（一）戰後國家經濟策略的政策容器與地方發展的割裂
在 當 前 的 北 臺 都 市 區 域 形 成 之 前 ， 自 1960 年 代 開 始 ， 以 臺 北 縣 市 及 週 邊 生 活 圈 為 主 體 的 「 臺 北 都 會 區 」 相 關 實 質 規 劃 ， 便 持 續 進 行 著 臺 北 縣 市 的 各 類 型 實 質 建 設 計 畫52。 雖 然 臺 北 縣 市 間 地 緣 關 係 密 切 ， 但 是 臺 北 縣 市 間 的 空 間 發 展 一 直 持 續 呈 現 著 不 均 等 發 展 的 局 面 。 這 種 現 象 的 形 成 ， 其 實 深 受 臺 灣 戰 後 發 展 型 國 家 的 特 性 影 響 有 關 。 是 故 ， 前 述 這 些 戰 後 至 今 的 臺 北 都 會 區 相 關 實 質 建 設 計 畫 ， 基 本 上 是 以 國 家 引 導 的 由 上 而 下 操 作 機 制 為 主 體 ， 在 隱 含 的 規 劃 理 念 上 皆 屬 於 國 家 經 濟 建 設 下 的 附 帶 作 品 ， 藉 以 提 供 為 創 造 資 本 積 累 有 利 空 間 的 制 度 著 床53。 由 於 這 種 國 家 特 性 的 因 素 使 然 ， 使 臺 北 縣 市 間 的 關 係 一 開 始 即 呈 現 「 地 理 相 鄰 卻 地 域 分 化 」 的 都 市 地 景 。 在 臺 大 建 築 與 城 鄉 所 （ 1993） 所 執 行 的 綜 合 發 展 計 畫 中 即 指 出 ， 在 戰 後 初 期 ， 由 於 臺 北 市 作 為 國 民 政 府 的 臨 時 首 都 ， 因 此 集 中 了 大 量 的 政 經 資 源 於 此 ； 隨 著 1970 年 代 中 期 以 後 的 經 濟 發 展 及 國 際 分 工 潮 流 ， 當 國 家 政 經 資 源 不 斷 投 注 在 臺 北 市 ， 使 之 塑 造 成 一 個 密 集 積 累 資 本 的 投 機 場 域 時 ， 臺 北 縣 則 成 為 一 個 吸 納 臺 北 市 過 剩 就 業 移 民 的 基 地 。 尤 其 當 1980 年 代 中 期 臺 北 市 開 始 出 現 世 界 城 市 的 雛 型 之 後 ， 縣 市 之 間 的 不 均 等 發 展 情 形 更 加 嚴 重 ， 並 且 加 重 非 正 式 部 門 的 發 展 態 勢 。
52 根據臺灣大學建築與城鄉研究所，《臺北縣綜合發展計畫》，（臺北：臺北縣政府，1993），頁 20-25 之 內容便提到：由於臺北縣市的發展自始即密切相關，因此臺灣省及內政部早有各類計畫針對都會區之整體 發展指出綱要性的指導。最早的是民國 54 年和 56 年擬定的《臺北基隆都會區計畫》；民國 58 年行政院 核定《臺灣北區區域建設計畫》，但後來該建設委員會被取消，計畫乃形同虛文；民國 68 年，內政部擬 定《北區區域計畫》，於 72 年 5 月公告實施，是與臺北縣發展直接相關的上位計畫。民國 68 年行政院核 定的《臺灣地區綜合開發計畫》，也涉及臺北都會區的整體發展。此外，民國 80 年內政部營建署委託的
《臺北都會區實質規劃》則是最新的都會區研究資料，對臺北縣市的發展提出綱要性、指導性和政策性的 建議；民國 80 年由中央所研定的《國家建設六年計畫》則是未來國家建設的最高指標，對臺灣地區各區 域及縣市作了不同的發展定位。
53 參見李永展、藍逸之、莊翰華，前引書，頁 69-97。
雖 然 在 過 去 研 提 的 諸 多 計 畫 報 告 中 ， 也 意 識 到 臺 北 縣 必 須 放 在 都 會 區 的 層 級 之 下 ， 針 對 臺 北 縣 市 之 間 的 空 間 分 工 擬 定 策 略 ； 然 而 ， 在 上 述 諸 多 的 都 會 區 相 關 計 畫 中 ， 除 了 多 半 深 受 國 家 發 展 掛 帥 經 建 政 策 導 向 影 響 之 外 ， 在 臺 北 縣 的 自 我 功 能 認 定 上 也 習 慣 性 自 限 為 臺 北 市 的 邊 陲 腹 地 ， 對 於 空 間 上 的 不 均 衡 進 行 著 「 問 題 補 救 」 型 的 空 間 規 劃 策 略 。 儘 管 在 中 華 民 國 住 宅 學 會 （ 2000） 所 研 擬 的 《 修 訂 臺 北 縣 綜 合 發 展 計 畫 》 中 已 經 將 臺 北 都 會 區 的 範 疇 擴 及 桃 園 縣 及 基 隆 市 ， 不 過 基 本 的 規 劃 作 法 仍 然 不 變 。 同 樣 地 ， 觀 察 中 華 民 國 區 域 科 學 學 會 （ 2005） 的 《 桃 園 縣 綜 合 發 展 計 畫 》 內 容 桃 園 縣 也 是 定 位 為 臺 北 市 的 都 會 功 能 影 響 版 圖 的 一 環 ， 其 發 展 軸 帶 的 重 點 仍 延 續 著 亞 太 營 運 中 心 時 代 已 國 際 機 場 為 核 心 的 航 空 城 ， 以 及 高 鐵 場 站 與 物 流 運 籌 中 心 等 基 礎 建 設 作 為 重 點 ， 換 言 之 ， 本 身 就 隱 喻 了 作 為 臺 北 市 功 能 腹 地 的 都 市 區 域 來 包 裝 桃 園 縣 的 城 鄉 空 間 結 構 。 此 外 ， 具 有 港 口 機 能 的 基 隆 市 也 並 不 讓 人 意 外 ， 以 成 為 臺 北 市 外 港 及 物 流 出 入 的 都 市 形 象 定 位 了 基 隆 市 本 身 的 發 展 機 能 。
至 於 臺 北 市 本 身 ， 雖 然 一 直 是 中 央 及 其 他 各 種 活 動 機 能 集 結 的 的 核 心 中 樞 ， 也 是 全 臺 灣 唯 二 直 轄 市 之 一 ， 但 是 本 身 的 自 治 能 力 事 實 上 一 直 受 到 中 央 限 制 。 直 到 1994 年 為 止 ， 臺 北 市 市 長 選 舉 才 為 中 央 開 放 。 儘 管 如 此 ， 臺 北 市 本 身 雖 然 行 政 位 階 高 於 一 般 縣 市 ， 且 空 間 發 展 關 係 上 又 與 鄰 近 縣 市 密 切 相 關 ， 但 是 在 面 對 都 會 區 問 題 的 時 候 ， 實 際 上 缺 乏 負 起 治 理 事 務 的 權 責 與 管 道54。 自 1994 年 開 始 ， 臺 北 市 的 政 黨 版 圖 戲 劇 性 地 經 常 與 國 家 執 政 權 力 不 一 致55。 以 上 因 素 造 成 臺 北 市 要 邁 向 一 個 全 球 城 市 ， 或 是 整 合 週 邊 的 鄰 近 縣 市 成 為 接 軌 全 球 的 城 市 區 域 ， 都 呈 現 在 跨 界 治 理 量 能 上 的 缺 乏 與 困 難 。
54 臺灣大學建築與城鄉研究所，《全球化臺北—修訂臺北市綜合發展計畫—全球化趨勢下臺北市空間發展目 標與策略研訂》，（臺北：臺北市政府都市發展局，2003），頁 1-2 的論述中便提到：「臺北市在憲法上 的地位是不折不扣的二級政府，也就是區域政府，但是在近年來臺灣的現實政治中，卻與高雄市一般，其 權力被稀釋為與三級政府相同的地方政府…」（pp. 1-2）。
55 1994 年代表民進黨的陳水扁當選開放市長選舉後第一任民選臺北市長，當時中央係由國民黨主政；直到 1998 年，在國民黨的馬英九獲得市長選戰勝利（並且成功連任至今）之後，到 2000 年民進黨首度贏得總 統大選並開始主導中央執政至今為止，臺北市只有短暫的 1998～2000 兩年左右的時間呈現中央—地方政 府同一政治版圖的局面。
基隆市
桃園縣
新竹縣 臺北市 臺北縣
宜蘭縣 新竹市
桃園市
圖例
重要海港 國際金融中心 機場
科學園區 區域內重要城市 全球城市
傳統臺北都會區範圍 北臺區域範圍
區域內主要運輸走廊 苗栗縣
板橋市
主要縣轄市節點
圖三 北臺都會區域內部空間結構示意圖
作 為 支 援 發 展 型 國 家 的 重 要 基 地 ， 加 上 作 為 中 央 政 經 核 心 的 所 在 地 ， 臺 北 市 成 為 經 濟 建 設 基 礎 設 施 的 著 床 之 一 。 換 言 之 ， 在 1994 年 開 放 市 長 民 選 前 ， 「 在 臺 灣 式 發 展 型 國 家 與 中 央 經 濟 官 僚 的 規 劃 之 下 ， 臺 北 取 得 臺 灣 戰 後 經 濟 發 展 的 命 令 與 控 制 中 樞 地 位 ， 儘 管 臺 北 市 政 府 並 不 擁 有 足 夠 的 政 策 自 主 性 … 」56。 因 此 ， 本 質 上 市 政 府 面 對 中 央 國 家 的 經 濟 發 展 政 策 ， 本 文 認 為 臺 北 市 僅 只 是 國 家 經 建 計 畫 政 策 下 被 動 的 政 策 容 器 （ policy container） 。 根 據 國 家 出 口 導 向 發 展 策 略 的 指 導 出 發 ， 臺 北 市 本 身 自 始 即 不 具 備 跨 界 連 結 的 再 領 土 化 量 能 。 不 同 於 如 同 歐 盟 的 國 家 空 間 在 層 級 化 經 驗 ， 臺 北 市 本 身 早 期 對 外 連 結 的 制 度 基 盤 並 非 逐 步 自 國 家 層 級 下 放 （ subsidiary） 過 程 中 自 我 創 造 ， 而 是 發 展 型 國 家 政 經 脈 絡 下 所 塑 造 。 換 言 之 ， 「 … 生 產 者 服 務 業 在 臺 北 的 集 中 ， 是 因 為 其 國 家 首 都 的 地 位 。 因 為 國 家 在 經
56 Chia-Huang Wang, 前引書, p. 320.
濟 中 的 領 導 性 角 色 ， … [本 國 中 小 企 業 ]大 量 位 於 臺 北 ， 他 們 可 以 就 近 雇 用 行 銷 及 法 律 顧 問 [並 獲 取 國 家 相 關 行 政 與 權 力 的 政 商 連 結 ]， 使 之 能 夠 與 全 球 市 場 接 軌 」
57。
（二）1990 年代中期後未曾落實的全球城市企圖
面 對 1990 年 代 以 後 亞 太 區 域 在 全 球 化 與 區 域 化 交 互 衝 擊 的 影 響 ， 同 時 面 對 中 國 大 陸 市 場 的 快 速 崛 起 ， 以 及 香 港 與 新 加 坡 （ 乃 至 於 其 後 上 海 ） 的 都 市 競 爭 挑 戰 ， 為 了 重 整 國 際 分 工 的 卡 位 ， 並 且 提 振 國 家 競 爭 力 ， 1990 年 代 臺 灣 的 出 口 導 向 發 展 模 式 在 亞 太 營 運 中 心 計 畫 這 個 鉅 型 計 畫 的 提 出 上 達 到 高 峰 。 該 計 畫 構 想 依 據 臺 灣 當 時 各 地 點 之 區 位 條 件 及 基 礎 建 設 ， 分 別 籌 畫 設 立 製 造 、 海 運 、 空 運 、 金 融 、 電 信 及 媒 體 等 六 大 中 心 ， 其 中 臺 北 市 扮 演 了 後 面 三 種 中 心 的 角 色 。 另 一 方 面 ， 自 1994 年 開 放 市 長 民 選 之 後 至 今 ， 三 任 兩 位 市 長 亦 相 當 重 視 臺 北 市 的 全 球 化 策 略 ， 例 如 ： 自 民 進 黨 籍 的 陳 水 扁 市 長 任 內 開 始 ， 位 於 信 義 計 畫 區 的 「 臺 北 曼 哈 坦 」 計 畫 ， 配 合 信 義 計 畫 區 在 金 融 、 娛 樂 、 媒 體 等 複 合 功 能 為 基 礎 ， 除 了 企 圖 回 應 亞 太 營 運 中 心 的 構 想 之 外 ， 也 嘗 試 透 過 這 個 東 區 新 都 心 的 發 展 ， 作 為 臺 北 市 朝 向 全 球 城 市 發 展 的 跳 板 。 在 國 民 黨 背 景 的 馬 英 九 市 長 主 政 之 後 ， 這 個 鉅 型 計 畫 也 持 續 作 為 推 動 臺 北 市 全 球 化 的 重 要 策 略 ， 2004 年 底 「 臺 北 101 大 樓 」 的 落 成 ， 成 為 這 個 全 球 化 策 略 的 重 要 地 標 呈 現58。 除 了 本 計 畫 之 外 ， 1990 年 代 中 期 以 後 至 今 ， 臺 北 市 本 身 也 不 斷 致 力 於 打 造 各 種 吸 引 全 球 彈 性 資 本 再 定 著 的 策 略 ： 根 據 都 市 發 展 局 的 資 料 顯 示59， 為 了 落 實 區 域 營 運 總 部 構 想 ， 除 了 信 義 計 畫 區 之 外 ， 內 湖 科 技 園 區 （ 含 基 隆 河 大 灣 工 業 區 ） 、 南 港 經 貿 軟 體 園 區 、 知 識 經 濟 產 業 園 區 、 華 山 創 意 文 化 園 區 等 「 創 新 研 發 園 區 」 的 規 劃 ， 以 吸 引 跨 國 企 業 總 部 進 駐 臺 北 ； 空 軍 總 部 用 地 改 建 為 「 國 際 交 流 總 部 、 文 化 及 商 務 中 心 」 ； 修 訂 臺 北 市 都 市 計 畫 自 治 條 例 ， 以 創 造 能 夠 引 進 高 附 加 價 值 跨 國 產 業 的 彈 性 土 地 使 用 管 制 ； 同 時 ， 持 續 推 動 與 國 際 城 市 交 流 （ 例 如 ： 近 幾 年 內 曾 先 後 辦 理 過 「 臺 北 ─ 大 阪 21 世 紀 都
57 引自Jenn-Hwan Wang, 前引書, p.392，[ ] 中的字樣為本文作者自己所加。
58 參見周素卿，〈全球化與新都心的發展—曼哈頓意象下的信義計畫區〉，《地理學報》，第三十四期，
2003，頁 41-60；Jenn-Hwan Wang, 前引書, pp. 384-400; Sue-Ching Jou, “Domestic Politics in Urban Image Creation: Xinyi as the ‘Manhattan of Taipei’ ”, in Kowk, R.Y-W. (Ed.), Globalizing Taipei: The Political Economy of Spatial Development, (NY: Routledge, 2005), pp. 120-140.
59 參見臺北市政府都市發展局網站的相關資料：http://www.planning.taipei.gov.tw/
市 協 議 會 」 、 「 巴 黎 ─ 臺 北 」 、 「 亞 太 四 城 發 展 論 壇 」 、 「 2005 臺 北 社 區 年 國 際 會 議 系 列 活 動 」 ） ； 因 應 臺 灣 加 入 WTO與 APEC之 後 的 衝 擊 ， 與 未 來 兩 岸 直 航 的 想 像 ， 以 松 山 機 場 特 定 區 計 畫 為 軸 心 定 位 為 兩 岸 直 航 的 「 世 界 級 首 都 」 、 海 外 臺 商 的 「 母 國 基 地 」 （ home base） 等 。 包 括 了 自 2003 年 開 始 推 動 至 今 的 北 臺 都 市
市 協 議 會 」 、 「 巴 黎 ─ 臺 北 」 、 「 亞 太 四 城 發 展 論 壇 」 、 「 2005 臺 北 社 區 年 國 際 會 議 系 列 活 動 」 ） ； 因 應 臺 灣 加 入 WTO與 APEC之 後 的 衝 擊 ， 與 未 來 兩 岸 直 航 的 想 像 ， 以 松 山 機 場 特 定 區 計 畫 為 軸 心 定 位 為 兩 岸 直 航 的 「 世 界 級 首 都 」 、 海 外 臺 商 的 「 母 國 基 地 」 （ home base） 等 。 包 括 了 自 2003 年 開 始 推 動 至 今 的 北 臺 都 市