是科層式還是私有化？
台灣農村再生計畫的治理架構分析
李柏諭
摘要
過去政府在農業政策的制定與執行過程中，不僅缺乏良善的治理制度框架 ， 同時農村居民的需求更無法確實向上表達，更加嚴重導致農村生活品質的低落， 以及農業發展長期的衰退。當 1990 年代隨著公民參與理論和賦權自主管理概念 的興起，農村居民的自我意識及社會力逐漸顯現，此一情形迫使政府必須改變 農村治理結構，漸漸提供居民參與政策制定與執行的機會。對此，「農村再生 條例」於 2010 年 8 月 4 日公布施行，強調以農村社區為中心，政府透過外部正 式規則的制度安排，輔助並賦權社區居民制定農村再生計畫，同時也鼓勵制定 社區公約做為當地農村自主治理的內部規則，不僅是強化「由下而上」的共同 參與，實際上也有中央及地方主管機關「由上而下」的引導，突破了過去民眾 參與機會過少而無法符合農村真正需求的情況。因農村再生計畫的推動，從 「傳統農村治理結構」到「融合科層、市場及社區的農村再生治理結構」的制 度變遷之中，重新詮釋了「農村治理」的概念。對此，本研究擬從「農村治 理」的角度出發，並嘗試從過去理論文獻所累積的(1)持續進化中的社區意涵、 (2)以文化動員為基礎的公民參與、(3)建構動態穩定的跨部門協力治理等規範型 理論架構中，重新建構農村再生的新定義，以分析目前農村再生計畫的推動模 式與機制、推過過程中所可能面臨的挑戰與困境、以及未來可進一步發展或修 訂的農村治理策略與方向。 關鍵詞：共享性資源、社區治理、公民參與、文化動員、跨部門治理、農村再 生 臺北市立大學社會暨公共事務學系副教授。E-mail：[email protected]壹、是科層式還是私有化治理？農村再生計畫的緣起
一個國家的農業發展除了滿足國民生活物資、維繫社會安定之外，在非經 濟性的功能取向上，並兼具糧食安全、國民健康、鄉村發展、文化傳承、土地 及景觀維護、環境及生態保育等多面向功能。有鑑於此，世界各國政府均高度 重視農業發展的未來趨勢，尤其在面臨二十一世紀全球化趨勢下，紛紛將重建 傳統特色農村之發展，列為重要的施政政策（陳世雄，2008：88）。目前台灣 農村面臨三個主要問題，一是在全球化浪潮及國際經貿自由化的影響下，台灣 農村並未發展出本身的地方特色以因應之，缺乏本土化（localization）的農村 結構，導致各地農村產業因競爭力不足使得農村式微、農民收益減少。二是在 都市化風潮及工商蓬勃發展的趨勢下，人口大量集中於都市的結果，迫使政府 強調都市發展，忽略鄉村的維護與改善，從而使得農村人口嚴重流失、老年化 比例升高；三是在政府再造運動及資源有限的情形下，政府投注在農村建設僅 能偏重於少數地區的硬體建設，使得多數農村老舊殘破、建設及公共設施不足、 在地資源閒置與勞動生產力降低，外加政府長期漠視農村人文營造等軟體建設 的投入，更加使得農村發展嚴重落後，生活機能不足、農村生活及文化特色逐 漸喪失（Azuma, 2011: 16-17）（請參考表一）。1 表一 台灣農村發展趨勢與環境議題 發展趨勢 說明（原因） 環境議題 農村人口外移與老化 近年來台灣農村因經濟結構難以提 供充分就業機會，年輕人多往都市 區 居 住 與 就 業 ， 使 得 農 村 人 口 減 少，年齡結構老化 農村文化消失與農村環境衰敗： 1.人口凋零造成農村意識與文化 消滅 2.農村硬體環境衰敗 農業轉型為工業與 服務業 隨著整體產業結構的轉型，農作栽 種的利潤持續下滑，使得農業發展 逐漸衰退。而工業與服務業持續快 速成長，並進入農村地區 農作環境困難造成農地廢耕 1.施行農作利潤低 2.極端氣候下農作風險提高 3.農權未受重視 快速都市發展與擴張 因應都市擴張與經濟發展需求，各 鄉鎮地區多透過都市計畫將農地變 更為都市地區。此外，因法令的鬆 農地消失與農村景觀破壞 1.都市與產業發展造成農地變更 與消失 1 台灣社造聯盟秘書長向家弘曾說，農村有三個主要問題，一是台灣經濟突飛猛進，在都市對 照之下，農村被邊緣化，邊陲化。二是台灣加入 WTO 及全球化自由貿易後，台灣農業競爭力受 到挑戰；三是台灣是工業化下走向產業中心化，傳統產業、農業等都在中心化之下都被邊緣化。 最後導致住在鄉村的人是極度缺乏自信的，甚至還有某種程度的自卑，缺乏土地認同、文化認 同，長期下來年輕人當然選擇離開，去都市。 http://www.scribd.com/bacada（最新檢索日期：2011/11/15）。綁與管理人力不足，使得農舍（豪 宅）大量出現在農村環境中。 2.大量農舍（豪宅）興建破壞農 村景觀 氣候變遷與極端氣候 全球氣候變遷帶來的降雨乾旱極端 化，提升農作生產的風險與損失， 氣溫的劇烈變化也直接影響作物的 結果與收成 農地生態系統服務功能破壞 1.農地污染使得供應功能品質受 到衝擊 2.農地消失使得調節、文化與支 持功能受到破壞 資料來源：本計畫整理自Lee（2011：11） 值得注意的是，過去政府在農業政策的制定與執行過程中，不僅缺乏良善 的治理制度框架，同時農村居民的需求更無法確實向上表達，更加嚴重導致農 村生活品質的低落，以及農業發展長期的衰退。當1990 年代隨著公民參與理論
和賦權自主管理概念的興起（Mattessich, 2009; Chilvers, 2008; Green and Haines, 2008；杜文苓，2010；江大樹、張力亞，2008），農村居民的自我意識及社會 力逐漸顯現，此一情形迫使政府必須改變農村治理結構，漸漸提供居民參與政 策制定與執行的機會（Eversole, 2011: 53）。儘管政府透過民眾參與的政策理念 可降低農村居民的不信任感，但農村政策仍舊操之在政府主導的情形下，造成 政府無法提出符合在地知識與居民認同的治理制度框架，僅有著由下而上的外 表，內涵卻依然是由上而下的政府科層治理，外加缺乏整體規劃的政策執行， 台灣農村依舊面臨生產、生活與生態面的問題。 由上述得知，不論是政府科層式或是私有化的治理結構，均無法有效創造 農村發展的生產、生活與生態面等外部效益，主要原因在於農村整體資源乃屬 於 高 抵 減 性 （Substractability ） 、 低 排 他 性 （ Excludability ） 的 共 享 性 資 源 （Common Pool Resources）（Ostrom, Gardner, and Walker, 1994: 7），若透過政 府管制或市場機制運作，將造成資源不能夠有效地利用管理，進一步將造成農 村走向大眾悲劇（the tragedy of commons）的景象（Hardin, 1968）。就此，透 過社區對於當地共享性資源的有效管理，除了將更能呈現超越官僚體系的僵化、 耗時與高成本等缺陷的特色，同時亦能展現出公共參與的在地實踐，從而能彰 顯出在地自主治理或民主行政的精神（湯京平與呂嘉泓，2002：266-267）。由 此可知，如何促進農村活化再生，提升農村整體發展，恢復農村居民在地居住 尊嚴，以達建設富麗新農村之目標，除了政府「由上而下」提供政策性的支持 之外，還必須透過農村居民運用在地知識與社會網絡「由下而上」建立社區自 主治理的制度，以有效解決現今台灣農村發展所面臨的嚴峻挑戰。以社區為基 本的治理主體，雖有別於結構制約與個人決策，但並非將政府科層式或是私有 化的治理結構完全排除，其核心主要強調以社區居民為中心，政府必須在上位
規範透過制度安排提供成員間合作的誘因以及降低彼此間的交易成本，另一方 面，居民則在下位規範凝聚在地意識制定自我管理規則以防個體有搭便車與機 會主義行為破壞集體利益（Ostrom, 1989）。
貳、推動農村再生計畫的治理架構分析
植基於中央主管機關、地方政府與農村社區彼此間的跨部門協力治理理念， 行政院提出「推動農村再生計畫，建立富麗新農村」之農業政策主張，期盼透 過農村再生條例的立法建立制度，積極推動農村再生政策。對此，「農村再生 條例」於2010 年 8 月 4 日公布施行，此一條例的推動立基在農村整體發展之需 要，以現有農村社區為中心，強化由下而上的地方參與制度，推動農村再生計 畫。同時，以多元整合的願景式策略規劃，強調農村產業與文化發展、自然生 態復育、實質環境與空間之活化再利用，以及重視農村景觀塑造來推動農村的 再生並提升居住環境品質。2 如圖一所示，中央主管機關應設置農村再生基金一千五百億元用來推動農 村永續發展及活化再生相關事項。3 因此，在宏觀層次上，中央主管機關首先 擬訂「農村再生政策方針」，4 依此進一步制定農村再生條例以提供社區自主 管理的制度框架，並且從中指導直轄市或縣市政府全面評估影響農村發展的各 層因素以制定「農村再生總體計畫」。而提出總體計畫之前，直轄市或縣市政 府應徵詢轄區內鄉鎮市公所意見，因地制宜擬訂符合在地需求的「農村再生總 體計畫」，最後報請中央主管機關核定。5 在微觀層面上，農村社區在地組織 及團體應依據社區居民需求，自主整合在地居民之意見，共同討論後擬訂「農 村再生計畫」，報經直轄市或縣市主管機關核定。6 核定後，直轄市或縣市主 管機關應依其所訂定之總體計畫和核定之農村再生計畫，訂定「年度農村再生 執行計畫」，向中央主管機關申請補助。7 為了管理、維護已核定之農村再生 計畫之公共設施、建築物及景觀，由社區組織代表共同訂定「社區公約」以彌 補法律規範之不足。8 另一方面，為讓農村再生朝向永續發展的目標，確保制 2 請參考農村再生條例政策說帖。 3 請參考農村再生條例第七條。 4 農村再生條例第六條：「中央主管機關應擬訂農村再生之政策方針，報行政院核定；修正時 亦同。」 5 農村再生條例第八條：「直轄市或縣（市）主管機關應徵詢轄內鄉（鎮、市）公所意見，就 轄區之農村再生擬訂農村再生總體計畫，報中央主管機關核定。」 6 農村再生條例第九條：「農村社區內之在地組織及團體應依據社區居民需求，以農村社區為 計畫範圍，經共同討論後擬訂農村再生計畫，並互推其中依法立案之單一組織或團體為代表 （以下簡稱社區組織代表），將該農村再生計畫報直轄市或縣（市）主管機關核定。」 7 農村再生條例第十一條：「直轄市或縣（市）主管機關應依第八條所定農村再生總體計畫及 已核定之農村再生計畫，訂定年度農村再生執行計畫，向中央主管機關申請補助，並由其核定 執行項目及優先順序。」 8 農村再生條例第二十條：「為管理、維護已核定之農村再生計畫之公共設施、建築物及景觀 ， 社區組織代表得共同訂定社區公約。」§7 補 助 §7 建立 督導 制 度， 進行 全面 調查 與分 析 訂定 農村 生活 品質 評定 指標 補 助 §13 §14 §21 §20 §7 §7 農村再生基金 §7 §12 §8 §12 農村再生政策方針 §6 （行政院農業委員會） 農村再生總體計畫 §8 （直轄市或縣市主管機關） 年度農村再生執行計畫 §11 （直轄市或縣市主管機關） 農村再生計畫 §9 （在地組織或團體） 中 央 社 區 縣 市 圖一 推動農村再生架構圖 資料來源：本研究計畫自繪 社 區 公 約 公共設施 建築物 景觀 整 體 環 境 改 善 公 共 設 施 建 設 個 別 宅 院 整 建 產 業 活 化 生 態 保 育 土地 分區 規劃 及配 置公 共設 施 文 化 保 存 與 活 用 鄉 鎮 市 §15 §31 輔 導 運 作 ， 並 建 立 獎 勵 及 績 效 評 鑑 制 度 §24 §23 指導 申請 度供給並永續執行，中央主管機關對農村社區之發展應建立督導制度，進行全 面調查與分析，訂定農村生活品質評定指標，而直轄市或縣市政府則需配合農 村再生計畫之推動，輔導農村社區運作，並建立獎勵及績效評鑑制度。9 9 請參考農村再生條例第二十三條、第二十四條及第三十一條。
建構動態穩定的 跨部門協力治理 以文化動員為基礎 的公民參與 持續進化中的社區意涵 農村再生 圖二 農村再生的新定義 資料來源：本研究自繪 由以上推動農村再生計畫之架構可得知，農村再生條例強調以農村社區為 中心，政府透過外部正式規則的制度安排，輔助並賦權社區居民制定農村再生 計畫，同時也鼓勵制定社區公約做為當地農村自主治理的內部規則，不僅是強 化「由下而上」的共同參與，實際上也有中央及地方主管機關「由上而下」的 引導，突破了過去民眾參與機會過少而無法符合農村真正需求的情況。
參、農村再生計畫的治理新意涵
在概念上，傳統的社區研究所關懷者，多半僅在「地理區域」或「意識凝 聚」的交疊意涵，這些討論多半以建立規範型架構（normative framework）的 應然面討論為主，較少有整合性分析架構的梳理與重構。事實上，相關學理的 討論其實還涉及更多層面的意涵。有鑑於此，本研究擬從「治理領域」的角度 重新詮釋「農村治理」的討論，並嘗試從過去理論文獻所累積的規範型理論架 構中，重新建構農村再生的新定義：(1)持續進化中的社區意涵；(2)以文化動員 為基礎的公民參與；(3)建構動態穩定的跨部門協力治理（如圖二所示）。一、持續進化中的社區意涵
近年來，學術界對於公共行政研究的趨勢不外乎來自美國政治的兩個傳統： Hamiltonian 傳統與 Madisonian 傳統。Hamiltonian 傳統關注一個「由上而下」層 級制的權威或所謂的單一權力中心的行政組織，強調有效的權力控制、行政原則，並且授與層級制官僚體系完整的權力與責任以有效實現公共目標（Kettl,
於多元政治利益競爭場域「由下而上」的集結以有效實現公共目標，唯有在權
力平衡的結構之下才足以防止專制危及民主的建立與個人自由（Kettl, 1993:
408-409）。隨著社會經濟發展的日漸，各種新的政策議題所牽涉的範疇、領域 以及行為者都顯得多元許多，從而使得公共事務呈現越來越複雜的內涵。自 1990 年代以來，在新政府運動（reinventing government）以及延續的新公共管 理（new public management）改革風潮中，以「社區」（community）作為政府
處理公共事務或公共議題的基本治理單元，已普遍受到各界重視（Taylor, 2007;
Bevir and Rhodes, 2008; Eversole, 2011）。
社區一詞的核心價值為「共同」（common）的概念，早期對於社區的刻板 印象，不外乎是固定的區域、特定群聚居民，以及特定的民俗文化價值等所組 成的集合體。隨著當代社會發展的趨勢，社區的界定也呈現多元化，社區係指 一群人在其疆界之環境關係所產生共同的文化情感，進而共同創發出共體的社 群關係，並且社區內的成員對彼此的價值分享著共同的規範（Wiseman, 2006; Eversole, 2010）。對於學術界而言，社區在治理的行動層面上扮演著主要實踐 之角色，已逐漸轉移了「不是政府，就是市場」為治理典範的各種理論概念，
成功地在結構制約與個人決策間走出了「第三條路」（the third way）（李柏諭，
2010：41-42）。對於實務界而言，當政府或市場均呈現失靈狀態時，透過更適 合的治理單位或網絡，社區治理意味著更小、更彈性、更能反映經濟規模及追 求經濟效率的治理形式，植基於官僚組織介入的極小化，積極培育社區成員展 現公民參與與自治的在地實踐，將能有效提昇政府職能，並增補公部門在各種 議題治理上的僵化困境與不足。 隨著時代的變遷與公共事務跨域性質之轉變，社區的概念持續不斷被賦予 進化的意涵，其中，由「民主治理」（democratic governance）、「公民參與」
（civil engagement ） 、 「 組 織 管 理 」 （ organization management ） 所 組 合 的
「GEM」關係模式，最能符合近代社區治理新意涵，並有效增進社區利益
（Pillora and Peter, 2011: 10-11）。如圖三所示，「民主治理」係指基於對社區 議題、社區需求與奉獻社區的信諾，賦與被選出的社區代表或委員會領導權及 決策權的政治過程，此一意味著對於公共事務的關注將不再獨厚中央政府，隨 著經濟規模及追求經濟效率的治理形式產生，許多更為適當的行政單元（邱崇 原、湯京平、黃建勳：2011：94-95），就如社區代表或委員會都將比所謂權力 集中之公共組織更有效率。「公民參與」係指社區代表或委員會運用技術或規 則，促使公民積極參與並影響社區日常生活相關的政策之制定與執行，此一意 味著對於公民參與的關注將不再只仰賴由下而上的發動，每一個涉及公共參與 網絡的行為者，均承載著不同的參與目的、社會責任、實踐方式與特殊價值， 唯有被選出的社區代表或委員會由上而下提供相關機制或制度安排，才能有效 控管個體行動從而進一步匯整成集體行動以形塑有效動員。「組織管理」係指
民主治理
公民參與 組織管理
圖三 社區 GEM 關係模式 資料來源：本研究計畫修改自Pillora and Peter (2011: 10-11) 增進 社區利益 社區的管理網絡或實踐型態主要建構在「在地性」（locality）的重要基礎上， 透過在地知識與社會資本鑲嵌（embedded）在社區運作或管理模式內，才能夠 促使公民真正參與社區決策的制定與執行，此一意味著對於社區的運作與管理 將不再關注特定的地理疆域，社區成員對於特定的土地或環境所產生的人際互 動、人境互動以及社會文化聯繫，才足以營造一個有利公民社會成長的社區管 理制度。 在社區意涵持續進化的思維演進之下，農村再生計畫一反過去「由上而 下」由公部門主導的行政模式，係以農村社區為基本治理單元直接參與規劃， 由社區內部自發自主整合在地組織及團體為代表，運用整合性規劃概念提出符 合以社區居民為主體的計畫構想與實施標的，「由下而上」共同參與向當地政 府提出申請。在執行目標上，過去重視農用基礎設施，農再強調文化與產業的 活化，希望建立農村整體的再生活化，並強調農村產業、自然生態與生活環境 的共同規劃及建設，注重農村文化之保存與維護及農村景觀之綠美化。在土地 管理方面，農村再生計畫企圖以推動整合型農地重劃等方式將農村社區與周圍 農地實施整併，以活化農村土地的利用；為考慮農村建地不足，提出不在地地 主土地之處理獎勵，共有土地自辦規劃或整建、改進農村社區土地使用彈性管 理；鼓勵訂定社區公約及地方特色之建築圖樣創造農村優美環境。
二、以文化動員為基礎的公民參與
公民參與（citizen participation）意涵著民主價值的展現以及公民權利的行使與爭取（Morse, 2006）。若採取較為廣義的角度來看，所謂的公民參與基本 上涉及兩個部分，一方面是指參與所指涉的對象為普遍的公眾；另一方面是所 參與的事務，在屬性必須為公共屬性的事務或議題。因此，所謂公共參與意指 著參與者進行具有公共屬性之事務、議題的參與行動。若以較狹義的角度界定， 公民參與則指民眾基於對公共事務的認知與情感，透過與政府間的公開對話， 參與公共決策所涉及的問題，以此進一步影響公共事務的過程。公民參與在公 共 行 政 的 研 究 領 域 之 中 ， 一 直 是 個 重 要 概 念 ， 尤 其 連 結 地 方 治 理 （local governance）、社區營造（community development）及審議式民主（deliberative democracy）等議題時，皆扮演著公民社會實踐的關鍵因素。社區營造是一個凝 聚地方互動、產生在地公共意識，以及促發公民積極參與社區事務的重要場域。 在關懷層面上，社區營造意謂著在社區意識之基礎下的每位居民，皆能體認彼 此間權利與義務的同等對待之道德感知，進而建立共同體的信賴關係，並藉此 自主地參與社區公共事務（Etzion, 1993: 254-255）。在行動層面上，社區營造 必然具備社區基本的地理範圍與群體生活中的共同體意識，因而社群的概念必 須轉化到社區內部意識、價值與結構，透過這個轉化與實踐，逐步釋放社會的 凝結力量（江大樹、張力亞，2008：94）。特別是自 1990 年代以後，由行政院 文化建設委員會發起並推動各項政府社區營造計畫的政策，促使各地方社區居 民參與社區運動，以此共同解決自己的社區生活問題，社區營造嚴然已成為台 灣社會高度重視之議題（陳其南，1996；徐震，2004）。 然而，在公民社會中，每一個涉及公共參與網絡的行為者，尤其是基層社 會的公民，均承載著不同的參與目的、社會責任、實踐方式與特殊價值。近年 來無論在國際社會上或者在台灣地區裡，逐漸提升的公民意識，使得社會中的 每個公民主動參與公共事務的現象日漸興盛。值得注意的是，政府在政策制定 與執行過程中除了提供民眾發言權和一定程度的決定權，以及提昇公民能力與 知能之外，近代對於如何促發廣泛的公民參與，如何有效動員公民的實質參與 之討論，皆進一步彰顯了民主參與的真義。就此，如圖四所示，推動社區參與 有三個重要的核心層面：（1）經濟：強調社區如何運用在地資源；（2）治理 （或政治）：強調社區如何進行自治；（3）文化：強調社區的成員間如何與 彼此或整個社區進行互動。而文化層面是大多數人所忽略的面向，也進一步造 成社區居民無法有效參與公共事務（Lamphear, 2001: 14-15）。由以上得知，針 對社區居民在公共參與的實踐層面上，如何透過社區內的社會互動和共享的社 會價值以形塑社區參與意識和實際的參與行動，有賴於文化動員（culture mobilization）的緊密聯絡（Korff, 2003: 3；夏鑄九，2007：231-232）。文化動 員是透過一些互動形式，以此形構群眾、團體、組織追求集體目標，在此一過 程中能形成深具群體自我意識和共享集體價值的歸屬感，從而深獲彼此間的文 化認同（Adriance, 1994: 164）。進一步來說，社區動員在取徑上可以區分「由 下而上」或者「由上而下」的方式，前者或為草根（grassroots）的取徑中，社
圖四 推動社區參與的核心層面 文化 經濟 政治 如何運用在地資源 成員如何互動，如何與社區互動 如何管理社區本身 說 明：虛線表示最常為人所忽略者。 資料來源：本研究參考自Lamphear（2001: 14）。 區行動係由社區成員自主性的設計與實行；後者則是那些由外界菁英或者自選 的社區領導者建立目標與行動（Treno and Holder, 1997: 173-174）。其中，在實 際動員過程中，個別成員如何被吸引、影響而願意參與實質的社區營造行動， 如何能夠有效動員以形成緊密互動的參與行動，文化認同扮演著重要的催化功 能。 在這樣的論述之下，農村再生計畫的推動，突破過去僅考量利用科層式與 私有化的治理架構，主要核心在於透過「由上而下」及「由下而上」兩個推動 層次，藉由農村再生條例的訂定賦權民眾參與在地農村政策的機會，農村居民 可依彼此長期互動之下所建立文化歸屬感為互信基礎，依照自己意願與在地知 識制定一個符合當地資源運用方式的農村再生計畫，以達成農村再生之政策目 標。另一方面，農村再生條例同時也授權農村居民自主訂立社區公約增加成員 對規範的認同，以利用社區成員間長期互動所建立的文化歸屬感有效動員公民 的實質參與，共同合作推動農村再生。推動農村再生計畫的制度架構共分為中 央政府（行政院農業委員會）、直轄市政府或縣市政府及農村社區等三個層級。 中央主管機關應擬定農村再生之政策方針外，直轄市或縣市主管機關應依區域 計畫法相關規定及農村再生政策方針，就轄區之農村再生訂定農村再生整體計 畫，報中央主管機關備查，作為農村再生計畫的指標。而農村社區之在地組織 及團體可依據社區居民之需求擬定農村再生計畫，作為農村再生政策中由下而 上推動的主軸。由此可知，由社區提出農村再生計畫及擬定社區公約來進行農
村政策目標的達成，因而農村社區又可視為「農村再生政策的起點」（黃一翔， 2011：71）。
三、建構動態穩定的跨部門協力治理
傳統上，「公私協力」（public-private partnership）的概念界定係指由政府 和公民或「第三部門」共同提供或輸送公共財貨和服務的互動協力關係。從 「第三部門」對「公共服務輸送」的角色與功能面向來看，第三部門的興起有 以下四種觀點，第一種是「政府失靈論」：自1980 年代以來，全球各國開始面 臨龐大的財政赤字，同時在國內的官僚體制因無法即時回應社會需求從而展現 出運作失靈的僵化窘境，這也使得處於國家或社會事務管理唯一統治中心的政 府，早已無法負載人民的需求。第二種是「市場失靈論」：政府不再是單純的 生產官僚，透過市場機制的運用可以引進各種新型態的公共服務工具，如簽約 外包（contract out）、特許經營權（franchise）、補助制（grant）、抵用券 （voucher）等執行工具，納入市場競爭機制進行公共治理的作法，開始出現各 種在私部門內才會發生的問題，譬如市場的不確定性與資訊不對稱所導致的交 易 成 本 過 高 ， 進 而 產 生 效 率 失 衡 的 現 象 （Coase, 1990 ； North, 1990 ； Williamson, 1996）。第三種是「第三者政府論」：隨著社會經濟問題的日益複 雜，公民社會確實需要一種新的治理機制，特別是從民間宗教團體、非營利組 織、志願性組織等第三部門行為者中所尋找到的各種解決方案，不單只是填補 政府在提供公共服務上的缺憾，更是一種純粹且最有效的公共與社會服務提供 者，此乃意味著政府必須退出公共服務的前線，以支援或協助的角色自居，從 而將目前由政府所主導的公共服務結構轉換成多元行為者參與、涉入與積極提 供公共財貨與服務的新治理結構。最後一種是「公共財理論」：相較於第三者 政府論者的基進立場，從公共財角度來看，唯有當政府無力承載或負荷時，所 謂的第三部門組織才有存在的適當性與正當性，也就是第三部門所扮演的儘管 是一個必須存在的角色，但卻是一個協力的角色。 由上得知，政府與「第三部門」夥伴的協力關係，除呈現「第三者政府」 論和「公共財理論」的輔助及取代關係之外，也有多種其他協力模式。值得注 意的是，傳統公私協力的研究分析背後所隱含的結果決定論邏輯，僅能呈現出 靜態式的協力治理理路；甚至可能因為經驗資料的不足，將研究自我侷限、化 約成靜態的治理績效評估，從而很可惜地無法展現出跨部門治理的動態性。隨 著跨域性公共事務或公共議題的日漸，各種新的政策議題所牽涉的治理體系與 行為者網絡也越來越複雜，建構在公部門、私部門與第三部門之間各種互動形 式的跨部門治理之概念被賦予新的意涵，亦即以「跨部門」取代「市場機制」， 以「治理關係」取代「社會代工」，強調「國家」、「市場」與「社會」三方 間互動關係的動態演進（Gazley, 2008; Feiock and Jang, 2009; Terman and Yang,部門一 部門二 圖五 跨部門協力治理的動態關係 資料來源：李柏諭（2011：52） 評鑑標準： 協力關係的穩定與 否？ 如何穩定協力治理？ 協力 趨同 分歧 趨同 分歧 趨同 協力 說明： I 前置暖身關係：非正式協商與討論 II 鞏固夥伴關係：制度建立 III 協力治理關係：公共財與公共服務的協力傳遞 IV 治理延續選擇：選擇終止跨部門協力實踐（ IV-A ）或持續（ IV-B ） I II III IV IV-A IV-B 2010 李宗勳，2004：42；李柏諭，2011：42-43）。如圖五所示，跨部門協力治 理的動態關係乃援引Lowndes 與
Sklcher（1998）就多重組織夥伴關係（multi-organizational partnership ） 所 發 展 出 前 夥 伴 合 作 時 期 （ pre-partnership collaboration ） 、 夥 伴 關 係 建 立 與 鞏 固 時 期 （ partnership creation and consolidation）、夥伴關係服務協力遞送時期（partnership program delivery）， 以及關係終止或延續發展時期等四個不同的生命週期（life cycle）。對此，跨 部門協力治理的動態關係將其轉譯成四種不同的關係型態，分別是：著眼於不 同部門之間以非正式協商、討論來形構合作默契的「前置暖身關係」（如圖五 之I）；進入正式的制度建立，並具體化公開運作章程、規章、規範設計的「鞏 固夥伴關係」（如圖五之II）；不同部門之間開始協力傳遞公共財與公共服務 的「協力治理關係」（如圖五之III）；以及選擇終止跨部門協力實踐或持續協 力實踐的「治理延續選擇」階段（如圖五之IV-A 與 IV-B），在此一階段中， 如協力行為者願意繼續合作，則此一跨部門協力治理模式的動態發展將重新置 入生命週期的循環過程或重構（remaking）夥伴關係中；然而，如果雙方不願 意繼續合作，則很有可能會造成契約終止（ending）或合作破局的結果（李柏 諭，2011：51-52）。 在這樣的背景之下，農村再生計畫推動機制主要是通過農村社區賦權、地 方政府的在地動員以及中央政府的政策資源投入等三個不同層級的治理與合作
來達成。在中央與地方政府跨部門動態協力關係之中，行政院農業委員會負責 農村再生政策的制度建構，並且從中指導直轄市或縣市政府全面評估影響農村 發展的各層因素以制定符合在地需求的農村再生總體計畫，最後報請中央主管 機關核定。其次，在社區居民與在地組織及團體跨部門動態協力關係之中，在 地組織及團體應依據農村居民需求，自主整合在地居民之意見，共同討論後擬 訂農村再生計畫，以及為了管理、維護已核定之農村再生計畫之公共設施、建 築物及景觀，由社區組織代表共同訂定「社區公約」以彌補法律規範之不足。 最後，在地方政府與在地組織及團體跨部門動態協力關係之中，直轄市政府或 縣市政府協調及引導轄區內之農村再生建設與規劃事宜，並期待與國家整體政 策與計畫接軌不偏離，而農村社區負責研擬社區的農村再生計畫，推動社區的 活化再生。
肆、推動農村再生計畫的困境
將研究焦點放置於歷史的脈絡中用以理解政治現象，亦即把政治置於時間 的光譜上來審視 （Pierson, 2004: 2），將發現在時間序列的面向上分析事件的 歷經過程以及其所產生之結果，將有助於複雜的政治現象與社會動態之理解。 如圖六所示，為因應台灣農村長期受限於全球化、都市化、政府有限資源投入 及缺乏民眾自主參與等困境，從「傳統農村治理結構」到「融合科層、市場及 社區的農村再生治理結構」的歷史發展軌跡來看，此一制度變遷在路徑依賴的 動態過程中產生「自我增強」與「正向回饋」的結果。傳統上，政府對於地方 或社區所面臨的社會問題，多半以科層式由上而下的政策工具加以解決。然而， 農村再生條例在計畫實施方式上，一反過去由上而下、由執行單位來主導的行 政模式，農村再生計畫改採由社區直接參與規畫，並運用整合性規劃概念，強 調由下而上的共同參與制度。由此看來，農村再生條例的治理架構企圖調和科 層式與私有化治理的傳統模式，試圖重新提出另一個農村自主治理的概念（黃 一翔，2011：68），也就是透過政府外部的制度安排與社區內部的自主力量的 調和，為農村再生的整體政策創造一個中央主管機關、地方政府與農村社區共 同治理的架構。制 度 變 遷 科層式治理 政府 共享性資源 圖六 農村治理結構的制度變遷 資料來源：本研究計畫自繪 居民 交 易 成 本 政府 農村社區 農村社區 市場 私有化治理 農村再生計畫 在地組織與團體 居民 機會主義 代理人問題 居民 制度安排 交 易 成 本 交易成本 社 區 公 約 提供誘因 傳統農村治理結構 融合科層、市場及社區的農村再生治理結構 搭便車 然而，農村再生計畫推動時卻頻頻遭受各界的質疑與批判，首先，農村再 生計畫最主要的目標在於活化農村社區並為其創造生產、生活與生態面等外部 效益，因而整體農村資源屬於抵減性、低排他性的共享性資源之性質，如何透 過社區居民長期建立的社會網絡減少彼此間的交易成本，以避免因個人理性自
利而造成搭便車或機會主義的破壞集體利益行為，此為農村再生計畫成功推動 的關鍵因素。其二，依據農村再生條例第九條規定，本計畫的提出者必須為依 法立案之單一在地組織或團體，此一具備法人資格的社區組織代表應依據社區 居民需求，經共同討論後擬訂農村再生計畫向相關主管機關提出，核定後並扮 演社區內計畫執行者的角色。若社區組織代表與居民無法處理彼此間所衍生的 交易成本與代理人問題時，在認同感不足和無法有效動員參與的情況之下，社 區自主管理能力就無法深化的由下而上的推動，計畫的推動最終會面臨停滯不 前的窘境。其三，在過去長期缺乏民眾參與的政策環境下，強調以農村社區為 中心並且藉著由下而上的共同參與所推動的農村再生計畫之方式，政府必須提 供良善的治理制度框架，不僅讓農村居民可以建構地方自主治理的能力，更能 讓社區的真正需求可以確實向上表達，充分反應一個屬於在地知識且因地制宜 的農村政策。對此，政府如何透過外部正式規則的制定，提供一個完善的制度 安排與誘因機制，皆為成功推動農村再生不可或缺的要素。 最後，傳統公私協力模式往往建立在垂直關係的互動模式上，也就是以公 部門為上層指導單位，私部門則處於下層配合服從的地位，必須根據公部門的 政策目標，高度支持公部門的政策作為，這種互動模式之中，公私部門的互動 會傾向於彼此相互對立與相互利用。農村再生政策以農村社區為治理中心，強 調中央及地方主管機關「由上而下」輔助並賦權讓居民「由下而上」共同參與 農村事務，雙方應處於一個水平融合的互動模式上，農村社區不再只是依存於 公部門，或成為公部門的附合體，更非僅僅配合公部門的指揮，其乃保留某些 自主權，並可能影響政府的政策工具選擇。對此，推動農村再生計畫涉及了不 同行為者與不同部門之間的複雜互動與競合關係，跨部門協力的成功與否之分 析，真正關鍵並不在於「成功」或「失敗」的單一、特定時間點的問題，而是 在更務實讓農村社區賦權、地方政府的在地動員，以及中央政府的政策資源投 入等多層級的互動「如何穩定合作模式」或者「如何維繫夥伴關係」。
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