第四章 第四章
第四章 建議事項 建議事項 建議事項 建議事項
壹 壹
壹 壹、 、 、 、為落實地方自治之憲法保障 為落實地方自治之憲法保障 為落實地方自治之憲法保障， 為落實地方自治之憲法保障 ， ，建議中央研擬推動 ， 建議中央研擬推動 建議中央研擬推動 建議中央研擬推動地方分 地方分 地方分 地方分 權之 權之
權之 權之相關 相關 相關 相關改革 改革 改革 改革， ， ， ，除 除 除確立 除 確立 確立 確立中央與地方之 中央與地方之 中央與地方之 中央與地方之夥伴關係 夥伴關係 夥伴關係 夥伴關係外 外 外 外， ， ，更應 ， 更應 更應徹底 更應 徹底 徹底 徹底 落實地方自治團體之國政參與
落實地方自治團體之國政參與 落實地方自治團體之國政參與 落實地方自治團體之國政參與權 權 權 權
我國在 90 年代以後歷經數次地方自治之變革，包括 1992 年第二次修憲、1994 年制定地方自治二法（「省縣自治法」及「直轄市自治法」）、1997 年第四次修憲 之精省條款、1999 年地方制度法之制定（地方自治二法隨之廢止）、2009 年「三 都十五縣」構想、2010 年修改地方制度法及縣市合併、升格政策，惟迄今中央集 權之色彩仍非常濃厚。
事實上，單一國家欲建立起中央與地方對等、協力的夥伴關係，除須改變過 去行政一體的舊有思維外，尚須由中央主動與地方溝通協調後，就地方之組織、
權限、人事與財政的自主與自立為重新檢討，並鬆綁中央法令對地方之束縛，如 此才能同時達到提升行政效率、深化民主及有效改善中央機關之肥大化之目的。
與我國同屬單一國家的日本，為了落實憲法有關「團體自治」與「住民自治」的 地方自治本旨要求，有關 90 年代所開始之地方分權改革迄今已有相當之成果。
基此，鑑於我國當前之地方自治現狀與日本實施地方分權改革之情況相似，本文 建議中央應參酌日本之地方分權改革經驗，研擬推動本土地方分權之相關改革，
以改變目前中央與地方之上下、支配服從關係的架構，朝往中央與地方之對等、
協力之夥伴關係發展。
另外，從本文前揭之心得可得知日本在地方分權改革中，「地方六團體」之 國政參與實扮演了重要的角色。我國司法院大法官雖曾就法律之實施須由地方負 擔經費之情形，強調「於制定過程中應與地方政府充分之參與」、「行政機關於法 律草擬時，應與地方政府協商，以避免有片面決策可能造成之不合理情形，並就 法案實施所需財源事前妥為規劃」、「立法機關於修訂相關法律時，應予地方政府 人員列席立法程序表示意見之機會」，惟由於影響地方自治之事項限定在「由地 方負擔經費之法律」，且受邀協商列席僅提及「地方政府」及「地方政府人員」，
不但範圍較小，且容易忽視個別地方自治團體之參與權，而實與日本地方自治法 第 263 條之 3 有關「地方六團體」之國政參與權有極大的不同。基此，本文建議，
中央應在推動地方分權改革的同時，參考日本地方自治法第 263 條之立法例，除 應成立「全國直轄市市長會」、「全國直轄市議會議長會」、「全國市長會」、「全國 市議會議長會」、「全國鄉鎮市長會」、「全國鄉鎮市代表會主席會」之全國性聯合 組織（本文稱之為「本土之地方六團體」）外，應增訂：「地方六團體可對於影響
地方自治團體的法令及其他事項，可經由內政部長向行政院提出意見或向立法院 提交意見書」，以建構我國地方自治團體之國政參與權。畢竟，從日本地方分權 改革之經驗顯示，地方分權改革必須有賴於中央與各地方公共團體之密切合作，
因此我國若擬推動地方分權之相關改革，則應先建立地方自治團體之國政參政 權。
貳 貳
貳 貳、 、 、 、建議 建議 建議 建議將地方制度法 將地方制度法 將地方制度法 將地方制度法之 之 之 之名稱修正為 名稱修正為 名稱修正為 名稱修正為「 「 「 「地方自治法 地方自治法 地方自治法」， 地方自治法 」， 」，另 」， 另 另增 另 增 增 增 訂 訂
訂 訂地方自治之 地方自治之 地方自治之 地方自治之立法 立法 立法 立法目的 目的 目的 目的， ， ， ，並 並 並 並引進住民參與及監督市政之機制 引進住民參與及監督市政之機制 引進住民參與及監督市政之機制 引進住民參與及監督市政之機制
我國司法院大法官向來強調「憲法對地方自治之制度性保障」（釋字第 553 號解釋理由書）、「地方自治團體受憲法制度保障」（釋字第 550 號解釋文）及「地 方自治為憲法所保障之制度」（釋字第 498 號解釋文），惟須注意的是，該制度性 保障的核心不可侵犯領域應在於地方「自治」與「自主」，而非地方之「制度」。
亦即地方制度強調的是國家整體統治（行政）系統下地方行政系統之位置，而不 必然與「地方自治」精神之實踐有所關聯。因此，為了突顯我國對地方分權改革 與徹底落實地方自治之憲法保障的決心，建議借鏡日本法，將現行地方制度法之 名稱修正為「地方自治法」。
其次，我國因地方制度法僅就憲法委託之依據羅列，而未出現有關地方自治 本旨及立法目的之明文，因此本文建議借鏡日本地方自治法第 1 條之規定，於我 國地方自治法第 1 條之 1 增訂：「本法基於地方自治為憲法所保障之制度，制定 有關地方公共團體之組織、營運事項之綱要性立法，並確立國家與地方公共團體 間之基本關係，目的在於確保地方自治團體之民主的、有效率的行政，及保障地 方自治團體之健全發展。」以明示地方自治法之立法目的。
另外，相較於日本的地方自治法，我國現行之地方制度法較不重視「住民自 治」之法理念，而僅於第 16 條定有：「對於地方公職人權有依法選舉、罷免之權」、
「對於地方自治事項，有依法行使創制、複決之權」、「對於地方公共設施有使用 之權」、「對於地方教育文化、社會福利、醫療衛生事項，有依法律及自治法規享 受之權」、「對於地方政府資訊、有依法請求公開之權」及「其他依法律及自治法 規賦予之權」6 款規定，並無住民參與或住民監督之相關機制。再者，其他法規 如公民投票法雖賦予住民之直接參政權，惟依公民投票法第 2 條第 3 款之適用事 項僅限於「地方自治法規之複決」、「地方自治法規之立法原則之創制」、「地方自 治事項重大政策之創市或複決」，未賦予住民對地方法規之法案提出權，且住民 投票之規範應置於地方制度法而非規範全國性投票之的公民投票法。另現行法制 尚不承認住民擁有「請求議會解散權」、「將行政人員解職之請求權」及由人民直 接監督公費支出的「事務監察之請求權」。另外，我國行政訴訟法第 9 條及其他
環保主管法規7雖有規定人民或公益團體可提起行政訴訟之設計，惟尚無住民訴 訟之相關立法。因此，本文建議未來修改地方制度法或其他法律時，建議納入日 本地方自治法有關直接請求及住民訴訟等住民參與及監督的機制，以落實地方自 治具有民主主義要素的「住民自治」理念。
參 參
參 參、 、 、 、建議 建議 建議 建議以事務之 以事務之 以事務之 以事務之本質 本質 本質 本質為基礎 為基礎 為基礎 為基礎重新區分 重新區分 重新區分 重新區分「 「 「 「自治事務 自治事務 自治事務 自治事務」 」 」 」與 與 與 與「 「 「委 「 委 委 委 辦事務 辦事務
辦事務 辦事務」 」 」 」， ， ， ，並 並 並 並承認 承認 承認 承認「 「 「 「非法定之自治事務 非法定之自治事務 非法定之自治事務 非法定之自治事務」 」 」 」
與日本法相較，我國有關「自治事務」與「委辦事務」之區分並不明確。而 造成「自治事務」與「委辦事務」界限模糊之原因首先為憲法第 107 條至第 110 條之規定除省外，僅就「中央立法並執行之事項」、「中央立法而交由縣執行之事 項」與「縣自治事項」三類為立法權與執行權之分配，因其規範之個別項目過於 簡單，且憲法第 111 條之均權原則過於空泛與抽象，造成自治事務與委辦事務之 區分困難。其二，地方制度法 18 條以下之立法並未從事務本質作為兩者之劃分 基準，而係從經費負擔之角度，尤其是從財政收支劃分法第 37 條第 2 項（委辦 事項原則上由委辦機關負擔經費，自治事項則由自治團體自行負擔）所規定之各 項目作為劃分基準，因而造成今日的判斷困境。其三、依地方制度法第 2 條第 2 款有關自治事項之定義給予正面限定範圍，並限定在依「憲法」或「地方制度法」
之範圍內，亦即排除「非法定之自治事項」，且處理事務被限制在「政策規劃及 行政執行」似不包括「自治立法權」，自治事務之範圍實被嚴格限縮。其四、依 地方制度法第 2 條第 3 款有關委辦事項之定義將委辦之依據只限定在法規，而法 規中如何之規定可稱之為委辦事項難以判定，且委辦事項並無立法權。其五、相 關中央立法多規定主管機關在直轄市為直轄市政府而未於條文中指出該法律為 自治事項或委辦事項。其六、地方制度法第 22 條迄今未制定施行綱要作為權限 劃分之準則。基於上述原因，致使地方自治事項之內涵常取決於中央之態度，並 常因社會之氛圍改變其屬性，亦即實際上並非基於事務本質，而係流動的，而造 成自治事項被嚴重限縮。
因此，本文建議，上述問題根本之計應借鏡日本法，以「事務之本質」為基 礎，首先將中央與地方之事務劃分原則先予釐清，除限定國家之處理事務範圍 外，並將地方自治團體界定為擔當負責實施自主性與綜合性地區性角色，使擴大 地方自治團體處理事務之範圍。其次，將「自治事項」名稱改為「自治事務」，
及將「委辦事項」改為「委辦事務」。再者，將「委辦事務」定義為「依法令規 定，地方自治團體所處理之事務中，屬於中央本來應擔當之事務，惟考慮中央特 別確保事務處理的適正性之必要，而以法令規定者」。至「自治事務」則將之概 括定義為「委辦事務以外的地方自治團體之處理事務」。如此之規範方式不但可
7 如環境基本法第 34 條、空氣污染防治法第 81 條、水污染防治法第 72 條、土壤及地下水污染 整治法第 49 條、廢棄物清理法第 72 條、環境影響評估法第 23 條、海洋污染防治法第 59 條等。
間接承認「非法定之自治事務」，亦可明確得出無論是「自治事務」與「委辦事 務」均屬地方自治團體之處理事務，且在處理事務範圍內均享有「自治立法權」，
以期地方自治團體之自主性及自立性能十足發揮。當然，除地方制度法之修正 外，尚有賴其他與委辦事項之相關主管法規於中央聽取各地方自治團體之意見 後，進行通盤檢討，有關擴大地方自治團體處理事務之權限與自治事務與委辦事 務之明確區分，才有可能。
肆 肆
肆 肆、 、 、 、建議重新建構直轄市 建議重新建構直轄市 建議重新建構直轄市 建議重新建構直轄市（ （ （ （大 大 大 大都市 都市 都市 都市） ） ） ）之事務處理權限 之事務處理權限 之事務處理權限 之事務處理權限， ， ， ，並 並 並提 並 提 提 提 出確保 出確保
出確保 出確保財政自主 財政自主 財政自主 財政自主之改革 之改革 之改革 之改革方案 方案 方案 方案
依我國目前法制有關「直接由中央政府所管轄、建置」之「直轄市」設計，
雖相較於省轄之「縣」或「市」享有較大之「組織自主權」（人口未滿 200 萬人 之直轄市政府，其「一級單位」與所屬「一級機關」，於設置不超過 29 個處、
局、委員會之前提下，可自主決定其組織構成及權限）、市長之「人事任命權」
（除主計、人事、警察、政風主管或首長外，皆可列為政務職；又 175 萬人以上，
未滿 225 萬人之直轄市政府，除警察、消防外，可編制不超過 7200 人之員額總
未滿 225 萬人之直轄市政府，除警察、消防外，可編制不超過 7200 人之員額總