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第三章 保障學生學習權的國立高中職學校 組織運作:從法學與教育學的探討

我 們 將 在 這 一 章 分 析 學 生 學 習 權 (the right to learn)的 意 涵 , 並 分 別 由 行 政 法 析 論 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 法 律 定 位 , 與 由 教 育 學 的 角 度 論 述 能 保 障 學 生 學 習 權 , 及 符 合 上 述 行 政 法 規 範 下 特 質 的 良 序 學 校 組 織 的 特 性 為 何 , 這 部 分 我 們 主 要 由 學 校 本 位 管 理 與 學 習 型 組 織 二 者 來 分 析 。

第 一 節 學 生 學 習 權 與 學 校 組 織

一 、 學 生 學 習 權 的 意 義

要 了 解 學 習 權 的 意 義 可 從 以 下 兩 個 層 次 來 分 析:「 學 習 權 做 為 一 種 權 利 」、「 學 習 權 具 有 主 動 學 習 與 被 動 學 習 的 意 涵 」。

( 一 ) 學 習 權 做 為 一 種 權 利

學 習 權 是 社 會 權 之 一 , 而 社 會 權 是 為 了 解 決 資 本 主 義 社 會 的 弊 病 與 矛 盾 , 以 進 一 步 保 障 社 會 經 濟 弱 者 的 背 景 下 所 形 成 的 人 權 保 障 ( 許 慶 雄 , 1996: 130; 許 志 雄 , 2000: 75)。 學 習 權 與 受 教 育 權 的 發 展 彼 此 息 息 相 關 , 從 受 教 育 權 的 發 展 歷 史 來 看 , 受 教 育 是 從 原 本 屬 於 私 人 的 事 務( 十 六 世 紀 以 前 ),發 展 到 國 家 把 教 育 當 作 人 民 的 義 務( 十 七 世 紀 至 十 九 世 紀 ),後 來 受 教 育 被 認 為 是 權 利 也 是 義 務( 二 十 世 紀 初 至 二 次 大 戰 前 ), 然 後 轉 變 成 受 教 育 成 為 基 本 人 權 ( 二 次 大 戰 以 後 ), 最 後 是 1980 年 代 以 後 學 習 權 的 出 現 ( 周 志 宏 , 2003: 503-507)。

學 習 權 的 概 念 根 據 1985年 聯 合 國 教 科 文 組 織 所 議 決 的 「 學 習 權 宣 言 」 之 描 述 : 「 學 習 權 是 一 種 讀 與 寫 的 權 利 、 持 續 的 疑 問 與 深 入 思 考 的 權 利 , 有 閱 讀 自 己 本 身 的 世 界 而 編 纂 其 歷 史 的 權 利 , 以 及 獲 得 一 切 教 育 方 法 的 權 利 , 亦 是 一 種 使 個 人 及 整 體 力 量 發 達 的 權 利 。 」 ( 周 志 宏,2000:188-9)每 一 個 國 民 為 了 自 己 的 成 長,以 能 立 足 於 社 會 國 家 ,

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或 為 了 形 成 健 全 人 格 , 完 成 自 我 實 現 , 追 求 人 生 幸 福 等 , 均 應 擁 有 學 習 權 的 權 利 ( 許 慶 雄 , 1996: 154) 。

( 二 ) 學 習 權 具 有 「 主 動 學 習 」 與 「 被 動 學 習 」 兩 種 意 涵

誠 如 「 學 習 權 宣 言 」 中 所 認 為 的 , 學 習 權 是 人 類 生 存 不 可 或 缺 的 要 素 , 所 有 教 育 活 動 的 核 心 便 是 學 習 活 動 ( 吳 清 山 , 2000b: 21)。 周 志 宏( 2000: 189)認 為,學 習 權 包 含 主 動 學 習 與 被 動 學 習 的 概 念 ; 前 者 是 指 不 受 妨 礙 地 自 我 探 索、學 習、詮 釋 的「 學 習 自 由 」,包 括 選 擇 學 習 內 容、方 式 與 轉 換 學 習 場 所 的 自 由( 轉 學 自 由 );後 者 則 是 指 獲 得 一 定 之 教 育 機 會 與 教 育 內 容 的 權 利 , 即 受 教 育 的 權 利 , 包 括 家 庭 教 育 、 學 校 教 育 、 終 身 學 習 的 部 份 , 即 經 由 他 人 的 協 助 而 「 被 動 學 習 ( 接 受 教 育 )」 的 部 分 。

由 上 述 分 析 可 知 , 學 習 權 是 社 會 權 之 一 , 而 社 會 權 又 屬 基 本 人 權 之 一 環 , 所 以 學 習 權 乃 一 基 本 人 權 。 因 對 人 民 基 本 權 利 的 保 障 已 為 憲 政 國 家 之 普 遍 價 值 , 所 以 , 我 們 要 成 為 一 個 真 正 的 憲 政 國 家 自 不 能 免 除 對 學 生 學 習 權 保 障 的 努 力 。 而 對 學 生 學 習 權 的 保 障 首 要 在 立 法 規 範 教 育 權 力 的 行 使 , 以 將 之 導 向 保 障 學 生 學 習 權 之 方 向 。 以 下 我 們 將 從 憲 法 對 學 校 組 織 的 拘 束 推 論 學 校 組 織 合 憲 的 未 來 。

二 、 學 生 學 習 權 與 學 校 組 織

台 灣 的 教 改 的 論 述 表 面 上 雖 由 國 家 與 教 育 體 制 的 關 係 作 檢 討 , 檢 視 國 家 對 教 育 領 域 的 管 制 干 預 的 合 理 性 基 礎( 朱 敬 一、戴 華,1996),

而 非 從 教 育 哲 學 與 教 育 理 念 出 發 。 然 而 , 教 改 伴 隨 著 所 謂 「 法 律 化 」 (juridification)的 過 程 , 亦 即 教 育 關 係 由 原 先 的 默 認 不 明 確 的 傳 統 倫 理 關 係 的 基 礎 , 到 法 律 明 文 規 定 的 規 範 形 式 , 如 落 實 於 教 育 基 本 法 之 制 定 , 明 訂 「 教 育 權 」 與 「 學 習 權 」 的 法 律 關 係 , 其 理 念 終 究 離 不 開 十 八 世 紀 啟 蒙 運 動 以 降 , 追 求 個 人 對 許 多 傳 統 的 束 縛 之 解 放 , 而 與 人 權 理 念 相 一 致( 林 佳 範,2002:54-56)。學 習 權 做 為 基 本 人 權 之 一 , 而 為 學 校 教 育 之 核 心 , 因 此 , 學 校 之 組 織 權 力 運 作 其 目 的 亦 應 以 學 生

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學 習 權 的 保 障 為 目 的 。 而 學 習 權 之 保 障 其 目 的 則 在 促 進 學 生 自 我 實 現 , 以 維 護 其 人 性 尊 嚴 。

人 權 的 核 心 理 念 在 於 人 之 尊 嚴 的 尊 重 , 而 為 現 代 法 律 體 系 之 核 心 精 神( 林 佳 範,2002:56-58)。而 人 性 尊 嚴 所 尊 重 的 人 權 三 要 素 為「 生 命 身 體 的 完 整 性 、 似 人 般 生 存 的 可 能 性 、 自 我 決 定 的 能 力 與 機 會 。 人 們 擁 有 滿 足 此 三 要 素 之 獨 立 的 道 德 人 格 時 , 其 即 擁 有 人 性 尊 嚴 者 , 而 法 律 也 就 是 為 保 障 個 人 人 性 尊 嚴 之 尊 重 而 被 設 置 之 生 活 規 範 」 ( 李 茂 生 , 1992: 37) 。 其 中 所 強 調 之 「 自 我 決 定 的 能 力 與 機 會 」 , 也 即 如 Kant(1964)定 言 令 式 中 的 「 目 的 原 則 」 之 「 以 人 為 目 的 王 國 」 , 以 及

「 自 律 原 則 」 之 「 理 性 意 志 之 自 律 」 的 主 張 , 也 意 同 於 Mill(1975)之 以 人 比 擬 如 樹 之 具 有 獨 特 性 , 而 需 自 主 的 開 展 , 實 則 為 「 自 我 實 現 」 之 意 。

人 的 自 我 實 現 做 為 一 種 概 念 , 源 自 黑 格 爾 (Hegel)到 費 希 特

(Fichte)的 存 在 哲 學 , 最 後 透 過 容 格 (Jung)的 自 我 心 理 學 理 論 才 逐 漸 形 成 。 人 的 自 我 實 現 意 謂 人 本 身 若 能 依 照 自 我 本 性 與 真 實 性 去 發 展 , 而 非 只 為 符 合 外 在 世 界 的 要 求 , 人 將 會 發 現 原 始 生 命 性 向 , 進 而 自 發 喜 悅 的 追 求 自 己 的 人 格 開 展 。 在 這 種 情 況 下 , 人 最 能 發 揮 自 己 生 命 的 創 造 性 , 而 真 正 自 我 實 現 ( 許 育 典 , 2002: 24)。

由 上 述 可 知 , 學 校 組 織 其 成 立 之 目 的 為 保 障 學 生 學 習 權 , 而 保 障 學 生 學 習 權 之 目 的 又 為 維 護 學 生 人 性 尊 嚴,促 進 學 生 自 我 實 現。所 以,

未 來 學 校 組 織 權 力 運 作 均 應 以 此 為 目 的 。

在 探 討 理 想 的 學 校 組 織 權 力 運 作 方 式 以 前 , 我 們 有 必 要 先 探 討 學 校 組 織 的 意 涵 。 行 政 學 與 行 政 法 學 對 學 校 組 織 意 義 的 關 心 範 疇 並 不 相 同 , 法 學 強 調 的 是 對 組 織 的 規 範 , 至 於 組 織 本 身 的 合 理 化 、 如 何 採 取 合 理 的 步 驟 形 成 組 織 體 , 大 抵 屬 行 政 學 研 究 的 範 疇 。 至 於 本 研 究 的 主 題 — 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 法 治 化 的 問 題 , 其 所 涉 及 的 有 行 政 學 所 關 心 的 , 組 織 本 身 的 合 理 化 、 如 何 採 取 合 理 的 步 驟 形 成 組 織 體 以 保 障 學 生 學 習 權 , 也 有 如 何 用 法 學 明 確 將 組 織 體 規 範 於 合 理 運 作 範 疇 以 保 障 學 生 學 習 權 的 問 題 , 故 應 兼 及 行 政 學 與 行 政 法 學 對 學 校 組 織 意 義 的 探 討 。

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第 二 節 由 法 學 的 角 度 探 討 對 學 校 組 織 的 規 範

一 、 行 政 法 上 「 組 織 」 與 「 行 政 組 織 」 的 意 義 :

( 一 )「 組 織 」 的 意 義

依 吳 庚( 2004: 172)之 見 解 ,「 組 織 」是 多 數 人 基 於 某 種 目 的 而 組 成 之 社 會 單 位 。 組 織 一 辭 其 意 義 所 指 涉 之 層 次 有 三 : 一 是 組 織 乃 社 會 單 位 之 形 態 及 名 稱 , 例 如 聯 合 國 或 某 機 關 ; 二 係 指 其 內 部 秩 序 , 包 括 結 構、分 支 組 織 及 成 員;三 係 指 運 作 關 係,指 組 成 分 子 之 動 態 關 係 , 包 括 職 權 之 劃 分 及 行 使 。 陳 愛 娥 ( 2004a: 165) 則 認 為 , 「 組 織 」 的 意 義 , 可 分 別 從 「 制 度 面 」 、 「 工 具 面 」 和 「 功 能 意 義 」 三 個 方 向 著 手 。 就 制 度 面 來 看 , 組 織 是 指 為 追 求 特 定 目 的 , 由 眾 多 彼 此 分 工 的 機 關 所 組 成 的 長 期 存 在 的 社 會 機 構 ; 由 工 具 面 來 看 , 組 織 指 前 述 社 會 機 構 的 內 在 結 構 , 其 機 關 之 間 彼 此 的 關 係 ; 而 功 能 意 義 的 組 織 指 的 是 形 成 前 述 社 會 機 構 的 過 程 , 即 形 成 組 織 體 的 行 為 。 上 述 二 人 對 組 織 意 義 的 分 析 實 大 同 小 異 。

組 織 的 意 義 雖 大 致 如 上 述 , 然 而 , 由 於 學 術 分 工 致 各 學 門 研 究 之 重 點 有 異 , 法 學 強 調 的 是 對 組 織 的 規 範 , 探 討 其 內 部 秩 序 和 外 部 行 為 之 法 律 效 果 , 至 於 組 織 與 目 標 之 關 聯 、 組 織 成 員 之 互 動 關 係 、 組 織 本 身 的 合 理 化 、 如 何 採 取 合 理 的 步 驟 形 成 組 織 體 , 大 抵 屬 行 政 學 或 管 理 科 學 研 究 的 範 疇( 吳 庚 , 2004: 172; 陳 愛 娥 , 2004a: 165)。 本 研 究 之 研 究 主 題 「 國 立 高 中 職 學 校 組 織 」 中 之 「 組 織 」 的 意 義 當 涵 括 上 述 二 者 的 範 疇 。

( 二 ) 行 政 法 上 「 行 政 組 織 」 的 意 義

組 織 如 想 成 為 行 政 組 織 法 探 討 的 對 象 , 它 必 須 是 「 行 政 組 織 」 才 行 。 依 吳 庚 之 見 解 ( 吳 庚 , 2004: 173), 行 政 組 織 係 在 國 民 主 權 的 三 權 分 立 下 , 行 使 行 政 權 限 之 各 級 組 織 之 總 稱 。 行 政 組 織 之 設 置 及 運 作 受 憲 法 及 法 律 之 羈 束 , 其 地 位 之 優 越 性 無 法 超 過 代 表 民 意 之 立 法 機 關。吳 庚 對「 行 政 組 織 」下 的 定 義 如 下:「 行 政 組 織 乃 以 憲 法 及 法 規 為

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依 據 而 成 立 , 為 管 理 國 家 事 務 之 核 心 , 實 現 國 家 目 標 之 最 主 要 手 段 , 對 其 他 社 會 單 位 或 組 織 體 而 言,具 有 監 督 及 協 調 之 功 能 」。足 見 行 政 組 織 受 憲 法 與 法 律 之 拘 束 , 如 陳 愛 娥 ( 2004b: 168) 所 言 , 現 代 立 憲 主 義 的 民 主 法 治 國 家 , 要 求 所 有 國 家 公 權 力 的 行 使 , 均 不 得 牴 觸 憲 法 的 規 定 , 這 點 在 行 使 組 織 的 權 力 時 亦 無 不 同 。

二 、 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 法 律 地 位 : 作 為 「 公 營 造 物 」 的 國 立 高 中 職 學 校 組 織

國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 法 律 地 位 到 底 為 何 ? 是 否 為 行 政 組 織 呢 ? 如 為 行 政 組 織 則 如 上 述 , 行 政 組 織 的 建 構 受 憲 法 及 法 規 的 約 束 , 則 國 立 高 中 職 學 校 組 織 亦 應 受 憲 法 及 法 規 的 約 束 。

陳 愛 娥 ( 2004c: 218-240) 指 出 重 要 的 行 政 組 織 類 型 大 抵 有 以 下 六 種 : 「 公 法 行 政 組 織 的 理 念 型 : 層 級 制 的 行 政 系 統 」 、 「 採 合 議 制 的 行 政 組 織 型 態 : 行 政 委 員 會 」 、 「 從 屬 性 的 公 營 造 物 」 、 「 特 種 基 金 」 、 「 公 法 人 」 與 「 公 營 事 業 」 。 而 國 內 通 說 將 公 立 學 校 視 為 不 具 權 利 能 力 的「 公 營 造 物 」( 吳 庚 , 2004: 187; 陳 愛 娥 , 2004c: 225;

蔡 茂 寅 , 2000: 429; 喬 育 彬 , 1994: 300; 林 孟 皇 , 1999a: 52)。 在 以 往 並 視 進 入 公 營 造 物 之 內 的 人 ( 「 利 用 人 」 ) 與 公 營 造 物 的 關 係 是 一 種 特 別 權 力 關 係 ( 「 公 營 造 物 利 用 關 係 」 ) , 以 特 別 權 力 關 係 的 理 論 來 解 決 「 公 營 造 物 利 用 關 係 」 的 問 題 。 只 是 這 種 特 別 權 力 關 係 在 大 法 官 主 導 下 , 已 逐 漸 瓦 解 ( 吳 庚 , 2004: 185-190; 陳 新 民 , 2000:

146-147; 陳 愛 娥 , 2004c: 226) 。

公 營 造 物 概 念 之 原 創 者 德 國 學 者 Otto Mayer 對 公 營 造 物 定 義 為 :

「 行 政 主 體 所 支 配 , 由 某 些 物 與 人 所 共 同 組 成 , 用 以 持 續 達 成 特 定 公 共 目 的 之 公 法 機 構 。 」 ( 陳 愛 娥 , 2000: 1311) 而 可 歸 屬 為 公 營 造 物 之 組 織 類 型 包 括 公 立 學 校 、 公 立 醫 院 、 勒 戒 所 、 軍 隊 、 監 獄 、 圖 書 館 或 甚 至 行 政 機 關 等 ( 黃 錦 堂 , 2000: 249) 。

吳 庚( 2004:186)為 使 公 營 造 物 之 定 義 更 為 明 確,並 符 我 國 現 行 法 制 , 將 之 定 義 為 : 「 行 政 主 體 為 達 成 公 共 行 政 上 之 特 定 目 的 , 將 人 與 物 作 功 能 上 之 結 合 , 以 制 定 法 規 作 為 組 織 之 依 據 所 設 置 之 組 織 體 ,

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與 公 眾 或 特 定 人 間 發 生 法 律 上 之 利 用 關 係 。 」 按 照 以 上 定 義 , 公 營 造 物 之 概 念 特 徵 有 四 : 一 是 公 營 造 物 係 行 政 主 體 ( 國 家 、 地 方 自 治 團 體 或 其 機 關 ) 為 特 定 目 的 而 設 置 ; 二 是 公 營 造 物 與 其 他 行 政 組 織 之 不 同 在 於 是 人 與 物 之 功 能 上 結 合 , 而 非 單 純 的 成 員 組 成 或 僅 是 供 利 用 之 物 ; 三 是 組 織 之 依 據 是 行 政 主 體 專 為 公 營 造 物 所 制 定 之 法 規 , 故 公 營 事 業 中 依 民 法 、 公 司 法 等 設 立 之 法 人 或 行 號 不 包 括 在 內 ; 四 是 公 營 造 物 與 利 用 人 間 之 法 律 關 係 稱 為 「 公 營 造 物 利 用 關 係 」 , 是 公 營 造 物 作 為 一 種 建 制 之 核 心 問 題 。

上 述 公 營 造 物 的 定 義 中 之 公 營 造 物 的 核 心 概 念 「 特 定 目 的 」 , 係 指 有 別 於 向 來 科 層 式 行 政 機 關 之 任 務 設 定 與 運 作 實 務 , 凡 不 屬 於 制 式 行 政 機 關 之 國 家 機 關 , 均 為 公 營 造 物 之 範 疇 ( 除 非 其 係 屬 於 公 法 人 或 獨 立 管 制 之 行 政 委 員 會 )( 黃 錦 堂 , 2000: 250-251)。 而 公 營 造 物 按 其 法 律 性 質 、 設 置 主 體 、 目 的 、 利 用 關 係 之 屬 性 等 , 可 區 分 為 各 種 不 同 種 類 。 依 吳 庚 之 分 類 , 國 立 高 中 職 與 圖 書 館 、 博 物 館 、 紀 念 館 、 文 化 中 心 等 均 屬 不 具 權 利 能 力 之 文 教 性 公 營 造 物 。 既 不 具 權 利 能 力 , 即 本 身 非 自 主 公 營 造 物( 註 1.), 屬 行 政 主 體 之 一 部 分 , 而 不 具 有 獨 立 地 位 或 法 人 資 格 。 其 實 在 台 灣 因 為 現 行 法 制 公 法 上 人 格 之 取 得 相 當 困 難 , 是 以 公 營 造 物 類 多 無 權 利 能 力 ( 吳 庚 , 2004: 187) 。

綜 合 上 述 可 知 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 係 一 公 營 造 物 , 雖 本 身 不 具 權 利 能 力,屬 行 政 主 體 之 一 部 分,而 不 具 有 如 法 人 資 格 般 之 獨 立 地 位,

但 確 為 一 行 政 組 織 , 故 國 立 高 中 職 的 學 校 組 織 建 構 應 受 憲 法 及 法 規 的 約 束 , 組 織 運 作 法 治 化 是 應 行 之 方 向 。

三 、 作 為 「 公 營 造 物 」 的 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 「 公 營 造 物 利 用 關 係 」

公 營 造 物 利 用 關 係 究 為 公 法 ( 行 政 法 ) 抑 或 私 法 關 係 , 固 受 公 營 造 物 所 制 定 之 設 置 法 規 ( 即 公 營 造 物 規 章 ) 影 響 , 例 如 被 賦 予 強 制 性 之 權 力 以 實 現 公 權 力 行 政 事 務 目 的 者 , 當 屬 公 法 關 係 無 誤 。 但 通 常 無 法 律 明 文 規 定 者 , 公 營 造 物 利 用 關 係 之 法 律 屬 性 , 主 要 取 決 於 其 利 用 規 則 。 利 用 規 則 通 常 依 公 營 造 物 之 權 限 ( 即 公 營 造 物 權 力 ) 自 訂 , 例

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如 國 立 高 中 職 之 校 規 由 各 校 訂 定 。 但 重 要 性 或 普 遍 適 用 於 各 個 公 營 造 物 者 , 亦 可 能 由 設 置 機 關 逕 行 制 定 , 例 如 高 級 中 學 規 程 與 高 級 職 業 學 校 規 程 由 教 育 部 發 布 。 至 於 公 營 造 物 或 其 機 關 , 對 內 部 服 務 人 員 之 指 揮 監 督,則 屬 職 務 上 之 指 示 權 限,非「 公 營 造 物 權 限 」之 行 使( 吳 庚 , 2004: 188-189) 。

如 前 述 , 我 國 各 級 公 立 學 校 在 法 律 上 屬 於 一 種 公 法 上 的 營 造 物 , 其 與 教 師 、 學 生 之 間 的 法 律 關 係 , 過 去 傳 統 上 均 被 視 為 是 一 種 行 政 法 上 的 特 別 權 力 關 係 。 公 立 學 校 與 教 師 的 聘 任 關 係 , 及 與 學 校 的 在 學 關 係 被 認 為 是 屬 於 特 別 權 力 關 係 中 的 營 造 物 利 用 關 係 , 而 使 教 師 、 學 生 一 直 遭 受 面 對 幾 乎 不 被 限 制 之 學 校 的 營 造 物 權 力 ( 許 育 典 , 2002:

128)。

所 謂 「 特 別 權 力 關 係 」 的 概 念 , 肇 始 於 十 九 世 紀 後 葉 的 德 國 君 主 立 憲 時 期 , 其 理 論 架 構 係 由 德 國 公 法 學 者 Paul Laband 與 Otto Mayer 二 者 所 建 立 , 目 的 在 於 做 為 法 治 時 期 的 國 家 ( 君 主 ) 與 官 吏 之 間 的 法 律 關 係 , 使 國 家 ( 行 政 主 體 ) 基 於 特 別 的 法 律 原 因 , 對 於 特 定 人 民 , 如 公 務 員 、 軍 人 和 學 生 , 享 有 概 括 的 支 配 權 能 , 並 使 該 特 定 人 民 立 於 服 從 的 地 位 。 有 別 於 國 家 與 一 般 人 民 發 生 的 一 般 權 力 關 係 , 特 別 權 力 關 係 下 的 人 民 不 得 主 張 享 有 法 治 應 有 的 基 本 權 利 、 無 「 法 律 保 留 」 原 則 之 適 用 , 亦 無 司 法 救 濟 之 可 言 ( 李 建 良 , 2004a: 153-154) 。

德 國 傳 統 特 別 權 力 關 係 將 公 營 造 物 利 用 關 係 定 位 為「 力 」的 關 係,

而 非 「 法 」 的 關 係 , 排 除 法 律 保 留 原 則 之 適 用 , 使 規 範 此 等 事 項 之 權 限 保 留 予 行 政 部 門 。 然 而 , 二 次 大 戰 後 在 民 主 化 與 法 治 國 原 則 下 , 傳 統 理 論 已 改 弦 易 轍 , 不 僅 將 特 別 權 力 關 係 的 範 圍 縮 小 ; 涉 及 基 本 權 利 限 制 者 , 仍 須 有 法 律 之 依 據 , 國 會 不 應 放 棄 制 定 法 律 之 任 務 ( 國 會 保 留 ) , 而 聽 任 行 政 機 關 裁 量 ; 相 關 措 施 如 果 足 以 影 響 個 人 地 位 , 如 職 位 高 低 、 薪 水 多 寡 , 則 許 可 提 起 行 政 訴 訟( 吳 庚 , 2004: 226-229)。

上 述 二 次 大 戰 後 德 國 特 別 權 力 關 係 理 論 的 演 變 中 , 以 「 相 關 措 施 是 否 足 以 影 響 個 人 地 位 」 為 得 否 提 起 行 政 訴 訟 之 判 斷 準 據 , 此 點 對 台 灣 的 公 營 造 物 利 用 關 係 影 響 甚 至 , 近 年 來 與 特 別 權 力 關 係 有 關 之 大 法 官 解 釋 幾 乎 都 與 此 為 依 據 , 尤 其 是 與 校 園 特 別 權 力 關 係 有 關 者 。 而 國

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立 高 中 職 校 園 中 的 特 別 權 力 關 係 如 果 細 分 , 還 可 分 別 就 學 校 此 一 公 營 造 物 與 學 生 、 未 兼 行 政 之 教 師 及 兼 行 政 之 教 師 三 者 之 關 係 加 以 討 論 。 以 下 即 以 此 架 構 加 以 討 論 當 今 國 立 高 中 職 之 公 營 造 物 利 用 關 係 。

( 一 ) 國 立 高 中 職 學 校 組 織 與 兼 行 政 之 教 師 之 關 係 :

國 立 高 中 職 學 校 組 織 中 兼 任 學 校 行 政 職 務 之 教 師 , 就 其 兼 任 之 行 政 職 務 , 則 有 公 務 員 服 務 法 之 適 用( 註 2.)。 在 傳 統「 特 別 權 力 關 係 理 論 」 下 , 公 務 員 被 視 為 行 政 內 部 之 構 成 分 子 , 與 一 般 人 民 之 身 分 不 同 , 故 凡 屬 對 公 務 員 之 各 種 措 置 均 非 屬 行 政 處 分 , 因 為 各 措 置 均 視 為 內 部 職 務 上 之 指 令 , 不 符 行 政 處 分 重 要 特 徵 之 一 的 「 行 政 決 定 須 直 接 對 外 發 生 法 律 上 之 效 果 」 。 然 而 , 此 種 理 論 今 日 已 被 揚 棄 , 對 公 務 員 之 措 施 是 否 為 行 政 處 分 , 而 得 否 提 起 行 政 訴 訟 , 應 改 為 依 其 性 質 而 定

( 李 建 良 , 2002a: 141) 。

大 法 官 解 釋 與 特 別 權 力 關 係 中 之 公 務 員 得 否 提 起 訴 訟 有 關 , 而 公 務 員 不 得 爭 訟 藩 籬 之 突 破 , 首 推 民 國 73 年 大 法 官 會 議 釋 字 187 號 解 釋 。 該 號 解 釋 確 認 公 務 員 依 法 辦 理 退 休 請 領 退 休 , 乃 行 使 法 律 基 於 憲 法 規 定 所 賦 予 之 權 利 , 如 向 原 服 務 機 關 請 求 核 發 服 務 年 資 或 未 領 退 休 金 之 證 明 , 未 獲 發 給 者 , 在 程 序 上 得 依 法 提 起 訴 願 或 行 政 訴 訟 。

其 後 我 國 實 務 上,依 大 法 官 解 釋 是 以「 是 否 改 變 公 務 員 身 分 關 係,

直 接 影 響 其 服 公 職 之 權 利 」 作 為 認 定 標 準 , 與 當 今 德 國 實 務 及 學 界 以 如 直 接 發 生 影 響 公 務 員 權 益 之 法 律 效 果 , 應 認 其 為 行 政 處 分 ; 反 之 , 若 僅 屬 執 行 職 務 之 內 部 指 示 , 則 非 行 政 處 分 , 判 斷 尺 度 稍 有 不 同 ( 註 3.)( 李 建 良 , 2002a: 141)。

( 二 ) 國 立 高 中 職 學 校 組 織 與 學 生 之 關 係 :

大 法 官 會 議 延 續 對 公 務 員 之 特 別 權 力 關 係 的 突 破 , 另 一 項 重 大 突 破 表 現 在 學 生 的 在 學 關 係 上 。 國 立 高 中 職 學 校 組 織 與 學 生 之 特 別 權 力 關 係 早 在 司 法 院 大 法 官 會 議 於 民 國 84 年 作 成 釋 字 382 號 解 釋 時 便 已 宣 告 結 束 。 只 是 許 多 老 師 仍 不 知 校 園 關 係 應 受 憲 法 規 範 , 而 非 傳 統 的 倫 理 關 係 凌 駕 一 切 之 上 ( 林 佳 範 , 2003) 。

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大 法 官 釋 字 382 號 解 釋 謂 :「 各 級 學 校 依 有 關 學 籍 規 則 或 懲 處 規 定 , 對 學 生 所 為 退 學 或 類 似 的 處 分 , 足 以 改 變 其 學 生 身 分 及 其 受 教 育 的 機 會 , 自 屬 對 人 民 憲 法 上 受 教 育 的 權 利 有 重 大 影 響 , 此 種 處 分 行 為 應 為 訴 願 法 及 行 政 訴 訟 法 上 的 行 政 處 分 。 受 處 分 的 學 生 於 用 盡 校 內 申 訴 途 徑 , 未 獲 救 濟 者 , 自 得 依 法 提 起 訴 願 及 行 政 訴 訟 。 」 惟 該 號 解 釋 係 以 「 是 否 改 變 學 生 身 分 關 係 , 直 接 影 響 其 受 教 育 之 權 利 」 作 為 判 斷 的 尺 度 , 如 學 生 所 受 處 分 係 為 維 持 學 校 秩 序 、 實 現 教 育 目 的 所 必 要 , 且 未 侵 害 其 受 教 育 的 權 利 者( 如 記 過、申 誡 ),則 除 循 內 部 申 訴 外,尚 不 允 許 提 起 行 政 爭 訴 ( 李 建 良 , 2004 a: 160)。 但 以 「 是 否 改 變 學 生 身 分 關 係 , 直 接 影 響 其 受 教 育 之 權 利 」 作 為 得 否 提 起 行 政 爭 訴 之 判 斷 尺 度 , 如 此 是 否 妥 適 , 學 者 不 無 疑 慮 ( 註 4.)。

此 外 , 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 將 「 學 校 或 其 他 教 育 機 構 為 達 成 教 育 目 的 之 內 部 程 序 」 排 除 在 行 政 程 序 法 適 用 之 程 序 規 定 之 外 , 亦 引 發 學 者 爭 議 。 因 為 今 日 國 家 任 務 龐 雜 , 立 法 速 度 力 有 未 迨 , 實 有 待 由 行 政 程 序 著 手 , 以 彌 補 形 式 法 律 的 不 足 , 我 國 行 政 程 序 法 立 法 之 目 的 亦 是 如 此 。 尤 以 教 育 法 的 立 法 密 度 甚 低 時 , 更 須 作 出 合 乎 法 治 原 則 的 行 政 行 為 以 補 立 法 缺 失 。

徐 筱 菁 ( 2003) 認 為 , 應 刪 除 該 排 除 教 育 事 務 之 規 定 , 因 為 若 是 行 政 內 部 之 組 織 、 程 序 或 管 理 , 應 屬 行 政 權 自 有 的 權 限 , 立 法 權 自 不 得 干 涉 。 若 是 有 關 學 生 權 利 者 , 則 特 別 權 力 關 係 已 不 適 用 , 學 生 自 應 享 有 一 般 國 民 之 權 利 。 如 今 立 法 將 「 學 校 或 其 他 教 育 機 構 為 達 成 教 育 目 的 之 內 部 程 序 」 排 除 在 行 政 程 序 法 適 用 之 程 序 規 定 之 外 , 有 如 以 往 特 別 權 力 關 係 時 代 , 立 法 權 幾 乎 未 曾 踏 入 教 育 事 務 這 塊 領 域 , 但 結 果 是 教 育 事 務 在 完 整 保 留 行 政 權 未 受 立 法 權 監 督 之 下 , 仍 未 讓 學 校 教 育 更 上 軌 道 。

但 是 林 孟 皇 ( 2000: 64) 以 為 , 縱 使 主 張 應 揚 棄 特 別 權 力 關 係 理 論 , 但 學 生 與 學 校 間 的 關 係 仍 宜 建 立 在 吳 庚 主 張 的 「 特 別 法 律 關 係 」 上 , 應 允 許 規 範 這 類 行 政 體 系 內 部 的 「 特 別 規 則 」 存 在 , 只 要 目 的 合 理 、 對 基 本 權 利 等 重 要 事 項 的 限 制 仍 受 法 律 保 留 原 則 支 配 即 可 , 故 學 生 與 學 校 的 「 特 別 法 律 關 係 」 不 適 用 行 政 程 序 法 之 一 般 規 定 。

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吾 人 以 為 , 國 立 高 中 職 學 生 與 學 校 之 間 的 特 別 權 力 關 係 確 已 不 復 有 存 在 必 要 , 而 應 予 以 揚 棄 , 且 兼 及 國 立 高 中 職 教 育 的 特 殊 性 , 要 達 成 如 徐 筱 菁 所 主 張 的 與 一 般 人 無 異 的 權 利 關 係 似 有 難 處 , 而 吳 庚 所 主 張 的 「 特 別 的 法 律 關 係 」 似 乎 是 一 可 行 之 方 向 。 但 重 點 毋 寧 是 如 果 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 , 其 立 法 之 目 的 假 使 是 避 免 以 法 律 侵 犯 教 育 專 業 , 則 教 育 主 管 機 關 或 學 校 應 有 「 教 育 上 的 專 業 」 配 套 措 施 , 而 不 是 只 是 定 出 所 謂 的「 特 別 規 則 」,或 甚 至 連 明 文 規 定 的 特 別 規 則 都 沒 有 , 如 此 將 與 往 昔 特 別 權 力 關 係 無 異 , 對 學 生 權 利 將 造 成 傷 害 。 職 是 之 故 , 行 政 程 序 法 第 三 條 第 三 項 第 六 款 之 訂 定 是 否 具 有 意 義 , 答 案 實 已 呼 之 欲 出 了 。

( 三 ) 國 立 高 中 職 學 校 組 織 與 未 兼 行 政 之 教 師 之 關 係 :

民 國 87 年 司 法 院 大 法 官 會 議 作 成 釋 字 462 號 解 釋,對 象 雖 是 大 專 教 師 之 升 等 審 查 , 然 而 , 其 以 大 專 教 師 升 等 審 查 之 資 格 審 定 結 果 「 於 教 師 之 資 格 等 身 分 上 之 權 益 有 重 大 影 響 」 作 為 符 合 訴 願 法 及 行 政 訴 訟 法 上 之 行 政 處 分 之 判 斷 標 準 , 對 國 立 高 中 職 學 校 組 織 與 未 兼 行 政 之 教 師 之 關 係 亦 有 重 大 影 響 。

大 法 官 釋 字 462 號 解 釋 謂 : 「 各 大 學 校 、 院 、 系 ( 所 ) 教 師 評 審 委 員 會 關 於 教 師 升 等 評 審 之 權 限 , 係 屬 法 律 在 特 定 範 圍 內 授 予 公 權 力 之 行 使 , 其 對 教 師 升 等 通 過 與 否 之 決 定 , 與 教 育 部 學 術 審 議 委 員 會 對 教 師 升 等 資 格 所 為 之 最 後 審 定 , 於 教 師 之 資 格 等 身 分 上 之 權 益 有 重 大 影 響 , 均 應 為 訴 願 法 及 行 政 訴 訟 法 上 之 行 政 處 分 。 受 評 審 之 教 師 於 依 教 師 法 或 訴 願 法 用 盡 行 政 救 濟 途 徑 後 , 仍 有 不 服 者 , 自 得 依 法 提 起 行 政 訴 訟 , 以 符 憲 法 保 障 人 民 訴 訟 權 之 意 旨 。 行 政 法 院 五 十 一 年 判 字 第 三 九 八 號 判 例 , 與 上 開 解 釋 不 符 部 分 , 應 不 再 適 用 。 … … 」 其 中 大 法 官 將 大 學 內 部 之 教 師 評 審 委 員 會 關 於 教 師 升 等 之 評 審 結 果 , 如 「 於 教 師 之 資 格 等 身 分 上 之 權 益 有 重 大 影 響 」 , 視 為 是 一 行 政 處 分 , 意 即 該 教 師 評 審 委 員 會 雖 然 為 學 校 之 一 「 內 部 單 位 」 , 但 所 為 視 同 代 表 學 校 此 一 「 行 政 機 關 」 之 「 行 政 處 分 」 , 當 事 人 可 提 起 訴 願 與 行 政 訴 訟 。

給 我 們 的 啟 示 是 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 中 , 如 果 一 般 教 師 受 到 類

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如 「 於 教 師 之 資 格 等 身 分 上 之 權 益 有 重 大 影 響 」 的 措 置 , 則 援 此 可 提 起 訴 願 與 行 政 訴 訟 ( 註 5.)。

( 四 ) 小 結

綜 合 上 述 可 知 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 「 特 別 權 力 關 係 」 實 已 不 適 用 而 不 存 在,但 是 代 之 而 起 的 關 係 究 應 為 何 ? 前 大 法 官 吳 庚( 2004:

241)提 出「 特 別 法 律 關 係 」做 為 替 代。 依 其 意, 所 謂 特 別 法 律 關 係 與 其 他 公 法 上 的 法 律 關 係 在 本 質 上 並 無 不 同 , 但 對 公 務 員 來 講 , 應 義 務 先 於 權 利 , 不 過 義 務 必 須 依 法 或 明 確 , 不 可 如 傳 統 上 之 義 務 不 確 定 ; 而 為 維 持 公 務 運 行 , 對 公 務 員 的 「 特 別 規 則 」 有 存 在 必 要 , 但 這 種 行 政 內 部 規 則 其 目 的 要 合 理 , 且 如 涉 及 基 本 權 利 的 限 制 仍 應 受 「 法 律 保 留 」 原 則 支 配 , 且 權 利 如 有 受 損 並 得 提 起 訴 訟 。

上 述 特 別 法 律 關 係 大 抵 符 合 當 今 大 法 官 相 關 解 釋 之 方 向 , 而 可 為 未 來 建 構 「 公 營 造 物 利 用 關 係 」 之 參 考 。

四 、 能 否 將 國 立 高 中 職 學 校 組 織 視 為 一 行 政 機 關 ?

上 述 國 內 通 說 將 國 立 高 中 職 學 校 組 織 視 為 一 公 營 造 物 , 然 而 也 有 將 公 立 學 校 視 為 行 政 機 關 或 地 位 類 似 行 政 機 關 者 , 到 底 能 否 將 國 立 高 中 職 學 校 組 織 視 為 一 行 政 機 關 ? 這 將 影 響 到 我 們 對 國 立 高 中 職 學 校 組 織 法 律 地 位 的 界 定 , 故 有 必 要 探 討 。

行 政 機 關 的 意 義 依 行 政 程 序 法 第 二 條 第 二 項 的 定 義 : 「 本 法 所 稱 行 政 機 關 , 係 指 代 表 國 家 、 地 方 自 治 團 體 或 其 他 行 政 主 體 表 示 意 思 , 從 事 公 共 事 務 , 具 有 單 獨 法 定 地 位 之 組 織 。 」 吳 庚 以 為 此 一 定 義 雖 簡 潔,但 稍 欠 周 延。因 為 該 定 義 未 有 行 政 政 權 之 字 樣,難 以 界 定 僅 是「 行 政 機 關 」 , 蓋 立 法 機 關 亦 可 能 代 表 國 家 、 地 方 自 治 團 體 或 其 他 行 政 主 體 表 示 意 思 。 所 以 , 吳 庚 將 「 行 政 機 關 」 的 意 義 定 義 為 : 「 國 家 或 地 方 自 治 團 體 ( 狹 義 之 行 政 主 體 ) 所 設 置 之 獨 立 的 組 織 體 , 依 行 政 權 範 圍 內 之 管 轄 分 工 , 有 行 使 公 權 力 並 代 表 國 家 或 地 方 自 治 團 體 為 各 種 行 為 之 權 限,其 效 果 則 歸 屬 於 國 家 或 該 自 治 團 體 」( 吳 庚,2004:181-182)。 按 吳 庚 之 行 政 機 關 的 定 義 , 其 內 涵 可 分 析 如 下 : 一 是 行 政 機 關 是 獨 立

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的 組 織 體,即 是 具「 單 獨 法 定 地 位 之 組 織 」,與 不 具 獨 立 性 質 之 內 部 分 支 單 位 等 不 同 ; 二 是 行 政 機 關 乃 權 力 分 立 下 的 行 使 行 政 權 的 機 關 , 與 立 法 權 或 司 法 權 之 機 關 不 同 ; 三 是 行 政 機 關 以 行 使 公 權 力 為 主 要 特 徵 , 但 並 非 謂 不 得 從 事 於 公 權 力 以 外 之 私 經 濟 行 政 ; 四 是 行 政 機 關 係 行 為 主 體 而 非 權 利 ( 義 務 ) 主 體 , 故 其 在 權 限 內 所 為 之 行 為 , 無 論 屬 於 公 法 行 為 私 法 行 為 , 其 結 果 最 後 均 歸 屬 於 權 利 ( 義 務 ) 主 體 之 國 家 或 地 方 自 治 團 體 ( 吳 庚 , 2004: 181)。

行 政 機 關 具 有 上 述 之 意 涵 , 則 國 立 高 中 職 雖 通 說 係 公 營 造 物 , 究 竟 是 否 仍 可 歸 屬 為 一 行 政 機 關 , 而 具 有 其 法 定 特 色 ?

黃 錦 堂( 2000:252)認 為,公 營 造 物 絕 大 部 分 係 有 法 律 或 法 規 命 令 作 為 組 織 之 依 據 , 為 行 政 機 關 之 一 種 , 得 對 外 行 文 並 且 負 擔 責 任 ; 司 法 院 大 法 官 會 議 於 民 國 84 年 作 成 的 釋 字 382 號 解 釋,亦 將 公 立 學 校

( 甚 至 在 特 定 範 圍 內 授 與 行 使 公 權 力 之 私 立 學 校 )視 為 機 關( 註 6.);

蔡 震 榮( 1993:263)亦 視 公 營 造 物 之 法 律 地 位 類 似 於 機 關,他 認 為 公 營 造 物 雖 不 得 為 權 利 的 主 體 , 卻 得 以 自 己 名 義 代 表 公 法 人 作 為 訴 訟 上 的 主 體 , 且 其 效 力 仍 歸 於 國 家 , 因 此 , 其 地 位 類 似 於 機 關 ; 李 建 良

( 2002a: 141) 亦 以 為 , 公 立 學 校 係 各 級 政 府 依 法 令 設 置 實 施 教 育 之 機 構 , 具 有 行 政 機 關 之 地 位 , 自 無 疑 問 ; 徐 筱 菁 ( 2003: 15) 也 認 為 公 立 大 學 、 高 國 中 、 小 學 依 法 設 置 , 以 本 身 名 義 表 示 意 思 , 從 事 公 眾 之 教 育 事 務 , 為 獨 立 之 組 織 體 , 屬 典 型 行 政 機 關 。 綜 合 上 述 , 國 立 高 中 職 既 可 視 為 一 公 營 造 物 , 亦 可 視 為 一 行 政 機 關 , 而 具 有 上 述 行 政 機 關 意 義 之 特 點 。

五 、 小 結

由 上 述 討 論 可 知 , 在 法 學 上 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 並 非 一 行 政 主 體 , 係 屬 無 權 利 能 力 之 公 營 造 物 , 其 公 營 造 物 利 用 關 係 已 打 破 特 別 權 力 關 係 之 舊 說 , 而 視 營 造 物 之 設 置 法 規 或 利 用 規 則 而 定 。 當 今 國 立 高 中 職 具 有 被 賦 予 強 制 性 公 權 力 , 以 實 現 一 般 公 權 力 之 目 的 , 其 利 用 關 係 為 公 法 關 係 , 且 大 法 官 釋 字 382 號 解 釋 與 學 者 將 公 立 學 校 視 為 行 政 機 關 , 則 其 可 作 成 行 政 處 分 , 並 可 成 為 行 政 訴 訟 之 主 體 , 甚 為 清 楚 。

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故 國 立 高 中 職 為 行 使 公 權 力 之 公 營 造 物 , 並 可 視 為 一 行 政 機 關 , 在 法 治 國 家 中 其 運 作 應 受 憲 法 及 相 關 法 令 之 拘 束 , 因 此 , 其 學 校 組 織 運 作 應 循 法 治 化 之 軌 跡 演 進 , 當 無 庸 置 疑 。

第 三 節 由 教 育 學 探 討 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 未 來

一 、 教 育 行 政 學 上 的 學 校 組 織 的 意 涵 與 特 色 :

( 一 ) 學 校 組 織 的 意 涵 :

要 了 解 學 校 組 織 的 意 義 以 前 , 首 先 要 對 組 織 的 意 義 做 討 論 。 謝 文 全 歸 納 各 學 者 專 家 對 組 織 的 意 義 的 見 解 (Schein,; White,;

Barnard,1968;Kast&Rosenzweig,1979),綜 合 靜 態、心 態、動 態 及 生 態 四 個 層 面 對 「 組 織 」 下 定 義 , 他 認 為 以 上 四 個 層 面 都 是 組 織 所 必 須 具 備 的,所 以「 組 織 是 人 們 為 達 成 特 定 共 同 目 標 所 結 合 而 成 的 有 機 體,

透 過 人 員 、 結 構 與 環 境 的 互 動 調 適 來 完 成 其 任 務 」( 謝 文 全 , 2003:

123-124)。 謝 文 全( 1989: 175-176)根 據 上 述「 組 織 」的 意 義 對「 教 育 組 織 」下 如 下 的 定 義:「 教 育 組 織 是 教 育 人 員 為 達 成 發 展 與 改 進 教 育 事 業 的 共 同 目 的 結 合 而 成 的 有 機 體 , 藉 著 教 育 人 員 與 教 育 結 構 的 適 當 配 置 以 及 對 教 育 環 境 的 調 適 來 完 成 其 任 務 。 」

( 二 ) 學 校 組 織 的 特 色 :

張 明 輝 ( 1997) 認 為 , 學 校 組 織 屬 於 教 育 組 織 的 一 種 , 除 具 有 教 育 組 織 的 一 般 性 質 外 , 也 具 有 科 層 體 制 、 鬆 散 結 合 、 雙 重 系 統 及 非 正 式 組 織 等 特 性 , 其 意 義 茲 分 析 如 次 :

1.科 層 體 制 :

科 層 體 制 的 概 念 是 韋 柏( Weber, 1947)所 提 出 有 關 組 織 的 理 想 模 式, 其 主 要 特 徵 包 括:「 權 威 階 層 」、「 法 規 條 例 」、「 專 職 分 工 」、「 不 講 人 情 」、「 書 面 檔 案 」、「 支 薪 用 人 」 與 「 資 源 控 制 」 (Silver, 1983, pp.75-78, 轉 引 自 張 明 輝 , 1997)。

所 謂 「 權 威 階 層 」 是 指 組 織 的 結 構 如 金 字 塔 型 態 , 組 織 成 員 分 層

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辦 事,有 一 定 的 層 級 管 理;「 法 規 條 例 」即 每 一 組 織 均 依 據 法 規 系 統 , 維 持 組 織 的 正 常 運 作;「 專 職 分 工 」即 組 織 中 所 有 的 工 作 或 職 位,均 設 有 專 人 負 責;「 不 講 人 情 」為 在 組 織 內 一 切 依 循 法 規 辦 事,對 組 織 成 員 一 視 同 仁;「 書 面 檔 案 」即 任 何 組 織 有 關 的 活 動、決 策 或 法 規 等 均 書 面 化 及 文 字 化;「 支 薪 用 人 」指 在 組 織 內 編 制 的 成 員 均 領 有 薪 水,並 且 依 照 年 資 及 考 核 結 果 陞 遷 ; 而 「 資 源 控 制 」 指 組 織 內 的 行 政 管 理 人 員 可 以 掌 控 組 織 資 源 的 分 配 。

台 灣 的 國 立 高 中 職 學 校 組 織 具 有 科 層 體 制 的 某 些 部 分 的 特 色 , 如

「 權 威 階 層 」、「 專 職 分 工 」、「 支 薪 用 人 」與「 資 源 控 制 」, 至 於「 法 規 條 例 」與「 書 面 檔 案 」,雖 然 因 各 校 特 色 而 有 所 不 同,但 大 都 不 完 全 符 合,比 較 趨 近 者 也 是 屬「 法 制 」性 質,而 非「 法 治 」。至 於「 不 講 人 情 」 則 更 是 與 儒 家 文 化 不 符 , 而 難 以 落 實 。

2.鬆 散 結 合 系 統 :

鬆 散 結 合 系 統 ( loosely coupled system) 的 概 念 是 美 國 學 者 Weick(1976)所 提 出,他 指 出 學 校 組 織 成 員 之 間,彼 此 的 關 係 雖 然 互 相 聯 結,但 卻 保 持 各 自 獨 立 性。他 指 出 鬆 散 結 合 系 統 的 特 色 括,「 系 統 各 部 門 針 對 實 際 需 要 , 各 自 調 適 」、「 系 統 中 的 任 何 一 個 部 門 發 生 困 難 或 解 組 , 將 不 影 響 其 他 部 門 」、「 系 統 中 的 每 一 成 員 或 團 體 均 擁 有 較 大 的 自 主 空 間 」,其 缺 點 則 是「 組 織 的 中 樞 命 令 比 較 難 以 迅 速 地 傳 達 到 每 一 個 組 織 成 員 」。

針 對 上 述 各 項 特 徵 , 對 照 我 國 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 情 況 , 亦 有 其 相 同 的 特 徵 : 各 教 師 間 , 尤 其 各 不 同 學 科 教 師 間 , 尤 其 是 國 立 高 職 的 各 科 之 間 也 具 有 相 當 程 度 的 鬆 散 結 合 特 性 。

3.雙 重 系 統 :

美 國 學 者 Owens(1991)提 出 雙 重 系 統 理 論 ( dual system

theory),認 為 學 校 組 織 的 教 學 系 統 和 行 政 系 統 同 時 存 在 兩 個 不 同 組 織 結 構 的 特 性 : 教 學 系 統 方 面 具 有 鬆 散 結 合 的 特 性 , 而 在 行 政 事 務 的 非 教 學 系 統 方 面 , 則 是 具 有 緊 密 結 合 的 特 性 。

張 明 輝 ( 1997) 指 出 , 在 學 校 組 織 中 , 教 師 和 學 校 行 政 人 員 間 的 關 係 , 經 常 是 微 弱 而 且 鬆 散 的 , 而 且 因 為 學 校 教 師 待 遇 明 顯 優 於 同 一

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職 級 之 非 教 師 兼 任 之 行 政 人 員 , 造 成 行 政 人 員 心 理 較 不 平 衡 。 常 令 學 校 組 織 的 領 導 者 需 面 臨 協 調 或 解 決 教 學 系 統 和 行 政 系 統 人 員 間 衝 突 的 情 況 。 上 述 諸 多 雙 重 系 統 的 特 性 , 常 令 學 校 組 織 的 領 導 者 需 面 臨 協 調 或 解 決 教 學 系 統 和 行 政 系 統 人 員 間 衝 突 的 情 況 , 也 同 時 增 加 了 領 導 學 校 組 織 的 困 難 度 。

4.非 正 式 組 織

非 正 式 組 織 乃 與 正 式 組 織 相 對 稱 , 並 附 隨 在 正 式 組 織 之 中 , 非 正 式 組 織 是 組 織 成 員 無 意 識 、 不 定 型 的 人 際 間 自 然 的 接 觸 ( contacts)

或 交 互 作 用 ( in-teraction ) 的 結 果 所 產 生 的 聚 集 (Barnard, 1938 )。 張 明 輝 ( 1997) 指 出 , 學 校 中 的 非 正 式 組 織 , 特 別 是 資 深 教 師 或 行 政 人 員 的 非 正 式 團 體 規 範 , 對 於 新 進 人 員 具 有 潛 在 的 影 響 力 , 足 以 規 範 或 改 變 其 行 事 風 格 。 尤 其 是 華 人 社 會 深 受 儒 家 文 化 的 影 響 , 非 正 式 組 織 之 間 的 影 響 力 常 常 具 有 關 鍵 性 。

二 、 學 校 組 織 變 革 下 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 可 能 方 向

我 們 在 上 文 由 行 政 法 的 角 度 探 討 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 法 律 定 位 , 了 解 學 校 組 織 權 力 應 朝 法 治 化 方 向 運 作 。 然 而 , 能 否 由 往 昔 傳 統

圖 12 學 校 組 織 變 革 的 來 源 資 料 來 源 : 吳 清 山 ( 2005, 57)

的 習 慣 運 作 模 式 做 轉 化 , 這 涉 及 到 學 校 組 織 變 革 的 理 念 。

政 治 的 改 變

經 濟 的 改 變

科 技 的 改 變

教 育 法 令 的 改 變

教 育 市 場 的 改 變

教 育 資 源 有 限

人 員 結 構 的 改 變

教 學 方 法 的 改 變

教 學 題 材 的 改 變

行 政 結 構 的 改 變

學 校 氣 氛 的 改 變

學 校 目 標 的 改 變 學 校 組 織

變 革

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組 織 環 境 不 斷 的 改 變 , 組 織 本 身 為 了 生 存 也 需 要 改 變 。 學 校 組 織 變 革 可 以 界 定 為 「 學 校 將 目 前 的 狀 態 加 以 修 正 和 調 整 , 並 朝 向 未 來 所 想 要 的 狀 態 發 展 , 以 提 高 學 校 效 能 」( 吳 清 山 , 2005: 56)。 而 影 響 學 校 組 織 變 革 的 可 能 因 素 , 依 吳 清 山 的 看 法 , 主 要 有 外 在 和 內 在 兩 個 因 素 , 如 圖 12 所 示 。 由 圖 12 可 知 , 影 響 學 校 組 織 變 革 的 因 素 不 能 只 侷 限 於 校 內 的 因 素 , 而 忽 視 外 在 政 經 環 境 可 能 的 影 響 。

至 於 促 進 學 校 組 織 變 革 的 學 校 組 織 型 態 , 吳 清 山 建 議 「 學 習 型 組 織 」是 當 中 漸 進 式 變 革 的 一 種,John MacBeath & Peter Mortimore(2001) 也 強 調 學 校 成 員 持 續 學 習 對 增 進 學 校 效 能 的 重 要 。 Murphy(1991)則 在

「 美 國 學 校 組 織 再 造 」 (Restructuring America’ s Schools: An Overview, in Education Reform in The ‘ 90s)一 書 中 , 建 議 以 「 學 校 本 位 管 理 」 (school-based management)做 為 教 育 主 管 當 局 、 校 長 、 教 師 與 家 長 共 同 參 與 學 校 組 織 再 造 的 組 織 變 革 型 態 。 這 兩 種 學 校 組 織 型 態 都 是 值 得 我 們 去 了 解 其 是 否 適 合 做 為 未 來 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 未 來 可 能 方 向 , 以 下 即 對 此 加 以 論 述 。

三、 「 學 校 本 位 管 理 」作 為 以 自 我 實 現 為 教 育 目 的 的 學 校 組 織 的 可 行 性 探 討

( 一 ) 我 國 當 今 教 育 的 目 的

教 育 的 目 的 為 何 ? 因 為 不 同 時 空 的 不 同 學 者 , 及 基 於 不 同 的 教 育 權 下 的 主 張 便 有 所 不 同。例 如 美 國 民 主 社 會 下 的 J. Dewey 強 調 教 育 的 歷 程,認 為 教 育 即 成 長 (growth),主 張 教 育 無 目 的 論 (Dewey,1966)。

往 昔 屬 國 家 教 育 權 的 台 灣 , 則 教 育 的 目 的 在 執 政 者 鞏 固 政 權 的 考 量 下,強 力 介 入 主 導,並 悖 離 受 教 者 的 需 求,談 不 上 學 生 學 習 權 的 保 障 。

然 而,如 前 文 所 述,根 據 1985 年 聯 合 國 教 科 文 組 織 所 議 決 的「 學 習 權 宣 言 」 中 所 認 為 的 , 學 習 權 是 人 類 生 存 不 可 或 缺 的 要 素 , 所 有 教 育 活 動 的 核 心 便 是 學 習 活 動 ( 吳 清 山 , 2000b: 21)。 而 學 習 權 的 目 的 又 在 促 進 學 生 的 自 我 實 現 , 因 此 , 當 今 教 育 的 目 的 應 在 保 障 學 生 的 學 習 權 以 完 成 學 生 的 自 我 實 現 , 以 我 國 現 今 教 育 基 本 法 的 明 文 規 定 更 能

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看 出 這 種 事 實 。

我 國 在 民 國 88 年 6 月 4 日 已 三 讀 通 過 的 教 育 基 本 法 第 2 條 第 2 項 揭 示:「 教 育 之 目 的 以 培 養 人 民 健 全 人 格、民 主 素 養、法 治 觀 念、人 文 涵 養 、 強 健 體 魄 及 思 考 、 判 斷 與 創 造 能 力 , 並 促 進 其 對 基 本 人 權 之 尊 重 、 生 態 環 境 之 保 護 及 對 不 同 國 家 、 族 群 、 性 別 、 宗 教 、 文 化 之 瞭 解 與 關 懷 , 使 其 成 為 具 有 國 家 意 識 與 國 際 視 野 之 現 代 化 國 民 。 」 並 在 第 3 條 規 定:「 教 育 之 實 施 應 本 有 教 無 類,因 材 施 教 之 原 則,以 人 文 精 神 及 科 學 方 法 , 尊 重 人 性 價 值 , 致 力 開 發 個 人 潛 能 , 培 養 群 性 , 協 助 個 人 追 求 自 我 實 現 。 」 有 學 者 以 為 其 規 範 內 容 己 融 入 現 代 化 教 育 之 精 神 , 而 且 重 視 作 為 教 育 基 本 權 保 障 核 心 之 人 的 自 我 實 現 的 教 育 ( 許 育 典 , 2002: 224)。

但 也 有 人 以 為 教 育 基 本 法 第 2 條 目 標 多 重 、 龐 雜 、 間 有 矛 盾 , 乃 立 法 院 黨 團 協 商 的 結 果 , 能 否 以 此 作 為 教 育 目 的 之 解 釋 , 誠 有 疑 問 。 應 回 歸 到 憲 法 對 教 育 基 本 權 的 保 障 上 , 去 理 解 憲 法 保 障 教 育 基 本 權 的 目 的 在 促 進「 人 的 自 我 實 現 」,即 謂 教 育 的 目 的 在 使 學 習 者「 開 展 自 我、

實 現 自 我 」( 林 孟 皇 , 2000: 66)。 上 述 不 論 贊 同 或 不 贊 同 教 育 基 本 法 第 2 條 之 論 述 , 都 指 向 教 育 的 目 的 應 是 在 促 進 學 生 的 自 我 實 現 。

( 二 )「 學 校 本 位 管 理 」 的 意 義 與 源 起

1.「 學 校 本 位 管 理 」 的 意 義

「 學 校 本 位 管 理 」 (school-based management, 簡 稱 SBM), 黃 嘉 雄( 2001:19)綜 合 中 外 學 者 的 界 定, 將 學 校 本 位 管 理 定 義 為:「 係 教 育 行 政 權 威 體 系 將 跟 學 校 運 作 和 發 展 有 直 接 關 係 的 預 算 、 人 事 、 課 程 與 教 學 等 事 務 , 授 權 由 學 校 層 級 的 校 長 和 教 職 員 、 家 長 、 社 區 人 士 、 甚 至 學 生 等 之 代 表 所 組 成 的 高 度 參 與 式 決 定 權 威 作 決 定 , 而 學 校 須 負 擔 績 效 責 任 的 一 種 教 育 行 政 管 理 方 式 。 」

這 一 個 界 定 指 出 學 校 本 位 管 理 的 四 項 要 點 : (1)權 力 結 構 的 分 權 化 :

指 教 育 行 政 機 關 的 權 力 下 放 給 各 學 校 ; 就 學 校 層 級 的 權 力 結 構 關 係 言 , 指 校 長 及 行 政 人 員 將 其 集 中 化 的 權 力 , 分 權 給 學 校 教 職 員 、 家

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長 、 社 區 人 士 , 甚 至 學 生 , 使 他 們 能 有 充 分 機 會 一 起 參 與 學 校 校 務 決 定 。

(2)參 與 分 享 的 決 定 過 程 :

校 務 決 定 的 過 程 係 校 長 、 教 職 員 、 家 長 、 社 區 人 士 和 甚 至 於 學 生 之 代 表 , 一 起 參 與 分 享 的 過 程 。

(3)授 權 決 定 的 範 圍 包 含 學 校 發 展 的 核 心 事 項

核 心 事 項 如 屬 於 資 源 的 經 費 與 人 事 , 和 屬 於 校 務 核 心 的 課 程 與 教 學 。

(4)作 決 定 者 須 負 績 效 責 任

學 校 係 作 決 定 的 主 要 單 位,相 對 的,它 也 是 擔 負 成 敗 責 任 的 單 位。

學 校 的 自 主 管 理 , 即 學 校 的 高 績 效 責 任 。 1.「 學 校 本 位 管 理 」 的 源 起

Seddon,Angus&Poole(1990:38-42)由 社 會 學 結 構 功 能 論 和 衝 突 理 論 的 角 度 加 以 分 析 學 校 本 位 管 理 之 所 以 興 起 原 因 。 首 先 以 結 構 功 能 論 的 看 法 認 為 , 學 校 本 位 管 理 一 則 是 因 教 育 體 系 在 原 有 科 層 化 教 育 行 政 管 理 體 制 下 , 未 能 配 合 社 會 結 構 之 變 遷 發 揮 其 應 有 的 功 能 而 所 做 的 調 整。另 一 因 素 則 是 1970 年 代 大 部 分 的 西 方 國 家 經 濟 不 佳,政 府 財 政 緊 縮 , 冀 圖 以 學 校 本 位 管 理 強 化 教 育 績 效 。 所 以 , 即 是 說 由 結 構 功 能 論 的 看 法 , 學 校 本 位 管 理 被 認 為 是 能 減 少 教 育 支 出 , 提 升 資 源 效 率 , 提 供 公 眾 參 與 教 育 管 理 機 會 , 強 化 學 校 績 效 責 任 的 管 理 模 式 。

此 外 , 如 果 由 衝 突 理 論 的 角 度 來 看 , 社 會 充 滿 矛 盾 、 衝 突 、 變 遷 的 本 質 , 主 張 知 識 、 價 值 與 權 力 之 間 存 在 著 相 互 糾 結 的 複 雜 關 係 。 且 認 為 權 力 具 有 動 態 性 、 多 元 性 , 而 非 固 定 性 、 單 向 性 。 而 學 校 也 是 社 會 各 群 體 及 階 級 競 逐 利 益 的 場 所 , 學 校 本 位 管 理 提 供 了 社 會 和 社 區 的 各 種 多 元 利 益 之 代 表 一 起 參 與 建 構 並 形 塑 未 來 的 極 佳 管 道 , 要 比 科 層 體 制 更 能 符 合 這 種 多 元 、 動 態 的 權 力 觀 ( 黃 嘉 雄 , 2001: 25)。

2.以 「 學 校 本 位 管 理 」 作 為 學 校 組 織 模 式 的 一 種 主 張

上 述 人 的 自 我 實 現 這 種 教 育 目 的 須 在 自 由 、 多 元 而 開 放 的 教 學 環 境 範 圍 內 實 施 ( 許 育 典 , 2002: 225)。 因 此 , 林 孟 皇 主 張 , 為 避 免 國 家 權 力 的 不 當 干 預 , 在 教 育 領 域 中 , 學 校 組 織 自 治 有 防 範 國 家 干 涉 教

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育 活 動 、 宰 制 教 育 內 容 的 作 用 , 並 享 有 要 求 國 家 資 源 補 助 、 教 育 給 付 的 主 體 地 位 。 但 是 從 另 一 個 角 度 來 看 , 學 校 組 織 也 可 能 成 為 壓 制 學 生 的 「 小 國 家 」 或 官 僚 化 的 次 級 組 織 , 對 於 學 習 者 的 直 接 傷 害 , 反 而 有 待 國 家 予 以 規 制 。 因 此 , 立 法 者 對 學 校 組 織 應 規 範 其 採 取 「 結 構 民 主 化 」、「 成 員 平 等 參 決 權 」 的 保 障 ( 林 孟 皇 , 1999a: 59)。 這 種 主 張 很 類 似 於 社 會 學 中 衝 突 理 論 的 多 元 、 動 態 的 權 力 觀 。

因 此,林 孟 皇( 2000a:104)認 為,學 生 作 為 教 育 基 本 權 的 主 體 , 對 於 與 其 人 格 自 由 開 展 有 相 當 關 係 的 學 校 教 育 事 務 決 定 , 應 擁 有 個 別 或 集 體 參 與 討 論 及 決 定 的 權 利 。 且 由 於 高 中 職 以 下 的 學 生 發 展 尚 未 成 熟 , 也 應 容 許 家 長 對 於 其 子 女 人 格 開 展 的 相 關 教 育 決 定 。 故 在 兼 顧 教 師 專 業 自 主 權 、 學 生 自 我 實 現 權 與 家 長 教 育 權 的 前 提 下 , 主 張 學 校 應 儘 量 採 取 多 元 、 具 代 表 性 的 組 織 型 態 , 並 成 為 一 個 法 律 上 獨 立 的 行 政 主 體 , 自 行 決 定 學 校 的 教 育 活 動 、 人 事 行 政 及 財 政 資 上 的 分 配 。 林 孟 皇 認 為, 這 種 主 張 即 是 以「 學 校 本 位 管 理 」的 方 式,透 過「 學 校 自 治 」 的 型 態 經 營 , 國 家 的 角 色 是 如 憲 法 第 162 條 「 法 律 監 督 」 的 形 式 , 將 以 學 生 的 自 我 實 現 作 為 教 育 基 本 權 的 核 心 , 置 於 國 家 權 力 的 保 護 之 下 , 而 賦 予 國 家 作 成 以 學 生 的 自 我 實 現 為 教 育 目 的 的 教 育 委 託 的 權 限 , 國 家 不 得 壟 斷 教 育 資 源 、 人 事 分 配 , 以 及 學 校 事 務 決 策 等 權 限 。

上 述 林 孟 皇 主 張 以 「 學 校 本 位 管 理 」 作 為 以 自 我 實 現 為 教 育 目 的 的 學 校 組 織 , 吾 人 以 為 該 主 張 是 否 可 行 , 在 理 論 上 應 該 再 充 分 討 論 , 因 此 , 以 下 將 探 討 以 「 學 校 本 位 管 理 」 作 為 以 自 我 實 現 為 教 育 目 的 之 學 校 組 織 的 可 行 性 。

( 三 ) 在 台 灣 以 「 學 校 本 位 管 理 」 作 為 學 校 組 織 的 可 行 性 與 侷 限

1.以 「 學 校 本 位 管 理 」 作 為 學 校 組 織 的 正 面 意 義

如 上 述 以 社 會 學 衝 突 理 論 的 角 度 來 看 , 學 校 本 位 管 理 提 供 了 各 種 多 元 利 益 之 代 表 一 起 參 與 的 極 佳 管 道 , 能 符 合 多 元 、 動 態 的 權 力 觀 。 亦 如 林 孟 皇 所 主 張 的 在 兼 顧 教 師 專 業 自 主 權 、 學 生 自 我 實 現 權 與 家 長 教 育 權 的 前 提 下 , 主 張 學 校 應 儘 量 採 取 多 元 、 具 代 表 性 的 組 織 型 態 , 並 成 為 一 個 法 律 上 獨 立 的 行 政 主 體 , 自 行 決 定 學 校 的 教 育 活 動 、 人 事

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行 政 及 財 政 資 上 的 分 配。而 且 這 種 學 校 本 位 管 理 的 組 織 結 構 是 採 取「 結 構 民 主 化 」、「 成 員 平 等 參 決 權 」 的 方 式 , 在 理 念 上 似 乎 均 很 能 滿 足 教 改 的 眾 多 「 主 張 」。

2.以 「 學 校 本 位 管 理 」 作 為 學 校 組 織 的 侷 限 性

上 述「 學 校 本 位 管 理 」的 主 張 似 乎 均 很 能 滿 足 教 改 的 眾 多「 主 張 」, 但 是 要 在 實 際 的 學 校 組 織 運 作 中 落 實 的 可 能 性 如 何 呢 ? 我 們 由 下 表 6 之 「 公 營 造 物 」 與 「 學 校 本 位 管 理 」 兩 種 不 同 組 織 模 式 的 比 較 可 以 發 現,當 今 國 立 高 中 職 學 校 組 織 在 法 律 的 定 位 是 作 為 一 公 營 造 物,與「 學 校 本 位 管 理 」 所 主 張 的 學 校 定 位 是 有 很 大 的 差 距 , 如 果 學 校 組 織 要 朝 向「 學 校 本 位 管 理 」,首 先 在 法 令 上 對 國 立 高 中 職 學 校 組 織 在 法 律 的 定 位 便 須 大 幅 修 改 , 這 是 第 一 個 面 臨 的 難 處 。

第 二 個 難 處 在 於 , 即 使 在 法 令 上 能 夠 配 合 修 改 , 作 為 國 立 高 中 職 學 校 組 織 運 作 最 重 要 的 成 員 — 教 師 、 學 校 行 政 人 員 、 家 長 與 學 生 , 均 能 在 思 維 與 行 動 上 驟 然 之 間 配 合 嗎 ? 我 想 答 案 是 否 定 的 。 而 且 很 明 顯 的 , 法 令 的 修 改 似 乎 不 是 最 困 難 與 最 關 鍵 的 所 在 , 組 織 成 員 的 思 維 與 行 動 能 否 配 合 才 是 最 重 要 的 關 鍵 所 在 。

表 6 學 校 作 為 「 公 營 造 物 」 與 「 學 校 本 位 管 理 」 不 同 組 織 模 式 的 比 較

組 織 模 式

學 校 與 教 師 、 學 校 與 兼 行 政 教 師 關 係

學 校 與 上 級 教 育 行 政 機 關 關 係

教 育 行 政 學 觀 點

學 校 作 為 一 公 營 造 物 與 行 政 機 關

公 營 造 物 利 用 關 係 : 由 特 別 權 力 關 係 → 特 別 法 律 關 係

上 下 層 級 關 係 ( 學 校 組 織 屬 下 級 行 政 機 關 , 無 權 利 能 力 )

學 校 組 織 可 能 是 :

◎ 科 層 體 制 :

◎ 鬆 散 結 合 系 統 ;

◎ 行 政 — 鬆 散 的 教 師 組 織 ;

◎ 非 正 式 組 織 學 校 本

位 管 理

法 治 ( 學 校 行 政 人 員 、 教 師 、 家 長 共 同 治 校 ? )

學 校 是 公 法 人 , 具 權 利 能 力 , 或 是 法 律 上 獨 立 行 政 主 體

教 師 授 權 賦 能

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此 外 , 根 據 學 者 對 美 國 實 施 學 校 本 位 管 理 的 學 校 組 織 的 實 證 研 究 發 現 , 多 年 的 實 踐 經 驗 , 似 乎 對 學 生 的 學 習 成 就 並 無 實 質 的 影 響 。 最 主 要 的 原 因 可 能 是 忽 視 教 育 的 複 雜 本 質 , 過 分 強 調 決 策 及 結 構 的 改 變 , 卻 忽 略 教 師 的 理 念 、 知 識 與 技 能 是 否 能 配 合 結 構 的 調 整 , 而 改 變 其 教 學 策 略 與 心 態,以 提 昇 學 生 的 學 習 成 就。因 此,美 國 自 1992 年 之 後 , 推 行 結 合 「 由 上 而 下 」 與 「 由 下 而 上 」 兩 種 改 革 方 式 優 點 的 整 體 革 新 策 略。「 由 上 而 下 」是 指 強 調 上 級 政 府 扮 演 更 積 極 角 色、設 定 教 育 目 標 , 統 一 教 育 政 策 , 提 供 一 個 適 合 教 改 的 環 境 , 並 資 助 學 校 完 成 目 標;「 由 下 而 上 」則 是 指 提 高 學 校 方 面 的 專 業 自 主 權,根 據 自 己 的 特 性 來 發 展 課 程 、 教 學 計 劃 及 教 學 模 式 , 以 達 成 這 些 既 定 目 標 ( 陳 伯 璋 , 2002: 5-6)。

上 述 美 國 發 展 學 校 本 位 管 理 的 經 驗 給 我 們 的 啟 示 是 , 台 灣 的 學 校 組 織 , 尤 其 是 高 中 職 以 下 的 學 校 組 織 , 以 往 習 於 在 上 級 由 上 而 下 的 指 揮 下 運 作 , 缺 乏 由 下 而 上 的 組 織 運 作 能 力 與 經 驗 , 因 此 , 如 果 台 灣 要 發 展 學 校 本 位 管 理 , 必 然 不 能 只 強 調 「 由 下 而 上 」 的 部 分 , 必 然 是 要 推 行 結 合 「 由 上 而 下 」 與 「 由 下 而 上 」 兩 種 改 革 方 式 優 點 的 整 體 革 新 策 略 , 否 則 失 敗 是 可 以 預 見 的 。

所 以 吾 人 認 為 , 類 如 林 孟 皇 ( 1999a; 1999b) 的 中 小 學 學 校 組 織 運 作 應 民 主 化 的 主 張 , 實 過 於 粗 略 而 危 險 。 吾 人 前 文 已 由 法 學 的 角 度 論 及 , 憲 法 民 主 化 的 原 則 並 不 必 然 學 校 組 織 運 作 必 然 要 民 主 化 , 而 是 只 要 依 民 意 機 關 所 訂 定 之 法 律 運 作 即 符 合 民 主 原 則 。 但 要 強 調 的 是 , 我 們 的 立 場 並 不 是 反 對 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 民 主 化 , 而 是 認 為 國 立 高 中 職 學 校 組 織 權 力 運 作 民 主 化 應 是 在 相 關 法 律 規 範 , 及 結 合 上 級 單 位 「 由 上 而 下 」 的 擘 劃 下 的 民 主 化 。

因 此,由 上 述 可 知,「 學 校 本 位 管 理 」要 作 為 當 今 國 立 高 中 職 學 校 組 織 的 管 理 模 式 , 其 問 題 不 在 於 「 學 校 本 位 管 理 」 的 理 念 之 好 壞 , 而 是 它 能 否 在 當 今 國 立 高 中 職 學 校 組 織 中 落 實 。 而 能 否 落 實 最 重 要 的 關 鍵 所 在 , 則 是 組 織 成 員 的 思 維 與 行 動 能 否 配 合 。 所 以 , 我 們 即 刻 聯 想 到 「 學 習 型 組 織 」 的 理 念 在 當 今 國 立 高 中 職 學 校 組 織 中 推 行 的 問 題 。 如 果 , 國 立 高 中 職 學 校 組 織 成 為 一 學 習 型 組 織 , 是 否 更 能 吻 合 欲 保 障

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學 生 學 習 權 的 目 的 ? 因 此 , 我 們 以 下 將 探 討 「 學 習 型 組 織 」 作 為 以 自 我 實 現 為 教 育 目 的 的 學 校 組 織 的 可 行 性 。

四、 「 學 習 型 組 織 」作 為 以 自 我 實 現 為 教 育 目 的 的 學 校 組 織 的 可 行 性 探 討

( 一 ) 學 習 型 組 織 的 意 義 與 源 起

1.從 行 政 學 的 發 展 探 索 學 習 型 組 織 之 源 起

學 習 型 組 織 的 理 念 雖 是 由 Peter Senge 在 1990 所 出 版 的「 第 五 項 修 鍊 」 (The fifth discipline:The art and practice of the learning organization)所 帶 領 起 來 的 風 潮 , 但 並 非 始 自 Peter Senge。 魏 惠 娟

( 1998:135-139)為 了 了 解 Peter Senge 所 提 倡 的 學 習 型 組 織 理 念 的 思 想 源 頭 , 特 別 探 索 行 政 學 的 發 展 歷 程 , 以 明 瞭 學 習 型 組 織 理 念 的 源 起 。

行 政 學 的 發 展 歷 程 一 開 始 是 著 重 組 織 靜 態 結 構 層 面 來 研 究 組 織 管 理 的「 傳 統 理 論 時 期 」, 包 括「 科 學 管 理 學 派 」、「 行 政 管 理 學 派 」以 及 Weber 的 「 科 層 體 制 理 論 」。 在 傳 統 理 論 時 期 之 後 的 , 是 由 E. Mayo、

W. J. Dickson 等 人 的 霍 桑 實 驗 開 始 , 強 調 動 態 研 究 的 行 為 科 學 研 究 的 修 正 理 論 時 期 。 包 括 A. H. Maslow 的 需 求 理 論 、 F. Herzberg 的 激 勵 保 健 理 論 … 等 。 他 們 注 重 組 織 成 員 行 為 及 非 正 式 組 織 的 研 究 , 流 行 在 實 驗 室 中 進 行 研 究 , 與 傳 統 理 論 時 期 重 在 組 織 結 構 層 面 之 探 討 大 異 其 趣 。

因 上 述 修 正 理 論 時 期 過 於 偏 重 組 織 成 員 心 理 及 行 為 的 研 究 , 有 見 樹 不 見 林 之 感 覺 。 1960 年 代 開 始 , 系 統 理 論 強 調 全 景 觀 照 的 研 究 方 法 , 綜 合 傳 統 理 論 時 期 與 動 態 理 論 研 究 的 優 點 , 反 對 兩 極 論 , 主 張 通 權 達 變 、 殊 途 同 歸 , 沒 有 唯 一 最 佳 法 則 , 強 調 彈 性 運 用 管 理 原 則 。 破 解 長 久 以 來 實 證 論 者 「 目 標 — 手 段 」 二 分 法 的 思 維 , 重 視 歷 程 的 重 要 性 。 1980 年 代 中 期 , 行 動 科 學 理 論 及 其 研 究 興 起 , 強 調 結 合 理 論 與 實 務,著 重 協 助 當 事 人 解 決 問 題 取 向,有 別 上 述 系 統 理 論 之「 know what」

但 未 具 體 提 供 「 know how」。 重 視 知 識 要 能 產 生 行 動 , 在 行 動 過 程 中 ,

(23)

同 時 建 構 理 論 。 Argyris 和 Schon 共 同 發 展 出 的 組 織 學 習 理 論 , 提 出 兩 種 學 習 模 式,可 說 是 1990 年 代 Peter Senge 所 提 出 的 學 習 型 組 織 理 念 的 基 礎 之 一 。

上 述 行 政 學 的 發 展 歷 程 , 吾 人 可 將 之 整 理 如 下 表 7:

表 7 行 政 學 的 發 展 歷 程 與 學 習 型 組 織 之 源 起

派 別 代 表 人 物 主 要 主 張

科 學 管 理 學 派

F. Taylor 凡 事 尋 求 最 佳 的 方 法 ,以 達 到 最 高 的 生 產 目 標 , 但 過 於 強 調 生 理 層 面 、 物 質 欲 望 之 滿 足 , 忽 略 心 理 及 社 會 因 素 , 並 有 視 員 工 為 生 產 工 具 之 嫌 , 而 遭 致 批 評 。 行 政 管 理

學 派

H. Faylo、

L.

Gulick、L.

Urwick

從 行 政 人 員 的 角 度 著 眼 ,提 供 一 套 管 理 原 則 , 諸 如 : 分 工 合 作 、 權 責 相 稱 、 紀 律 嚴 明 、 命 令 統 一 … 等 , 但 忽 略 了 組 織 成 員 的 心 理 層 面 以 及 環 境 因 素 對 管 理 效 能 之 影 響 。

傳 統 理 論 時 期

( 靜 態 的 觀 點: 單 從 組 織 靜 態 結 構 層 面 來 研 究 組 織 管 理 問 題 )

科 層 體 制 理 論

M. Weber 從 組 織 結 構 和 權 力 的 觀 點 提 出 科 層 體 制 的 組 織 理 論 ,強 調 理 想 的 組 織 必 須 建 立 完 整 的 法 規 制 度 、 官 僚 體 系 、 專 業 分 工 、 依 法 取 才 、 依 法 報 酬 、 升 遷 、 奬 懲 等 。

修 正 理 論 時 期

( 動 態 理 論 研 究 ):

霍 桑 實 驗 (Hawthome Experimen ts)

E. Mayo、

W. J.

Dickson、

F. J.

Roethlisb erger

由 霍 桑 實 驗 開 始 , 強 調 行 為 科 學 研 究 , 研 究 重 點 在 於 激 勵 、 溝 通 與 領 導 。 發 現 影 響 員 工 工 作 績 效 的 因 素 並 非 如 傳 統 理 論 時 期 所 強 調 的 物 質 環 境 因 素 而 已 ,反 倒 是 許 多 員 工 內 在 的 心 理 因 素 更 不 得 忽 視 , 同 時 , 非 正 式 組 織 對 於 成 員 的 行 為 影 響 甚 大 。

(24)

強 調 行 為 科 學 研 究

其 他 行 為 科 學 學 派:A.

H. Maslow 的 需 求 理 論 、 F. Herzberg 的 激 勵 保 健 理 論 … 。

與 霍 桑 實 驗 一 樣 ,注 重 組 織 成 員 行 為 及 非 正 式 組 織 的 研 究 ,流 行 在 實 驗 室 中 進 行 研 究 ,與 傳 統 理 論 時 期 重 在 組 織 結 構 層 面 之 探 討 大 異 其 趣 。

系 統 理 論

F. E. Kast、 F. E.

Fieldler

因 上 述 修 正 理 論 時 期 過 於 偏 重 組 織 成 員 心 理 及 行 為 的 研 究 ,有 見 樹 不 見 林 之 感 覺。1960 年 代 開 始,系 統 理 論 強 調 全 景 觀 照 的 研 究 方 法 ,綜 合 傳 統 理 論 時 期 與 動 態 理 論 研 究 的 優 點 , 反 對 兩 極 論 , 主 張 通 權 達 變 、 殊 途 同 歸 , 沒 有 唯 一 最 佳 法 則 , 強 調 彈 性 運 用 管 理 原 則 。 破 解 長 久 以 來 實 證 論 者 「 目 標 — 手 段 」 二 分 法 的 思 維,重 視 歷 程 的 重 要 性。例 如 F.

E. Fieldler 的 權 變 理 論 , 視 組 織 為 一 開 放 系 統 , 重 視 系 統 與 外 在 環 境 的 關 係 。

(25)

行 動 科 學 學 派

Chris Argyris 1980 年 代 中 期,行 動 科 學 理 論 及 其 研 究 興 起 , 強 調 結 合 理 論 與 實 務 , 不 重 視 科 學 通 則 的 檢 定 ,而 著 重 協 助 當 事 人 解 決 問 題 取 向 , 有 別 上 述 系 統 理 論 之「 know what」 但 未 具 體 提 供 「 know how」。 行 動 科 學 理 論 源 起 於 杜 威 以 Kurt Lewin,

重 視 知 識 要 能 產 生 行 動 , 在 行 動 過 程 中 , 同 時 建 構 理 論 。

1970 年 代 至 1985 年 間 , Argyris 和 Schon 共 同 發 展 出 組 織 學 習 理 論 , 提 出 兩 種 學 習 模 式 , 一 為 單 環 路 學 習 , 另 一 為 雙 環 路 學 習 。 組 織 學 習 理 論 可 說 是 Peter Senge 所 提 出 的 學 習 型 組 織 理 念 的 基 礎 之 一 。

學 習 型 組 織

Peter Senge 1990 Peter Senge 出 版 「 第 五 項 修 鍊 」 (The fifth discipline:The art and practice of the learning

organization), 建 議 各 個 組 織 必 須 根 據 五 項 修 練 原 則 來 操 練 。

由 上 述 「 從 行 政 學 的 發 展 探 索 學 習 型 組 織 之 源 起 」 的 分 析 可 知 , 學 習 型 組 織 的 理 念 在 行 政 法 的 發 展 歷 程 中 有 其 脈 絡 可 循 , 尤 其 是 組 織 學 習 理 論 可 說 是 Peter Senge 所 提 出 的 學 習 型 組 織 理 念 的 基 礎 之 一 , 但 是 事 實 上 , 學 習 型 組 織 理 念 仍 如 其 他 許 多 理 論 一 樣 , 持 續 在 發 展 修 正 過 程 中 , 而 有 待 實 務 的 進 一 步 修 正 充 實 。

2.學 習 型 組 織 的 意 義 與 要 素

何 謂 學 習 型 的 組 織 ? Senge(1990)認 為,學 習 型 組 織 是 組 織 中 的 成 員 能 不 斷 的 交 互 學 習 , 以 完 整 的 思 考 解 決 組 織 的 問 題 , 具 創 意 的 思 維 能 持 續 的 散 發 於 組 織 中 , 使 組 織 具 有 學 習 的 文 化 , 能 學 習 如 何 學 習 , 促 進 組 織 不 斷 的 持 續 發 展 。 孫 本 初 ( 1995: 28) 則 認 為 , 所 謂 『 學 習 型 組 織 』 是 一 個 不 斷 學 習 與 轉 化 的 組 織 , 其 學 習 始 點 由 組 織 內 個 人 成

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員 、 工 作 團 隊 、 整 體 組 織 , 甚 至 是 與 組 織 互 動 的 社 群 。 學 習 是 一 種 持 續 性 、 策 略 性 運 用 的 過 程 , 並 與 組 織 個 人 成 員 平 日 的 工 作 相 結 合 , 此 種 組 織 學 習 的 結 果 , 可 能 導 致 組 織 成 員 知 識 、 態 度 及 行 為 的 改 變 , 進 而 強 化 組 織 創 新 和 成 長 的 動 力。 朱 愛 群( 1997:154)則 認 為,學 習 型 組 織 是 一 個 團 體 , 此 一 團 體 善 於 創 新 , 學 習 並 且 轉 化 知 識 , 經 由 組 織 成 員 與 菁 英 的 學 習 及 其 知 能 的 改 變 , 促 成 一 個 團 隊 做 必 要 的 調 整 , 以 便 能 創 造 知 識 , 運 用 知 識 、 轉 化 知 識 , 因 而 能 持 續 其 整 體 的 生 命 力 與 適 應 力 , 如 此 的 團 體 即 是 學 習 型 組 織 。

魏 惠 娟( 1998:140-141)認 為 沒 有 必 要 追 求 一 個 學 習 型 組 織 統 一 的 定 義 , 加 以 各 個 組 織 有 不 同 的 文 化 傳 統 與 特 性 , 強 求 一 個 統 一 的 定 義 , 反 而 可 能 無 法 掌 握 其 精 神 內 涵 。 她 綜 合 學 者 們 對 於 學 習 型 組 織 的 定 義 , 認 為 可 以 抽 取 出 其 要 素 如 下 ( 魏 惠 娟 , 2002: 30-31):

(1)學 習 型 組 織 的 核 心 概 念 為 「 改 變 」, 例 如 改 變 傳 統 的 思 維 方 式 與 做 事 方 法 , 改 變 組 織 的 文 化 與 學 習 型 態 。

(2)學 習 型 組 織 重 視 成 員 之 間 全 員 參 與 與 「 相 互 的 學 習 」, 特 別 是 在 工 作 中 的 學 習 。

(3)學 習 型 組 織 所 強 調 的 學 習 , 重 視 「 知 行 合 一 」, 亦 即 真 正 的 學 習 。 學 習 不 只 是 要 創 造 知 識 , 獲 取 知 識 , 更 要 轉 化 知 識 獲 得 能 力 而 產 生 改 變 , 也 就 是 說 組 織 成 員 學 習 的 結 果 必 須 能 影 響 組 織 的 行 為 。

(4)學 習 型 組 織 注 重 持 續 的 學 習、轉 化 與 改 變,是 一 種 不 斷 演 進 的 過 程 , 而 不 是 結 束 的 情 形 。

所 以 , 學 習 、 能 力 建 立 、 改 變 、 轉 化 與 持 續 進 行 , 可 以 說 是 學 習 型 組 織 的 核 心 概 念 。

3.學 習 型 組 織 的 特 性

學 習 型 組 織 理 念 之 源 起 是 有 鑑 於 在 變 動 不 居 的 時 代 中 , 學 習 是 因 應 變 局 , 永 保 卓 越 的 關 鍵 , 片 段 局 部 的 思 考 方 式 是 造 成 組 織 智 障 的 主 要 原 因 , 而 組 織 智 障 不 但 嚴 重 的 影 響 了 組 織 的 生 機 、 學 習 與 成 長 ; 更 有 甚 者 組 織 終 將 被 一 種 看 不 見 的 巨 大 力 量 所 吞 噬 。 學 型 組 織 最 終 的 目 的 不 是 在 建 立 學 習 的 組 織 , 乃 是 在 建 立 學 習 的 觀 念 , 有 意 義 的 學 習 , 可 以 使 組 織 成 員 在 工 作 中 活 出 生 命 的 意 義 , 突 破 自 己 能 力 的 上 限 ( 魏

數據

圖 13 學 習 型 組 織 之 概 念 架 構   資 料 來 源 : 魏 惠 娟 ( 2002: 74)  組 織 學 習 歷 程  組         織  學 習 設 計  學習者學 習學 習學 習學 習學 習學 習能 力建 立能 力建 立學 習 型 組 織  ( Learning Organization)組 織 學 習  ( Organizational Learning) 組織學習 活動規劃實施 (Program Planning) 變 化 中 的 組 織( Ch a n g e d ) :

參考文獻

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