議會中「一士諤諤」之效應與條件

議會中「一士諤諤」之效應與條件

* 廖達琪 中山大學政治所教授兼所長 「千人之諾諾，不如一士之諤諤。」（《史記》，卷六十八，商君傳）

壹、

前言

議會理論上從來不是設計為「千人諾諾」的地方，相對的，反而是鼓勵「一 士諤諤」之場域，甚至「多士諤諤」也甚符合議會為「議事、批評、辯論、審議」之 機關特質(Polsby 1983, 345-388)。曾經做過英國國會議員，也是近代重要的政治 思想家之一的John Stuart Mill (1806-1873)就曾指出英國國會應該是：

「一個社會利益反映式，在此，不僅國家的一般意見，甚至此國家的每一 部分，更甚至此國家所包容的每一傑出人士，都能完全公開表示其意見 而參與討論；在此，每一國民都能找到一個可以信賴，可以說出他心裡 要說的話的人，不但與自己說的一樣清楚，甚至更清楚—不僅非公開的 與其朋友與黨友談，還當著反對者的面，相互對抗地爭辯…」(Mill 1962, 111-12) 不過，這裡各社會利益代表為民喉舌的多士諤諤局面，在英國國會也沒有 真正出現，因為黨紀的約束，與執政內閣成員，質詢辯難時間的有限等，只能 由少數的政黨領袖代表發言詰問，1 _{能不能達到擲地有聲，發聾振聵，切中時} 弊，而成為諤諤一士，就看個別政治人物的「人格、口才、辯論力、聲望」了 (Namier 1963, 7)。 多士諤諤的期待拿到美國國會的環境，似更難以出現。因為美國國會議員 雖以照顧選區利益著稱，但其方式多以實際立法來表現(Jewell 1985, 97-134)。美 國國會也沒有針對行政官員的質詢時間(question time)之設計，僅有為推動法案， 了解法案，監督行政而在委員會設的聽證(public hearing)，以廣為蒐羅各方資訊， 行政官員也只是可能被委員會找來提供證詞的對象之一，和議員間較沒有詰問 辯難的場面，更沒有大場面（如院會）的議員質詢官員的情形。諤諤多士不可得 諤諤一士在美國國會的情境中，似也難見。不過，美國國會議員既以較專業的從 * _{本文特別感謝國科會贊助的三年計畫「立法院與台灣地區政治民主化」(NSC89-2414-H-110-004)} ( NSC89-2414-H-110-009)( NSC91-2414-H-110-004)，專任助理王英獎小姐的打印編排，及博士 班研究生簡赫琳的協助資料蒐集。 1 _{英國國會（下院）從星期一到星期四下午 2:30 到 3:30 左右，是口頭詢問時間(Oral questions)，} 這時主要由反對黨的影子內閣來質詢執政黨的內閣大臣，新進的後排議員是沒有機會發言的。 不過，英國下議院也安排一個延會辯論時間(adjournment debate)，通常在一天會議結束的時候， 新進議員才有發言機會。

事立法見長，如在法案推動或支持上別有見地，甘冒不諱，也算是以行動說話 的「諤諤」一士了。 議會的場景如果從民主轉向威權體制，諤諤多士不可能，「諾諾多士」反而 最常見，所以威權體制中的議會多被視為「橡皮圖章」(Mezey 1985, 733-772)。不 過，也有的研究指稱威權體制中的議會，也不全然都是無意見只稱「是」的諾諾 之輩，因為「議會」存在的正當性是來自它具有發異聲對抗行政權的現代法理基 礎(Tuckness 2002; Mill 1962; Polsby 1975, 212-289)。所以，實務上，即使在最硬 性的威權體制下，還是難免有諤諤一士在議會中對威權的控制表達異音，或以 行動表示潛在的不滿(O’Brien 1990; 廖達琪 2004）。 整合前面所述議會的發展看來，諾諾多士不可取，諤諤多士不易得，諤諤 一士反而是現代各種政治體制中，議會至少要能展現的一種能量與能力，捨此， 議會幾無基點與行政部門立足於平等之地；有此，也還不見得能與行政部門齊 頭平行。雖然諤諤一士不是現代議會能有效制衡行政部門的充分條件，但至少是 必要條件。 但什麼是「諤諤一士」的具體表現呢？本文即欲以具體的事例來呈現說明， 並接續探討其作為的效應，及其作為產生的相關制度理論及實務情形。本文最終 的目的還是希望回歸本次研討會的主軸—成立廿五週年的高雄市議會，希望藉 前面的研討來檢視我們高雄市議會所面臨及發展的制度條件，是否足夠成就市 議員之「諤諤」表現。

貳、

議會中一士諤諤之事例

前已提及，不論威權或民主政體下的議會，都可能有一士諤諤之情況，而 民主政體中不同的制度設計，如內閣制的英國相對於總統制的美國，所謂諤諤 一士出現的形式可能會有差距，前者以異議表達，針貶時弊著稱；後者或以異 行表態，推動支持特別法案。針對這些不同政體狀況，下面分別舉六例說明，四 例分屬英、美二民主國家的案例，兩例則是台灣威權時代的案例。2 _{案例說明後} 會在下節探討這些諤諤之士的效應。

第一例：英國的John Stuart Mill (1806-1873)。如前所述，Mill 不僅是傑出 的政治思想家，也擔任過英國下議院的議員。也許正由於他是思想家，很多觀念 比較先進，也能構思出這些觀念的哲學脈絡與理論基礎，所以在他的時代裡， 女子有投票權還是個議題，並被大多數人仍排斥的時候，Mill 很勇敢，不僅沒 有迴避這個議題，而且首先於1866 年以國會議員身分，與 1499 個女子聯署向 國會請願給女子投票權，他是其中唯一的一位男性及國會議員。接著於1867 年， Mill 在下院演講宣揚女子應有投票權。這篇國會演講後來也成為美國爭女子投票 權團體的理論基礎，並廣為印發宣傳(Bolt 1993, 123-5)。Mill 當時為自由黨的成 2 _{這六例都是出於廖達琪主持，國科會贊助的三年計畫「立法院與台灣地區政治民主化」，特此} 感謝。也因此，案例都是與民主化有關的情形，取樣上可能有偏。不過，民主化可說是永無止境 的歷程(Friedman 1999, 321-340)，任何時代議會都要有警覺之士，對行政可能的越權做監督， 以免民主倒退，所以這些範例應也有其較普遍的代表性。

員，勇於向執政的保守黨建言，唯一時未成為政策，3 _{實是諤諤一士，不僅是}

婦女團體的代言人，還是後續婦運的思想引領人。（廖達琪 2003，375-377） 第二例：英國的Henny Fawcett (1833-1884)。他與 Mill 差不多同時任國會議 員，也是女子有投票權的積極擁護者。身為自由黨（當時的反對黨）的一員，也

是早在1867 年就在國會中替女子投票權辯護，並在 Mill 卸任國會議員後，4 _一

再提出此議題，一再的奮戰(Symonds 1999, 142-145)。Fawcett 的努力，後來造就

了他的妻子Millicent G. Fawcett，成為終身為此奮鬥者，及全英國爭女子投票權

的領導者，並終能看到它在國會中通過(Symonds 1999, 144-45)。

第三例：美國的參議員John Franklin Shafroth (1854-1922)。如前所述，美國 國會和英國的情況不同，並沒有給議員大場面質詢辯難，發表意見之機會，且 美國有參、眾兩院，還有總統，政策流程遠較英國的複雜，議員想要以先進或突 破迷思的言論取勝相當困難，因為總統總是更重要的角色。所以議員支持法案的 行動，尤其是較先進或特異之法案，應算是其求「諤諤」之表現。同樣是女子應 有投票權這個議案上，Shafroth 做眾議員時(1892-1904)，曾經是第一個將女子 有投票權的憲法修正案介紹入國會者(1898)，雖然沒能獲得眾議院支持，他仍 奮鬥不懈，並於1913 年當選為參議員後，繼續推動，直到 1919 年未能連任， 卻還繼續參與此項修憲案的民間推動工作(Park 1960, 269)。所以他本人雖沒有親 自帶領此法案在國會中通過，但從最後推動1920 年美國修憲成功，讓女子有投 票權的參與者眼中，5 _{Shafroth 是特別要被感謝的一個。(Park 1960, 269)}

第四例：美國的參議員William Pegues Pollock (1870-1922)。也同樣是女子 應有投票權這個議案，Pollock 在第 66 屆國會(1913-1919)，以一個新任又是南 方選出的參議員，敢於違犯國會中「新人要跟隨他同僚先輩」的規範，勇於和他 同黨的民主黨人及同州的資深參議員相對抗，而大力支持女子投票權(Park 1960, 239)。雖然女子有選舉權的修憲案也非 Pollock 一手能促成，但他的勇於違 逆國會中的倫理，及早跳出支持，也贏得1920 年最後推動成功者的特別感謝 (Park 1960, 269)。 第五例：台灣硬性威權時代的費希平(1917-2003)。國民黨剛遷台時（1950 年代），因以黨領政，中央民意代表不改選，台灣人民沒有由下向上流動成統 治階層的機會，學者Winckler 稱為硬性威權(Winckler 1984, 481-99)。在此時期， 又有戒嚴之實施(1949-1987)，行政獨大，立法院聊備一格，咸被認為是「橡皮圖 章」。(Chu & Engstrom 1984, 447-58)不過，即便在當時相當肅殺的政治氣氛下， 做為立法委員的費希平，似也沒有放棄「諤諤」之機會。尤其是「自由中國」發行 人雷震被捕受軍法審判一事，費希平勇於質詢，甚至直指：「雷震非軍人，且叛 亂罪證又不足，而政府竟將之逮捕交軍法審判，這是否公然違憲，侵犯人身自 由？」（民49 年《立法院公報》，見廖達琪 2004，附錄四）。費希平因雷震案的 3_{英國國會於 1918 年通過卅歲以上的女子才擁有對國會議員的投票權。後來於 1928 年才通過女} 子較普遍的投票權。 4 _{Mill 只當了一任，1865-1868。} 5 _{1920 年，美國憲法第 19 條修正案規定了不得以性別歧視剝奪選舉權，婦女最終得到平等選舉} 權。

質詢當局，被罰停國民黨權一年。其後，費希平再也沒有辦黨員登記，成為立院 中當時甚少數的無黨籍立委，直到1986 年成為民進黨創黨黨員之一。（廖達琪 2004，附錄四） 第六例：台灣硬性威權時代的梁許春菊。梁許春菊是1969 年增補選台灣區 立委（總計11 名）所選出的，6 _{她的任期等同 1948 年選出的立委，直至 1991} 年年底才退職。7 _{以她的政黨背景（國民黨）及任期保障，她似大可不必做諤諤} 一士；不過，她在1972 年立法院第 49 會期院會質詢中，首先提出中央民意代 表應「儘速全面改選或增補選，而非部分改選。」（《立法院公報》，轉自蔡育倫 2002，118）在她之前，或有立法委員注意到長期不改選，中央民意代表的逐漸 老化凋零，而有些質詢建言（蔡育倫 2002，118），但沒有人提出「全面改選」 這樣的構想，這在當時聽在執政者或梁許的同僚們耳中，大約是相當刺耳，引 起一番批駁，沒有委員馬上跟進主張，只是頗引起了媒體的注意（蔡育倫 2002，95）。而這「全面改選」主張的重新再被立法院中的委員們提出，要等 1980 年以後了。（蔡育倫 2002，95） 以上所舉出六個堪稱為議會中一士諤諤之例子，所發生的時代背景都不是 現在，所發的諍言，或所做的義行，大體都是以「民主」的促進為標的，可能取 樣上有些偏，8 _{但應可提供相當的訊息供我們來探索，在某種主流思潮或觀念} 瀰漫稱霸的社會情境中，有議員在議會中勇於提出不同或與主流思潮相抗衡的 看法，所產生的效應究竟為何？

參、

議會中一士諤諤之效應評估

首先，就立法權的提振而言，這六個例子都沒有明顯跡象顯示這些諤諤之 士發言後，立法權相對於行政，有馬上提升的作用。實際上，英、美兩國的四個 案例，雖都發生在廿世紀初葉以前，但那時兩國的行政與立法關係，已是形成 現在所通稱的民主體制的內閣制與總統制中的互動模式，也就是行政部門很難 以專斷獨大，因為政黨間的競爭，輪替執政早已發生。立法權在英國雖是與行政 權合一的（下議院多數黨組閣），但當時的反對黨--自由黨卻努力推動各項改 革，Mill 確實是其中要角(Mill 2001)，不過很難評斷因為他的一番諤諤之言在當 時可以馬上造就更強勢的國會。美國的三權分立制度架構及運作也行之有年，議 員諤諤之言行只是突顯行政立法分立中，不同流俗的立法觀點，是受保障及鼓 勵的。至於台灣的情境，則是硬性威權體制，個別委員的諤諤發言，對當時強大 的行政權似沒有立即撼動的效用。 不過，就更廣泛一點的層面來看，也就是立法權不僅是對行政的立即監督、 指正，還有帶進社會新觀念，為眾多但分散的弱勢個人或團體喉舌，以指引行 6 _{第一屆中央民意代表係於 1948 年在大陸及台灣等地區選出，後國民政府遷台(1949)，為延續} 對大陸地區的代表性，凍結這些代表任期，讓他們一直延任，但後來老代表們陸續凋零，到 1967 年時，平均年齡已達 63 歲，遂以修訂《動員戡亂時期臨時條款》的方式，於 1967 年舉辦自 由地區（台灣）的立委增補選，後於 1972 年開始，每三年有擴大名額增額立委的定期改選。 7 _{這是依大法官會議第 261 號釋憲案。依該案所有 1948 年選出的立委、國代，及監察委員都於} 1991 年底結束任期。 8 _{參見註 2。}

政施政能顧及儘可能多數人民的設計(Tuckness 2003)。如果以此為立法權提振的 標的，也就是行政終是朝諤諤一士所發聲的方向轉變，這六個案例的諤諤發言 或行動，都已在當時逐漸落實。英、美四例為女子投票權的奮鬥，雖沒有及身而 成，但都是此運動發展中的重要關鍵人物，也終是讓行政部門接受而實踐，同 時讓婦女們千年以來在參政權上的不平等，獲得初步的紓解。台灣的兩個案例在 硬性威權時代所表達尊重人權，及普遍參與的民主概念，是台灣整個民主運動 中不可缺的一環。而他們當時所提「平民不受軍法審判」、「中央民意代表全面改 選」，也是後來風起雲湧的黨外人士串聯選舉，撼動國民黨的威權體制，催促台 灣民主改革的重要主張，9 _{最後也成為行政上的措施，而讓台灣從威權走上了} 民主（廖達琪 2004）。 從這個較宏觀長遠的角度看，議會中一士諤諤對立法權及整體社會福利的 正面效應實不能低估。 如果議會中諤諤一士之發言，對立法權沒有立即明顯的提振作用，卻有長 遠刺激行政，帶領執政方向，造就全民更多福利的效應，那麼對議員個人有沒 有什麼效應呢？這個效應也要從兩個層次來考量，一個是較理性功利主義的， 一個是較理想道德主義的。前者最直接的就是議員能不能再選上的問題；後者則 較抽象的包括議員在議會中的地位或影響力，以及在社會或歷史上的評價等。從 前面六個事例看來，議員發出諤諤之言後，選舉的效益是比較不明顯，但也不 能說有害。英國的Mill 曾經因為主張女性要有投票權，被選民找上而當選議員 （1865 年），但在議會中常發諤諤之言，又不願經營選區，堅持不拉票，在 1868 年的議會解散改選中就落選了，前後只擔任了三年的國會議員(Mill 2001)。Fawcett 一方面積極推動女權，及其他較先進的法案；一方面也懂得經營 選區，所以他得以連任多次(Fawcett 1912, Chap. IV.)。美國兩位參議員的情形似 比較特殊，Shafroth 擔任過多屆的眾議員，並從共和轉民主黨(1895)；1898 年時 是第一個將女子有投票權的法案介紹入眾院的；其後，還是連任成功，並於 1908 年轉任科羅拉多州州長(1908-12)，1913 年選上參議員，繼續推動此案，但 身體並不太好，1919 年未能連任，1922 年就去世了(Leonard, Stephen, et al. 2003, i-187)。Pollock 情形則不一樣，他從未擔任過聯邦級的議員，1918 年是因 他所隸屬的南卡羅來納州的參議員去世，他補選而上，只當了兩年，再選就沒 選上，也在1922 年去世。10 台灣的費希平和梁許春菊的情況較難對比，因他們都沒有選舉的壓力，但 對他們個人而言，背離國民黨威權的主流思維，多少付出一些代價，費希平永 遠離開國民黨，梁許春菊也一直未被國民黨重用。看起來一士諤諤，在個人短期 功利上，尤其是威權體制下，較有不利影響；但在民主體制中，則不一定，個 9 _{「平民不受軍法審判」背後的精神就是「解除戒嚴」，所以台灣當時異議份子組成「台灣黨外} 人士助選團」開始(1978)，「解除戒嚴」、「中央民代全面改選」等就是最主要的主張。參見廖 達琪，2004，〈「橡皮圖章」如何轉變為「河東獅吼」－－立法院在台灣民主化過程中角色轉 變之探究（1950-2000）〉，《人文及社會科學集刊 》 ，台北：中研院中山人文社會科學研究 所（出版中）。 10 _{參見http://bioguide.congress.gov/scripts/biodisplay.pl?index=P000417}

人願不願花心思經營選區，或將諤諤主張能與支持的群體保持密切的互動，並 長期的投入推動此主張的落實，似乎也不見得就對選票不利。 就較寬廣的議會中地位，以及社會歷史評價而言，諤諤一士似乎應會得到 較正面的效益。就議會中的地位而言，諤諤一士也許會成為議會中的孤鳥，但多 少會贏得同僚或某些社會群體的尊敬，而在她或他們存活的時空裡，他們也並 不完全孤立。Mill 除了寄情於思考與寫作，常受邀演說，Fawcett 鼓勵妻子成為 女子有投票權的全國組織的掌門人，美國兩個參議員還是持續協助推女權（廖 達琪 2002，359-381），台灣的費希平持續發異聲，並成為民進黨的創始人之一。 只有梁許在增額立委大幅進入立法院，掀起打鬥方式來推動國會全面改選後 （廖達琪 1997，1-46），反而沉默的淡出了這場武打戲。至於在歷史的評價方 面，Mill 的歷史定位已是勿庸置疑，他的思想論說是全世界性的被研究、探討； Fawcett, Shafroth，以及 Pollock 在女權運動史上也留下永恆的註記；似乎只有台 灣的費希平及梁許春菊還未被現在的史學者清楚的刻劃過，不過，本文對他們 的簡單介紹及討論，希望能對其當年諤諤之言有所流傳，而成為今日修史者不 會忽略的一個篇章。

肆、

議會中諤諤一士的條件

如前所述，民主國家的議會本是鼓勵諤諤多士的地方，但在政治體制設計 及議會內部制度化等不同情況下(Agh 1999, 303-321)，「諤諤多士」不常見，「諤 諤一士」也要視當時的環境條件及議員個人特質等。至於威權體制下，在「眾人 諾諾」中，反而似並不乏諤諤一士之出現機會。前面也提到，諤諤一士效應，通 常不是及身的立即利益，但就議會基本功能的強化，或威權到民主的轉化而言， 諤諤一士不可缺，也擁有其歷史的地位，但關鍵是什麼樣的制度條件，讓諤諤 一士在立法權不振或社會某種價值過度霸權中，能夠出現。 綜合而言，影響個別議員能單獨卓越演出的制度環境條件約分三層，一層 是體制層次，如總統制、內閣制，或單議院、雙議院制；一層是社會內制度因素 如質詢制的有無及設計、黨團的地位、委員會的結構功能，及議會內資訊提供的 機制等；第三層則是議會外制度因素，如選舉系統、政黨的組織紀律等(Agh 1999, 303-321)。 就第一層的體制而言，前面提供的六個範例多少顯示，體制不是太關鍵的 因素，不僅是民主體制下的內閣制、總統制，或英國的單院、美國的雙院，和諤 諤一士的能否出現關係似不明顯，頂多是出現的形式會有差異；尤其是威權體 制下，與民主政體相較，也不見得就完全成為「諾諾眾士」，還是有零星的諤諤 一士出現（廖達琪 2004）。所以體制因素似不必太考量。 就第二層面議會內的制度因素而言，又細分成四個項目，需要個別討論。 第一項是質詢制的有無及設計，通常質詢是內閣制國家所使用，也就是專指議 員與內閣官員固定時間的直接對話，英國在設計上，可以有針對一般施政，對

相關閣員進行的提問(Oral question)，11 _{也可以針對某一選區關心事務，允許新} 進議員在正式會議議程結束時和閣員辯論(adjournment debate)。美國的總統制就 無此設計，但許多非典型內閣制國家（如台灣、法國），也沿用此一制度。12 _這 樣的制度及設計，學理上認為比較能提供議員個人表現的機會(Agh 1999, 305)。 從前面六個範例看來，台灣的兩位，是利用施政總質詢制度，來表達異聲，英 國的兩位因受黨紀規範，13 _{不是在一般施政質詢時期提出，但在美國的兩位則} 和質詢制度無關，本文也是放寬「諤諤」之定義從言詞到行動，他們才納入。整 體看起來，有質詢制度應該還是較有助於諤諤之士的產生，尤其威權體制中， 畢竟議員有憲法上的言論免責權，即使在威權過渡到民主時期，「質詢制」對議 員應仍是表達異音最方便，又最不具危險性來對抗仍過大的行政權的工具。 第二項是黨團的地位，黨團如果是較強勢的主導議員的委員會安排及發言， 則諤諤一士不容易產生；黨團如果較鬆散，較無約束力，個別議員表現的機會 自然較多。以前面六例看來，英國的兩位都屬當時的自由黨，因為是反對黨，且 黨的精神就是鼓勵多元先進的主張，但調和這些主張，並能集體一致行動，並 不容易，所以黨紀似較執政的保守黨弱一些（鄒文海 1961，27-56），但兩位還 是利用給新進議員的adjournment debate 來發表演說。美國的黨團在國會中約束 力不似英國強，個別議員較偏向獨立行事，介紹法案，而範例中的兩位參議員 也剛好都是民主黨，但卻是與當時威爾遜總統(Thomas Woodrow Wilson, 1913-1921)屬同一個政黨，並沒有因為總統未主張而卻步。台灣的兩位範例，則原都 屬國民黨，雖然黨紀以嚴明著稱，14 _{但仍未能阻住他們的諤諤發言，費希平因} 此退黨，梁許則可能因環境背景已有些變化，所以沒有遭黨紀處分，但其後她 相關的發言也不再多見。綜合起來，議會黨團約束力強還是小有影響，如果在黨 紀較鬆散，或是居於反對黨的地位，諤諤一士還是較易產生。 第三項是委員會的結構功能，如果委員會的結構性質是常設的，且法案審 查功能甚強，如美國國會就具備這樣的條件(Weingast & Marshall 1988, 132-63)，個別委員較不需要以特別表現方式來彰顯其存在，通常會以在法案上的提 出及推動，來展其立法權，本文也特別放寬定義，視其特別突出的立法推薦或 行動為一種「諤諤」之舉。但就諤諤之言方面，反而是委員會比較不是常設性， 結構上較鬆散，法案審查的功能也不彰，議員會以議場上的辯論或質詢來求表 現，以展現現代憲法所賦予議會對行政監督的「天職」。所以古典定義的諤諤一 士比較容易出現在委員會功能較不彰的議會裡。英國和台灣的國會應較屬於這一 類，所以四個範例也都是在議場（院會）中提出質疑及論說，而美國情境中就 難找出這樣的案例。 11 _{參見註 1。} 12 _{台灣的憲政體制，雖經過六次修訂，還是保持立法院的質詢權，也就是憲法五十七條第一款} 所訂「行政院…。立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。」 13 _{英國的政黨黨紀較強，在口頭提問(Oral question)時段，通常限於資深議員或影子內閣成員。新} 進議員只能等待黨團安排在會議近結束時的 adjournment debate 時段，表達意見，參見鄒文海， 1961，《各國政府及政治》，台北：正中，88-118。 14 _{國民黨係列寧式政黨，原具有革命性質，講求紀律嚴明，服從黨的領袖，尤其在 1950 年代初}

第四項是議會內資訊提供的機制，原則上資訊提供的機制愈系統化及愈豐 富，任何個別議員就很快可以裝備上足夠的知識及訊息；而要成為見解卓越， 言之有物的諤諤一士自然也較容易。反之，則較難。不過，從前面的六個範例中 應可看出議會內資訊提供機制似不是最關鍵的因素在影響議員的個別表現。美國 的國會素以資訊提供的輔助機制強著稱，15 _{但因總統制的設計，國會議員長於} 用這些資訊資源從事立法，形成交換利益，互相回饋的合作風範，諤諤之舉也 是以立法行動展現。相對的，英國及台灣的國會內部，資訊提供機制遠不如美國 健全（廖達琪 1997，79-119），常常是依個別委員的學養及信念，來展現諤諤 之風。而這些有理念的委員能不能從選舉過程中產生，就不是議會內部制度問題 可以解決的。不過，現代任何議會的發展趨勢，都是重視其資訊提供的能力（廖 達琪 1997，79-119；黃秀端 2004，383-405）。不論體制為何，議員本身的素養 為何，要讓議會能養「士」，讓有理念的新進議員，能快速進入狀況，發言有力 展現諤諤之風，提振議會士氣及監督力量，議會的資訊提供機制還是要努力發 展的一塊，才不會有「百世以待聖人出」的空幻。 最後，第三層次是議會外制度因素，包括選舉系統及政黨組織紀律等，其 實也關係到前面所提有素養及信念的人士，能不能成為政黨候選人，及接著通 過選舉考驗成為議員，而終能在議會中發諤諤之聲。這裡面牽涉相當複雜，以本 文的篇幅，難以完整詳盡說明其間的因果關係。只能簡略的提出方向概念。以選 舉系統而言，比例代表制比單一選區較易產生多元政黨及觀點，有特別信念要 抗拒主流思潮霸權的人，在比例代表選舉體系中較有機會(Lijphart 1999, 143-170)。再就政黨組織紀律而論，比較講求黨內競爭，以民主程序來產生候選人的 政黨，也較能提名出有觀點、能辯論的人士（何思因 1993）。反之，則較難。不 過，前面六個案例，不盡符合這裡所提議會外不同制度設計的影響趨勢。英國是 單一選區，政黨體制較講紀律，但Mill 的當選議員，看起來是由下而上，他對 找他出來選的人，明確表示要支持女人有參政權，且他不拉票，也不花錢來競 選(Mill 2001, 224-226)，結果他當選倫敦西敏寺區的代表。 Mill 也許是個特例，他原已就是知名的思想家，自由黨也順勢提名了他， 但他沒能再連任(Mill 2001, 227)。而 Mill 終其一生，則努力闡揚個人代表制（近 似比例代表制），認為如此才能保障各種多元言論思想的交流。Mill 的國會同僚

Fawcett 一樣身為自由黨員，觀念也先進，也非常尊敬 Mill 的主張(Mill 2001, 236-238)，但比較會經營組織來競選，得以連任國會議員。似乎是政黨本身的特 質信念，可以篩選出一些諤諤之士，在單一選區中也能獲勝。 美國也是單一選區，但政黨提名甄補候選人的機制算相當民主，16 _這樣的 系統下，似乎選出諤諤之士進國會的機率也應高些。不過，如前所述，美國的總 15 _{美國國會的資訊輔助機制有：國會圖書館、國會研究處、立法顧問局、國會預算局、審計總署，} 及科技評鑑處，為各國國會所罕見之齊全。參見廖達琪，1997，《立法院衝突現象論衡》，高雄： 復文，79-119。 16 _{美國雖是在廿世紀才開始有政黨提名初選化的傾向，但在十九世紀時，已在醞釀由下而上的}

協商制，由地方選的黨代表在提名大會中做最後的磋商。參見 Eldersveld. 1982. Political Parties

統制下，議員多投入立法行動，本文提的兩個案例也是這方面的，是不是在美 國國會中應該有更多的「諤諤」立法行動，這是本文目前所無法回答的。17 至於台灣的情形，乍看之下，雖與這兩項議會外制度條件似不相干，因為 係威權體制，兩位諤諤發言的立委都是不必改選的資深立委，應沒有所謂單一 選區等的條件問題。不過，細究起來，費希平係1948 年自大陸東北地區選出， 當時就是複數選區，是被認為較接近比例代表的一種選制(Lijphart 1999, 143-170)，而費希平當時是以國民黨員身分參選，以國民黨員當時列寧式政黨的性 格，應是挑菁英參選，這些菁英中難免有不受駕馭的諤諤之士。18 _{也可以說民} 主時代的民主政黨要靠開放競爭來篩選候選人，而有多元的效果，威權體制中 的威權政黨，則可能刻意拔擢一些秀異份子；而前者較後者可能有較高的機率， 及較長期的機會產生諤諤之士。所以費希平的個案，和議會外圍制度情形還是不 脫關係。至於梁許春菊，雖是不改選的資深立委，但係台灣選出，也是複數選區 制，且隸屬國民黨，背景條件和費希平相去不遠，外圍制度條件對她的諤諤發 言不能說沒關係。當然，他們兩人的個人特質及際遇也應是有影響的。19 整個可能影響諤諤一士產生的制度條件，歸結起來，第一層的政治體制條 件可能較不相關；第二層議會內規部分，相關度較高，有質詢之制度、黨團不強 勢、委員會不以專業取勝、資訊提供機制在建置發展等，可能都較有助於議會中 諤諤一士的較常出現；至於第三層議會外制度條件，也不無一些影響。比例代表 （或近似）制可能還是較單一選區制有助於選出願做諤諤發言之議員。民主時代 政黨黨內開放競爭，以民主程序產生候選人，也應會比威權式由上而下挑人會 多一點機會造就諤諤之士。

伍、

高雄市議會產生諤諤一士的條件分析

如前所述，議會中諤諤一士的效應，也許不是馬上立即的。對議員本身的 接續選舉，卻不見得有害，而對議會士氣的提振或形象的提升，長期來看，應 有所助益；尤對社會整體的觀念進步、民主人權的落實，具有激發帶動作用，而 對個別議員而言，更是贏得歷史地位的必要條件。本文也基於此，採取積極鼓勵 的立場，希望高雄市議會能有不斷的諤諤之士出現，讓高雄市議會能成為促進 整個城市思想、文明、建設進步的真正源頭，而高雄市議會所面臨及發展的一些 制度條件，似乎確實較有助於諤諤一士的產生，現簡略分析如下： 一、 就議會內的制度層面而言，20 _{高雄市議會現有質詢制的設計，每會期期} 17 _{美國國會議員確實以主動立法著稱，一個會期常有數千件的議員提案，但真正通過成為行政} 部門執行的法案為數甚少，也很難判斷這麼多的法案，內容上有多少擲地有聲，或太過先進， 而一時無法成為行政部門的政策。 18 _{當時在立法院中，替雷震抱不平的還有梁肅戎，也有國民黨籍的立法委員文群，公開表} 示應准許反對黨存在，及開放言論自由，都是犯當時大忌的言論，詳參見廖達琪， 2004， 〈橡皮圖莊如何轉變為河東獅吼－－立法院在台灣民主化過程中角色轉變之探究（ 1950-2000）〉，附錄四。 19 _{梁許春菊在當選立委前，曾擔任過台灣省議員，而省議會在早期中央民代不改選時，為台灣} 民主發聲的主要場域。參見程玉凰、李福鐘編註，2001，《國會改造》（1948-1972），台北：國 史館。 20 _{正文「肆、議會中諤諤一士的條件」已提及，整體政治體制層面（內閣制、總統制等）的影響不} 太明顯，所以這裡也略而不論。

初的施政總質詢，每個議員有長達一小時的質詢時間，而且沒有很嚴密 的規範（如只有一問一答），議員如果願意好好利用，充分發揮，絕對 是諤諤之言登場的好時機。再就黨團部分而言，目前所知，市議會因沒有 任何一政黨過半，黨團組織較鬆散，約束力不強，且無黨籍為數頗多， 正是個別議員發揮的好時機，再加上市議會的委員會也非常設，審查法 案並不求專精深入，議員應更希望在質詢中求表現。至於資訊提供的輔助 系統，也已有所建置，議員如果願意多使用及常要求，這些系統應可有 更大的改善空間，以提供更精準的資訊服務。 二、 就議會外的制度層面而言，高雄市議員目前所面對的選舉制度仍是複數 選區單記不可讓渡投票制，也被認為是一種準比例代表制，比較保障多 元聲音及異質化代表的出現，這也是可以產生諤諤發言的背景條件之一。 至於目前各政黨的組織紀律，走向民主化是趨勢，有的政黨甚至以初選 來產生候選人，雖然也有弊端產生，21 _{但確實能甄補到具有民意基礎，} 帶有觀點又能辯論，而有成為「諤諤一士」之潛能的候選人。 基於以上的分析，我們實在無法不期待高雄市議會在眼前當下，就應會有 「諤諤一士」，甚至「諤諤多士」出現，對市政及高雄市的未來，能揭開迷思，提 出諍言，指引出也許與現在不同，但對全體市民更有利卻又甚少人思考過的新 方向，新觀點。

陸、

結語

本文從議會的本質是鼓勵諤諤一士，而不是諾諾多士出發，探討現代議會 在種種制度條件發展後，「諤諤一士」是議會要對抗行政權不充分卻必要的條件 至於議會中「諤諤一士」是什麼樣的表現，及會造成什麼樣的效應，本文試圖提 出六個案例來說明討論。這六個案例分別是英國十九世紀的Mill 及 Fawcett，美 國廿世紀初葉的Shafroth 及 Pollock，以及台灣廿世紀中葉的費希平及梁許春菊； 他們在不同體制下，分別為女權、人權，及民主落實等議題，做領先時代的發言 他們發言的效應，也許並不直接對他們自己立即的選舉有好處，但對他們 長遠的歷史定位有幫助，也對議會當下的制衡能量有所放射，尤對社會整體的 觀念改變或體制的民主進步有重大的助益。 至於能產生諤諤一士的制度條件，本文依議會相關理論，並對照本文所提 的六個案例，簡單歸納為兩大方面，一方面是議會內的制度條件，有質詢制、較 弱勢的黨團、非常設委員會，及較強的資訊提供輔助機制，較能養成議員諤諤一 士之能力；另一方面，議會外的比例代表選制及較民主化的政黨組織紀律，也 可能是相應的配合條件。 本文最後分析高雄市議會的制度條件，發現大體上都是對產生「諤諤一士」 有利的。所以本文最終的期待就是在目前的市議會中，能看到「諤諤一士」的精 21 _{如目前有類初選制來產生候選人的民進黨，也發現現階段用黨員直選（佔三成），及民調結} 果（佔七成）提名，往往造成高知名度，有錢來組織基層的人，及現任者佔優勢；年輕新人， 較無財力者，很難出頭。參見李昆澤，2002，〈民主進步黨初選制度研究〉，國立中山大學政治 所碩士論文。

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