.374，解釋變異量為 12.489%。
(3)因素三：命名為「設施規劃使用」因素
「設施規劃使用」因素包括：(a09)設施規劃認知與市場需求現況差異、(a08)社區 民眾支持與參與程度缺乏、(a10)設施功能定位及用途配置規劃不當，共三題，為「公 共設施規劃技術及使用」的課題。特徵值為 1.079，解釋變異量為 9.805%。
表四 列管公共設施閒置及低度利用之形成因素分析結果
抽取因素 共同性
編碼 形成因素 因素一 公共 行政 推動
因素二 管理 專業 品質
因素三 設施 規劃 使用
--
a05 行政機關協調配套措施不足 .762* -.096 -.225 .641 a12 選舉時承諾但未經規劃配套 .734* -.350 -.211 .705 a06 公共建設相關法令的適法性疑慮 .727* .051 -.448 .732 a07 空間與土地權屬的取得受阻 .649* .141 -.481 .673 a11 國家發展政策變遷 .647* -.326 -.208 .568 a03 專責管理人才級單位缺乏 .675 .651* .156 .823 a02 專業經營經驗不足 .650 .622* .119 .823 a04 政府預算不足無力支持 .604 .252 .237 .485 a09 設施規劃認知與市場需求現況差異 .671 -.375 .491* .831
a08 社區民眾支持與參與程度缺乏 .726 -.161 .317 .654 a10 設施功能定位及用途配置規劃不當 .796 -.270 .268 .779
特徵值 5.341 1.374 1.079 －
解釋變異量(%) 48.556 12.489 9.805 －
累積解釋變異量(%) 48.556 61.045 70.850 － 信度值
(原信度 0.893)
0.840 0.816 0.856 －
註：成份矩陣萃取方法：主成分分析。
本研究所採用之因素負荷量為 0.25 為基準，『空格』為因素負荷量＜0.25。
* 表因素負荷量 ≧ 0.5
整體而言，萃取構面與原本假設構面有顯著之不同(表五)，其中「公共行政推動」
因素，包括：綜合多項原假設「行政程序尚未完成」及「政策因素」、「競選承諾」，
其解釋變易量亦最高，為最主要形成原因構面；「管理專業品質」因素，將「管理不善」
及「缺乏經費」組成為一構面，為管理公共設施專業能力的形成原因構面；「設施規劃 使用」因素為公共設施值實質環境與非實質環境規劃階段所應具備之考量，共計三項，
為原假設之「環境變遷」歸納為一個形成因素構面；上述三項累積變異量達 70.85%具代 表性。
2.一致性分析
為驗證本研究所萃取之因素其包括變數之一致性，將以信度分析加以驗證。一份量 表的信度可以整份合併計算信度，也可先採用因素分析將題目分組或是主觀分組成幾個 構面，然後再對各構面計算信度。
本研究之原十一項形成因素之信度值為(0.893)，經因素分析後四項因素構面之信 度值，因素一「公共行政推動」構面之信度值(0.840)高於整體之信度值，因素二「管 理專業品質」構面信度值(0.816)、因素三「設施規劃使用」構面信度值(0.856)。整體 而言，因素構面之信度接近整體構面並具一致性，因素構面信度均達.0.8 以上，故信度 以達可接受。
本研究上述之三項因素構面已於原本之假設構面不同，且將因素負荷量均大於 0.25，共計十一項。各構面因之信度值均高於 0.8 不高，但就其所代表之具代表意義。
因此，本研究經因素分析後所萃取的架構：「公共行政推動」因素、「管理專業品質」
因素、「設施規劃使用」因素三項，更釐清「列管公共設施閒置及低度利用之形成因素」
之解釋意義。
表五 因素分析後列管公共設施閒置及低度利用之形成因素構面表
閒置原因 形成因素構面
a05 行政機關協調配套措施不足
「公共行政推動」因素 a12 選舉時承諾但未經規劃配套
a06 公共建設相關法令的適法性疑慮 a07 空間與土地權屬的取得受阻 a11 國家發展政策變遷
a03 專責管理人才級單位缺乏
「管理專業品質」因素 a02 專業經營經驗不足
a04 政府預算不足無力支持
a09 設施規劃認知與市場需求現況差異
「設施規劃使用」因素 a08 社區民眾支持與參與程度缺乏
a10 設施功能定位及用途配置規劃不當 四、造成閒置現象之「最主要的困境」分析
根據問卷中造成閒置之「最主要的困境」之問項，共區分為「地方政府財政預算不 佳」、「缺乏規劃及經營管理技術」、「無法掌握閒置公共設施資源價值」、「空間主 體定位未被民眾認同」四項，分析調查結果發現：以「缺乏規劃及經營管理技術」佔 25.2%
最高，其次為「空間主體定位未被民眾認同」佔 17.6%，再次為四項皆是佔 16.8%，「地 方政府財政預算不佳」佔 11.8%，「無法掌握閒置公共設施資源價值」僅佔 4.2%最小。
綜觀調查呈現之意義(表六)，可得知造成閒置之最主要的困境為「缺乏規劃及經營 管理技術」，另一主要原因為「空間主體定位未被民眾認同」，共佔 42.8%，若加入以 上皆是之選項，粗估近 60%，此結果可解讀為列管之公共設施在興建、規劃、經營出現 力有未逮的現象，即建築開發企劃之執行階段便出現無法推行的窘境。
表六 造成閒置之「最主要的困境」之次數統計表
次數 百分比 有效百分比 累積百分比
未填 3 2.5 2.5 2.5
地方政府財政預算不佳 14 11.8 11.8 14.3
缺乏規劃及經營管理技術 30 25.2 25.2 39.5
無法掌握閒置公共設施資源價值 5 4.2 4.2 43.7
空間主體定位未被民眾認同 21 17.6 17.6 61.3
以上皆是 20 16.8 16.8 78.2
其它 26 21.8 21.8 100.0
總和 119 100.0 100.0
針對造成閒置之「閒置原因」對「最主要的困境」之 ANOVA 分析(表七)，除「公共 建設相關法令的適法性疑慮」及「國家發展政策變遷」較不顯著，其餘九項皆與造成閒 置「最主要的困境」之產生有顯著水準，且經卡方檢定具有顯著性。
表七 造成閒置「閒置原因」之對「最主要的困境」之 ANOVA 分析表
閒置原因 F 檢定 顯著性 判別
a05 行政機關協調配套措施不足 3.320 0.005 顯著
a12 選舉時承諾但未經規劃配套 3.402 0.004 顯著
a06 公共建設相關法令的適法性疑慮 2.107 0.058 不顯著
a07 空間與土地權屬的取得受阻 2.400 0.032 顯著
a11 國家發展政策變遷 1.293 0.266 不顯著
a03 專責管理人才級單位缺乏 5.283 0.000 顯著
a02 專業經營經驗不足 4.535 0.000 顯著
a04 政府預算不足無力支持 8.199 0.000 顯著
a09 設施規劃認知與市場需求現況差異 3.609 0.003 顯著 a08 社區民眾支持與參與程度缺乏 3.788 0.002 顯著 a10 設施功能定位及用途配置規劃不當 2.752 0.016 顯著 五、列管公共設施之閒置原因及主要困境分析
依據 97 年行政院公共工程委員會提供國內閒置公共設施列管個案共 153 件，遍及 全省各地即離島地區，總建造費約 395 億元，並依據活化閒置設定標準，將公共設施閒 置現況分類為三種等級，「已活化」、「低度使用」、「完全閒置」，並依公共設施類 別分為九類。
表八 各類列管設施形成於「行政機關協調配套措施不足」原因之分析表
類別 程度
交通 設施
工商 投資
文教 設施
體育 設施
社福 設施
展覽 設施
辦公 廳舍
市場 工商 設施
總和
未 填
個數 2 0 1 0 0 1 0 0 0 4
% 3.1% .0% 9.1% .0% .0% 11.1% .0% .0% .0% 3.4%
很 小
個數 4 0 1 0 1 1 3 1 1 12
% 6.3% .0% 9.1% .0% 16.7% 11.1% 60.0% 20.0% 16.7% 10.1%
小 個數 13 0 1 3 2 1 1 2 1 24
% 20.3% .0% 9.1% 30.0% 33.3% 11.1% 20.0% 40.0% 16.7% 20.2%
普 通
個數 16 3 3 2 1 3 1 2 2 33
% 25.0% 100% 27.3% 20.0% 16.7% 33.3% 20.0% 40.0% 33.3% 27.7%
大 個數 20 0 4 4 0 2 0 0 2 32
% 31.3% .0% 36.4% 40.0% .0% 22.2% .0% .0% 33.3% 26.9%
很 大
個數 9 0 1 1 2 1 0 0 0 14
% 14.1% .0% 9.1% 10.0% 33.3% 11.1% .0% .0% .0% 11.8%
總 和
個數 64 3 11 10 6 9 5 5 6 119
% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
對於各類列管公共設施以「行政機關協調配套措施不足」原因，所形成的結果(表 八)進行分析如下：「影響程度大」者為交通設施、文教設施、體育設施、工商設施；
「影響程度小」者為辦公廳舍、市場，其中社福設施傾向影響程度較小；而「影響程度 普通」者為工商投資、展覽設施、市場。
伍、結論與建議
1..就敘述統計分析，其中發現七項大於等於普通、四項低於普通，發現多項具有 突顯形成閒置的原因。就相關性分析發現形成閒置原因十一項原因相關性分析結 果皆為「正相關」，其中除「政府預算不足無力支持」為「弱相關性」外，其餘 十項均為「強相關性」。
2.經因素分析發現結果，調查資料適合進行因素分析(KMO 為 0.834)，以探索性因 素分析以直交法進行因素轉軸，依據因素特徵值大於 1 之因素，歸納為三項，命 名為「公共行政推動」因素、「管理專業品質」因素、「設施規劃使用」因素，
累積解釋變異量達 70.85%具代表性，經分析結果可釐清「列管公共設施閒置及 低度利用之形成因素」。
3.另就造成閒置現象之主要的困境分析，發現「缺乏規劃及經營管理技術」為最高，
其次為「空間主體定位未被民眾認同」，再次為「地方(中央)政府財政預算不佳」，
「無法掌握閒置公共設施資源價值」，又再次為綜合四項皆有影響者佔 78.2%，
顯示已涵蓋主要造成困境之原因。
4.將十一項形成閒置原因與最主要困境進行單因子變異數分析，發現除「公共建設 相關法令的適法性疑慮」、「國家發展政策變遷」較不顯著，其餘九項將達顯著，
表示最主要困境受形成原因之影響程度顯著，驗證本研究之形成原因足見掌握及 可信。
5.由九項列管設施(「交通建設」、「工商投資」、「文教設施」、「體育場館」、
「社福設施」、「展覽場館」、「辦公廳舍」、「市場」、「工商設施」)對於
因，皆不相同，均有其特殊成因。由列管設施閒置現況分類(「已活化」、「低 度利用」、「完全閒置」)對於十一項形成閒置原因進行次數分析，發現均有其 特殊成因之現象。
6.就本研究結果發現所涵蓋之構面已達形成閒置原因之 70.85%，且主要困境除「公 共建設相關法令的適法性疑慮」、「國家發展政策變遷」為不顯著外，亦顯示此 為中央主管機關之法令及政策之方向所影響，而其餘九項皆可為地方目前所受到 之主要困境，中央與地方需進行配套整合，方可達到發揮效能之建設目標。
本研究建議此一問題必須以公共行政上的層層把關才能節制，包括：決策者對於政 策推行方向之判斷與配套規劃；可行性評估之市場評估是否過度樂觀；審議單位之審計 把關與否；公共建設資源之配置是否適當；行政單位執行之績效與進度專案管理；政策 及選舉對於政策連貫性；財務籌資計畫之風險評估及補救機制與措施；所在地區民眾參 與之多元可能性方案之預備…等，此類之問題針對不同之公共設施屬性皆有所差異。
謝誌
感謝國科會補助專題研究計畫經費補助：NSC96-2415-H-432-001-SS2
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