（一）法律定位
GAPP對於基礎法律架構的規範重點，係以法律定位、設立目的及資金來 源作為主軸。在法律定位方面，GAPP要求主權基金明確定義及公開揭露其政 策目的51。目前國際上組成主權基金的法源基礎，部分是以制定特別法的方式 設立，亦有以其國內既有的法律（如公司法、銀行法或預算法等）加以規範。
而其法律架構則多採三種型式，其一，主權基金是由一筆特定的資產所構成，
50 Id.
51 Principle 2, GAPP.
141
並無獨立的人格權，由隸屬於國家財政部門或中央銀行的行政機關代為操作；
例如挪威GPFG。其二，在特別法規範下成立一個獨立的主權基金，屬於公法 管轄下的法律實體，負責管理與投資政府委託的基金，如韓國投資公司（Korea Investment Corporation）。其三，主權基金依普通公司法或其他現行法律組織，
其法律屬性與一般公司無異，但由國家對該基金單獨出資並持有全部的股權，
循類似國有企業的模式成立，如淡馬錫、GIC，以及中投公司52。
主權基金的法律定位或具備獨立的人格權與否，與經管獨立性非有絕對的 關係，而是與政府的態度與國際的信任度有關。例如挪威的GPFG設有非獨立 於政府的管理機關，稱為「挪威央行資產管理部」（Norwegian Bank Investment Management, 以下簡稱為NBIM），隸屬於中央銀行，NBIM的經營運作則奉財 政部所擘劃的投資策略及方針為圭臬，如遇重大投資政策發生變化時，決策實 施前尚須事先獲得國會的同意53。GPFG在組織與管理上並不獨立於政府之外，
不禁令人產生政治力介入及政策不透明的聯想。而淡馬錫及GIC是以政府受託 人的定位對基金進行管理的私人公司，採獨立運作模式，政府並不參與公司的 日常管理業務，僅透過董事會進行監控，不但能透過既有法律的規範與監管制 度免除政府的干預，又可規避國會對主權基金預算審查及審計的限制，更能發 揮一般公司的經營效率及彈性，理論上應較能得到國際社會的肯定。事實上 GPFG在國際上的評價卻是極高。美國著名的經濟學者Edwin Truman曾在 2007 年對主權基金提出一套有關行為準則的評分標準，在最能表現獨立性的「透明 度與課責性」（transparency & Accountability）項目中，GPFG在滿分 12 分的分
52 王鑫，〈論中國主權財富基金法律制度的完善〉，《金融與經濟》，2009 年 4 月，頁 62-63。
53 喬蕾，郭秀君，〈淡馬錫與挪威全球養老基金經營管理的比較分析〉，《借鑒與思考》
第 244 期，2009 年，頁 59。
值中獲得 10.5 分，排名全球第二名54。而淡馬錫卻在同一評比中排名第 11，GIC 更落在 30 名，得分僅 0.75 分55。國際社會對主權基金的信任感，其實與該國的 民主自由程度有相當大的關聯。經濟學人（The Economist）雜誌自 2006 年起 依選舉程序與多樣性、政府運作、政治參與、政治文化及公民自由等指標，解 析全球 167 個國家或地區的 民主 程度，並逐年發表所謂的「民主指數」
（Democracy Index）。 2012 年的報告中顯示，挪威在此評比中掄元，在總分 10 分評分中得分 9.93 分，屬於「最高民主」（most democratic）層級；新加坡 則僅得分 5.88 分，與瓜地馬拉及坦尚尼亞並列 81 名，屬於第三級（共四級）
的「混合政權」（hybrid regimes），僅高於最後一級為「專制政權」（authoritarian regimes）56。此說明主權基金政府所宣稱的獨立自主，仍需通過國家民主程度 的測試，否則難以說服國際社會。新加坡除在民主表現上不盡如人意外，國內
54 Edwin Truman, A Scoreboard for Sovereign Wealth Funds, Presented at the Conference on China's Exchange Rate Policy, October 19, 2007, at the Peterson Institute, Washington, DC., available at http://www.iie.com/publications/papers/truman1007swf.pdf. (last visited on 2013/8/5).
55 Id.
56 Democracy index 2012, Democracy at a Standstill -A Report from The Economist Intelligence Unit, The Economist, 2012, available at https://portoncv.gov.cv/dhub/porton.por _global.open_file?p_doc_id=1034 (last visited on 2013/8/5).
57 淡馬錫的董事成分雖包括國內外的專業人士，但決策的主導權仍握在執政的人民行
動黨（People's Action Party）手上，其董事長林文興曾任該黨主席。淡馬錫的主要決策
由首席執行官作出，而現任首席執行官係由總理李顯龍之妻何晶出任。范世平，〈新加
坡主權財富基金發展與影響的政治分析〉，《問題與研究》第 51 卷，第 1 期，2012 年 3 月，頁 50。
143
律定位的抉擇，仍應依國家現狀選擇最容易避免接受國疑慮的組織型態。一個 隸屬於政府的主權基金，由行政機關管理與運作，在高度民主化的國家也許不 會受到質疑，但絕不適用於台灣的現狀。其實目前我國公共退休基金的管理運 作，即採此一方式辦理。姑且不論國際上的看法，國內輿情大多認為政府基金 的操作與政治目的間具有相當程度的關聯性，管理者欠缺完全獨立經營公共退 休基金的能力，時而必須聽命於財政機關進行所謂的股市護盤行為。因此，倘 若主權財富基金循此形式成立，單從表面上的評斷，即可能無法說服接受國，
台灣的主權基金係完全商業化的投資主體，不受制於政治力的左右或接受政府 的指導。職是之故，將主權基金建立成獨立的機關，應是較佳的選項。但如果 依普通公司法或其他現行法律組織，則可能因既有法律的侷限性而無法針對主 權基金的特性加以全方位的規劃，特別是有關透明度、治理方式，及課責性等 問題的具體規範，似乎無法精確到位。因此，完整的法律架構是必要的，而其 內容如能對應到 GAPP 的規範，不但有利於主權基金的完善，也能昭告國際社 會台灣願意遵守國際公認的實施準則，藉此兼收宣示的效果。本文認為，我國 設立主權基金的第一要務，乃在建立一個明確且完備的法律架構，而此架構除 應能實現國家設定的目標外，也能透過公開揭露的程序，將有關我國主權基金 之重要特點，及其與其他國家機構間的法律關係，傳達給國內社會及潛在的接 受國。在此法律架構下，主權基金仍得以公司型態存在，如此不僅能確立主權 基金的設置目標及治理制度，同時也能建立獨立專業及注重經營績效的投資公 司形象。
（二）設立目的及資金來源
籌組主權基金的目的與國家的金融發展有著密切的關係，IMF根據主要的 政策目標，將之歸納為五種類型。第一類係將主權財基金運用在對抗天然資源
的價格波動，以達到穩定國內經濟發展的目的，稱為「穩定型基金」（stabilization funds）；俄羅斯國家福利基金（National Welfare Fund）及智利社會暨經濟穩定 基金（Social and Economic Stabilization Fund）屬於此類。第二類的成立目標是 將不可再生資源的銷售所得，轉換為多元化投資基金，以此為未來世代累積足 夠的財富或追求其他長期目標，稱為「儲蓄型基金」（saving funds）；利比亞投 資局（Libyan Investment Authority）與科威特投資局屬之。第三類為「外匯準 備投資公司」（reserve investment corporations），乃將主權基金塑造成外匯投資 者的角色，旨在降低握持外匯的機會成本，進而獲取更高的投資報酬；淡馬錫 及韓國投資公司（Korea Investment Corporation）符合此特徵。第四類為「發展 型基金」（development funds），設立之目的在協助社經計劃或產業政策的發展，
期能有效提升國家產值的成長；例如中國非洲開發基金。最後一種類型的主權 基金，係為支付政府資產負債表上的退休金債務及負擔所成立的基金，稱為「退 休準備型基金」（contingent pension reserve funds）；挪威的GPFG、澳洲未來基 金（Australian Future Fund）可歸於此類5859。
GAPP要求主權基金明文規定並公開揭露主權財富基金資金來源及領回規 則60。主權基金的資金來源大致可分為三類，自然資源出口盈餘為其一，包括 石油、天然氣、銅及鑽石等自然資源的外貿盈餘，主要以中東、拉美國家為代 表；其二是外匯儲備盈餘，主要以中國、新加坡、馬來西亞、韓國等亞洲國家
58 Supra not 7；前揭註 9，頁 136-157。
59 應注意的是，依照 OECD 的定義，主權基金與公共退休基金（或社會安全基金）雖 皆由政府所設立，但其政策目標不盡相同，最大的差異在於前者並未負擔所謂的潛藏 債務，且非社會安全體制的一環，故無需履行對退休者的承諾，因此公共退休基金或 社會安全基金皆不屬於主權基金 Adrian Blundell-Wignall, Yu-Wei Hu and Juan Yermo, Sovereign Wealth and Pension Fund Issues, available at http://www.oecd-ilibrary.org/
docserver/download/5kzpfvnhmzlt.pdf?expires=1377938035&id=id&accname=guest&check sum=7F592E8AB5324B8584A7B2E0AC38B09F.(last visited on 2013/8/5).
60 Subprinciple 4.1&4.2 , GAPP.
145
為代表；最後一類較少見，係以國際援助基金為基礎，如烏干達的貧困援助基 金61。除此之外，亦有以公共退休基金或預算賸餘款作為主權基金的財源，如 GIC的部分管理資金籌自新加坡政府發行之「政府特別債券」（Special Singapore Government Securities），此公債僅針對特定對象發行且無法在次級市場交易，
而新加坡的公共退休金計畫「中央公積金」（Central Provident Fund, CPF）即為 此政府公債的主要買家62，故中央公積金間接挹注新加坡主權基金的財庫。
我國設立主權基金之目的在提升公共退休基金的投資績效，以對抗無可避 免的年金破產危機，期能緩和潛藏債務對台灣經濟的衝擊。是故設立目的是明 確的，亦即利用主權基金靈活的資金運用能力，有效率地進行國內外的投資，
提高公共退休基金的儲備，希冀保障當前世代的退休福利，並為未來世代預存 退休準備，故應屬前述第五類的「退休準備型基金」。至於資金來源部分，我並 非資源輸出國，無法獲得原物料出口盈餘，而政府財政入不敷出，無預算賸餘 款項可資利用，故僅能以外匯儲備盈餘或公共基金儲備等資金支應。就外匯準 備而言，台灣由於過去長期的貿易順差，累積可觀的外匯盈餘；依據中央銀行 的統計，截至 2013 年 7 月，台灣的外匯存底已達 4091.2 億美元63，創歷史新高，
世界排名第 4，僅次於大陸、日本及俄羅斯64。依此數據，我國名列外匯大國之
世界排名第 4，僅次於大陸、日本及俄羅斯64。依此數據，我國名列外匯大國之