第三章 第三章
第三章 主要心得 主要心得 主要心得 主要心得
壹 壹
壹 壹、 、 、 、日本 日本 日本地方分權改革迄今已有一定成果 日本 地方分權改革迄今已有一定成果 地方分權改革迄今已有一定成果， 地方分權改革迄今已有一定成果 ， ，且 ， 且 且 且改革 改革 改革仍持續 改革 仍持續 仍持續中 仍持續 中 中 中
日本地方分權改革，從 1993 年 6 月國會參眾兩院議決「有關地方分權推進 案」之決議後，1995 年及 2000 分別開始施行「地方分權改革推進法」及「地方 分權一括法」，被稱為是「第一次地方分權改革」。而後的 2004-2006 年實施之地 方財政之「三位一體改革」，則被稱為是「地方分權改革之過渡期」，2007 年 4 月「地方分權改革推進法」施行後（內閣府設置了「地方分權改革推進委員會」）， 開始了「第二次地方分権改革」，地方分權改革推進委員會分別於 2008 年 5 月、
2008 年 12 月、2009 年 10 月、2009 年 11 月提出四次「勸告」，並於 2009 年 11 月設置「地域主權戰略會議」並於 2010 年 3 月向國會提出「地域主權一括法草 案」、於 2010 年 6 月擬訂了「地域主權戰略大綱」，而開始了「第三次地方分權 改革」之進程。
就改革之內容來看，在第一次地方分權改革中，其改革之主要方針係使中央 與地方從「上下、主從」之關係轉變成「對等、協力」之關係，同時因地方財政 與居民自治等改革議題未納入改革項目，因此「分權推進委員會」在其最終意見 中，展望了第二次、第三次分權改革之必要性。另為了解決地方稅財政之問題，
小泉純一郎內閣實施了「三位一體」的改革政策，包括了「國庫補助負擔金之廢 止、縮減」、「對自治體轉讓財源」及「地方交付稅之改革」等，最終削減了約 4 兆日圓的補助金、轉讓了約 3 兆日圓並削減了約 5 兆日圓的地方交付稅，惟改革 的結果卻造成地方財政的持續惡化（以總務省之 2007 年之資料來看，地方稅收 入為 40.3 兆，惟地方之歲出確高達 87.9 兆），而造成地方財政過度負擔之問題。
至於第二次地方分權改革之推進其改革的主要方針為「確立地方政府之地位」，
並針對中央對權限轉讓、國家干預的整理及合理化、國庫補助負擔金之整理合理 化、地方稅財源之充實確保等議題為檢討，並藉由地方分權改革委員會之中間報 告及四次勸告來引領有關地方自治的改革推進方向。2008 年 5 月的第一次勸告主 要係從生活者之角度來看待地方政府之確立的相關探討，除了更進一步的從「事 務」的性質來探討國家與地方公共團體之權限分擔外，更具體的從「都市計畫決 定」、「土地利用規制」、「福祉」、「醫療、保健、衛生」、「公害規制」、「教育」、「生 活、安全、產業振興」等行政領域探討將權限轉讓給基礎自治體之指引方針。2008 年 12 月的第二次勸告主軸在於確立地方政府之地方作用與自主性之擴大，除了 討論課與自治體義務之國家立法、有關規範自治體活動、程序、判斷基準等之大 綱性國家立法與擴大條例制定權之相關議題外，更就當前國家的地方派出機關的 組織、權限及人事等「二重行政」議題作一總檢討（如中央就各地所設立的「地 方支分部局」，常因與都道府縣之事務相重複而有「二重行政」之弊害問題，為 此，第二次分權改革亦就相關委託處理權限之縮小，乃至於廢止而為之檢討）。
2009 年 10 月的第三次勸告的主軸為基於自治立法權擴大以實現地方政府之理 念，除了延續探討前次有關課與自治體義務之國家立法、有關規範自治體活動、
程序、判斷基準等之大綱性國家立法與擴大條例制定權之相關議題外，更就地方 自治的相關法制（如人事必置規則、財務會計的透明性）及國家與地方協議場所 之法制化等議題為探討。2009 年 11 月的第四次勸告的主軸在於強化自治財產權 以實現地方政府之理念，藉由地方財政面對之難題，提出「地方稅制改革」（充 實地方稅、建構地方稅體系、擴充課稅自主權）、「國庫補助負擔金之整理」、「地 方交賦稅之財源保障機能與財政調整機能」、「地方債」及「財政規律之確保」等 中長期改革方向。至於 2009 年 12 月第一次地域主權戰略會議，決定日後分權改 革的行程表包括地方自主財源之強化、直轄事業負擔金之廢止、市町村權限轉移 之具體方案。第一階段已於 2010 年提出「地域主權推進一括法案」、「國家與地 方協議之場所法案」及擬定「地域主權戰略大綱」，目前預定於 2013 年完成第二 階段。至此，地方分權改革對日本而言，並非過去式，而係未完成的現代進行式。
從以上日本的地方分權改革的軌跡，本文有以下之心得：
一、日本的地方分權改革至今，無論是從「地域主權」抑或「市民主體之社會面 向」，皆可看出已確立「國家」、「都道府縣」及「市町村」的對等、協力關 係，並且在「市町村優先原則」（補充性原則）之引導下，市民、地方政府 與地方議會三者間始得以開展其合理之互動關係，可看出分權改革已有相當 之成果。
二、日本在地方財政之改革上，因迄今仍存有過度負擔及分配不均之難題，尤其 是日本的地方財政才有被譏為「三成自治」（指的是自治體的財政自主權僅 有三成的角度觀之，所謂的「三成」指的是總稅收中地方稅約佔三成或地方
國
都道府縣
市 行政 議會
市民
市
市民 議會
行政
國 都道府縣
地方的事務 地方處理
市 民 主 體 的社會
總財政收入中地方稅佔三成而言）。故近年來中央在既有之「地方財政法」
及「地方自治法」之基礎上，另行制定「地方公共團體財政健全化法」以資 因應。另外內閣府在 2010 年的「地域主權戰略大綱」中，亦將地方稅、地 方交付稅、直轄事業負擔金、國庫負擔交付金等之改革議題納入檢討，可看 出日本為了落實地方公共團體之財政自主所付出之努力。
三、全國的自治體按兩層普通地方公共團體之層次，組成了以地方首長和議會議 長為主之組織，即全國知事會、全國都道府縣議會議長會、全國市長會、全 國市議會議長會、全國町村長會、全國町村議會議長會，稱之為「地方六團 體」。經 1993 年地方自治法修改，增訂對於影響地方公共團體的法律、政令 及其他事項，地方六團體可經由總務大臣向內閣提出意見或向國會提交意見 書（地方自治法第 263 條之 3）之規定，自此地方六團體取得全國性聯合組 織的地位。在第一次地方分権改革中，由於地方六團體一致提出廢除機關委 任事務等之方案，成為了改革推進重要的政策建議者，甚至在 2005 年之「三 位一體改革」中，由於實施之結果導致對於地方財政明顯不利，致使地方六 團體與中央省廳明顯對立，中央因而被迫中止此項改革，由此可知日本地方 公共團體所結合而成的利益代表、政策建議等國政參與功能，實值我國所借 鏡。
貳 貳
貳 貳、 、 、 、融合 融合 融合團體自治 融合 團體自治 團體自治與住民自治精神之日本 團體自治 與住民自治精神之日本 與住民自治精神之日本 與住民自治精神之日本地方自治法 地方自治法 地方自治法 地方自治法， ， ，並納 ， 並納 並納 並納 入住民參與和監督市政之機制
入住民參與和監督市政之機制 入住民參與和監督市政之機制 入住民參與和監督市政之機制
日本憲法強調在地方自治領域的人權保障與民主主義之實現有賴於「住民自 治」，同時「住民自治」的實現則不可或缺「團體自治」。所謂團體自治，是指將 地方自治委由獨立於國家的團體，由團體自身的意思與責任下進行自治的「自由 主義」、「地方分權」性質的要素。至所謂居民自治，指地方自治依據居民的意思 來進行的「民主主義」性質的要素。因此乃將憲法第 92 條之規定（「地方公共團 體之組織及營運之相關事項，應基於地方自治之本旨，以法律定之。」）作為地 方自治的一般性原則條款，並將 93 條之規定（「地方自治團體之議事機關設置以 法律定之。」、「地方公共團體之行政首長、議員及其他法律規定之公務員，由地 方公共團體之住民直選。」）視為是實施民生主義要素的「住民自治」條款，第 94 條之規定（地方公共團體具有管理財產，處理事務及執行行政之權能，在法 律範圍內，得制定條例）則為自由主義、分權要素的「團體自治」條款。而地方 自治法第 1 條之立法目的明定：「制定有關地方公共團體之組織、營運事項之綱 要性立法，並確立國家與地方公共團體間之基本關係，目的在於確保地方公共團 體民主的、有效率的行政，及保障地方公共團體之健全發展。」
日本地方自治法之條文構成：
基本上，日本地方自治法的法體系可概分為「國家法」與「地方公共團體法」， 前者可包括憲法第 8 章有關「自治權之賦予」與「地方公共團體之組織、營運的 基本事項」之規定、地方自治法（地方公共團體之組織、營運相關事項的大綱、
國家與地方公共團體間之基本關係）、「與地方自治之制度相關的諸法令」（地方 財政法、地方稅法、地方公營企業法、地方公務員法、公職選舉法等）、「與地方 自治之作用相關之諸法令」；後者則專指「條例」與「規則」。由此可知，日本地 方自治法係憲法保障住民自治與團體自治的精神的一部大綱性的國家法，並配合 分權改革而持續修正。
第一編 總則（7）：目的、國家與地方公共團體之權限分配原則、地方公共團體 之種類、事務、名稱等。
第二編 普通地方公共團體
第一章 通則（12）：區域、境界變更、廢置分合。
第二章 住民（5）：住民的意義與地位、選舉權、條例制定與解散之請求權。
第三章 條例、規則（3）：自治體的條例規則制定權。
第四章 選舉（2）：議員、地方首長之選舉權與被選舉權。
第五章 直接請求（18）：條例制定修正廢止請求、事務監察請求、解散之 直接請求程序。
第六章 議會（55）：組織、權限、召集、會期、委員會、會議、紀錄、懲 罰等。
第七章 執行機關（86）：地方首長之權限、輔助機關、委員會、委員、地 域自治區等。
第八章 給與等（7）：給與、報酬、津貼之支給方法等。
第九章 財務（62）：會計年度、預算、收入、支出、決算、契約、現金、
有價證劵、時效、財產、住民監察請求、住民訴訟等。
第十章 公共設施（4）：設置管理之條例主義、指定管理者制度等。
第十章 公共設施（4）：設置管理之條例主義、指定管理者制度等。