中國大陸國企改革城鎮下崗職工的
再就業與社會保障體系間關係的
社會學考察
計畫編號：NSC 89-2412-H-004-028
第一年度報告
(初稿)
陳小紅
國立政治大學社會學系
2001 年 10 月 30 日
中國大陸國企改革城鎮下崗職工的再就業
與社會保障體系間關係的社會學考察
計畫編號：NSC 89-2412-H-004-028
第一年度報告
(初稿)
陳小紅
政治大學社會學系教授
本年度報告主要包括以下六部份：
第一章 緒論
第二章 國有企業與社會保障體制改革
第三章 中國大陸勞動力市場建構的回顧與前瞻
第四章 遼寧省瀋陽市國企改革職工下崗相關訪視分析
第五章 上海市國企改革職工下崗相關訪視分析
第六章 後續研究重點
主要參考文獻
第一章 緒論
對中國這樣一個人口是拉丁美洲及非洲南部總和，而在 1978 年改革開放 前夕尚有 60﹪的人民生活在平均僅有一美元水準的大國而言，其 1978 至 1995 年間，GDP 維持 8.3﹪的年成長率，儲蓄占 GDP 的比例高達 37﹪。同時，農 業部門在總體經濟中的比重已由 71﹪降至 50﹪，製造業和服務業部門的成長 卻不斷提高中，且呈現出部門內的極速分化現象等等成就，誠如世界銀行 （1997）報告所言：「中國企圖一舉完成由計劃經濟到市場經濟及由鄉村到城 市化的轉型可說是史無前例的。」 然而，儘管改革開放以來，中國近廿年來幾近二位數字的經濟成長率令 人印象深刻，中國經濟的更進一步改革勢必觸及經濟體制變遷，尤其是國有 企業體制的變革。而在「效率優先」的原則驅策下，改革「國有企業」的同 時必然會牽動與其密切關聯之職工養老、醫療、失業、住房等保障體系的調 整。蓋因企業效率之提昇相當成分上繫乎其經營成本之能否降低，而成本的 下降有利於企業在市場上的競爭力，從而亦有助於總體經濟的更深層發展。 本研究擬首由歷史觀點一方面回顧大陸國企改革背景、現況，繼之由社 會學觀點探索與國企改革最密切相關之「下崗職工」再就業課題，另一方面 亦擬由深入剖析社會保障體制的變革過程，掌握與國企改革關聯之中國就業/ 勞動力市場形塑的歷程、面貌與困境。 在研究方法上，由於現階段執行大規模實地調查有其政治與其他面向等 的限制，故不得不仰賴大量文獻暨大陸、國外學者所進行研究之次級資料。 然為更周延地捕捉這一連串由 1990 年後積極推動的改革，本研究特別選擇了 在經濟結構上國企所占比重頗高的遼寧省瀋陽市，在改革開放後經濟發展力 度最大/佳的上海市及最早走向市場經濟體制的廣州市作為深度訪視案例。迄 本報告付梓止，筆者已大體完成瀋陽地區深入訪談、上海地區部分訪談。至於廣州或武漢註 1 地區的訪視則尚進行中。另考量不論國企抑社會保障體制的 變革幾均由中共中央主導，其政策真正動機、所採措施、遭遇難點何如亦為 本研究擬加瞭解者，故研究期間除前述三城市外，亦特別走訪北京中央政策 相關單位如國務院、勞動與社會保障部等相關負責人士與學者。（詳如第四與 第五章附表）較為遺憾的是，本研究原擬由甫完成的第五次人口普查資料， 分析大陸總體與各省市就業/失業等情況，惜第五次人口普查分析結果迄今除 了極為簡略的一般資料已公佈外，可資進一步分析之較詳盡的資料檔則尚未 予公開，是以尚無法進行深入分析。 註1計劃原擬以廣州為第三實地深入訪視城鎮，唯亦可能因接洽面關係，更改為另一在三線時期即 有不少重、大型國企集中的武漢市作為研究蹲點。
第二章 國有企業與社會保障體制改革
1978 年中國大陸推動改革開放政策之前，社會主義信條充分反映於其政 治、經濟與社會發展的各個層面。「公有制」或云「公有計劃經濟制度」可謂 當時城鎮所有制的唯一型式。且公有企業並非以追求經濟利益為依歸，它不 過是執行中央既定政策的一項機制罷了，企業經營不論盈虧也都由國家承擔。
資料顯示（ Chow & Hu：2001）1980 年時，國營企業佔了中國總體工業 生產總產值的 75.98﹪，集體企業占 23.54﹪，非公有部門（包括個體及其他 形式的經營載體）則僅占 0.49﹪。是以，當改革開放政策於 1978 年啟動時， 配合市場經濟的發展，所有制結構與和其密切相關聯的勞動僱傭結構很自然 地就成為改革的標的。本章擬首由大陸國企改革所歷經階段切入，並簡述截 至目前為止，國企改革實況與遭遇困境，進而闡述與之關係緊密的社會保障 體制改革。下章則將專注於大陸勞動力市場形構的討論。
一、中國大陸國企改革歷程
不少學者的研究（Chow：2000；Chow & Hu：2001 等）指出 1978 年 後大陸的經改就某種意義上言最具體而微地係體現於其經濟與勞動力結 構的分殊化（diversification）上。此明顯可見諸於城鎮經濟所有制的 改變。截至 1998 年時，原為城鎮經濟主要工業生產載體的國營企業份額 已降低為 28.24﹪，集體企業則略為增加至 38.41﹪，而非公有部門的成 長最為驚人，已達總體工業總產值中的 40﹪，這也就是說在非公有部門 就業人數正持續快速增加之中。 國有企業的改革當然並非一蹴即成的，概括而言，國企改革乃經歷 了下述幾個幾個重要的階段：○1 1978-1984 年：將國有企業由原屬政府派 生單位轉化為獨立的經濟載體為此一階段改革的重點，「放權讓利」可視 為當時採取的重要策略，目標是希望國有企業能成為自主經營、自負盈
虧機制。○2 1985-1992 年：「政企分離」是為此階段重點工作，強調作法 在於將所有權和管理權分開。○3 1993 年迄今：在中國建立合乎現代化標 準的企業為此時期重點工作。唯因 1997 年總體經濟發展的萎縮與 1998 年後受亞洲金融風暴影響，此一目標尚未達成，而中共中央所做的努力 被學者們解讀為：「充其量僅在為國企解困而已。」這點容後再敘。以下 先分階段摘述各時期改革重點方向。 (一). 1978-1984 年: 1978 年中共十一屆三中全會召開後，確定在「企業自主」與「分 稅制」精神下正式展開國有企業的改革。1979 年國務院進一步發佈了 有關國企改革的五項文件，要求各地方政府進行國有企業的試點改 革。此一階段改革的核心係環繞於處理好國有企業的政企關係，尤其 是對利潤的分配。國有企業被認為應在生產、分配及管理方面享有更 高的自主權。具體措施乃允許國有企業在上繳後留成作為企業再發 展、員工福利、盈餘分配之用。至於是否擴大生產規模、出口、勞動 力聘僱及採行何種行政體制等方面，國企亦被認為應享有比過去更高 的自主權。統計顯示截至 1980 年底，16﹪的國營企業，也即約 6000 多家國企已進行了試點改革。1981 年時，更引進了經營責任制，到 1981 年底時，有 42000 多家的國企均採用了不同形式的責任制。 1983 年時國務院通過的〈國有企業分稅制通知〉對國企改革的影 響至鉅。1984 年國務院進一步批准由財政部所提出的〈第二階段國企 分稅制〉更明確取代了先前所實施不併軌的稅收和盈餘上繳體制。同 年，國務院續公佈之〈進一步擴大企業自主性的規定〉，提供國有企業 在生產計劃、銷售、定價、採購、資金運用、生產、行政結構、人事 用工制度、報酬、合資等十大領域的自主權。1984 年 10 月召開的第十 二屆三中全會再次強調國企改革的必要性暨提高企業自主的重要性。 儘管鬆綁、彈性經營為此一階段國企改革再三強調內涵，然而，
無可諱言地，任何經濟體制的改革都無法脫離總體經濟框架。在當時 「計劃經濟為主，市場機制為輔」以及「政企未能真正分離」氛圍下， 國有企業的改革似乎只能在用人與獎金發放方面釋放出新意。或許這 也正是何以下一階段改革時尤重「政企分離」的理由吧！ (二). 1985-1992 年: 1984 年中共第十二屆三中全會中通過的〈中國共產黨中央委員會 有關經濟體制改革政策執行的決定〉再度宣示了中共中央擬將國有企 業轉型為一真正獨立自主的生產和管理機制的決心。由 1985 年始，「政 企分離」和將所有制與管理制分開遂成為第二階段國企改革時之主 軸。承包、承租制一時間蔚為熱點，據統計至 1987 年末，有將近 80 ﹪的國有企業採取了承包制，1991 年時，其中 90﹪還進行了第二次換 約。1992 年時中共中央對承包制有更明確之規範。 本階段改革歷程中，全國人大會議曾於 1988 年時通過之〈中華人 民共和國國有企業法〉，為落實國企的真正自主，鬆綁了幾乎國企所有 領域的自主權，並確立了「廠長負責制」的精神。 1992 年國務院發佈了〈將國企管理機制轉型的規定〉，再一次確立 企業自主的重要性，並明確政府與企業責任，尤其是虧損企業的責任， 以貫徹執行廠長負責制/自負盈虧。 (三). 1993 年迄今： 1992 年鄧小平南巡講話後，大陸深化經改的障礙似乎不再存在。 事實上，1992 年召開的第十四屆三中全會中，中共首度將建立一「社 會主義市場經濟」納入了經改目標中。1993 年當第十四屆三中全會召 開時，更通過了〈建立社會主義市場經濟的決定〉，將國有企業轉化為 現代化的企業體因此而被明訂了下來。甚麼是「現代化企業體」呢？ 當時強調的四項特徵為：○1 資產所有者不容模糊；○2 權責明確；○3 政
企分開；及○4 科學化管理。自此，政企分立、企業內部管理機制重組 即成為建立現代化企業的兩大目標。股份制遂因應而生。經營不善企 業關閉、合併甚至破產也一一提上檯面。 1995 年，中共國務院選擇了 100 家國有企業，而各地方政府則選 擇了 2343 家企業作為改革試點。1996 年時，上述 100 家國企中的 98 家，以及 85﹪以上各地方國企經營方式均有了轉型。1996 年後，在「抓 大放小」原則下，中共國務院更選擇了 580 家主要企業，作為績效保 證實體。總的來說，直至 2000 年止，大陸國有企業已朝「追求利潤」 方向轉型。
二、國有企業改革現況與課題
中國大陸邁向現代化企業制度建立的改革過程迄今仍在持續進行 中。截至 1999 年底，占 2473 家試點國企中的 81.5﹪（2016 家）均已按 公司法改制。而中央主控的國家重點企業中，已有 40﹪完成了股份制的 改造。 自 2000 年起，中共中央並針對紡織、鋼鐵、煤炭、製糖、有色和軍 工等六大傳統行業實施限產壓庫、兼併破產和關閉工作，以減少或降低 虧損。 2000 年 3 月之後，國務院並分別頒佈了〈國有企業監事會暫行條例〉 和〈國有重點金融機構監事會暫行條例〉，首批指派了六位監事會主席至 100 家國有重大型企業中監管國企經營。此外，為進一步落實「政企分離」 政策，特別採行了下列做法：(朱雍:2001 93-4) 1. 不再允許軍隊、武警、部隊、政法機關開辦企業。 2. 要求中央黨政機構與所辦經濟實體和所管理的直屬企業脫勾。 3. 積極探索建立國有資產管理的有效形式。4. 加強監管國有企業。 為貫徹「抓大放小」策略，中共中央一方面透過國企改組形成大企 業、大團體，另一方面於 2000 年 9 月由國務院轉發國家經貿委〈關於鼓 勵和促進中小企業發展的若干政策意見〉中擬將「放小」與「扶小」結 合起來，以鼓勵並促進中小企業的發展。 另一方面，改善國有企業資產負債結構仍為 2000 年國企改革重要目 標之一，具體策略至少包括了： 1. 加大兼併破產政策支持的力度。 2. 處理不良貸款，實施債轉股。 3. 增加技改貨款貼息。 此外，針對阻礙或減緩國企改革的若干社會職能，2000 年時亦採取 了下述分離措施： 1. 2000 年 5 月〈關於進一步推進國有企業分離辦社會職能工作 的意見〉要求在經濟發達地區的大中城市國有大中型企業必須 在 2000 年底前完成自企業分離出自辦的中小學校、醫院等公 益型機構的工作。而位於經濟欠發達地區的大中城市和工業、 交通、建築等獨立工礦國有大中型企業則應在 2003 年底前完 成分離工作。至於少數偏遠地區獨立工礦區企業的分離期限稍 可放寬。唯企業自辦的福利性機構與生產經營主體分離的工作 原則上均應儘速進行，使企業早日成為名符其實面向社會、有 償服務、獨立核算、自負盈虧的經濟實體，結束數十年來「企 業辦社會」的夢魘。 2. 與此相關的自然是包括養老、醫療、住房、失業等社會保障制 度的改革。這方面改革的詳細內容將於下節中再行敘明。於此 要強調的是 2000 年 9 月時，中國大陸在國務院下成立了「全
國社會保障基金」及「全國社會保障基金理事會」。 3. 在推進現代化企業發展目標的同時，另一值得提出的具體成就 為於 2000 年時，企業的工資水平與企業工資的決定機制均出 現了新的突破。 事實上，大陸的工資改革早在 1978-1980 年間即已開始。期間，國 務院與相關部門曾發表過：○1〈獎金與論件計酬執行公告〉（1978）；○2 國 企論件工資暫行條例（1980），後者對論件工資與獎金制度均做過規範。 而全國性工資改革始自 1985 年，是時國務院曾公佈〈國有企業工資體制 改革公告〉，明訂「按勞分配」原則。 至於 2000 年有關工資的新規定內容主要包括了：(朱雍:2001-93; Chow & Hu:2001)
(1). 企業應建立以崗位工資為主的基本工資制度，以實現競爭上 崗、按崗定薪、崗變薪變作法。 (2). 開展企業經營者年薪制試點，尤其是廠長、經理的年薪收入 與其承擔責任、風險與經營業績必須掛勾。 (3). 在高薪技術企業中，試行技術入股、專利產品入股等分配辦 法，以調動科技人員的積極性。 (4). 逐步形成企業根據社會平均工資和本企業經濟效益自主決定 工資水平的新機制。 (5).在少數改制國企中試行工資集體協商制度。除上海、北京、 深圳等大城市已推動外，至今已另有 35 個大中城市開展工 資協商試點，牽涉企業達 1700 個。此外，有 27 個省市，約 6700 多個企業也發下了年薪制試點文件。
三、國企改革成效的初步評估
儘管一項在 2000 年初由國家經貿委所提出的〈國有大中型虧損企業脫 困工作指導意見〉中指出了自國企改革以來，已獲如下七項明確成果： 1. 營利能力大有提昇。 2. 虧損企業減虧幅度加大。 3. 企業扭虧脫困取得了初步成效。 4. 主要行業經濟效益好轉。 5.多數地區利潤回升。 6.流動資金開始盤活。 7.資產總量進一步壯大。
然而，也有學者們的研究（Chow & Hu：2001；李培林：2000 年等）指 出○1 政企不易分離；○2 經改與社會公平間存有矛盾；○3 改革目標並未真正達 成等用以說明國企改革的困境。周永新及徐月賓（2001）的研究即不諱言， 有關承包、股份等制度在實施初期成效或許尚可，然因人為因素（貪瀆）往 往不易持久。 李培林、張翼等在東北地區的研究（2000）更發現了「一廠兩企」的現 象。所謂「一廠兩企」即當老企業無法償還銀行債務時，往往會由 ”債務”中 劃出一塊，由註冊的 ”新企業” 承擔並作為 ”新企業” 從銀行的 ”貸款” 中用 來投資 ”購買” 老企業的 “有效資產”，當中包括進行新的生產經營的廠房和 機械設備。這些 “有效資產” 和 ”老企業” 的一部份精幹職工組成新註冊的 一個 ”新企業”，而退休職工、下崗人員、大部分債務和一個空殼的資產通常 則留在 ”老企業”。此外，”新企業” 的領導通常由老企業的一名副廠長擔任， 且他同時還擔任老企業的副職。至於 ”新企業” 的重大決策則仍由 ”老企業” 的領導集體作出。 只是，國營企業的債權人主要為國家銀行; 國家銀行每年用以處理不良 債務和呆帳的準備金有其一定限度。因此，以目前高達 75﹪甚至 95﹪的企業 負債均來自銀行貸款的事實看來，並非所有瀕臨破產的國有企業都能夠透過
破產而得到解脫。 李培林、張翼等的研究（2000）還提出「一廠兩制」概念，說明了許多 國營企業的黨委書記事實上也是私營企業董事長的事實。故不少國企雖已停 產，卻還配備了七位廠長、副廠長，企業總體運行成本因人為因素下不來， 何來成效可言。 再者，現階段中國大陸固然重視經濟成長和發展，唯一觸及社會穩定則 成長與發展又均得退位，此由 1997 年時國企嚴重虧損，加以亞洲金融風暴的 衝擊，致 1996 至 1999 年間，中共中央不得不數度調整利率以協助國企渡過 難關即可看出。該政策原期降低國企經營成本並刺激民眾消費，然至 1997 年 時銀行債務高達 3000（百萬），民眾消費非但未見增加，儲蓄反倒高居不下。 而當時中共當局採取的擴大投資策略，尤其高達 17.4﹪投入國企固定資產， 成效亦不顯著。唯兩者卻都達成了減低國企職工下崗數的功能。此又一次顯 現出大陸體制改革過程中經濟效率與社會公平間的矛盾。 富餘人員（保守估計占國有企業職工中的 20﹪-30﹪）一直是國企改革 過程中企圖丟掉的包袱，然考量社會的穩定，中共採取要下崗職工進「再就 業中心」的過渡作法，並規定國企必須負擔到再就業中心下崗職工們 1/3 的 生活費用，這不囿使下崗職工不願真正割捨與原企業間的臍帶，減緩了國企 改革的速度，更因國企職工長期享有包括養老、醫療、住房等近似「貴族勞 工」的特權，更造成與其他所有制職工間待遇的明顯區別和不公平。這些福 利保守估計占退休職工工資的 1/4，甚至 1/2。在 1986 年全員勞動合同制未 實施前還帶有不可攜帶（Non portable）特性，此一隱性工資和實際工資間 的差距，不利於公平競爭勞動力市場的形成，也延滯了國企改革的腳步。或 許也因為這些傳統社會福利角色的束縛，在現實社會中，國企很少真正推動 破產，充其量只是要經營比較好的企業合併經營較差者罷了。
四、社會保障制度改革
(一). 改革開放前「社會保障」的基本理念： 在戮力建立一合乎現代化企業制度的同時，中共中央已深刻體認 到妥善處理好企業內部生產關係的重要性。實際上，國企職工才是國 企體制的主要載體。在扼要闡述配合國企改革已採行之社會保障體制 變革前，吾人似有必要先行探討改革開放前中國社會保障體系強調的 基本理念。其中犖犖大者包括有：(Chen:2001) 1.跟隨蘇聯模式，城鎮國企職工頗類似「貴族勞工」，享有全方位的 社會福利。相對的，農村居民的福利需求在人民公社尚未瓦解前 係悉由「公社」負責提供，如 1981 年時，71﹪中國人民享受某種 型式的醫療照顧，但 1993 年，該一比例已降至 21﹪。（世界銀行： 1997）同一資料亦顯示，在農村地區，每一千人中醫生和病床數 均比城鎮地區短少 75﹪，護士則比城鎮少 80﹪，農村由政府獲得 的醫療補給也僅為都市地區的 1/5。 2.中國的企業尤其是國營企業長久以來所扮演的是一種無所不包的 「單位」體制，不僅保證「充分就業」，在「企業辦社會」前提下， 更提供了由「搖籃到墳墓」完整的社會福利功能。這種終身僱用 有充分工作安全感的體制在改革開放前還一直被認為是「社會主 義優越性」的一項具體指標。 3.建基於社會主義「各盡所能、各取所需」思想上所衍生的「大鍋 飯」現象對職工工作動機與誘因顯然是不利的。或許因此助長了 國企中過多的「富餘人力」。改革開放後，「按勞分配」已漸取代 了過去「低工資、高福利」的模式。 (二). 社會保障體制改革內涵： 作者在另文(陳小紅:1998; Chen:2001)中對大陸社會保障體制改 革的內涵有較詳盡之著墨，於此僅擬摘述各項社會保障體制改革之重 點。
前已提及，社會保障體制的改革在根本上係為配合 1990 年後大陸 經改的深化，尤其是城鎮國企改革而提出的。是以，社會保障體制牽 涉層面固廣，現階段的改革係著重於城鄉職工保障並以「社會保險」 作為主軸。 以下將先摘述各項改革重點，繼之觀察現階段改革特性，最後擺 回國企改革框架，剖析尚待梳理的課題。 1. 社會保障體制改革要點： (1). 養老保險體制改革 i. 1980 年代中期前養老保險制度的特徵： 1950年代以降，中國就一直存在著兩套不同的養老保險系統， 一為職工養老保險，另一為企業養老保險。前者迄今變化不 大。社會保障體制改革的主要目標為後者。大體言之，在 1980 年代中期前中國實施的是一種隨收隨付（pay-as-you-go）的 養老保險制度，職工無需付費卻能享有 60﹪甚至 100﹪的所 得替代率。當時，只有城鎮國企員工能有此等享受，企業或 ’ 單位’則為唯一負擔者。 ii. 1984 年養老保險體制改革: 配合國企改革的大力開展，1984 年時養老保險體制採取了重大 變革。國家、企業及個人共同負擔保費之機制取代了過往僅由 「企業」獨立承擔的作法。葛延風的研究（1998）指出至 1991 年時，全中國 96﹪的城鎮和縣（2274 縣市）均已某種形式地 實施了新制。1991 年 6 月國務院發佈的〈企業職工養老保險體 制改革的決定〉更將企業職工養老三層保障的構想正式確立下 來。 iii. 1991 年推出的「養老保險基金」: 1991 年「養老保險基金」的推出原擬減輕企業財政負擔，唯 因隨收隨付體制大體未有變動，以至造成對那些退休職工眾多
企業的負擔。而只針對城鎮國企職工提供保險的作法更形成不 同所有制企業間不公平的競爭，因此阻礙了勞動力在不同所有 制企業間的流動。此外，由於改革只限於若干試點縣市，亦助 長了不同地區企業間不公平的競爭。 iv. 中共中央第十四屆全會採行了世界銀行有關養老保險體制的 建議： 1990 年代初期有感於上述養老保險體制存在的缺失，一批中 國與世界銀行的專家們乃提出以下建議： a. 建 立 在 隨 收 隨 付 基 礎 上 的 「 確 定 給 付 制 」（ defined benefit） 應逐漸轉化為「確定提撥制」（defined contribution）。 b. 養老基金的行政與管理系統應予分立。 c. 僅照顧城鎮國企職工的養老保險體制應逐漸擴展至城鎮所 有職工並統一於單一體制之下。 這些建議和共識為第十四屆全會關於〈建立社 會主義市場 經濟的決定〉所採納。而「個人帳戶」的觀念 也首次見諸 於相關文件中。「商業保險」的想法也被引入。 基金行政 與 管理分立的原則被確定下來，城鎮職工養老與 醫療朝「個 人帳戶」與「社會帳戶」統籌發展的方向似亦 更加明確。 v. 1995 年 3 月養老保險體制的改革: 前曾提及，在社會主義中國長期採行「低工資、高福利」作法 的結果使改革開放後養老保險體制不得不妥善處理好退休老 職工的養老保險問題。1995 年 3 月，中共國務院發佈了〈深 化改革企業職工養老保險文件〉，該文件最主要特色在於提出
二項養老保險執行選擇方案。方案一較著重「確定提撥制」精 神。除建立個人帳戶外，規定所有職工工資 16﹪應放入個人 帳戶中。初期個人帳戶所占比例或許不高，然最終盼能達到 50﹪，退休時再依個人帳戶計算養老金。至於已退休職工則由 企業另行設立獨立基金按舊辦法提供養老保障。方案二則採取 「老人老辦法、新人新辦法」，結合「確定給付制」與「確定 提撥制」以規劃養老保險體制。然因仍帶有較強的「隨收隨付」 色彩，因此被批評為與十四屆全會中有關偏重「確定提撥制」 的決定相左。 vi. 1997 年 8 月養老保險體制的進一步改革: 1997 年 8 月中共國務院公佈了〈建立企業職工統一的養老保 險體制之決定〉再次肯定了三層保障的重要性。該決定採取漸 進作法，擬將個人帳戶比例設定在不少於職工工資 11﹪的水 平上。而為解決退休老職工的養老問題，決定中確立了由企業 全權負擔社會帳戶的理念，至於企業負擔比例則授權各省、特 別市、自治區政府按不超過總工資 20﹪的原則自行訂定。1997 年 8 月的改革並主張將養老年金分成基礎年金與個人年金帳 戶兩種。前者係依頭一年平均工資 20﹪計算；後者則係將個 人儲蓄累積除以 120。此外，對繳費未滿 15 年的職工不發給 基礎年金，而個人儲蓄帳戶則依一次買斷方式給付。 (2). 醫療保險體制改革 和養老保險體制一樣，中國大陸的醫療保險體制主要亦集中於 城鎮地區。一般可分為公共醫療體系及勞保相關僅為城鎮國企 職工和部分集體企業職工而設的醫療服務兩類。在 1970 年代末 人民公社制度尚未解散前，鄉村地區多少存在合作式的醫療服 務，目前僅有 10﹪的農村尚保留此等服務。 中國大陸醫療體系的缺失大體可歸納為下述幾方面：
i. 不僅醫療服務的範圍相當低且針對不同社會群體的醫療服 務的配置頗不平均。 ii. 城鎮中公共醫療和勞保相關醫療兩套系統併行，對國家企 業都是沉重的負擔。 iii. 不合宜的醫療體系加上醫療資源的浪費徒增醫療支出而醫 療品質卻未見改善。 或許正因如此，1980 年代中期後一連串關於醫療保險制度 的改革遂被推出： i. 1990 年之前，重大疾病採社會帳戶作法先行於某些城鎮和 地區進行試點。 ii. 前曾提及的十四屆全會中通過的〈養老保險體系改革的決 定〉中確立了城鎮地區醫療保障採「個人帳 戶」與「社會 帳戶」統籌的原則。另在鄉村地區則擬發展 並修訂合作式 的醫療體系。 iii. 1994 年 12 月「兩江模式-江西九江及江蘇鎮江」被選為醫 療保險計劃的試點城鎮。 iv. 1996 年國務院和黨中央委員會召開全國衛生會議後，提出 〈醫療改革和發展的決定〉肯定兩江實驗結果，並有 50 個 城鎮陸續加入了改革行列。 「個人帳戶」與「社會帳戶」統籌的構想自然是擬糾 正過往不恰當的個人、企業與國家負擔比例。新的個人帳 戶要求個人支付其工資 1﹪作為帳戶基金且只有當其負擔 超過工資的 5﹪時，由企業支付的社會帳戶方加入支應。不 過，由於此項改革過於偏重減少醫療消費者的浪費而忽略 了醫療供給方因「道德危機」而潛藏的資源浪費，故醫療
機構的總體支出仍然偏高。另改革著重於城鎮國企職工亦 形成與非國有企業職工間的另一種社會不平等。 (3). 失業保險體制改革 國有企業「富餘人員」的安置及「下崗工人」出路的安排隨 國企改革腳步的加快而日趨突顯，致過去引以為傲社會主義「充 分就業」的歷史不得不轉向有關失業保險體制的規劃。 1986 年「勞動合同制」與「破產法」之公佈不僅結束了長達 數十年職工終身雇用的體制，且因經營不善企業之得以宣佈破產 而將勞動力擠入了市場。 1993 年 4 月國務院發佈的〈國企職工待業工人失業保險規定〉 更明白闡釋了國企待業工人接受失業保險津貼的條件。該規定中 要求企業必須提撥相當於 1﹪的工資作為失業保險基金，且合於 下述條件之一者方得以獲取失業保險津貼： i. 破產企業的職工。 ii. 瀕臨破產邊緣企業的下崗職工。 iii. 依政府規定被資遣或遣散的職工。 iv. 和企業解除勞動合同關係的職工。 v. 被企業辭退或開除的職工。 vi. 其他依各省、特別市及自治區法令、規章合乎領取失業 津 貼的職工。 失業保險給付制度實施迄今固然有不少受益者，唯或許因為 各級政府的刻意管控，實際失業人數與領取失業津貼者間仍有不 小的差距。隨下崗與失業人數的擴增，專家們（如葛延風：1998） 即曾計算合理的失業保險基金應占職工薪資的 10﹪而非眼前的 1
﹪，且由財政負擔觀點，或許以「社會救助」方案比「失業保險」 更能提供失業者「社會安全網」。 (4). 其他社會保障體制的改革 由於既存大部份的社會保障制度均以城鎮國企職工為主要 對象，造成城鄉間，不同所有制間職工的不平等待遇，故改革 開放以來，除了前述養老、醫療、失業保險體制的改革外，其 他社會保障體制也進行了下述改革： i. 1987年 3 月，國務院批准了由民政部提出在鄉村地區實 施社會安全體系的擬議。 ii. 1992 年 1 月，民政部發出〈在縣級鄉村地區推行養老保險 的基本建議〉，該建議明確化擬於鄉村地區建構養老保險基 金的細節。 iii. 1992 年 2 月，農業部所宣佈的一項〈鄉鎮企業勞工管理規 定〉中的第 4 與 5 章強調了在政府規定前提下鄉鎮企業職 工應享有養老、工傷、醫療和其他型式的社會保險。 iv. 1994 年 1 月，國務院發佈了〈鄉村地區五保相關工作規定〉， 除肯定五保，也即保衣、保食、保住、保醫療、保喪葬等 對鄉村地區社會保險體系的重要性外，在五保目標人口、 內涵暨操作方式方面均有進一步的規範。 v. 1994-2000 年國務院提出「八七扶貧攻堅計劃」擬自 1994 年始，以七年時間基本解決 8000 萬貧窮/困者的生活溫飽 問題。而近年來，隨著都市貧困者的增加，中共對貧窮線 的確立暨都市社區工作亦不遺餘力。 vi. 1996 年 3 月，第八次全國人大第四次會議批准的「九五計 劃」中再次闡明了加速養老、失業和醫療保險體系改革並 樹立一涵容社會保險、社會救助、社會福利、互助、儲蓄 等之社會保障制度的重要性。
總之，由上述各項社會保障制度改革的內涵觀之，其全方位改革 的野心已昭然若揭。只是在有限財源、環繞國企改革的複雜性前提下， 政府的領導、決心、管理能力、職工心態等無一不將影響這些改革的 成效。以下我們就擬對改革開放以來國企與社會保障體制改革所呈現 的特色略作討論，進而檢視在由計劃經濟轉軌到市場經濟過程中，此 等改革將遭遇的有待解決課題。 (三). 社會保障體制改革的特性： 歸納 1978 年改革開放後中國大陸社會保障體系變革大致呈現出如 下幾項特性：(Chen:2001) 1. 就財政負擔層面言：「國家」不再是唯一負責的主體。個人、企 業與國家均須有所承擔。此由養老、醫療、失業保險等變革過程 中強調「個人帳戶」與「社會帳戶」統籌的設計即可略窺一斑。 2. 就企業管理層面言：「效率」而非「充分就業」成為主要關注焦點。 因此，「失業」被認為可以容忍而沒有效率的企業也應該被關閉， 整併甚或乾脆宣佈破產。總之，在由計劃經濟走向市場經濟過程 中，「企業」比過去任何一時期更被以「生產」單位來對待。 3. 就長期存在的雙元結構言：由於不斷增加的鄉村到城鎮移民以及 為擴大保險基礎以增加各項保險改革制度的延續性，長期以來既 已存在的城鄉與所有制分割結構將因更為平等社會保障體系的建 立而逐漸被打破，尤其當更普及式社會保障制度的推廣有助於勞 動力的流動進而更有利於整體經濟的發展時更然。 4. 就機構重組層面言：1998 年時中共中央成立了「勞動與社會保障 部」統籌過去散見於不同部會有關社會保障業務，使政策事權更形 統一。 5. 就傳統社會保障機制層面言：「市場」固然較以往更被強調，然充 分體會市場有其不完美特性，故「家庭」與「社區」等傳統社會保 障的機制似乎受到比往昔更多的重視。 6. 就社會保障體系的實質內涵層面言：「社會保障」固然為主軸，然
亦未完全忽略「社會救助」及「福利服務」方案的重要性。
(四). 國企與社會保障體制改革尚待解決的課題:
由以上各節所闡述的各項有關國有企業與社會保障體制改革的內 涵看來，不難體會中共中央大力改革的旺盛企圖心。然而，學者、專 家(Chow & Hu:2001; Chen:2001)甚至一般民眾都很清楚，倘若下述課 題無法徹底解決，這些改革的遠景是頗堪憂慮的。 1. 國有企業下崗職工的再就業課題。 國有企業下崗職工的再就業議題除前節中已涉及者外，更深層次 的討論還需環繞在國有企業改革、勞動力市場形成與所得差距三 者間的關係上。由於現階段中共中央除經濟發展外，對政治與社 會的穩定不敢掉以輕心，故某種程度上，政府仍然持續負擔相當 數目國企職工的工資與各項福利支出，使財政狀況更形惡化。更 有甚者，為確保城鎮居民的生活消費水平，中共中央往往不惜藉 控制或壓低農產品價格以補貼城鎮居民。如此不囿降低了農民的 總體收入，間接造成更多進城農民工問題，且農民一旦進城往往 只能進入非國有部門工作，助長了勞動力市場的分隔性並加速惡 化原既已存在的群體間所得差距。 2. 對在過去「低工資、高福利」意識型態下工作的退休老職工如何 賠償的課題。 3. 對經營體質不佳的企業，如何期待其有能力勻支部份基金作為職 工養老、醫療或其他型式社會保障之用的課題。 4. 如何真正落實「政」、「企」分離目標的課題。 以占全中國工業總產值 1/3，城鎮就業人口 2/3，固定資產投資 1/2 規模的事實來觀察，國營企業體制的改革對中國大陸總體經濟與 社會發展的重要性已不殆言。前節中吾人已探討過「政」、「企」 分離的構想與實際，充分了解到「國家」、「銀行」和「企業」三 者間所存在的複雜糾結關係。以目前控制 90﹪銀行資產和 2/3 金 融資產的事實看來，國有銀行應如何逐步向商業化銀行轉軌，如
何採取更寬鬆且具彈性的利率政策，如何緩步強化金融市場均為 改革國有企業與銀行間關係時必須努力的方向。 世界銀行的一項研究報告（1997）就曾不客氣地指出中國「國家/ 政府」（state）往往在錯誤的事情方面不是作得太多，就是作得不 夠。前者影射的正是國有企業的「政」、「企」不分，後者指的是政 府花在諸如教育、環保、衛生與社會服務等社會工程方面的預算太 少，即便這些事務的開支只占總 GDP 的 5﹪而已。故未來國家預算 必須重新設定優先順序。 5. 城鄉居民各種待遇的差距是否仍將持續的課題。 對總人口中絕大多數（近 80﹪）居住在鄉村地區而只有小部份為 戶口上的城鎮居民的中國言，可預見的將來城鄉差距仍會持續， 蓋因現階段中國政府在一切求穩定的前提下實無力一舉解決城、 鄉兩方面的問題。或許這也是何以近年來，中國政府在城鎮中已 大力勾勒有關「貧窮線」標準，成立社區基層組織，放寬鄉村人 口移民政策而在鄉村中則擬再強化「五保」政策的理由吧！ 6. 倘若中國政府確實將採納世界銀行有關三層保障的建議，其需具 備哪些先決條件？換言之，大陸近年來的社會保障體制改革應以 「全民式」（universal）抑「選擇式」（selective）制度為訴求？ 而就財源角度言，中國確實有能力負擔一超過「基本需求滿足」 的體系嗎？ 周永新及徐月賓等（2001）學者的研究指出前節中各項社會保障 制度改革支出保守估計將占職工工資的至少 30﹪，對經營不善企 業將無以負荷，而就現階段大陸總體經濟發展水平言，「基本需求 滿足」的目標或許更切實際。倘世銀三層保障體系非推行不可時， 至少也應先行了解究竟有多少企業有能力提供職工第二層保障，又 有多少個人有能力在尚不十分健全的保險市場中購買私人保險。再 者，過於強調「確定提撥式」基礎的體制會否造成更多個人間、 區 域間或部門間的社會不平等？
7. 與前項議題相關的另一課題為究竟何種模式較適合中國？建立在 「隨收隨付」基礎上的「確定給付制」（defined benefit）?「確 定提撥制」（defined contribution）？或是兩者的混合制？ 事實上，被引介進入改革體制的「個人帳戶制」迄今常被批評為 僅屬「名義上」（nominal）而非「實質性」（real），一方面固然 是仍受制於社會主義中國「鐵飯碗/大鍋飯」心態。另一方面則是 對經營不善的國有企業言，確實沒有成立個人帳戶的實質能力。 8. 社會保險方案與其他型式社會福利體制間的關係。 若期真正落實社會「公平」目標，單是針對「社會保險」體制進 行改革是不夠的，「社會救助」與「福利服務體系」亦需健全方足 竟功。 9. 私有部門（第三部門）的闕如。 基於前述，強而有力的市民社會及民間部門/組織即變得十分重 要。遺憾的是，對現階段的中國當局而言，這似乎是最不情願鬆 綁的一環。 10. 基金的適當管理課題。 社會保障龐大的基金，運用得當固有助於類似基礎建設等之公共投 資，唯數量過大的基金也可能成為通貨膨脹的來源。至於人為疏失 甚或貪腐問題之防止對擁有不少特權的中國官僚體系言更不可輕 忽。 11. 中國究應採取一統一社會保障體系抑或允許因地制宜設計規劃 不同制度？ 「因地制宜」政策固較能符應各地需要，然統一的制度，尤其對社 會保險而言亦有擴大基礎面而不至於因各地條件寬鬆不一而較易為 人們所樂於接受，因而有助於國企的全面改革。
五、結語
誠然，除了以上所列舉的課題外，在進行國企與社會保障深化改革的歷程中，中國大陸仍需留意其人口逐漸老化事實，長久實施的一胎化政策對代 間移轉可能的影響，相對其他國家或地區較早的退休年齡規定，給付內涵與 方式與工資或工齡連動等議題。這些在性質上有屬技術性者，亦有屬意識型 態及結構性者。 此外，強調以「公有制」為主體的意識型態會否與改革目標和理念，尤 其是「私有化」趨勢相左？ 最後，本年(2001)底加入 WTO 後對中國大陸各項改革將有何種衝擊？會 有更與國際接軌的勞動標準而有助於深化改革或會因較嚴格的勞動標準而使 外來投資者怯步以致減緩總體經濟的成長？ 總之，在「發展是硬道理」的旗幟下，中國大陸國企與社會保障體制改 革早已成為一不歸路，改革歷程中所遭遇課題、難度或因國情與他國/地區不 盡相同，唯改革方向卻和先進地區/國家採行者神似，或許中國作為一後起之 秀在其仍在持續變革摸索路徑中有其「截他人之長、補自己之短」的優勢吧！
第三章 中國大陸勞動力市場建構的回顧與前瞻
儘管「隱藏性失業」與「富餘勞動力」現象普遍，在 1978 年中國大陸推 展改革開放策略之前，「就業」或更具體明確地說，「失業」問題並未真正排 入國家發展的重要議程之中。在強調社會主義精神下，建基於「統包統配」 原則上的就業體制得以透過五○年代所頒行的戶籍制度與其後逐漸蘊育出的 「單位制」而運行無礙。在八○年代末因農村改革所引發農業部門勞力過剩， 以迄九○年代初因城市國有企業改革導致大量下崗職工問題前，中共中央似 乎均能藉由某種形式的政治舉措暫時性或表象性地渡過「就業」危機的難關。 六○年代「知識青年上山下鄉」即為鮮明例證。 唯若市場經濟已然成為中國大陸改革開放以來的「不歸路」，則「勞動力 市場」的建構與完善自亦應列入其持續深化改革難以逃避的挑戰。 本章擬首由大陸自五○年代建國迄今所採就業相關政策切入，探討八○ 年代末農村剩餘勞動力與九○年代初隨城鎮國企改革而衍生大量下崗等「勞 動力過剩」問題實況，並展望”十五”期間，中國大陸就業市場發展可能的遠 景與困境。一、中國大陸勞動力就業政策的歷史沿革
誠如前述，社會主義中國，於建國初期，係採取「統包統配」方式 處理城鎮人口的就業事宜。此一由「國家包起來」的體制透過五○年代 「戶籍制度」與其後「單位制」的發展而得以鞏固與強化。具體言之， 1951 年 7 月中共頒行之〈城市戶口管理暫行條例〉，1950 年代中期〈農 村戶口登記制度〉以迄 1958 年 1 月之〈中華人民共和國戶口登記條例〉 均為此提供了最佳註腳。尤其後者更明確化了「一旦就業就享有終身保 障」原則，並將當時被排除於此保障體制外任何形式的農村富餘人力流 動視為「盲流」。然而，城鎮人口快速的增加形成了對此一終身保障體制龐大的就業 壓力，此一壓力可謂為六○年代中共發起「知識青年上山下鄉」運動主 因。統計資料顯示在 1967 至 1976 的十年間，約有 1500 多萬知青上山下 鄉，暫時緩解了城鎮就業的困難。唯四人幫倒台後，這批知青大量返回 城市的結果，不囿使城市人口淨增 4.3 億，城市就業壓力再現，而隱性 失業現象亦頗普遍。 或許正因如此，1980 年 8 月時中共中央乃召開了「全國勞動就業工 作會議」，提出了 ”三結合” 的就業方針。所謂 ”三結合” 係指：○1 由勞 動部門介紹就業；○2 自願組織起來就業；及○3 自謀職業。該工作會議中 特別強調了〈進一步做好城鎮勞動就業工作〉的重要性，並首次提到生 產關係不宜再強調”大”和”公”。而存在已久的「統包統配」政策也 頭一回受到了質疑。 1981 年 10 月時，中共中央又頒行了〈關於廣開門路、搞活經濟、解 決城鎮就業問題的若干決定〉，更進一步指出城鎮應調整產業結構及所有 制結構以增加就業崗位。此外，自 1980 年代始，為配合經改腳步，中共 中央在城鎮中大力推動為企業鬆綁與「放權讓利」策略。有關〈進一步 擴大國營工業企業自主權的暫行規定〉相繼頒行。該規定特別針對國有 企業和集體企業內部管理體制的改革作出說明，且強調了調動職工積極 性與提高企業內部勞動生產效率的重要性。諸如勞動用工和人員配置問 題，如何有效招工、用工，暨改變既有「一分配定終身」的企業和職工 間之勞動關係，從而提高效率等方面均有明白規範。 其後，在 1986 年所公佈的四項重要文件更開啟了中國大陸國有企業 現代化僱傭關係的先河。這四項重要文件包括：○1 國營企業實行勞動合 同制暫行規定；○2 國營企業辭退違紀職工暫行規定；○3 國營企業招用工 人暫行規定；及○4 國營企業待業保險暫行規定。若併同自 1982 年始即展 開的「合同制」試點，更可見中共中央在加大經改力度的同時，擬打破
長期以來所實施「鐵飯碗」體制的決心。誠如大陸學者們的研究所指出 的，全員勞動合同制的推行係擬自九○年代起於企業中建立全新的勞動 關係。也即擬由「過去『拉郎配』轉變為具理性色彩的平等契約關係。」 （王奮宇、李路路等：2001-6）1992 年 2 月，中共勞動部頒行〈關於擴 大試行全員勞動合同制的通知〉再次昭示了此一變革的決心，而同年 7 月，中共國務院頒佈的〈全民所有制工業企業轉換經營機制條例〉中為 企業應依法自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的商品生產和經 營單位，且應為獨立享有民事權利和承擔民事義務的企業法人定了調。 1993 年 2 月，中共勞動部在〈關於實施《全民所有制工業企業轉換經營 機制條例》的意見〉中，特別提出了關於「勞務市場」的概念，勞動就 業與勞動力市場等詞不僅首見於中共官方文件中且第一次被聯繫在一 起。同年 11 月中共第十五屆三中全會發佈的〈中共中央關於建立社會主 義市場經濟體制若干問題的決定〉中重申了「勞動力市場」地位。而同 年 12 月勞動部〈關於建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體 設想〉針對如何管理勞動合同提出了看法，顯示除生產「效率」問題外， 中共中央對勞動力市場中的「公平」問題亦賦予了相當程度的關心。 自 1994 年先後公佈的幾項政策文件更進一步揭示了中共中央對健全 勞動合同制度的意圖。這些包括了：○1 1994 年 7 月 中共第八屆全國人 民代表大會常委會第八次會議中有關〈中華人民共和國勞動法〉；○2 1994 年 8 月 中共勞動部〈關於全面實行勞動合同制的通知〉；○3 1995 年 10 月 中共勞動部、國家經貿委和全國總工會聯合公佈之〈關於加快建立勞 動合同制度通知〉；○4 1996 年 10 月 ，中共勞動部發佈之〈關於實行勞 動合同制度若干問題的通知〉及…1997 年 4 月 中共勞動部提出之〈關於 加強勞動合同管理，完善勞動合同制度的通知〉等。 誠然，由五○年代實施的「統包統配」以迄九○年代大力倡導的「勞 動合同」，轉變之大當然不只是勞動體制變革的本身，更牽涉其間千絲萬 縷複雜的生產關係與工作思維模式。正如學者們所云：「… 在勞動就業領
域，通過制度變革被調整和配置的資源是人（勞動力）而不是物。因此， 這種變革不僅在改變著資源的配置方式和社會的利益結構，而且也在無 形中衝擊著固有的意識型態。」「因此，轉型社會面對的是效率與公平原 則雙重重建的問題。在勞動就業領域最直接的挑戰便是，既要保證充分 就業的公平原則的實現，又要保證勞動力資源配置的效率目標。」（王奮 宇、李路路等：2001-9 10） 在討論中國究竟能否在深化改革過程中順利達成此兩目標前，或許 吾人應先釐清目前大陸勞動力市場，尤其是城鎮勞動力市場所面臨問題 的本質吧！
二、中國大陸城鎮就業之需求與供給量分析
多位學者（王奮宇、李路路等：2001，李培林：2000 及莫榮：2001 等）的研究指出目前中國大陸城鎮就業問題主要係環繞於以下三個層 面：○1 國有企業職工下崗問題；○2 城市居民失業問題，和○3 農民工跨地 域流動問題。 莫榮的研究（2001）發現單是 2000 年上半年，全中國就有 196 萬新 增的下崗人口，比 1999 年多增加了 25 萬人。而截至 2000 年 6 月底止， 全部下崗人口已高達 670 萬人上下。 李培林的研究（2000）則提及 2000 年時，城鎮新進入勞動年齡的勞 動力約為一千萬人，全年新增下崗職工約達 500 至 600 萬人，加上前一 年下崗和失業結轉的勞動力計 1290 萬人，全中國勞動力總供給量將在 2790 至 2890 萬人間，即使扣除其中進入學校或技術培訓行列者，保守 的估計至少將有 60﹪的勞動力總供給量，也即約二千萬人中的 1100 至 1300 萬人進入就業市場。此一數字尚不包括約占幾百萬人之譜的進城找 工作的農民工暨城鎮國企中每年約 150 萬左右的離退職員工在內。另一方面，城鎮每年究竟有多少新增就業機會呢？李培林等（2000， 2001）學者曾指出 2000 年時，中國大陸城鎮就業機會大約是 400-600 萬 個，考量職工退休等自然減員因素尚可騰出約 300 萬個新增就業機會， 故就業機會的總供給量應在 700 至 900 萬個左右。李培林等並按 8﹪GDP 年增長率，0.11 的就業彈性計算大陸今後 10 年年均就業崗位大約為 600 萬個。唯不論是每年增加 600 或 900 萬就業機會，在慮及 2000-2005 年 期間每年還將以負數成長的農村就業，供需失衡勢必更加嚴重。 對中國大陸未來就業市場供需失衡持悲觀立論者除提出就業崗位不 足看法外，尚考量了以下兩項事實：○1 大批協議期滿下崗職工將面臨退 出「就業服務中心」可能衍生的失業問題；及○2 今年底大陸加入 WTO 後， 結構性失業勢將增加的問題。 有趣的是，加入 WTO 後對就業的衝擊究竟是正向或負向則有兩種截 然不同的看法 (喬健:2001)，有云入會後，將每年為中國創造 1200 萬個 就業機會；也有認為將減少總就業機會 1/4 者。持較樂觀看法者往往係 由長期觀點切入，指稱以中國相當於美國 1/20，香港 1/10 的勞動力成 本，在勞力密集製造業方面尚存頗大發展空間。此外，隨經濟不斷的成 長目前僅占中國產業結構 27﹪的第三產業未來極具發展潛力。另隨私營 經濟的擴大，小企業未來發展亦具前景。總之，樂觀者認為大陸的國民 經濟每增加一個百分點，就能創造 0.15﹪的就業機會。而持較保留態度 者則預估入世後，總失業率將比目前提高 4 個百分點而達 7﹪。結構性 失業、國企下崗職工出再就業中心和農村多餘勞力的遷移至城鎮被持悲 觀論調者視為大陸城鎮就業方面須立即面對的風險。換言之，由產業結 構言，入世後第一產業比重將明顯減少，第二產業或將增減互見，而第 三產業的發展則待諸多體制配套等不確定性均加深中國未來就業情勢的 複雜度。
三、國企職工下崗與失業：當前中國大陸「勞動力市場」建構問題的
本質
由前節有關大陸城鎮就業供需分析內容中可知國企職工的下崗與失 業構成了當前中國城鎮就業需求的最主要成分。然而多項研究均指出， 在城鎮勞動力市場中，不論是由性別、年齡、文化或技能水平等指標觀 之，下崗職工均最不占優勢。 (一).何謂「下崗」： 在討論下崗問題時，往往有將「下崗」等同於「失業」的情形。事 實上，依中國社科院社會學研究所李培林（1998）的研究，「下崗」其 實牽涉到蠻複雜的一組概念，若由協調達成的途徑觀點言，在規模上， 下崗可區分為 ”集體” 和 ”分散” 的兩種方式。若由此協議達成性質上 看，則又可區分為 ”單位化”（即單位安排）和 ”市場化”（自謀出路） 兩類型，一般由單位安排工作者多為 ”集體式的” ；而透過市場化機制 謀職者多半則屬 ”分散式” 的。 進一步觀察由單位安排的下崗，則又可再細分為○1 內退下崗；○2 待 業下崗；及○3 精簡分流三種形式。 所謂「內退下崗」，即由 "國家養起來" 的辦法，也即企業通過內 部放寬退休的條件而形成的各種內退屬之，這也是目前大陸職工最能接 受的一種安排。詳言之，又包括了下述幾種類型： 1. 內退：凡經政府勞動管理部門同意，提前五年退休並可從工資總 額中提取的養老金中支付者； 2. 企業內退：不符合上項條件，而提前五年以上退休並從工資總額 中支付退休金者； 3. 內病退：凡身體有病，雖達不到國家規定之「因病退休標準」，唯符合企業自行制定之放鬆了的病退標準而辦理退休者； 4. 內退職：凡既不符企業內部退休年齡規定，也達不到企業內部病 退標準而按退職處理辦理退休者。 上述四種方式退職職工在下崗後仍可享受企業提供的各種退休編 制，而其退休收入依年資長短與內退形式的不同，大約可領到原工作工 資的 60%-90%。一般經營狀況比較好的企業才有可能採取此種方式，在 下崗者的收入仍能維持穩定前提下，也最能被職工所接受，唯對國企體 質上的改革較為不利。 至於「待業下崗」則係指職工每月領取 100-300 元的少許津貼，回 家待業，是目前最普遍的下崗方式，又稱為 "放長假" ，雖是一般職工 最難以接受的方式，但對有嚴重虧損、瀕臨倒閉，處境非常困難的企業 言，似乎也別無他法。 「精簡分流」指的是企業通過劃出一部份資產或資金，將原企業從 事的各種服務性的非主體產業人員分離出去，解除與原企業的隸屬關 係，先行成立具獨立法人代表的經濟實體，再經由精簡原則安置和分流 由原企業主體分離出來的人員。此一形式較適用於特大型企業。 另就通過「市場化」而有之下崗，亦可再區分為：○1 主動性自謀就 業；○2 被迫性自謀職業；和○3 賣斷工齡等三種形式。分述如下： 1. 主動性自謀職業：係指那些並未與原企業辦理解除勞動合同手 續，在名義上仍列入原企業卻已主動離開原企業並積極尋找其他 職業的職工。一般年紀較輕、技術水準不差者較有可能主動自謀 就業，他們在下崗後的生活大致上也比留在原單位好很多，在大 陸給這批人冠上 ”兩不找” 封號。 2. 被動性自謀職業：凡對有嚴重虧損、停產、半停產，甚至發不出 工資和生活費津貼之企業職工不得不自謀職業者稱之。
3. 賣斷工齡：指的是凡按職工工齡與原工資水準，一次性支付下崗 職工補償費，並就此解除其與原單位間的勞動聘用合同關係，從 此企業亦不再對該員工承擔任何生活保障與工作安置義務者稱之。 學者們的研究發現（李培林等：1998）國有企業職工下崗形式與企 業福利的存量和增量相關，福利存量和增量愈少的企業，似乎也愈容易 採取市場化形式的下崗。唯因目前市場化的下崗形式缺乏規範性的制度 安排，在實際操作過程中已引起不少的摩擦和衝突。 (二)、 中國大陸城鎮下崗職工問題知多少？ 根據統計，1996 年底時大陸城鎮失業人數有 552.8 萬人，失業率為 3%。唯除官方公佈的登記失業人數外，若加入下崗職工人數，則可得知， 在 1997 年底時，中國大陸城鎮真實失業人數已達 1689 萬餘人，其中公 開登記之失業人數為 589 萬人，未公開下崗職工達 1100 多萬人。 倘吾人再加入新增勞動力供給數字考量，則 ”九五” 期間大陸新增 勞動力據經濟學者馮蘭瑞的預測將達 7200 萬人，即城鎮中將有 3000 萬 職工失業或下崗，農村將有 1.37 億需轉移的剩餘勞動力，加上前述已有 1600 多萬城鎮中公開的失業人口，大陸總失業人數達 1.83 億人，失業 率將高達 27.78%。（汪大海：1999-343） 唯如上節中所述，基於大陸「下崗」形式之多樣化事實，有關下崗 人數統計在未明白區分新、舊下崗人員，下崗後已經及尚未就業人員情 況下，統計數字所呈顯的背後意義就變得十分模糊。1998 年時，中共國 家勞動和社會保障部、國家經貿委、國家統計局特別將下崗職工和分流 人員（又包括再就業和離職退養人員兩部份）進行調查，得悉在 1997 年 底時國有企業下崗與分流職工計 1274 萬人，其中未分流者占 634 萬人（張 左己：1998），另有 345.1 萬新增下崗人員。國有和集體經濟單位下崗者
分別佔了 64.3%及 32.2%，其他所有制之下崗者僅占 3.5%。由此推算， 1997 年底時城鎮下崗找工作總數當在 2600 萬人上下，較台灣地區的人 口總數還多，可見其問題嚴重之一斑。 (三). 中國大陸針對城鎮下崗職工問題之處遇： 針對一九九○年中期迄今日益嚴峻的城鎮職工下崗問題，中共採取 的是一套有別於過去由國家統一安排、禁止農民工進城或強迫工人返鄉 務農的作法，而代之以 "下崗分流、實施再就業" 的對策（高書生：1998； 汪大海：1999；李培林：1998 等）。在政策仍具有 "單位化" 約束的同 時，其強調失業和下崗人員必須 "自謀職業" ，並向第三產業和非國有 經濟部門轉移的作法，已透露出 "後工業化" 和 "市場化" 的特點，尤 其回顧中共自 1949 年建國以來曾先後出現過的五次較嚴重的失業問題 處理方式註 1 ，相較於過去 "逆工業化" 和 "單位化" 的處理方式，本次 對策已顯現出重要的制度變遷色彩。 具體而言，中共官方為解決城鎮下崗職工安置問題，陸續推出了許 多政策和規定。如 1990 年國務院辦公廳發佈之 "關於妥善處理部份全民 所有制企業停工之有關問題的通知" ，1993 年因應下崗規模的擴大，國 務院又推出了 "國有企業富餘職工安置規定" ，1994 年時勞動部在中國 30 個城市展開了 "再就業工程" 的試點工作，且自 1995 年始推展至全 國。（王漢生、陳智霞：1998）嗣後兩年中，中共官方並陸續下發了包括 註 1 1949 年中共建國迄今先後已發生過五次主要的失業問題；分別是○1 1950-1952 年；因銀根大力緊 縮帶來了經濟的蕭條，加上過快的城市化，致城鎮失業人數高達 13.2%。"單位化"即"國家包下來安 排勞動就業制度"、"農產品統購統銷制度"以及"城鄉分離的的戶籍制度"均為當時採取的主要對策。○2 1961-1962 年；因「大躍進」引致經濟困難和城市人口增加快速導致之失業。大規模動員進城農民返 鄉務農為此一時期解決城鎮失業問題對策。○3 1968-1975 年；因人口快速增長所引發城鎮就業壓力過 高所致之失業問題，中共自 1968 年底始，即在"反修防修"和"縮小城鄉、工農、腦體三大差別"的政 治目標下，展開為時七年的城鎮知識青年"上山下鄉"運動。„1978-1980 年；文革結束後因大批知青 回城而帶來就業的壓力。為因應因此而生之失業問題，中共採取了父母退休子女可頂替其崗位，或 由國有企業、機關、事業單位和街道辦安置工作性質的家屬集體企業。…1996 年迄今；因經濟過熱 而出現泡沫經濟現象，在實施宏觀調控後，傳統經不起不景氣衝擊而出現停產、倒閉，官方不得不 加速國有企業改革，因此暴露出沈積多年的隱性冗員問題而致有大量的職工下崗。
「財政部、國家稅務局關於企業所得稅若干優惠政策的通知」、「勞動部、 國家經貿委關於配合企業深化改革試點做好失業保險工作的通知」、「勞 動部、國家計委、國家經貿委、民政部、財政部、建設部、中國人民銀 行、國家稅務總局、國家工商行政管理局、國家土地管理局、國家國有 資產管理局、全國總工會關於做好困難企業職工生活保障、生產自救和 分流安置工作的通知」、「中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於千方百計 解決部分群眾生活困難問題的通知」以及國務院發布之「在若干城市試 行國有企業兼併破產和職工再就業有關問題的補充通知」等一系列補充 性的文件和通告。 而在所有這些針對城鎮下崗職工安置規定中，以 1998 年 6 月 9 日中 共中央國務院發布之「關於切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和 再就業工作的通知」（以下簡稱「通知」）最能反映當前中國大陸官方對 城鎮下崗職工處遇的冀求與具體作法，茲摘述該通知主要精神與重點於 下： 1. 「通知」發佈背景： 該「通知」之發佈主要係為配合中共十五大中提出之「實現國有企 業改革目標，完成國有經濟佈局的戰略性調整，必須進一步採取強而 有力的措施，切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工 作。」 「通知」中特別要求中共各級黨委和政府充分體認到，"妥善解決 國有企業下崗職工基本生活保障和再就業問題，不僅是一個重大的經 濟問題，也是重大的政治問題；不僅是現實的緊迫問題，也是關係長 遠的戰略問題。" 基於十五大中決議，中共必須以三年左右的時間使 大多數國有大中型虧損企業擺脫困境，促進國民經濟發展實現良性循 環，因此切實解決企業人員臃腫、人浮於事的問題自然就成了當務之
急。在「通知」中，國務院因此特別強調了近年來大量出現的職工下 崗現象， "是計畫經濟條件下實行的就業體制和就業政策在經濟轉軌 過程中的必然反映，也是長期以來重複建設、盲目建設和企業經營機 制深層次矛盾多年積累的結果。" 因此，下崗問題應被視為是 "建立 起社會主義市場經濟體制和現代企業制度不可避免地必須經歷的一個 歷史過程。" 2. 「通知」擬達成目標： 1998 年國務院公佈的「通知」中明確將 "保障下崗職工的基本生 活" 訂為首要任務。另訂出 "每年實現再就業的人數必須大於當年新 增下崗職工人數，且 1998 年時應達成下崗職工和當年新增下崗職工的 50%以上再就業。此外，應以五年左右的時間，初步建立起適應社會主 義市場經濟體制要求的社會保障體系和就業機制" 目標。 為落實前項目標，「通知」中亦確定出下述幾項工作原則： (1).堅持減員增效與促進再就業相結合，職工下崗與社會承受能力 相適應的原則，把握好企業兼併破產、減員增效、下崗分流的 節奏、加強宏觀調控。 (2).規範職工下崗程序，建立職工下崗申報備案制度。 (3).充分發揮企業的國家利益與社會責任，對本企業職工負責到 底。 (4).企業所擬定的職工下崗方案，應在充分聽取職代會意見後，同 時提出下崗職工基本生活保障和再就業的措施。 (5).確定同在一企業服務的夫妻，不得同時下崗，而在不同企業服 務的夫妻之一方若已下崗，另一方企業不得迫其下崗，以保障 職工家庭的基本生活。 (6).盡量避免全國及省（部）級勞動模範、烈單屬、殘疾人士下崗。 (7).普遍實行勞動預備制，對城鎮中未能繼續升學的初、高中畢業
生，施以 1-3 年的職業技術培訓。 (8).繼續鼓勵和引導農村剩餘勞動力就地就近轉移，以合理調控進 城務工的規模。 3. 以普遍設立「再就業服務中心」作為保障國有企業下崗職工基本生活 保障機制： 「通知」中規定，凡有下崗職工的國有企業，均需建立「再就業 服務中心」或類似機構，而下崗職工不多的企業則可由有關科室取 代。至於「再就業服務中心」的功能主要有下述數端： (1).負責本企業下崗職工基本生活費的發放； (2).代下崗職工繳納養老、醫療、失業等社會保險費用； (3).組織下崗職工參加職業指導和再就業培訓，引導和幫助他們實 現再就業。 「通知」中並指出，行政機關得抽調人員至中心工作，以加強再就 業服務中心的組織與管理功能。 至於進入再就業服務中心的對象，主要係以 "實行勞動合同制前 參加工作的國有企業的正式職工（不含農村招收的臨時合同工），因 企業生產經營等原因而下崗，但尚未與企業解除勞動關係，且未在 社會上找到其他工作者" 為主。在實施勞動合同制後才參加工作且 合約已滿者，則可依勞動法和相關規定終止勞動關係；合約期未滿 而下崗者，亦需安排至再就業中心。 為減少職工對再就業中心的依賴，「通知」中更明訂下崗職工在 再就業中心的期限不得超過三年，三年期滿時仍未再就業者，則需 與原工作企業解除勞動關係，依相關規定辦理失業救濟或社會救濟。 下崗工人於再就業中心時期的基本生活費，原則上須按略高於失
業救濟標準由原單位逐年遞減發放，唯最低不低於失業救濟水平， 各地可依實際情況訂定具體標準。 "三三制"，即財政預算、企業負擔、社會籌集（含失業保險基金 調劑）為下崗職工基本生活費與社會保障繳納費用的資金來源，且 該資金應採專款專用原則，本乎中央企業由中央財政負擔，地方企 業由地方財政負責，而財政較困難的中西部地區和重工業基地，得 由中央財政挹注，國有獨資盈利企業和國有參股、控股企業自行負 擔本企業下崗職工之基本生活原則辦理。 唯本研究於本（90）年 4 月訪問北京期間，多位受訪教授已告知 自 4 月 1 日起，「下崗」一詞將走入歷史，未來將代之以「失業」名 稱，且政府亦不再設置任何的「再就業中心」，以減輕原已經營不善 企業需另撥專人的負擔，且失業者必須走向市場以解決就業的問 題。此一舉措已頗明顯地昭示了中共中央貫徹市場機制的決心。 4. 「通知」中其他與拓展分流安置與再就業有關之規定： 除前述外，為拓展分流安置與再就業成效，「通知」中亦提出下述具 體措施： (1).抓住調整和優化經濟結構機遇，繼續加強基礎產業和基礎設 施建設，以積極培育經濟增長點。 (2).因地制宜發展勞力密集產業，以利就業機會之擴大。 (3).將發展商業、飲食業、旅遊業、家庭和社區居民服務業等第 三產業作為下崗職工再就業的主要方向。 (4).簡化從事社區居民服務業的下崗職工工商登記手續，並在三 年內免徵其營業稅、個人所得稅及行政性收費。 (5).鼓勵銀行設立小型企業信貸部，協助中小型企業、勞動就業 服務企業發展以促進再就業。
(6).大力發展集體、個體及私營經濟，並鼓勵下崗職工自謀職業 或組織起來就業。 (7).工商、城建等部門應及時協助辦理個體工商經營，家庭手工 業或私營企業者之申請手續，且減免其開業一年內之工商管 理等行政性收費。 (8).金融機構應給予凡符合產業政策、產品適銷對路者貸款。 (9).鼓勵並給予利用現有場地、設施和技術主動吸引安置下崗職 工之企業以政策支持。至於具體措施則可由各省、自治區和 直轄市人民政府研究訂定。 (10).條件較佳地區應安排專項資金，組織下崗職工多參加市政 與道路建設、環保植樹種草等公共工程。邊遠和礦區，亦可 採相應對策，鼓勵下崗職工開發荒山、荒地、荒灘、從事農、 林、漁、牧等生產。 5. 相關配套措施: (1). 社會保障體系： 為最終達成勞動力資源的管理配置與創造正常流動條件，以 建立符合社會主義市場經濟體制和現代企業制度的要求，「通 知」中特別提到了深化改革養老、醫療、失業及住房體制以 健全社會保障體系的重要性。即社會保險制度、下崗職工家 庭的基本生活保障制度與城市居民最低生活保障制度間之銜 接補充課題。 在完善失業保險機制方面，「通知」中明確規定自 1998 年始 失業保險基金的繳費比例將由占企業工資總額中的 1% 提高到 3%，且由原來單由企業負擔方式轉變為由企業和職工兩方面共同 承擔（個人繳 1%，企業繳 2%）。
他如養老、醫療、住房等，「通知」中均有一定的規範。其中 除針對國務院規定的 111 個企業 ”優化資本結構” 之試點城市的 破產工業企業和 3 年內有厭錠任務的國有紡織企業中的細紗和織 布 2 種符合條件的職工可辦理提前退休外，「通知」中特別規定各 地區、各部門不得自行擴大提前退休範圍以落實嚴格控制企業職 工提前退休現象。 (2). 就業市場體系： 勞動者自主擇業、市場調節就業和政府促進就業可視為對未 來中國大陸勞動力市場建設的方針，具體措施方面，「通知」 中特別規範了： i.利用現代傳媒（廣播、電視等）提供求職、招聘、職業指 導等方面之就業諮詢和信息服務。 ii. 加強公共職業介紹機構、街道就業服務工作、功能。 iii. 強化勞動力市場管理、監督和檢查，以杜絕勞力市場弊端。 iv. 給予一定補貼，大力開展再就業培訓工作。 總之，透過「通知」內容之下達，中共中央要求黨、政府及有關部 門重視並貫徹「再就業工程」的決心似乎已昭然若揭，下面我們就來看 看自該「通知」發佈迄今，再就業工程實施的績效與難點。 (四). 「再就業工程」初步評析： 多項研究指出現階段大陸下崗職工具有以下幾個特性： 下崗職工以中年及以上人士、教育與技術水準較低人士、女性、傳 統國企員工，如紡織、軍工、森林等行業從業者較多（莫榮：1999；楊 宜勇、辛小柏：1999；閻耀華、汪洁、楊維、李繼明：1999；宋寶安、 王玉山：1999；蔡國萱、李楊：1999；時實民：1999；李培林：1998， 1999；王漢生、陳智霞，1998；胡鞍鋼：1999 等）。
多位學者針對天津市（閻耀華等：1999）；長春市（宋寶安等：1999）； 廣州市（蔡國萱等：1999）、深圳市（時覺民等：1999）；及遼寧、武漢、鄭 州、北京四省市（江樹華等：1999）之下崗工人再就業狀況的調查亦有類似 的發現。（見表一、表二） 表一、下崗工人基本資料分析— 天津、長春、廣州、深圳、遼寧、武漢、鄭州、北京 一、下崗工人總數、百分比 單位：萬人 類別\縣市 天津 長春 廣州 深圳 遼寧 武漢 鄭州 北京 總數 --- 11 4.5 0.61 126 30.06 2.2 15.7 佔勞工百分比(%) --- 17.64 1.8 ---- --- 16.5 17.26 ---資料來源：本研究計畫整理自汝信、陸學藝、單天倫主編，1999，1999 年中 國社會形勢分析與預測，北京：社會科學文獻出版社，頁 257-325。 註：除遼寧資料來源為 1998 年外，其餘各地資料皆為 1997 年。 二、下崗工人性別特性 單位：百分比 性別\縣市 天津 長春 廣州 深圳 遼寧 武漢 鄭州 北京 男性 --- 63 34.2 29.3 36 --- --- ---女性 --- 37 65.8 70.7 64 --- --- ---資料來源：本研究計畫整理自汝信、陸學藝、單天倫主編，1999，1999 年中 國社會形勢分析與預測，北京：社會科學文獻出版社，頁 257-325。 三、下崗工人年齡特性 單位：百分比 年齡\縣市 天津 長春 廣州 深圳 遼寧 武漢 鄭州 北京 18-20 --- --- --- --- ---21-25 --- 6 4.7 --- --- --- ---26-30 --- 33.57 --- --- --- ---31-35 --- 84.5 --- --- --- ---36-40 30.3 --- --- --- ---41-45 26.2 45.13 --- --- --- ---46-50 --- 52.2 --- --- --- ---51-55 --- 21.30 --- --- --- ---56-60 --- --- --- --- ---資料來源：本研究計畫整理自汝信、陸學藝、單天倫主編，1999，1999 年中 國社會形勢分析與預測，北京：社會科學文獻出版社，頁 257-325。
