(一) 解決「政權合法性」(regime legitimacy) 的問題：
「訓政」及「建設」的實施
1928 年 10 月通過的《訓政綱領》：「軍政」時期的結束與「訓政」時期的開始
蔣介石為了建立南京政權的合法性，宣稱國民政府的所有政策將以孫中山的「三民 主義」為依歸。根據孫中山的革命理論，「國民革命」分三個階段完成：(一)實行「軍 法之治」的「軍政」時期；(二)實行「約法之治」的「訓政」時期；(三)實行「憲法之 治」的「憲政」時期。1928 年，北伐完成，結束了「軍政」時期。國民政府遂於是年 10 月通過《訓政綱領》，這標誌著「訓政」時期的開始。
所謂「訓政」，是由執政黨 (國民黨) 訓練國民行使「選舉」、「罷免」、「創制」、「複 決」四種權力，領導全國邁向地方自治，完成民主選舉，還政於民，最終實行「憲政」。
理論上，「訓政」為期六年。國民政府遂於1934 年由立法院擬定《中華民國憲法草案》，
並於1935 年通過、1936 年 5 月頒佈。立法院原本打算在 11 月 12 日召開國民大會，議 定憲法，但由於政局混亂，國大代表未能如期選舉完竣，故不得不繼續實行「訓政」，
直至國共內戰的後期。
「訓政」與「建設」的關係
「訓政」與「建設」是相輔而行的。孫中山在《建國方略》表示：「夫革命之有破 壞，與革命之有建設，固相因而至、相輔而行者也。今於革命破壞之後，而不開革命建 設之始，是無革命之建設矣；既無革命之建設，又安用革命之總統為？」他認為，「軍 政」時期是破壞時期，而「訓政」，是修復、「建設」時期。所謂「建設」，就是我們說 的「現代化」。
孫中山的「建設」理想
孫中山的「建設」理想，可見於他的三部著作：
(1)《建國方略》，1917－1919 年寫成，分〈行易知難 (心理建設)〉、〈實業計劃 (物 質建設) 〉、〈民權初步 (社會建設) 〉三個部分；
(2)《國民政府建國大綱》，1924 年 1 月 23 日提交中國國民黨第一次全國代表大會 審議，主要內容是規劃建設的程序和政府機構的設置；
(3)《三民主義》，1924 年 1－8 月在廣州國立高等師範學校演講的筆記稿，經孫中 山修改後印行，分〈民族主義〉、〈民權主義〉、〈民生主義〉(未講完) 三個部分。
在《國民政府建國大綱》中，孫中山扼要地提出「建設」最重要的三點：
(1)「建設之首要在民生。故對于全國人民之衣食住行四大需要，政府當與人民協力，
共謀農業之發展，以足民食；共謀織造之發展，以裕民衣；建築大計劃之各式屋舍，以 樂民居；修治道路、運河，以利民行。」
(2)「其次為民權。故對於人民之政治知識能力，政府當訓導之，以行使其選舉權，
行使其罷官權，行使其創制權，行使其複決權。」
(3)「其三為民族。故對於國內之弱小民族，政府當扶植之，使之能自決自治。對於 國外之侵略強權，政府當抵禦之；並同時修改各國條約，以恢復我國際平等、國家獨立。」
孫中山所主張的「革命建設」，就是要建立一個現代的、獨立的 (擁有主權的)、民 主的、經濟發達的國家。
(二) 充滿「內憂外患」的十年：南京國民政府所陷的困境
對「十年建設」作出評價之前，首先要明白南京國民政府長期面對各方挑戰，以致 精疲力竭，嚴重影響到「建設」的推行。當然，政府不能完全推卸責任，諉過於人。我 們應把主觀因素連同客觀因素一併考慮，才能做到評價公允。
對國民政府而言，威脅主要來自三方面：中國共產黨、地方軍閥 (史家稱「新軍閥」
或「地方實力派」)、日本。大家對中共、日本在當時的活動比較熟識。其實，「新軍閥」
是一股不可忽視的力量，但一般課本少談，所以在這裏作較詳細交代。
「新軍閥」/「地方實力派」的威脅
軍閥割據格局的延續
蔣介石於北伐期間收買地方軍閥，取得快速的勝利，但結果後患無窮。直到30 年 代中期，蔣只直接控制江蘇、浙江、安徽、江西數省。軍閥割據格局延續。歷史學家稱 南京國民政府統治下的地方軍閥為「地方實力派」或「新軍閥」。著名的有：廣西的李 宗仁、白崇禧；廣東的陳濟棠；雲南的龍雲；四川的劉湘；新疆的盛世才；華北、西北 的馮玉祥；山西的閻錫山，以及東北的張學良。
蔣介石認為要真正掌握權力，首要的是裁軍。1928 年，蔣召開全國編遣會議以達 裁減地方軍隊數目之效，引起不滿。1929 年，「新桂系」進攻湖南，被趕回廣西，但未 被消滅。大局未定，北方馮、閻又興兵，1930 年發生「中原大戰」，國民黨左派領袖汪 精衛領導「改組派」加入，在北平建立新政府，直至張學良率領東北軍入關助蔣，事件 才告平息。1931 年，蔣介石軟禁國民黨右派領袖胡漢民，各反蔣勢力雲集廣州，成立
「廣州國民政府」。雖然該政府於1932 年瓦解，但兩廣及後「半獨立」，直到 1936 年止。
1933 年，福建又成立「人民政府」。西南及西部多省亦到紅軍長征時因受到威脅才歸順 中央政府。「南京十年」(1928－1937 年) 的大部分時間裏，蔣介石並未真正地控制到全 國，只有名義上的統一。
其實，蔣介石最大、最終的願望是統一中國。他未能統一中國，是因為他沒有能力 同時剷除所有「地方實力派」。只要他企圖這樣做，所有政敵就會聯合起來搞掉他。為 了分化敵人，蔣只能使用拉一派、打一派的方法。對他有利的是，各方矛盾錯綜複雜：
反蔣集團除了一致反蔣外，幾乎沒有共同目標可言。無怪20 世紀 30 年代的中國仍然陷 於權力分散(decentralization)、地方分離(separatism)、勢均力敵(equilibrium of fragmented military forces)的局面。這明顯是 20 年代軍閥割據格局的延續。
為何歷史學家把 1928 年設為「軍閥割據時期」的下限？
既然軍閥割據的格局延續到30 年代，歷史學家為何把 1928 年設為「軍閥割據時期」
的下限呢？這是因為「法統」這個大是大非的問題在北伐完成後最終得到解決。在此之 前，只有列強承認北洋政府為中國的合法政府，各地軍閥和黨派都不承認它的合法性。
北伐結束了這個局面。很多地方軍閥參加北伐後，成了國民黨黨員，並以孫中山忠實信 徒自居。他們自然承認南京國民政府為中國唯一的合法政府，因而把「三民主義」奉為 圭臬。
然而，這並不代表 1928 年後的「地方實力派」真的追隨蔣介石。每當南京的政策 違背他們的權益時，就起來反對蔣介石，說蔣背叛了孫總理的「三民主義」，非打倒不 可。他們甚至會另起爐灶，建立新的國民政府與南京分庭抗禮，只不過他們針對的是蔣 介石本人而已。
「新軍閥」對國家「建設」的影響。
地方與中央不同形式的對抗 (從陽奉陰違到兵戎相見)，對國家「建設」自然有不 良的影響。而地方財政獨立則嚴重打擊中央財政收入，對中央政府的影響最大。當時地 方稅收分國稅、省稅兩類；田賦歸省稅。各省所收國稅，例應繳交中央，但由於各省浩 大的軍費開支，訂定為國庫支付，故各省少有盈餘上繳中央。
南京國民政府只靠其直接控制的數省提供稅項，幸好長江三角洲是中國最富庶的商 業中心，否則後果不堪設想。中央政府主要稅收有：關稅 (48.5%)、鹽稅 (22%)、商品 稅 (12.6%)，合計佔總稅收 83.1%。中央政府主要開支是：軍費 (46%)、歸還債、息 (34%)，合計佔總開支 80%。可見在經常預算中能用於「建設」的款項極少。須知，政 府當時的確大搞建設。資金從何處來呢？原來，每辦一項「建設」，政府都開徵新稅，
這當然加重人民的負擔。
「新軍閥」與地方「建設」
不少30 年代的「新軍閥」是史家所稱的「改革派軍閥」(reformist warlords)。他們 在其管轄的範圍內大搞「建設」，力圖將自己的地盤變成「模範省」，與蔣介石一比高下。
較為突出的例子有：陳濟棠搞的「廣東省三年施政計劃」；新桂系搞的「廣西建設運動」； 閻錫山搞的「山西十年建設計劃」；韓復矩搞的「山東鄉村建設運動」。
「新軍閥」明白公路對運輸與軍事部署的重要性，於30 年代大力發展公路網。直 至今天，中國仍沿用了當時的公路網。「新軍閥」又為了擴充經濟實力與中央抗衡，往 往在其所據地盤內興辦實業，客觀上對地方經濟發展起了積極的作用。
中國共產黨的威脅
下一講將會詳細介紹中國共產主義運動的崛興，這裏只談蔣介石對中共的態度。無 可否認，蔣視中共為頭號敵人；他因此在 1930－1934 年間發動 5 次「圍剿」中共根據 地的戰爭。面對日本與中共的威脅，蔣的既定政策是「先安內後攘外」。1933 年 4 月，
他在江西省會南昌對部下解釋說：日本只是「皮膚小病」，中共才是「心腹之患」。我們 有理由批評蔣介石不及早抵抗日本的侵略，但應當承認他有先見之明，明白能打垮他的 不是日本，而是共產黨。其後事實証明他的看法是對的，1949 年令其下臺的正是共產 黨。
日本的威脅
蔣介石在日本策動「九․一八事變」後備受抨擊，怪他不及早抵抗日本侵略。蔣也 許有他的原因。除了想先消滅共產黨外，蔣大概認為中國還未準備好與日本開戰，兼且 明白到大規模的戰爭將會帶來巨大的災害、摧毀許多建設好的現代化設施。蔣不對日本 開戰的確失去了一次團結全國人民的機會，但八年抗戰的史實証明打仗要付出巨大的代 價。蔣又於全面戰爭爆發前反對中國單方面廢除不平等條約，觸怒了不少愛國人士。他 也許知道要與西方列強保持良好關係，因為日本一旦發動戰爭，他要靠這些西方盟友的 幫助。事實証明他這樣做是有理的。
上述說法並非要維護蔣介石，只是想說明一點：我們無須認同蔣的行為，甚至可以 強烈批評它，但我們不應因此而否定它有合理的一面。蔣對日本步步進逼沒有還擊，這 不能證實他沒有愛國心；他也許有自己的一套考慮。我認為：歷史學家的工作不是說教，
而是解釋已發生的事為何就是如此般發生 (In my opinion, the task of a historian is not to moralize, but to explain why things had happened in the way they did)。我們應嘗試用當事 人的角度去看問題，可以更好地理解看似不合常理的事，更好地理解歷史。重要的一點 是嘗試去明白，但明白後卻不一定要同意或接受 (To understand does not predispose one to agree or to accept)。
(三) 「十年建設」的回顧與分析
政治方面
就政治方面的建設而言，國民黨實行「以黨治國」。現分析當時黨、政系統建構的 成效。整體來說，國民黨與國民政府皆具備現代政黨和現代政府的模式，但兩者都未能 發揮整合(integrate)國家的功能。
黨的建構
國民黨早於1924 年 1 月在孫中山領導下改組，確立了全國代表大會制度。理論上，
國民黨的最高權力機關是全國代表大會；由它選出中央執行委員會，再選出中央執行委 員會常務委員會。另外設有中央政治會議 (又稱中央政治委員會)，是孫中山於1924 年 6 月成立的最終決策機關 (見第四講)。它在組織上是中央執行委員會的附設機構，成員 亦由中央執行委員會推定，但人選不一定限於中央委員。其對立法原則、施政方針以及 政務官的任命等等，皆有議決之權；決議直接交國民政府執行。
國民黨在1928－1937 年間未能發揮整合國家的功能，是由於其組織與運作皆有嚴 重缺陷：
第一，國民黨缺乏群眾基礎。它從未致力吸收基層人士，故其黨員只局限於上層社 會的精英分子。黨員的地理分佈顯示他們來自某些城市和地區 (主要是「剿匪區」)。
國民黨只在11 個省，6 個城市和 348 個縣 (全國有 1,890 個縣) 設有黨支部；
第二，國民黨由於資金不足，不重視訓練新加入的黨員，直接影響黨員的質素；