國僑辦 ● ● 統戰部 ● ●
華文基金會 ● 漢語小組 ●
外交部 ● 國安部 ●
國臺辦 ● 國防部 ●
教育部 ● 中國僑聯 ● ●
致公黨 ● ● 中華海聯 ● ●
中國海交 ● ● 全國工商聯 ● ●
歐美同學會 ● ● 統促會 ●
資料來源：作者自行整理。
二、中國大陸僑務工作體系之協商成本分析
從中國大陸僑務工作體系的運作上可以發現，雖然外事小組可以 降低政治決策高層在協商僑務政策上的交易成本，但在實際運作與落 實政策時，各單位之協商成本卻相當驚人，分別敘述如下。
外事小組可降低最高僑務政策的協商成本
諾斯認為，交易可以區分為個人之間的「人情交易」(Personalized Exchange)與「非人情交易」兩種，前者相較於後者而言，其買賣的行 為是同時同地發生的，參加交易的人很少，買賣雙方有完整的訊息，
專業性低，市場範圍很小，交易過程相當簡單，因此它的生產成本可 能很高，但是交易成本卻不高。不過，隨著交易專業化與分工化的急 遽發展，買賣之間是可以跨越時間與空間的，參加交易的人不但增加 而且複雜，獲得完整訊息的機會越來越低。專業化與分工化所帶來生 產成本的降低，是無可否認的，但是隨之而來的投機性行為，諸如詐 欺與違約等，使得買賣雙方必須要有許多防範的措施，這些措施所產 生的交易成本有時甚至是超過所減少的生產成本。因此，分工與專業
化固然降低了生產成本卻反而增加了交易成本，當交易成本大到一定 程度時，甚至會限制到分工與專業化的發展。32
隨著中國外事工作牽涉的範圍日益擴大，各單位專業化與分工化 的結果，也使得所謂「非人情交易」情況更為明顯，為了使外事相關 事權能夠統一，將與外事有密切關連之單位，包含外交、僑務、經 貿、國防、國安、統戰、對臺等部門，均一併納入外事小組。該小組 之組長一職通常是由中共中央總書記擔任，33因此可藉其崇高之政治地 位來整合不同意見，這對於牽涉其他單位的僑務與外事政策來說，其 政策產出的協商成本即可藉由外事小組來降低。特別如表 1 所示當年僑 務政策的「多維開展階段」中，外事小組這個平臺功能更被凸顯。
國僑辦可透過外事小組降低協商成本
對國僑辦來說，也能夠透過外事小組與其他黨、政、軍系統之部 委辦進行溝通協調，一方面可以降低協商之成本；另一方面也可藉此 了解其他部委辦的在外事工作上的發展方向與主要政策。由於當前有 關外事之部委辦呈現相互「競合」的情況，因此「知己知彼」甚為重 要，職是之故，外事小組也成為國僑辦以最低蒐集訊息成本，獲得其 他部委辦有關華僑工作資訊之管道，以及提早了解中央政治局在外事 與僑務工作上的新方向。
整體之協商成本甚為驚人
從圖 1 可以發現，中國目前有關僑務工作之部門不斷擴大，除了國 僑辦之外，舉凡人大、政協、中共統戰系統、教育部、國安部、外交 部與國防部，加上各單位所屬類似「非政府組織」(Non-Government
Organization, NGO)的民間白手套組織、駐外單位、地方組織，使得
體系日益繁雜，彼此的職權也產生混雜不清的情況。誠如前述，當產
Douglass C. North著，劉瑞華譯，《制度、制度變遷與經濟成就》，頁 37。
許志嘉，《中共外交決策模式研究》（臺北：水牛出版社，2001 年），頁 139。
權越明晰與風險的透明度越高，當參與協商的人數較少且較為集中，
則消耗的協商成本越少。由於中國僑務工作體系之參與協商單位甚 多，因此其協商成本極為驚人。
另一方面，在各部委辦為求各自利益的情況下，評估其他部委辦 的成本也相當高。從交易成本的角度來說，倘若在政府中的公務人員 逐漸成為一種既得利益的團體時，為了自身的利益必須花費大量的資 源，在與其他機構的周旋上，結果可能擴大了整個社會的交易成本；34 當前僑務工作日益重要，獲得行政資源容易，包括經費挹注、員額增 加、可出國參訪、有利招商引資等，因此各部門在「有利可圖」的情 況下紛紛投入，但彼此因為「自利」所產生的斡旋與協商，卻造成社 會整體交易成本的增加。
誠如前述，目前僑務工作中最主要的競合關係包括，國僑辦與統 戰部、外交部；以及國僑辦與教育部。
國僑辦與統戰部相互競合所產生的協商成本
由於統戰部在職能上直接牽涉到僑務工作，使得與國僑辦的協商 成本甚高，分述如下：
僑務政策由誰主導的協商成本
如表 3 所示，國僑辦可說是中國專門針對僑務進行總體政策規畫與 執行的機構。而對於統戰部來說，僑務雖然只是其諸多工作的一項，
但其影響力卻不遜於國僑辦，原因是僑務始終是統戰部的重點工作，
尤其在 1990 年代以後更受重視，如表 6 所示，直屬於統戰部的中華海 聯，為各華僑黨派群眾團體中成立最晚者，顯示統戰部在 1990 年代中 期後，發現華僑統戰工作的重要性，因此，2006 年 7 月在北京召開的
「第二十次全國統戰工作會議」上，胡錦濤針對僑務就特別強調「要 以凝聚僑心、匯集僑智、發揮僑力為目標……，使海外僑胞對祖國的 認同感和自豪感不斷增強」。35
樊綱，《經濟文論》（北京：三聯書店，1995 年），頁 134。
基本上，長期以來在「以黨領政」的政治運作模式下，統戰部既 然隸屬於黨且為唯一牽涉僑務工作之機構，應該是可以領導政府體系 中的國僑辦，但卻也不能否認國僑辦過去以來在僑務工作上的專業性 角色。因此，一個是統戰工作的最高主管機構，另一個則是政府體系 中唯一負責僑務的專責部門，在當前僑務成為統戰工作熱點的情況 下，雙方在僑務政策究竟由誰掌握主導權的議題上，其協商成本也就 因而產生。
雙方「白手套」間的協商成本
誠如表 6 與表 3 所示，中國海交與國僑辦的人事與組織幾乎完全重 複，因此可說是國僑辦的白手套，成為以民間身分代替國僑辦對外聯 繫之窗口。
而統戰部雖然不是專責僑務工作，但其有關僑務工作的白手套卻 比國僑辦的數量還多，包括中華海聯、全國工商聯、歐美同學會與統 促會等，形成統戰部領導下的龐大僑務「白手套運作體系」。其中的 中華海聯會長如表 6 與表 3 所示，一貫由統戰部部長擔任，36副部長亦 均兼任副會長；而目前中華海聯與統戰部之地址完全一樣，37各地分會 其地址亦是該地區統戰部所在。由於許多華僑統戰工作，若以統戰部 具名較為敏感，因此以中華海聯之民間團體名義較為方便。而歐美同 學會表面上是民間學術組織，但實際上卻是統戰部針對海外華裔學者 進行「學術統戰」的外圍單位；首先是目前統戰部副部長陳喜慶兼任 該會的黨組書記，直接執行該會之運作；而在 2003 年 12 月該會召開
〈胡錦濤：在全國統戰工作會議上發表重要講話〉，《中央統戰部》，2008 年 2 月 1 日， <http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/theory/lchy/80200608150068.
htm>。
現任會長因任期問題，仍由前任統戰部部長劉延東擔任，劉延東於 2007 年 12月卸任部長。
均為北京市府右街 135 號。
第五屆理事會時，會長丁石孫公開指出該會是接受統戰部的指導。38至 於統促會誠如表 6 所示，該會實際負責會務的執行副會長劉延東，就任 時是擔任統戰部部長，因此該會也屬統戰部的外圍組織。
由以上敘述可知，由於統戰部與國僑辦在僑務政策的主導權上，
原本就存在著「競合關係」，加上兩單位各有其白手套體系，雙方在 實際工作若遇到爭論時，勢必產生協商成本。
海外僑情調研與對外宣傳的協商成本
如表 3 所示，海外僑情的資訊蒐集，可說是國僑辦「國外司」最重 要的工作，這使得國僑辦成為海外僑情匯集的資訊站；而中國各駐外 使領館均有國僑辦派出之人員擔任「僑務領事」，專責華僑聯繫工 作；而為了針對海外華僑進行宣傳，以降低華僑對於中國的「資訊不 對稱」現象，故國僑辦下設「文教宣傳司」。
但另一方面，統戰部近年來也不斷在海外針對華僑進行宣傳，其 中尤以統促會最為重要。首先，統促會主要是進行「走出去」的「海 外統戰」工作，其中又特別鎖定在華僑，透過「以僑為橋」的策略，
進行反獨促統的工作；統促會除在各國成立分支機構外，亦資助其他 類似之海外組織，例如常與美國紐約的「海外華僑全球華人反獨促統 聯盟」共同舉辦活動。39其次，統促會所採取的活動模式，是每年在全 球各地舉辦大型集會活動，例如 2007 年 8 月在匈牙利布達佩斯舉行的 大會，就有約六百多位華僑參加。40第三，統促會往往代替統戰部來監 控海外華僑與僑社，2005 年尋求澳洲政治庇護的前中國駐澳領事人員
〈歐美同學會第五屆理事會第一次會議在京舉行〉，《歐美同學會》，2008 年 1 月 19 日，<http://www.coesa.cn/info/content.shtml? Id=92&Page=2>。
〈全球華人反獨促統聯盟訪問團拜會民革中央〉，《團結報》，2008 年 2 月 22日， <http://dqranghulu.gov.cn/printpage.asp? ArticleID=4012>。
〈全球華人反獨促統聯盟訪問團拜會民革中央〉，《團結報》，2008 年 2 月 22日。
陳用林就指出：「一些華人團體，如澳大利亞華人團體協會和中國和 平統一促進會就是中共一手操縱成立的，名義上是為了僑團的統一和 團結。實際上是更方便於總領館的控制，和對華人的滲透」。41另一方 面，統戰部所屬的歐美同學會，亦積極進行海外學術界的統戰工作，
例如該會就特別設置「海外名譽會長」，由丁肇中、李政道、楊振寧 等傑出學者擔任。42由此可見，統戰部透過統促會與歐美同學會，進行
例如該會就特別設置「海外名譽會長」，由丁肇中、李政道、楊振寧 等傑出學者擔任。42由此可見，統戰部透過統促會與歐美同學會，進行