耕地三七五減租政策是土地改革政策三階段中的第一階段，國民政府於三十 八年撤退來台後，在威權的意識型態主導下，為了實施土地改革的政策，所採取 的方法就是對農戶進行階級標籤的分類，製造民眾之間對彼此的衝突和矛盾，並 且把「地主」二字的定義給予大幅度的擴張，只要擁有土地所有權並將其出租者 即為地主，7而不考慮該土地所有權人所擁有的土地面積多寡及其富力程度。
如前述，國民政府意圖在人民之間製造衝突與矛盾，用以化解社會動盪與經 濟惡化的民怨橫生。同時，在政治工作部分，深受大陸潰敗的教訓影響，亟欲整 肅台灣數十萬的農民人口，防堵群眾運動，避免農民起義事件重演，於是，土地 政策的推動與改善農民生活的任務勢在必行。首要之務在收攏多數群眾的人心，
因而運用階級鬥爭的矛盾順利轉嫁了廣大農民對於時局的不安情緒。
事實上，台灣之耕地極為細分，幾乎沒有所謂的「地主階級」。根據民國四 十一年地籍總歸戶的調查，將台灣私有土地所有權人之戶數按面積大小分組，發 現「台灣之私有耕地所有人以小戶居多。…全省六一一、一九三戶中，所有面積 在一甲以下者，佔七○‧六二%，三甲以下者達九三‧二三%。至滿十甲以上之戶，
約佔千分之八，祇五、○五一戶。內一○○甲以上者，為六六戶。8」
表一 台灣省私有耕地各類所有人之戶數：依所有人之耕地面積大小分組 自耕戶數 出租戶數 自耕兼出租戶數 總計 耕地所有人
之面積分組 實數 百分比 實數 百分比 實數 百分比 實數 百分比 0.5 甲未滿 242,280 56.05% 31,547 41.05% 15,128 14.82% 288,955 47.28%
0.5-1 甲 101,293 23.43% 20,349 26.48% 21,017 20.59% 142,659 23.34%
1-2 甲 60,899 14.09% 15,213 19.80% 27,304 26.76% 103,416 16.92%
2-3 甲 16,140 3.73% 5,043 6.56% 13,579 13.31% 34,762 5.69%
3-4 甲 5,683 1.31% 2,123 2.76% 7,655 7.50% 15,461 2.53%
4-6 甲 3,898 0.90% 1,630 2.12% 7,650 7.50% 13,178 2.16%
6-10 甲 1,552 0.36% 699 0.91% 5,460 5.35% 7,711 1.26%
10-20 甲 430 0.10% 219 0.28% 3,036 2.97% 3,685 0.60%
20-50 甲 97 0.02% 26 0.03% 981 0.96% 1,104 0.18%
50-100 甲 14 0.00% 1 0.00% 181 0.18% 196 0.03%
100 甲以上 6 0.00% 0 0.00% 60 0.06% 66 0.01%
7 「實施耕者有其田條例」第六條第一項規定，「本條例所稱地主，指以土地出租與他人耕作之 土地所有權人。其不自任耕作，或雖自任耕作而以雇工耕作為主體者，其耕地除自耕部份外，以 出租論。」
8湯惠蓀，《臺灣之土地改革》，頁 65。
總計 432,292 100.00% 76,850 100.00% 102,051 100.00% 611,193 100.00%
資料來源：臺灣省地政局之民國四十一年六月地籍總歸戶統計，湯惠蓀，《台灣 之土地改革》，頁 65。
根據地籍總歸戶之統計，大部分的土地所有權人僅擁有小面積的土地，所有 面積在三甲以下者，佔百分之九十三點二三。而三甲之耕地如若出租，亦僅可供 六口之家勉強溫飽9，這些出租人並不能夠稱得上是「地主」。而擁有十甲以上土 地而完全出租不自任耕作者，全台灣僅 246 戶，佔總土地所有權人戶數萬分之 四，一百甲以上而完全出租者則無。由此可知台灣擁有較大面積土地且無自任耕 作而全部出租、勉強可稱之為「地主」之所有權人，僅佔極少數。根據朱嗣德以 耕地面積與產量及每人之需求量所做的統計：「在減租實施前，地主從土地上之 收入，為 12.37 人稻穀，及 3.35 人甘藷量，減租後為 8.16 人稻穀及 2.20 人甘 藷量。…佃農收入低，地主收入亦有限，用 國父的話來說：是『大貧和小貧』
而已。10」。
「地主」定義的擴張，使得許多僅擁有小面積土地之出租人亦被視為「地 主」，受到政策上許多不公平的待遇，不僅權利受到侵奪，更被扣上一頂「地主」
的帽子。而在民國四十二年實施耕者有其田政策時，政府僅允許出租人保留維持 基本生活之土地，其餘超過規定面積的土地皆予以徵收放領，在此之後，台灣本 不應再有「地主」。而當過去的佃農在政策保護下逐漸提昇社經地位，出租人為 國家所作的犧牲也應該告一段落。但是，相當遺憾的，政府遲遲不願撕下過去其 為出租人錯誤貼上的地主標籤，並且持續的侵害出租人財產權。
依據民國九十八年底的統計資料，現存三七五租約之出租人仍有五萬餘戶，
平均每戶之出租面積，僅約三分地左右11，卻仍被稱為「地主」，無法擺脫整體社 會的歧視，使這些出租人不論在法律上或是行政上，處處受到不公平的對待。
一、強制訂約
9內政部長黃季陸在立法院聯席會議答詢：（民國41 年 1 月 20 日）。
地主保留土地面積問題：
本條例規定地主保留中等水田三甲，完全是顧念地主生活，因為台灣省地主普通為六口之家，三 甲水田之收益，每年可達新台幣六千餘元，可以勉強溫飽，至於有人主張以地主人口之多少計算 保留其耕地，用意雖善，然地主家庭人口數目時有增減，變動很大，手續太繁，且有男女老幼大 口小口之別，亦難獲絕對公平。內政部編印，民國81 年，《台灣光復初期土地改革實錄專輯》，
頁191。
10朱嗣德，《台灣土地改革之效益》，蔣公與土地改革研討會論文集，頁101。中國土地改革協會 印行。
11截至民國九十八年底止，台灣地區各鄉（鎭、市、區）公所登記有案之三七五耕地租約，仍有 35,186 件，土地筆數 73,349 筆，土地面積 17,740 公頃，承租人、出租人戶數分別為 44,625 戶及 56,862 戶。
財產權是憲法保障的基本人權之一部，是人民賴以維生的重要權利，對基本 人權的剝奪與限制須經法律明定，並透過比例原則的檢驗與操作，方得審慎為 之。民國三十八年實施耕地三七五減租政策時，是依據民國三十八年四月十四日 臺灣省政府通過之「台灣省私有耕地租用辦法」來進行，然而此租用辦法在法律 的位階上僅屬行政命令，理論上並無實質有效的法律效果，根本不應執行。但在 當時卻以強制手段逼迫業主登記簽訂租約，甚至規定可由佃農單獨提出申請：
業佃租約簽訂前，應辦理申請登記，及凡有租佃關係者均應一律 換訂租約並申請登記，不得隱匿，其因地主不在，或其他特殊情事，
業佃雙方不能會同申請時，得由一方提出申請，由鄉鎮（區）公所通 知他方補辦手續，不得牽延。12
受到國民政府的強勢壓制影響，自三十八年五月下旬起至六月中旬止，短短 一個月內即已完成所有耕地租約之簽訂13，共計完成換約農戶二十九萬六千零四 十三家，換定租約達三十七萬七千三百六十四件、土地筆數八十一萬七千二百三 十一筆、面積約二十五萬六千五百五十七公頃14。如此的高效率，一部分原因要 歸功於二二八事件後社會上的肅殺氣氛，民間流傳當時的臺灣省政府主席陳誠曾 說：「三七五減租工作一定要確實實行，我相信困難是有的，刁皮搗蛋不要臉皮 的人也許有，但是，我相信，不要命的人總不會有。」雖然這句話在官方文獻中 並無正式記載，但是民間廣泛流傳，足以呈現出當時政府之高壓手段。
林顯堃：我被抓去派出所啦，叫我去派出所簽名啦，他說三七五就要簽，
你如果不簽不讓你回去。我說那沒關係，我就在這給你養沒關係啊，到最後也 是沒辦法，這樣子一個月全省都簽好。（林顯堃先生訪談紀錄）
二.片面續約、片面更改租約內容
三七五租約乃由業佃雙方於民國三十八年簽訂，其後政府藉由制定與修正耕 地三七五減租條例，一再片面更改租約內容，逐次加入原先所未包含的限制及要 求，使出租人權利不斷地被限縮。例如私有耕地租用辦法中未明訂租期，因此租 約有三年、五年、六年等不同的情形，且依照辦法，租約期滿後，出租人可收回 自耕15。但是民國四十年耕者有其田條例公布施行後，將租期一律延長為六年，
12《中國之土地改革》，頁67，殷章甫，中華文化復興運動推行委員會主編，中央文物供應社發 行。
13 《中國之土地改革》，頁 67，殷章甫，中華文化復興運動推行委員會主編，中央文物供應社發 行。
14 2007 年內政部統計年報，頁 387。
15台灣省私有耕地租用辦法第九條：出租人非依土地法第109 條、第 114 條，或土地法施行法第
又以第十七條及第十九條嚴格的契約終止條件及允許繼承的規定，變相將租期無
陳定和：他每六年要訂約一次，那我跑到市公所去，民政課，我說：「我是地主，
我不訂約可以嗎？」他笑一笑他說：「我跟你講，百分之八十的地主都不來訂約啦。」
我不去訂，但是不去訂，市公所主動幫你訂，反正你不來也一樣啊，你沒有權利拿 回去。因為那幾個限制住了，你根本拿不回去。來不來都一樣，我們主動幫你訂了。
（陳定和先生訪談紀錄）
三、刑罰之規定
事實上，行政法規中並不乏帶有行政罰或刑罰的規定在，但通常皆屬較為合 乎比例、公平合理的方式。於是，當我們檢討三七五減租條例之時，不難見到規 定上屢有令人不安的「情輕法重」、「顯失平衡」之狀況發生，耕地三七五減租條 例第二十一條至第二十四條即是關於刑罰之規定，出租人未依法終止租約者，都 將被處以徒刑，超收地租或收取押租金者亦會被處以拘役或罰金。而承租人僅有 在違法轉租時，有處以拘役或罰金之規定。由是觀之，減租條例對於出租人以及 承租人的要求與處罰態樣的嚴重程度並不相符，且對於出租人之懲罰顯然比承租 人更為嚴厲，在同一部法律裏出現雙重處罰標準，此為不合理的差別待遇。
四、地租之永久固定
耕地三七五減租最重要的內涵之一，便是規定耕地之租額不得超過年收穫量 之千分之三百七十五。然而所謂年收穫量，並非依照實際之收穫量計算，而是根 據耕地之「地目等則」而定有不同的年收穫量標準。年收穫量標準的評定，可追 溯到日據時代，當時日本政府為整理田賦，曾就已利用之土地（以耕地為主）， 實施測量、調查，先將耕地的地目分為田（水田）及畑（旱田）兩種，根據每筆
耕地三七五減租最重要的內涵之一，便是規定耕地之租額不得超過年收穫量 之千分之三百七十五。然而所謂年收穫量，並非依照實際之收穫量計算，而是根 據耕地之「地目等則」而定有不同的年收穫量標準。年收穫量標準的評定，可追 溯到日據時代，當時日本政府為整理田賦，曾就已利用之土地（以耕地為主）， 實施測量、調查，先將耕地的地目分為田（水田）及畑（旱田）兩種，根據每筆