儘管「隱藏性失業」與「富餘勞動力」現象普遍，在 1978 年中國大陸推 展改革開放策略之前，「就業」或更具體明確地說，「失業」問題並未真正排 入國家發展的重要議程之中。在強調社會主義精神下，建基於「統包統配」
原則上的就業體制得以透過五○年代所頒行的戶籍制度與其後逐漸蘊育出的
「單位制」而運行無礙。在八○年代末因農村改革所引發農業部門勞力過剩，
以迄九○年代初因城市國有企業改革導致大量下崗職工問題前，中共中央似 乎均能藉由某種形式的政治舉措暫時性或表象性地渡過「就業」危機的難關。
六○年代「知識青年上山下鄉」即為鮮明例證。
唯若市場經濟已然成為中國大陸改革開放以來的「不歸路」，則「勞動力 市場」的建構與完善自亦應列入其持續深化改革難以逃避的挑戰。
本章擬首由大陸自五○年代建國迄今所採就業相關政策切入，探討八○
年代末農村剩餘勞動力與九○年代初隨城鎮國企改革而衍生大量下崗等「勞 動力過剩」問題實況，並展望”十五”期間，中國大陸就業市場發展可能的遠 景與困境。
一、中國大陸勞動力就業政策的歷史沿革
誠如前述，社會主義中國，於建國初期，係採取「統包統配」方式 處理城鎮人口的就業事宜。此一由「國家包起來」的體制透過五○年代
「戶籍制度」與其後「單位制」的發展而得以鞏固與強化。具體言之，
1951 年 7 月中共頒行之〈城市戶口管理暫行條例〉，1950 年代中期〈農 村戶口登記制度〉以迄 1958 年 1 月之〈中華人民共和國戶口登記條例〉
均為此提供了最佳註腳。尤其後者更明確化了「一旦就業就享有終身保 障」原則，並將當時被排除於此保障體制外任何形式的農村富餘人力流 動視為「盲流」。
然而，城鎮人口快速的增加形成了對此一終身保障體制龐大的就業 壓力，此一壓力可謂為六○年代中共發起「知識青年上山下鄉」運動主 因。統計資料顯示在 1967 至 1976 的十年間，約有 1500 多萬知青上山下 鄉，暫時緩解了城鎮就業的困難。唯四人幫倒台後，這批知青大量返回 城市的結果，不囿使城市人口淨增 4.3 億，城市就業壓力再現，而隱性 失業現象亦頗普遍。
或許正因如此，1980 年 8 月時中共中央乃召開了「全國勞動就業工 作會議」，提出了 ”三結合” 的就業方針。所謂 ”三結合” 係指：○
1
由勞 動部門介紹就業；○2
自願組織起來就業；及○3
自謀職業。該工作會議中 特別強調了〈進一步做好城鎮勞動就業工作〉的重要性，並首次提到生 產關係不宜再強調”大”和”公”。而存在已久的「統包統配」政策也 頭一回受到了質疑。1981 年 10 月時，中共中央又頒行了〈關於廣開門路、搞活經濟、解 決城鎮就業問題的若干決定〉，更進一步指出城鎮應調整產業結構及所有 制結構以增加就業崗位。此外，自 1980 年代始，為配合經改腳步，中共 中央在城鎮中大力推動為企業鬆綁與「放權讓利」策略。有關〈進一步 擴大國營工業企業自主權的暫行規定〉相繼頒行。該規定特別針對國有 企業和集體企業內部管理體制的改革作出說明，且強調了調動職工積極 性與提高企業內部勞動生產效率的重要性。諸如勞動用工和人員配置問 題，如何有效招工、用工，暨改變既有「一分配定終身」的企業和職工 間之勞動關係，從而提高效率等方面均有明白規範。
其後，在 1986 年所公佈的四項重要文件更開啟了中國大陸國有企業 現代化僱傭關係的先河。這四項重要文件包括：○
1
國營企業實行勞動合 同制暫行規定；○2
國營企業辭退違紀職工暫行規定；○3
國營企業招用工 人暫行規定；及○4
國營企業待業保險暫行規定。若併同自 1982 年始即展 開的「合同制」試點，更可見中共中央在加大經改力度的同時，擬打破長期以來所實施「鐵飯碗」體制的決心。誠如大陸學者們的研究所指出 的，全員勞動合同制的推行係擬自九○年代起於企業中建立全新的勞動 關係。也即擬由「過去『拉郎配』轉變為具理性色彩的平等契約關係。」
（王奮宇、李路路等：2001-6）1992 年 2 月，中共勞動部頒行〈關於擴 大試行全員勞動合同制的通知〉再次昭示了此一變革的決心，而同年 7 月，中共國務院頒佈的〈全民所有制工業企業轉換經營機制條例〉中為 企業應依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經 營單位，且應為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人定了調。
1993 年 2 月，中共勞動部在〈關於實施《全民所有制工業企業轉換經營 機制條例》的意見〉中，特別提出了關於「勞務市場」的概念，勞動就 業與勞動力市場等詞不僅首見於中共官方文件中且第一次被聯繫在一 起。同年 11 月中共第十五屆三中全會發佈的〈中共中央關於建立社會主 義市場經濟體制若干問題的決定〉中重申了「勞動力市場」地位。而同 年 12 月勞動部〈關於建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體 設想〉針對如何管理勞動合同提出了看法，顯示除生產「效率」問題外，
中共中央對勞動力市場中的「公平」問題亦賦予了相當程度的關心。
自 1994 年先後公佈的幾項政策文件更進一步揭示了中共中央對健全 勞動合同制度的意圖。這些包括了：○
1
1994 年 7 月 中共第八屆全國人 民代表大會常委會第八次會議中有關〈中華人民共和國勞動法〉；○2
1994 年 8 月 中共勞動部〈關於全面實行勞動合同制的通知〉；○3
1995 年 10 月 中共勞動部、國家經貿委和全國總工會聯合公佈之〈關於加快建立勞 動合同制度通知〉；○4
1996 年 10 月 ，中共勞動部發佈之〈關於實行勞 動合同制度若干問題的通知〉及…1997 年 4 月 中共勞動部提出之〈關於 加強勞動合同管理，完善勞動合同制度的通知〉等。誠然，由五○年代實施的「統包統配」以迄九○年代大力倡導的「勞 動合同」，轉變之大當然不只是勞動體制變革的本身，更牽涉其間千絲萬 縷複雜的生產關係與工作思維模式。正如學者們所云：「… 在勞動就業領
域，通過制度變革被調整和配置的資源是人（勞動力）而不是物。因此，
這種變革不僅在改變著資源的配置方式和社會的利益結構，而且也在無 形中衝擊著固有的意識型態。」「因此，轉型社會面對的是效率與公平原 則雙重重建的問題。在勞動就業領域最直接的挑戰便是，既要保證充分 就業的公平原則的實現，又要保證勞動力資源配置的效率目標。」（王奮 宇、李路路等：2001-9 10）
在討論中國究竟能否在深化改革過程中順利達成此兩目標前，或許 吾人應先釐清目前大陸勞動力市場，尤其是城鎮勞動力市場所面臨問題 的本質吧！
二、中國大陸城鎮就業之需求與供給量分析
多位學者（王奮宇、李路路等：2001，李培林：2000 及莫榮：2001 等）的研究指出目前中國大陸城鎮就業問題主要係環繞於以下三個層 面：○
1
國有企業職工下崗問題；○2
城市居民失業問題，和○3
農民工跨地 域流動問題。莫榮的研究（2001）發現單是 2000 年上半年，全中國就有 196 萬新 增的下崗人口，比 1999 年多增加了 25 萬人。而截至 2000 年 6 月底止，
全部下崗人口已高達 670 萬人上下。
李培林的研究（2000）則提及 2000 年時，城鎮新進入勞動年齡的勞 動力約為一千萬人，全年新增下崗職工約達 500 至 600 萬人，加上前一 年下崗和失業結轉的勞動力計 1290 萬人，全中國勞動力總供給量將在 2790 至 2890 萬人間，即使扣除其中進入學校或技術培訓行列者，保守 的估計至少將有 60﹪的勞動力總供給量，也即約二千萬人中的 1100 至 1300 萬人進入就業市場。此一數字尚不包括約占幾百萬人之譜的進城找 工作的農民工暨城鎮國企中每年約 150 萬左右的離退職員工在內。
另一方面，城鎮每年究竟有多少新增就業機會呢？李培林等（2000，
2001）學者曾指出 2000 年時，中國大陸城鎮就業機會大約是 400-600 萬 個，考量職工退休等自然減員因素尚可騰出約 300 萬個新增就業機會，
故就業機會的總供給量應在 700 至 900 萬個左右。李培林等並按 8﹪GDP 年增長率，0.11 的就業彈性計算大陸今後 10 年年均就業崗位大約為 600 萬個。唯不論是每年增加 600 或 900 萬就業機會，在慮及 2000-2005 年 期間每年還將以負數成長的農村就業，供需失衡勢必更加嚴重。
對中國大陸未來就業市場供需失衡持悲觀立論者除提出就業崗位不 足看法外，尚考量了以下兩項事實：○
1
大批協議期滿下崗職工將面臨退 出「就業服務中心」可能衍生的失業問題；及○2
今年底大陸加入 WTO 後，結構性失業勢將增加的問題。
有趣的是，加入 WTO 後對就業的衝擊究竟是正向或負向則有兩種截 然不同的看法 (喬健:2001)，有云入會後，將每年為中國創造 1200 萬個 就業機會；也有認為將減少總就業機會 1/4 者。持較樂觀看法者往往係 由長期觀點切入，指稱以中國相當於美國 1/20，香港 1/10 的勞動力成 本，在勞力密集製造業方面尚存頗大發展空間。此外，隨經濟不斷的成 長目前僅占中國產業結構 27﹪的第三產業未來極具發展潛力。另隨私營 經濟的擴大，小企業未來發展亦具前景。總之，樂觀者認為大陸的國民 經濟每增加一個百分點，就能創造 0.15﹪的就業機會。而持較保留態度 者則預估入世後，總失業率將比目前提高 4 個百分點而達 7﹪。結構性 失業、國企下崗職工出再就業中心和農村多餘勞力的遷移至城鎮被持悲 觀論調者視為大陸城鎮就業方面須立即面對的風險。換言之，由產業結
有趣的是，加入 WTO 後對就業的衝擊究竟是正向或負向則有兩種截 然不同的看法 (喬健:2001)，有云入會後，將每年為中國創造 1200 萬個 就業機會；也有認為將減少總就業機會 1/4 者。持較樂觀看法者往往係 由長期觀點切入，指稱以中國相當於美國 1/20，香港 1/10 的勞動力成 本，在勞力密集製造業方面尚存頗大發展空間。此外，隨經濟不斷的成 長目前僅占中國產業結構 27﹪的第三產業未來極具發展潛力。另隨私營 經濟的擴大，小企業未來發展亦具前景。總之，樂觀者認為大陸的國民 經濟每增加一個百分點，就能創造 0.15﹪的就業機會。而持較保留態度 者則預估入世後，總失業率將比目前提高 4 個百分點而達 7﹪。結構性 失業、國企下崗職工出再就業中心和農村多餘勞力的遷移至城鎮被持悲 觀論調者視為大陸城鎮就業方面須立即面對的風險。換言之，由產業結