中共體制的特色之一，便是政府、企業或群眾組織等社會部門，
仿效蘇共的幹部職務名錄(momenklatura system)，由中組部掌握全國 黨員檔案和人事安排，也就是「黨管幹部」。國開行的人事結構，反 應當前中國大陸加強黨的領導的趨勢。依據 2014 年修訂的〈黨政領導 幹部選拔任用工作條例〉及《公務員法》，副部級以上的中央幹部屬 於「中管幹部」，由政治局常委會決定人選，中組部任免。54中央企 業、中央金融企業的主要負責人（董事長、黨委書記、黨組書記、總 經理、監事長）由中共中央直接管理，在官方文件稱之為「中管企 業」和「中管金融機構」。55
在國資委管理的央企中，序號前 51 的央企一把手，包括董事長、
黨委（黨組）書記及總經理，屬於「中管幹部」，人事管理權歸屬中 組部，人選由政治局常委會決定，任免程序與一般副部級黨政幹部相 同，可直接行文國務院；至於國資委管理的其他央企，一般為廳局
國務院國有資產監督管理委員會，〈國資委與國家開發銀行簽署戰略合作協 議〉，2017 年 12 月 31 日，《國務院國有資產監督管理委員會》，<http://
big5.www.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/xinwen/2017-12/31/content5251998.
htm>。
David Shambaugh, China’s Communist Party: Atrophy and Adaptation (Washington, D.C.: Woodrow Wilson Center Press, 2008), p. 141; Sebastian Heilmann, Leo Shih, & Matthias Stepan, “The Cadre System and Public Administration,” in Sebastian Heilmann, ed., China’s Political System (Lanham: Rowman & Littlefield, 2017), pp. 114-125.
央企是指由國務院或其授權的國資委、財政部等代表國務院履行出資人職責 的全民所有制的國有獨資企業（或國有獨資公司）和混合所有制的國有控股 企業。
級，由國資委掌握幹部管理權。23 家金融（保險、證券類等）央企主 要是由財政部（或委託中央匯金責任有限公司）代表國務院履行出資 人職責，管理國有資產銀行金融，其中，序號前 15 的中央金融企業，
正職由黨中央管理，副職由中組部管理。
國開行是中國新型國家資本主義所鋪陳的政治權力網絡的代表性 案例，成立時直屬國務院，陳元任行長期間，是唯一的正部級銀行。56 陳元於 2013 年轉任全國政協副主席，後續的胡懷邦、趙歡都由中組部 副部長公開宣布任命，57兩人職務屬副部級的平調，在財政部的中央金 融企業名錄中，國開行最新的序號是三。
陳元任職行長和董事長期間，同時擔任黨委書記，監事長姚中民 擔任副書記，58黨委成員還包括紀委書記、黨委委員等，都進入高級管 理層，其中，紀委書記周清玉從 2016 年起內升為副行長兼執行董事。
2019年 1 月起，紀委書記退出國開行高級管理層，由中央紀委國家監 委駐國開行紀檢監察組組長宋先平取代，引進外控機制直接向中紀委 匯報，顯示國開行內部黨委和紀委等內控機制監管能力不足，以及強 化黨的領導的發展趨勢。59
Carl E. Walter & Fraser J. T. Howie, Red Capitalism: The Fragile Financial Foundation of China’s Extraordinary Rise, p. 113.
〈接棒胡懷邦 趙歡出任國開行黨委書記〉，《新華網》，2018 年 9 月 28 日，<http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-09/28/c_1123494700.htm>。
姚中民是國開行創行元老，在國開行成立以前，曾任中國建設銀行河南省分 行黨組成員兼副行長、黨組副書記兼副行長、行長；也擔任過河南省人民政 府副省長。2008 年 12 月，轉任國開行黨委副書記兼首任監事長，2015 年初 遭中紀委通報違反政治紀律和政治規矩，對抗組織審查的中央八項規定，
2016年 6 月 6 日涉嫌嚴重違紀被中央紀委監察部調查，9 月 13 日遭雙開，違 紀具體原因仍未公開，2017 年 8 月 4 日，姚以受賄罪被判處有期徒刑 14 年。
2019年 2 月 28 日，中央紀委國家監委網站宣布，2016 年退休的國開行原 行務委員郭林已因違紀問題被立案審查調查。郭林在 1994 年開始任職國開
目前狀況是，四名符合金融條件的黨委委員進入經理層擔任副行 長，另一名進入經理層的則是出身中央紀委監委紀檢監察組。在中共 中央的領導下，國開行黨委班子除制訂專項整治工作方案外，也依據 中央巡視組要求提出的整改具體解決方案，由黨委委員率領不同性質 的領導小組，跨部門由上到下進行整改。60
學者趙建民的研究，將中國決策分為「黨管一切」或「部門掛 帥」，涉及重大黨國利益如國家安全時，如青藏鐵路建設，黨中央壟 斷決策，造成「黨管一切」的決策型態。61央企人事任命的決定因素何 在，是值得探討的問題，62而在國開行的例子中，從 2013 年陳元離 職、董事長胡懷邦遭查，63紀檢組長宋先平進入高級管理層，引進外控 機制，取代原本的內控機制，壓縮國開行內部自主營運決策空間，顯 示國開行領導層在決策與執行上，都必須完全服從黨中央、國務院、
行，2015 年 1 月任行務委員、巡視組組長。違紀原因涉及在擔任天津分行 行長期間，接受承攬分行辦公樓裝修工程的私營企業主為其裝修住房未支付 費用，以明顯高於市場價格將自有房屋出售給分行貸款客戶。
〈新華社：立查立改用實招動真格—中管金融企業紮實推進主題教育〉，
2019年 8 月 29 日 ，《 國 家 開 發 銀 行 》，<http://www.cdb.com.cn/xwzx/
mtjj/201909/t20190909_6572.html>；國家開發銀行，〈中共國家開發銀行 黨委關於巡視整改情況的通報〉，2016 年 4 月 28 日，《國家開發銀行》，
<http://www.cdb.com.cn/xwzx/khdt/201604/t20160428_3178.htmll>。
趙建民，《中國決策：領導人、結構、機制、過程》（臺北：五南，2014 年），頁 209-210。
本文接下來的分析，是根據國開行 2008 至 2018 等年度報告，彙整其內部高 層人事資料，2007 年以前的資料並未公開。在出現人事調整變化時，除年 紀因素退休或正常異動之外，說明其中特定的人事異動，表 1 以 2008 年與 2018年的人事資料，進行比對。
中央紀委國家監委網站，〈國家開發銀行原黨委書記、董事長胡懷邦嚴重違 紀違法被開除黨籍〉，2019 年 7 月 31 日，《中央紀委國家監委網站》，
<http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201907/t20190731_198099.html>。
財政部的指揮，運作情形符合本文所提出的黨管經濟的要件。
表 1 比較 2008 年和 2018 年國開行高層結構，可發現國開行高層 人事（董事會及高級經理層）更專業，支援外交政策的任務明顯，黨 的控制也更加嚴格：
(一) 國開行 1994 年直屬國務院，至 2003 年改隸財政部，行政層 級下降但卻更重要。陳元任董事長期間，享正部級待遇，接任的趙歡、
胡懷邦雖同為國開行黨委書記，但卻是副部級幹部，但 2018 年的董事 會和高級經理階層中，卻有三位曾經擔任中央候補委員、黨代會代表、
全國政協委員，以及全國人大常委會中的專門委員會主任等要職。
(二) 國開行行長的黨職歷練也是今不如前，2008 年擔任行長的蔣 超良，曾任中國人民銀行廣州分行行長兼黨委書記，2004 年轉任交通 銀行董事長兼黨委書記；而 2012 年 10 月接任國開行長的鄭之杰，只 有在國開行擔任黨委副書記的經歷。
(三) 2008 年國開行的高級經理層有八人，非金融系統歷練的較 多，不一定同時擔任黨職；2018 年的高級經理層共七人，全部有金融 背景，專業性增加，但卻全部都有黨職，除行長外，其餘人員由國資 委任免。（請見表 1）在副行長方面，2008 年的四位副行長中，只有 較為資深的高堅和李吉平是黨委委員，其他二位副行長並無黨職，另 有一位紀委書記徐宜仁，可見高級經理層人員未必兼任黨職。2018 年 的四名副行長全為黨委委員，周清玉在國開行的黨職歷練包括紀委書 記、黨委委員；張旭光則是黨委委員；馬欣有國開行分行黨委委員、
黨委書記的歷練，擔任總行副行長時兼任黨委委員；劉金曾在中國工 商銀行擔任江蘇分行行長、黨委書記，2018 年 4 月起在國開行擔任副 行長兼黨委委員。2018 年還新增中央紀檢會派來的監察組組長宋先 平，直接介入高級經理層。
(四) 2008 年非執行董事九人，分別來自中國人民銀行、財政部、
中央匯金公司、銀監會，全為金融單位，對外業務並不突出，但 2018 年的產權管理階層中，有四位股權董事分別代表財政部、發改委、商
務部和中國人民銀行，這和 2015 年 3 月提出的「一帶一路的願景和行 動」有關，該政策綱領由發改委、外交部和商務部共同提出，四月，
國開行即公布新增大部委董事，將董事會職務改為執行董事、部委董 事、股權董事三類，支援「一帶一路」任務的用意明顯。
表 1 2008 與 2018 年國開行高層人事對照表
2008 2018
姓名（職務） 備註 姓名（職務） 備註
1988—1989 中國 人民銀行副行長 1989—1995 中銀 副行長、黨組成員 1995—1998 中銀 副行長、黨組副書 記
1998—1998 國開 行行長、黨組書記 1998—2008/12 國 開行行長、黨委書 記
2008/12—2013 國 開行董事長、黨委 書記
趙歡／副部級董事 長、執行董事
2018/11 國開行黨 委書記
2012/10 黨委副書 記
陳小云／非執行董
蔡華相／副行長 （查無資料） 劉金／副行長 2018/4 國開行黨
2003—2006 國開 行四川省分行黨委 書記、行長 2006—2008 國開 行黨委組織部副部 長
2008/10 國開行黨 委委員、副行長
馬欣／副行長 2018/4 國開行黨 委委員
資料來源：作者整理自國家開發銀行，〈國家開發銀行 2008 年年度報告〉，2009 年 7 月 8日，《東方財富網》，<https://pdf.dfcfw.com/pdf/H2_AN20161202014774234 8_1.pdf?1487060729000.pdf>；國家開發銀行，〈2018 年年度報告〉，2019 年，《國家開發銀行》，<http://www.cdb.com.cn/gykh/ndbg_jx/2018_jx/>。
明確黨的地位。企業黨委發揮政治核心的作用，黨委（黨組）書記和 董事長「一肩挑」，央企黨委通過雙向進入、交叉任職的領導體制參 與重大問題決策。
在強化黨建設中的責任考核、評價、問責方面，突出各級黨委主 體責任，國資委黨委與中組部組成督查組，由黨委委員帶隊，深入央 企及所屬單位展開黨建督查，另外還包括監督責任、監督執紀、要求 遵守政治紀律、落實中央巡視組要求的整改。此外，國資委監管的央 企已完成全面設置主抓黨務工作的專職副書記、黨務工作經費納入企 業預算。65
黨中央同步落實對金融類央企的領導，金融類央企黨委會集體決 策，特別要求落實「三重一大」制度；在實踐上，公司發展規畫、年
黨中央同步落實對金融類央企的領導，金融類央企黨委會集體決 策，特別要求落實「三重一大」制度；在實踐上，公司發展規畫、年