（一）民眾終究居於弱勢地位
依照法定程序，民眾須先向義務機關提起國賠申請，機關收到申請以後會在內 部進行評核，判斷事責歸屬，可能的結果有二：協調破裂拒絕賠償、以及同意賠償 且滿足民眾要求。前一種結果考驗民眾的耐壓性是否充足，如果民眾決心上求司法 機關進行最後裁決，則提起訴訟；不過，如果民眾資源匱乏無以憑依，通常只能默 默承受，不了了之。從表七的結果可以發現，49.48% 的案件是基層官僚迴避國家 賠償，經由民眾決心提起訴訟之後，才確實歸咎其責任，雖然責任確定，但是通常 已近三年的時間了。三年的時間上，民眾可能需要耗費鉅大精神與心力去蒐集證 據、到公堂辯證，為本來的忙碌生活增添重擔，時間壓力、程序壓力，這些難題不 斷加重民眾要求國賠責任的成本，由此可以瞭解民眾在接受基層官僚服務時，面臨 無從選擇與比較的窘況（Lipsky, 1980: 54-56）；在要求對服務內容進行責任歸屬時
（即申請國賠），又必須先承受龐大的成本，與基層官僚或基層機關比起，民眾始 終居於弱勢地位。
（二）室內服務與室外服務品質並不均等
爭議性國賠案件類別中，以公共設施與設備相關者（「一般公共設施或設備的 設置與維護」、「道路維護」、以及「監督施工」）最多，佔 71.43% 的比例，對 於政府服務革新的實務單位與理論家而言，這是一項陳年老調卻又不得不注意的重 點。論者多認為民眾進入辦公大樓或辦公室內，基層機關應顧慮空間設施、服務儀 態、民眾需求有否滿足、以及效率等（如石泱，2003；丘昌泰、詹桂香，2007），
並未談到基層機關是否定期地、妥適地維護其主管的戶外公有設施與設備。
表十顯示，在2005 至 2009 年的爭議性國賠案裡，有關基層機關服務行為之 60 件中，應負賠償責任者共 16 件（比例為 26.67%）；有關公共設施或設備設置與維 護不周之 150 件中，應負賠償責任者共 80 件（比例為 53.33%）。由此可知，在爭 議性高、且延續至司法判決的國賠案件中，發生基層官僚行政行為不適當的情況相 對較少，此多賴標準作業程序與繁雜多樣的法規限制；因為公共設施或設備處置不
當者，則明顯偏多。政府對於公共設施或設備的管理規定未必比行政服務少，造成
誠然公所所轄之範圍大小不一、所管之人口多寡不齊，但同樣的是，有賴公所 人員統一管理與照顧全市、全鎮、全鄉、或者全區的民眾與設施與設備，此對行政 人員而言，其所負之責任與被寄予期望殊重。但是，如果因此而認為公所人員毋需 善盡職責維護公共設施與設備，則又嫌過當。或因預算不足無法盡善、或因人力不 足無法兼顧，此為可以體會之難處，不過，基層機關應有之職責不變，如果只以這 樣的理由搪塞眾口，亦難以令人接受。對於上級機關而言，如何監督基層機關設置 與維護公共工程、並且提供應有的資源支持是重要問題；相對而言，如何調查、巡 視、以及管理所轄區域內之公共設施或設備，以防造成民眾受損害，應是基層機關 與相關理論家在研究服務品質以外，同樣須著重的議題。
（三）近半數基層機關在爭議性國賠案件中的反應行為未顧及民眾權益 學者研究官僚應付民眾陳情的反應已顯示出，當民眾對於服務提出疑問或要求 官僚負責時，機關通常反應刻板、保守、消極。孟維德（2006：32）以桃園縣地區 為例，對警察服務的陳情民眾進行調查，分析發現民眾認為警察機關的反應過於膚 淺，並未能滿足其理性接受的程度。陳啓光、謝安晉、邱思瑋（2007：18-19）以個 案研究方式，探討參與行政院服務品質獎的機關所提供服務的品質，其內容更明白 指出，民意信箱關於「服務復原」（service recovery）31 的抱怨內容多在於基層官 僚常表現出「口頭承諾」、「將職責推給其他部門」、「請民眾自行解決問題」、
以及「答非所問」等反應。
至於本研究，以爭議性國家賠償案件為研究單位，其意涵比一般民意陳情更為 深遠，民眾遭遇的問題更大、受到的損害更嚴重、要求政府負責的企望更深、需要 官僚正視的程度更充份。資料顯示，雖然有 50% 的案件是基層機關以專業的角度 妥適處理；卻仍有高達 49.48% 的案件採取逃避的作為、或者不具誠意的態度，去 面對應由其負責的公共服務問題（見表七），此一結果正呼應對於基層官僚回應民 眾陳情的研究。學者呂育誠（2002）認為基層官僚應多加發揮專業知識與經驗，以 成為政府中的一股值得信賴並開發的資源；許立一（2005）更強調其應展現負責任 的作為、並審慎地回應公民的需求；Vinzant 與 Corthers（1998）亦期許基層官僚可 以運用專業知識，仔細考量服務過程面與結果面的可能影響，並依照情境脈絡妥適 地提供服務或完成任務，但是，就分析結果而言並非如此，這正提示我們，整體基 層機關的反應作為要充份符合預期的倫理規範水平，仍有相當大的進步空間，無論
31 亦即恢復公有設施設備或服務應有的原貌，例如整修路燈或填補路上坑洞。
是對於民眾的陳情事件，或者是更嚴重的國家賠償事件。
（四）行政行為的理論應用與反思
為何在爭議性國家賠償案件中，基層機關的行為反應竟有近半數表現為逃避責 任？Maynard-Moody 與 Leland（2000）、Maynard-Moody 與 Musheno（2003）的理 論認為基層官僚的行為來自於民眾反映出的印象是否令他們認為「值得」積極作 為，在爭議性國家賠償案件中，面對民眾遭遇的傷創苦痛、甚至於死亡，按該理論 解釋而言，是有關官僚一展公義責任與悲憫道德的機會，然而公所實質反應竟有 49.48% 的 比 例 （ 即 類 型 二 ， 見 表 七 ） 逃 避 責 任 。 另 外 ， Vinzant 與 Corthers
（1998）以過程面與結果面兩變數解釋其行為，此有助於說明行為的過程面與結果 面考量，卻難藉以預期基層機關的動機立場，如果以私利為用，自然趨向保守態度 反應；如果重視民眾感受，則會誠摯負責，機關裡的官僚究竟重視哪一個呢？由此 可知此二項理論並不能有效解釋爭議性國賠案件中的基層機關行為。
相對前兩個理論，Lipsky 的理論則提出較有力的詮釋。民眾需求超乎可應付程 度，耗盡基層官僚可用資源（如時間、人力等），所以官僚只有運用提高民眾負擔 或限縮民眾需求的裁量行為，以求生存（Lipsky, 1980: 33-39）。簡單而言，原因在 於「誘因」（incentive）的存在，面對如此壓力，消極的裁量行為可以省去基層官 僚許多的氣力，大大提高便利性，方便其處理各種情況，此一誘因的招引，促使基 層官僚走向便宜行事，以方便為重。以此推論整體基層機關人員，假使需要他們審 理國賠案件申請時，較可能產生的結果就是「移轉管轄」（移交給其他「應負責」
機關）或「拒絕賠償」。再者，如前述所言，私利的追求亦驅動行為模式，面對國 家賠償此一可能直接影響基層機關名譽、財富與預算、職位、便利等因素的燙手山 芋，理性的反應就是逃避責任。表九的分析結果顯示，Lipsky 的理論與理性自利動 機最多可以解釋 49.48% 件案例，雖低於 50% 的類型一案件，仍為引人注意的高 度比例。
如何提供動機或誘因以使基層機關汲汲於認真為民眾服務是一大問題，是目前 實務界與學界相當重視、卻仍有待發展的重點；如何提供動機或誘因，使之能夠在 國家賠償案件中，本於專業、執於良知，依事實與民眾互動，可能更為困難。由誘 因的解釋可得出基層機關的行為乃結構性問題衍生下的結果，此宏觀的結構問題實 難以完全根治之，民眾可能偶爾獲得基層機關提供「積極的差別待遇」（positive
discrimination）32（Goodsell, 1981: 771-775），然而大多數情形是遭到冷淡、保守 的對待。發生國家賠償事件時，此「積極的差別待遇」是如何產生？對於民眾及欲 改善基層機關服務品質者應為值得深究的問題，本研究揀選收集的新聞資料，一共 得出三則相關的新聞事件。這些新聞描述基層機關能秉持專業，妥善處理民眾提出 的國家賠償申請：
1. 遭逢專業的基層官僚 案件71：（摘要）33
當事人騎機車被倒下的黑板樹砸傷、機車受損，南投市公所依照損害 程度，最後通過國家賠償6 萬 6 千元，也決定今後不再以黑板樹作為 行道樹種。
案件83：（摘要）34
台中市南區的南區聯合辦公大樓地下停車場消防栓故障，泡沫噴得到 處都是，因為沒有清理完畢，導致某位主管騎機車進入停車場時滑 倒，傷勢嚴重，當事人向南區公所請求國家賠償，經南區區公所組成 國賠小組審議，通過賠償當事人三十幾萬元。因區公所未編列該筆預 算，等辦理追加預算又來不及，所以由市府的國賠準備金代為支付。
依據報導內容可以瞭解，此類案例的負責機關能夠確實審據事實，然後與民眾 協議處理問題。特別是案件 71 這一例，南投市公所可以明快地負起責任，賠償民 眾，相較之下，裁判書資料中的兩件路樹傷人案例，35 其負責機關則明顯推拖卸 責。此二例分別發生於台北縣與台中縣，此兩處地區的公所未能妥適與民眾協調處 理，反而讓事件延續至司法審判，最後經由法官判定，公所仍須負賠償責任。另 外，案件 83 的例子亦顯示公所勇於承擔賠償責任，不過，此案的當事人同為公務 人員，且屬主管職，其身份背景有否影響國賠小組的審議，不無疑問。
32 指服務民眾時，能夠給予更多的時間注意、以及更開放的處理方式。
32 指服務民眾時，能夠給予更多的時間注意、以及更開放的處理方式。