（一）基層機關的行為模式分類
表 七 顯 示 ， 類 型 二 行 為「 公 所 迴 避 責 任 ， 但 經法 官 判 決 民 眾 勝 訴 者 」佔 49.48%，公所在近半數的案件上與民眾互動是不想承擔應負責任。如同前文解釋，
公所本於自利動機，其合理行為不會坦然承擔國賠責任，卻可能只一味地推拖延宕 程序；或者誠意不足，無法讓民眾獲得應有的賠償。藉由法官審判，釐清了公所的 類型二行為。另一方面，由於法官審理事實，澄清類型一「公所迴避責任，經法官 判決公所勝訴者」的行為模式，顯示在 50% 的案件中，公所堅持專業立場，不願 妥協民眾要求，非不敢承擔責任，實因為肇因不在己身。
類型三「公所承擔責任，然後與民眾協議完成」佔 0.52%，僅有一個案例。該 案在民眾向台灣高雄地方法院提起訴訟後，獲判勝訴，公所即須予以賠償，又過了 三個多月後，公所才向台灣高等法院高雄分院提起和解。只不過，原本在基層機關 就應該協議的事情，經過2.73 年後，才在高等法院上完成，這過程不知已虛耗多少 資源。21
整體而言，公所屬於類型一行為的案件佔 50%，略高於追求私利的類型二行為
（佔49.48%），此顯示，專業主義的影響力微高於理性私利。假設基於完全專業主 義的前提，類型一行為的比例應為 100%；但是，考量公所掌握資訊不充分或時間 限縮等有限理性的問題，難以達到 100% 高標準，至少應有「顯著大幅高於」類型
20 關於以下分析的資料取捨，在此說明。本研究的重點即在於探討發生國家賠償案件時，
基層機關（即公所）如何與民眾互動，而互動的判定取自法院判決，然後解析基層機關 的動機為何？本研究判定基層機關行為的重點在於：「法官認為公所應否對於民眾損害 負起責任」，這時，本研究會進一步研究法官的判決「憑藉何事」？訴訟之進行必須符 合「程序」與「實體」兩要件，本研究取材資料中，有民眾訴訟只因為程序不符，以致 於敗訴，對此類者，本研究無法知曉就「實體」面而言，誰合理與誰不合理，所以無法 分辨屬於本研究中行為模式的哪一種類，故不用於行為模式的分析之中。此類案件共有 13 件。
另外，因為有 3 件國賠案件停留在最高法院裁決為「發回重審」，故仍無法用以判斷基 層機關的行為類型，所以再捨去3 件案件。
所以，捨去「程序主導判決」13 件、「發回重審」3 件、以及前述資料不全的 2 件案 件，接下分析資料從原本的212 件變為 194 件。
21 可參考，在臺灣高雄地方法院民事判決中，國家賠償案件 95 年度國字第 7 號、以及台灣 高等法院高雄分院民事判決中，國家賠償案件97 年度上國字第 1 號。
二行為的表現。不過，就實際而言，類型二行為有 49.48% 的以例，這表示近半數
管理行為的因果關係薄弱、或認為民眾根本沒有損害；第三為「賠償金不合理」，
指民眾求償金額過高或不合理；第四為「民眾過失」，指事件發生是民眾已身所 致，與公所無關，通常歸因於民眾酒駕、未盡注意、或其他民眾自發行為所致；第 五為「非負責機關」，指發生事故的設施不屬於公共設施、造成損害的行政行為不 屬於公權力行為、或事故設施非公所負責管理或設置等；第六為「求償時效已 過」，指當事人提出國賠申請已超出時效，故申請無效；23 第七為「民眾身份無權 求償」，指提告民眾與受害當事人的親屬關係不允許當其法定代理人、提告民眾身 份非受損害土地的所有人、或未行書面先行程序以致不受理國賠等理由；第八為
「天災等不可抗因素」，指損害事件的發生肇因於颱風、或連日大雨，而非公所管 理不周。
以上八類為公所通常用以反駁民眾所提告訴之反應，除了第三類理由與事件究 竟應否由公所負責的因果推論較無關係之外，本研究將以另外七類進行分析。分析 的單位為所有裁判書的判決而非案件，藉以嘗試探測各項理由影響成為類型一或類 型二案件判決的可能性，進而瞭解公所的行為動機。
1. 基層機關辯白的勝率
此處以收集的 339 則裁判書做為分析基礎，在分析前，先去除無法從裁判書瞭 解公所辯白理由者、資料不詳者、判決發回重審者、和解者、24 因程序致民眾敗訴 者等一共 48 則，這些內容均無法瞭解公所所持論點、以及無法歸類為類型一或二 的行為。接著，因為「賠償金不合理」理由與公所應否負賠償責任的爭論較無關，
所以捨去之，有 21 則裁判書因此無法用於分析，故不用入分析。所以在去除 69
（48+21）則裁判書資料以後，以剩餘的 270 則裁判書資料進行研究分析。分析結 果如表八所示。
潔人員將其財物清除丟盡，公所則表示「…依『廢棄物清理法』之前開規定執行清除工 作，係依法令所為……」。
23 「國家賠償法」第 8 條規定：「賠償請求權，自請求權人知有損害時起，因二年間不行 使而消滅；自損害發生時起，逾五年者亦同。」。
24 屬於類型三行為的唯一案件，歷經二次司法訴訟過程（參見附註 20），第一次訴訟為民 眾勝訴；第二次則是公所主動提起和解（即此處所稱「和解者」）。在此處探討中，除 第一次判決納入分析之外；第二次判決因難確定理性自利或專業主利主導，故不用入分 析。
表八 爭議性國賠案件中公所反應受到法官贊同的機率
公所提出的理由 有否引用 類型一行為 類型二行為 卡方檢定結果 有 63.3%（38）註一 36.7%（22）
依法行政
否 42.9%（90） 57.1%（120） 較高** 註二 有 51.2%（62） 48.8%（59）
證據不足
否 44.3%（66） 55.7%（83） -- 有 39.4%（71） 60.6%（109）
民眾過失
否 63.3%（57） 36.7%（33） 較低***
有 42.5%（65） 57.5%（88）
非負責機關
一項，不過，在公所的反應中，「有相當比例容易遭受法官所否定」的這一見解，
應該是可以被接受的。
2. 發掘有利於基層機關的論點
為了再深入探討基層機關反應的動機，接著將利用邏輯迴歸分析（logistic regression），瞭解各理由影響法官判決的情形，找出有否利於公所辯詰的理由。表 九顯示，能夠解釋判決結果的理由共有四項，分別為「依法行政」、「民眾過 失」、「非負責機關」、以及「天災等不可抗因素」，其中有一項理由是確實顯著 有利於基層機關轉移或否認責任，即「依法行政」。對於專業的基層機關而言，本 於事實，依循法規，理所當然可以表示其行為皆有法理可依歸，而且法官也能予以 接受；對於理性自利的基層機關而言，為將國賠案件的衝擊極小化，如果知道「依 法行政」理由易為法官接受，應該視之為有利於規避責任的藉口而趨之若鶩。
然而，有三項理由不易被法官所接受，即「民眾過失」、「非負責機關」、以 及「天災等不可抗因素」，此三項理由被提起的次數分別為 180 次、153 次、以及 24 次，其數量之多，遠超越其他理由。此處有二點可能的解釋，第一，可能為基層 機關已知爭議性國賠案件之責任在己，為規避應負責任而提出這些論點，但是遭法 官推翻；第二，或者基層機關以其專業角度普遍認為責任不在己身，之所以被判為 類型二行為的結果，主因在於司法審判的解析角度與之不同。26
針對第二點，根據幾點理由可以判斷答案是否定的。首先，這三項理由，是由 各地不同公所頻繁地提出（故其被提出之次數如此之高），卻遭到不同法院的不同 法官，幾乎一致地推翻，給予屬於類型二行為的判決結果（所以此三項理由與判決 結果為負相關）。因為公所本身就是國賠案件的利害關係人，難令人認為其考慮的 重點並非著重於公所利害而是專業判斷。其次，即便公所真出自於專業判斷，是否 表示公所間普遍存有一種行政「慣性」，或者是盲點，以致於相異公所間「頻繁」
提出這三項「不適當」理由，在以全面角度審查的法院下，往往面臨否定的回應？
26 行政法上有一「不確定法律概念判斷餘地」的概念可以參考。所謂「不確定法律概念」
是指例如「憲法」第 23 條所示的「緊急危難」或「公共利益」等屬抽象難定義的概念。
「不確定法律概念判斷餘地」指的是對於「不確定法律概念」的審查，司法機關通常僅 限於針對適法與否的「合法性」部分，而不及於正確適當與否的「妥當性」，因為司法 權的判斷，是一種「是非對錯」的判斷，法院無法替代行政機關作成最佳選擇（李惠 宗，2007：148），故其尊重行政機關，只問有無違法而少論正確性。以此概念套用在這 一部分的討論則是：「對於國賠案件的責任判定，基層機關的審議結果是否較法院來得 正確適當？」。
此外，基層機關因國賠申請所成立的國賠案件處理小組成員，幾乎是政府公務人 員，少有邀請法學專家、學者、或民代參與，其成員結構之法學素養與事理審議公 平性令人質疑；27 而且，國賠案件的處理，本身就是一件複雜的事，如果官僚不積 極學習，民眾如何能夠相信他們審理的能力呢？28 此皆難以令人完全認同基層機關 對於爭議性國賠案件的判定是來自於專業考量、而且審議結果優於法院判決。
表九 基層機關論點影響判決的邏輯迴歸分析 註一
B 值（S. E.） Exp（B）
依法行政 0.59（0.33） 1.80
民眾過失 -1.05（0.28）*** 0.35
非負責機關 -0.51（0.27） 0.60
天災等不可抗因素 -1.12（0.51）* 0.32
常數 0.85（0.32）** 2.34
母體數 270
-2 log likelihood 344.66
Cox and Snell R2 0.10
Nagelkerke R2 0.14
正確預測率 65.90%
Hosmer and Lemeshow 檢定 0.329
註一 依變數為法院判決行為類型，為虛擬變數，判決結果屬類型一行為=1，屬於類型二行為
=0；自變數則為公所所執理由，皆為虛擬變數，有提出者=1，未提出者=0。為了找出顯 著的自變數，此處以向前加入法進行自變數選取。
表示p value < 0.1；*表示 p value < 0.05；**表示 p value < 0.01；***表示 p value < 0.001。
資料來源：本研究
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