國資委不能直接投資，但能調動國有資本，協調不同部門和央企 的投資行為。國資委透過所屬的國有資本經營公司控股央企，由國開 行提供融資，協調、調動國家不同部門所屬央企的國有資本與流動資 金，協助央企重組、再投資，央企利潤上繳可充裕國資委的國有資本 經營預算，使得試點的國有資本經營公司資金能力更強。以一帶一路 投資項目為例，由各地發改委提案交由中央發改委統籌決定前，必須 先和國資委協調，至於資金部分，則由國開行、央企、國資委三方協 調，在發改委決定前，央行可以參與意見。
2003年，國家發改委從前身的國家發展計畫委員會更名後成立，
合併原國家經貿委和國務院經濟體制改革辦公室的部分職能，作用大 幅增強。2004 年 7 月，發改委成為國務院投資主管部門，獲得核准所 有大型投資項目的資格。84發改委負責協調制訂「一帶一路」相關政 策，夥伴國的談判對口是發改委，敲定雙方同意的項目和融資協議後，
再將資金和實行的職責，分配給其他國有機構。85但大多數項目由負責 監督「推動中央企業規範投資管理」的國資委所管理的央企承包。86
Nicholas Lardy, Markets over Mao: The Rise of Private Business in China,
pp. 49-50；中華人民共和國中央人民政府，〈關於投資體制改革的決定〉，
2005 年 8 月 12 日 ，《 中 央 政 府 門 戶 網 站 》，<http://www.gov.cn/
zwgk/2005-08/12/content_21939.htm>；中華人民共和國中央人民政府，〈中 華人民共和國國家發展和改革委員會第 19 號令〉，2004 年 9 月 15 日，《中 央政府門戶網站》，<http://www.gov.cn/gongbao/content/2005/content_64240.
htm>。
請見 Rafiq Dossani, Jennifer Bouey, & Keren Zhu, “Demystifying the Belt and Road Initiative: A Clarification of its Key Features, Objectives and Impacts,” May 2020, pp. 1-2, RAND, <https://www.rand.org/content/dam/
rand/pubs/working_papers/WR1300/WR1338/RAND_WR1338.pdf>。 國務院國有資產監督管理委員會，〈中央企業投資監督管理辦法〉，2017 年
國務院於 2015 年 3 月公布「一帶一路」願景文件後，四月即再次 明確國開行定位為開發性金融機構，優先服務執行落實國家發展戰 略，國開行董事會增加國家發改委、財政部、商務部和中國人民銀行
（央行）四大部委的董事，負責規畫決策「一帶一路」經濟走廊清單 等方向的部委包括發改委和商務部，發改委等四席部委董事都向國務 院負責，參與國開行投資決策，確保黨國發展導向重大政策投資融資 部分的落實。
國資委於 2017 年 1 月廢止《中央企業投資監督管理暫行辦法》，
同時公布《中央企業投資監督管理辦法》。其中規定，央企是投資項 目的決策主體和責任主體，重大投資項目必須由央企董事會決定，但 實施制定負面清單、投資備案管理、事後評價、責任追究等，需報送 國資委；國資委公布央企投資項目負面清單，列入負面清單禁止類的 投資項目，央企一律不得投資。也就是說，發改委、商務部、外交部 所規畫的「一帶一路」政策方向以及談判敲定項目前，儘管國內企業 境外投資必須符合發改委《企業境外投資管理辦法》及商務部《境外 投資管理辦法》的核准／備案規定，但其中涉及央企對外投資的項目，
還要事前執行由主管央企的國資委《中央企業境外投資監督管理辦法》
的管理要求。在國開行協助下，國資委仿效淡馬錫公司的經驗，從金 融財務專業角度重組央企資產，擴大央企的投資能力。87由國開行直接 協助央企成為國家冠軍隊後走出去，或是透過與國開投資、誠通控股 等國有資產經營公司的合作，協助實現主權基金的任務目標。
國資委進行央企重組，由國開行提供融資，直到七大行業央企大 幅獲利，上繳利潤給國資委，88使得國資委成為國際商業諮詢公司眼中
1月 18 日，《國務院國有資產監督管理委員會》，<http://www.sasac.gov.
cn/n2588035/n2588320/n2588335/c4258441/content.html>。 國資委迄今並未設置主權基金。
國企、央企獲利固然與投資項目是否妥適有關，就此，發改委扮演一定角
「最大控股股東」(mega shareholder)；89國資委得以推動國有資本經 營預算制度，90同時建立出資人職責制度，在國資委的運作下，各產業 領域的龍頭央企，以及財政部出資的主要中央金融銀行和金融機構，
地位得到空前鞏固，成為最大受益者。國資委與國開行長期合作，不 斷擴大央企的產業資本和金融資本綜合規模，國開行協助央企、地方 國企投入國家重點項目、基礎設施建設、城鎮化建設，已經建立至少 一百家國家冠軍企業（國企、民企），並支持協助石油、能源、資 源、採礦、電信等中資企業「走出去」，體現經濟的制高點。
色。在改革開放以前，中國政府對國企實行「統收統支」，國企上繳給財政 部的利潤是財政收入的關鍵來源。在國企利潤一路下滑的背景因素下，1994 年實施分稅制後，原則上政府不再向企業投資，企業則用利潤還貸，視同政 府的投資，但政府仍視情形提供企業貸款，或可視特殊具體情況給予國企、
央企不必上繳利潤的過渡期。進入 21 世紀後中國經濟崛起，許多國企開始 獲得巨額利潤，可以自行支配，卻可不必對政府分紅，國企巨額利潤不經財 政預算程序，自動轉為其內部投資資金。請見吳敬璉，《當代中國經濟改革 教程》，頁 138-139。加上國開行適時對國有資產經營公司試點提供中長期 融資來重組央企的成功案例愈來愈多，央企大幅獲利，成為國資委建立國有 資本經營預算制度的基礎。
Nicholas Lardy, Markets over Mao: The Rise of Private Business in China, p. 50.
央企大幅獲利是國資委建立國有資本經營預算制度的基礎，其中，國有資產 經營公司是國有資本經營預算制度的一個重要平臺。2005 年 3 月，國務院 決定建立國有資本經營預算制度，由財政部編製總預算，委託國資委編製部 分已獲利的央企國有資本經營預算。2007 年 9 月，國務院發布〈國務院關 於試行國有資本經營預算的意見〉，以中石化為首的 155 家央企當年上繳稅 後利潤給國資委，進行試點；2008 年全面實施中央本級國有資本經營預算 制度，國企再度上繳稅後利潤，稱為「政府收取國有資本收益」，但只針對 部分國企，而且不同國企有不同上繳收益比例的特殊待遇。