從交易成本理論探討當前中國大陸僑務
之工作體系與運作模式
范世平
（臺灣師範大學政治學研究所副教授兼所長）摘
要
近年來隨著華僑在全球的影響力日增，中國大陸不但從「國內僑 務」轉變為「國外僑務」，在「多維開展」的僑務政策下，各種僑務 組織更是快速增加，並形成盤根錯節之六大體系，分別是僑務政策最 高決策體系、華僑參政議政體系、僑務政策規畫執行體系、跨部委辦 之執行體系、其他部委辦之協調體系與僑務之黨派群眾體系。從交易 成本的角度來看，此龐大體系固然可降低蒐集訊息之成本，但卻必須 付出龐大的協商、監督、估算與內部治理成本。 關鍵詞：華僑、中國大陸、交易成本、僑務政策、國際遷移壹、前言
當前全球海外華人約三千五百萬人，掌握近二兆美金的資金，而 華僑中約 61.2%集中在印尼、泰國與馬來西亞三國。1長期以來，華僑 因善於經營與刻苦耐勞，在上述國家掌握經濟優勢，但也因此引發當 賈海濤、石滄金，《海外印度人與海外華人國際影響力比較研究》（濟南： 山東人民出版社，2007 年），頁 40-41。地的原住民族不滿與政府歧視。1954 年後中國為增進與東南亞國家之 友好關係，鼓勵華僑歸化當地。其中特別為爭取印尼蘇卡諾(Bung Su-karno)的支持，於 1955 年簽署了《中華人民共和國和印度尼西亞共和 國關於雙重國籍問題的條約》，2宣布中國放棄雙重國籍。至此之後， 中國遂將海外僑胞分成華僑、華人與華裔三類。所謂華僑是定居在國 外的中國公民，其尚未自願加入或取得外國籍（包括其後裔）；華人 是指定居在國外具中國血統但不具中國國籍的人；而華裔是指華人之 後裔。3由此可見，中國刻意縮減了民國以來對於華僑寬鬆的界定，但 在實務上卻又常把華僑、華人與華裔混為一談，因此本文所稱之「華 僑」，包括上述三者。至於所謂「歸僑」，是指返回中國定居的華 僑，性質上已是中國公民；而所謂「僑眷」，則是指華僑與歸僑在中 國境內的眷屬。4近年來，中國一方面在僑務工作方面展現積極作為， 另一方面也推出與過去不同的僑務政策。此外，為因應相關政策的推 動，各種僑務組織也快速增加，並且形成盤根錯節與相互牽引之網 絡，這在全球來說可謂是獨一無二，因此，為何中國的僑務工作體系 會呈現此一特殊組織型態，實有加以探究之必要。
貳、研究途徑：交易成本理論
1991年寇斯(Ronald H. Coase)成為諾貝爾經濟學獎得主，此後 交易成本(Transcaction Cost)的觀念受到重視。此一理論的出現，不但 使得「新制度經濟學」(New Institutional Economics)逐漸受到肯定，唐慧，《印度尼西亞歷屆政府華僑華人政策的形成與演變》（北京：世界知 識出版社，2006 年），頁 106。 曾少聰，《漂泊與根植：當代東南亞華人族群關係研究》（北京：中國社會 科學出版社，2004 年），頁 5。 方金英，《東南亞華人問題的形成與發展》（北京：中國現代國際關係研究 所，2001 年），頁 5。
更有別於一向被視為經濟學正宗而強調「精密化」、「數學化」的新 古典學派經濟學(Neo-classical Economics)。寇斯指出，「當代制度 經濟學應該從人的實際出發來研究人」，諾斯(Douglass C. North)也 表示，「新制度經濟學的目標是研究制度演進背景下，人們如何在現 實世界中作出決定，和這些決定又如何改變世界」，5這代表著經濟學 更願意著墨於人、人在經濟活動中之行為方式與規則，以及這些行為 規則對於經濟的影響，使得經濟學和人的距離日益接近。 寇斯提出「為進行一項市場交易，人們必須尋找他願意與之進行 交易的對象；告知交易的對象與之進行交易的意願及交易的條件；與 之議價並敲定價格；簽訂契約；進行必要的檢驗以確定對方是否遵守 契約上的規定等」。6因此，交易成本就是個人在市場上進行交換或交 易時所產生的費用，以及所耗費的時間與心力，其主要目的便在於預 防交易過中所可能發生的風險。隨著相關理論的發展，所謂「交易」 的「商品」範疇，從過去有形的貨物、金錢，擴大為無形的權力、地 位、資源；適用範疇也從企業擴大為各種「人的組織」，包括政府、 非營利組織等，因為交易成本之所以會發生，是在於人們處在一個 「多 人的 社 會」， 而彼 此利 益出 現 分歧 ，因 此交 易成 本就 是 關於 「人」的成本，故經濟學家張五常認為：「交易成本是制度成本所形 成的光譜(Spetrum)，包含了訊息傳遞、談判過程、契約的起草與擬 定、確定契約內容、產權移轉、簽訂契約後的監控行為，以及制度重 整的變動成本等」。7當前中國大陸之各種僑務組織可謂是盤根錯節， 此一「人的組織」，在這個「多人的社會」中，當各部門之利益出現 王耀生，《新制度主義》（臺北：揚智出版公司，1997 年），頁 3。
Ronald H. Coase, “The Nature of the Firm,” Economica, Vol. 4, No. 16, November 1937, pp. 386-405.
張順教，〈廠商理論的演變概述〉，《經濟前瞻》，第 32 號，1993 年 10 月，頁 130-132。
分歧時，是否會產生關於「人」的交易成本值得深究。因此，根據新 制度主義經濟學者對於交易成本的詮釋，本文將交易成本的實際內容 總括為搜尋成本(Searching Cost)、協商成本(Negotiating Cost)、監 督與估算成本(Monitoring & Measurement Cost)、代理成本(Agency Cost)與內部治理成本(Internal Governance Cost)等五類：
一、搜尋成本
在現實社會中，資訊一般是不完全的，而完全的資訊則不是免費 的，獲得資訊需要成本，因此「資訊的不完整」與「搜尋資訊成本」 是互為因果的關係。不論是交易或是協商中的那一方，為了能使自己 的利益最大化，均希望獲得充分的資訊，因而耗費許多時間、人力、 物力與金錢，如此便成為交易行為中的成本。諾斯認為，隨著交易活 動越來越複雜，為了防止詐欺違約等現象的發生，交易者必須花費大 量時間與精力尋找資訊與交易對象，也就是要去衡量物品與勞務之有 價值特性與工作表現的成本。8在過去資訊傳遞並不發達的時代，藉由 耳語之間的傳播來獲得相關的訊息，或藉由直接打入對方陣營或從對 方陣營拉出的手段來刺探消息，都是相當耗費成本的作為。即使是今 天大眾傳播媒體是如此的普遍快速，電腦網路是如此的無遠弗屆，攸 關交易結果的商業機密，仍然是最難獲致與花費成本最高的訊息。二、協商成本
在交易過程中，買賣雙方有太多的事情必須進行溝通與協商，為 了異中求同與避免衝突，協商是必要的。不過在協商的過程中卻需耗 費成本，由於彼此立場的迥異，必須耗費人力、物力、財力與時間去 準備資料與參與談判；隨著協商對象的多元化，雙邊、三邊甚至多邊 協商都有可能。由於交易內容的複雜化，一次協商成功可說是微乎其 Douglass C. North著，劉瑞華譯，《制度、制度變遷與經濟成就》（臺北： 遠流出版公司，1995 年），頁 41。微，這些協商過程都成為重要的交易成本。此外，當科層組織不斷擴 張後，交易過程中組織內部之部門間協商，也成為成本中一部分。我 們可以發現，當產權越明晰，風險的透明度越高，則協商成功的可能 性就越高，消耗的成本也越少；而當參與協商的人數較少且較為集 中，則彼此訊息的交流較為容易，自然成本較低。另外，在協商的過 程中，各方均在不斷評估對方的風險與可能的讓步範圍，這種估算的 錯誤與否不但攸關著協商成敗，更必須耗費相當的成本，當估計的變 數越複雜則此一對策成本也就越為明顯。
三、監督與估算成本
在交易過程中，買方要監督賣方如期交貨，而賣方必須防範買方 無法如期悉數的交付貨款。9因此，馬修斯(Robert C. O. Matthews) 認為，交易成本應包括事前準備契約與事後監督與強制契約執行的成 本，此與生產成本不同，是履行契約的成本。10買賣雙方在爾虞我詐 下，為避免自身損失，必須花費資源去監督，以觀察對方的營運狀況 與行事作為。誠如威廉姆斯(Oliver E. Williamson)所言「儘管所有的 細節都在契約中界定，但契約仍存在永不被兌現的嚴重危險，……被 機會主義行為欺騙的例子不少，且常使人陷入耗費金錢與時間的訴訟 中」，11克萊恩(Benjamin Klein)也認為「毫無成本的執行契約是不可 能 的 …… 在 大 多 數 現 實 世 界 的 交易 中 ， 人 們 關 心 的 是 違 約 的 可 能 性」，12這種防止參與談判團體欺騙的成本，便是監督與估算成本。在 吳惠林，〈法律經濟學的先驅－－一九九一年諾貝爾經濟學獎得主寇斯教 授〉，《律師通訊》，第 147 期，1991 年 12 月，頁 25-28。Robert C. O. Matthews, “The Economics of Institutions and the Sources of Growth,” The Economic Journal, Vol. 96, No. 384, December 1986, pp. 902-910.
Oliver E. Williamson, Markets and Hierarchy: Analysis and Antitrust
目前詭譎複雜的交易環境中，為了自己本身的利益，也為了防止對方 因為機會主義而不履行契約，徵信行為已經成為不可或缺的交易行 為，專業的徵信機構的一一成立，就是最好的一項證明。我們可以發 現，當違反契約的行為越容易觀察時，監督與估算的成本便隨之降 低；當評估的精確性要求越高則成本亦隨之提升。另一方面，該成本 的意涵就目前而言已擴展至各內部組織中的主從關係，不論是企業主 與員工還是政府與公務員間，都是一種契約與買賣關係，企業主或政 府提供薪資與利益，與其員工進行勞務付出的交易，在此架構下企業 主必須加以監督與估算。因此阿爾欽(Armen A. Alchian)與德姆賽玆 (Harold Demsetz)就指出：「減低偷懶的一種方式是，由某人專門成 為監督者來檢查組員(Team Members)的投入績效」，13這無形中也就 產生了監督估算成本。
四、代理成本
事實上，企業家代表著一組契約關係，這些契約規定了企業內部 每個成員的權利分配，有許多工作是企業家本身因為主客觀因素而無 法親自實行，必須藉由代理人來代替執行，這種觀點是由傑森與麥克 林(Michael C. Jensen & William H. Meckling)所提出。14在這代理的關係中，以由國家來擔任委託人(Principal)的角色最為明顯。在委託
Benjamin Klein, “Transaction Cost Determinants of Unfair Contractual Ar-rangements,” The American Economic Review, Vol. 70, No. 2, May 1980, pp. 356-362.
Armen A. Alchian & Harold Demsetz, “Production, Information Costs, and Economic Organization,” The American Economic Review, Vol. 62, No. 5, December 1972, pp. 777-795.
Michael C. Jensen & William H. Meckling, “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure,” Journal of Financial
人賦予代理人若干權力的前提下，國家透過政治程序任命代理人來行 使資產的支配、使用與收益權，於是此種代理關係正式建立。代理人 在正式或非正式契約制約下代表著委託人的利益，並且因而獲致報 酬。然而在這種代理過程中，不論是契約訂定、彼此協商或是衝突解 決，都必須耗費相當的成本。隨著「夜警國家」的式微，政府不再統 籌所有的事務，故代理成本的重要性日益受到重視。
五、內部治理成本
當一個團體共同分享資源的所有權時，對於可變與個人擁有投入 之過度利用，會造成共有資源的耗失，雖然可藉由集體行為的約束而 使其減少，但所進行的度量工作卻耗費相當的成本；也就是在判斷對 於資源過度使用而進行限制時，所必須支付的人力、物力與財力，這 可能包括相關訊息的蒐集與專門管制機構的成立，所以內部治理成本 也有學者稱之為「管制的成本」。此一說法是費爾德(Barry C. Field) 於 1986 年針對排他性權利議題的探討上所發展出來的，15當排他性權 利越分散時該成本就越增加；而當該團體的同質性越強或者具有相同 的意識形態，則該成本便會下降，並且有利於該團體內部正式決策程 序的改進。16當內部治理成本降低時，在新的均衡條件下，團體的數量 會減少，但是規模會擴大。參、中國大陸之僑務政策發展
中共自建政以後，對於僑務工作與相關政策，在不同時期採取了 不同作為，如表 1 所示：Barry C. Field, Induced Change in Property Rights Institutions (Amherst: University of Massachusetts, 1986), p. 22.
Thrainn Eggertsson, Economic Behavior and Institutions (Cambridge: Cambridge University, 1990), p. 258.
表 1 中國僑務政策發展過程整理表 階 段 發展背景 發展背景 僑務政策內容 國 內 僑 務 階 段 反蔣拉攏期 （1949-1956 年） 中共建政後僅獲蘇聯 等共產國家承認。 1952年設置「華僑事務委員 會」。 發展趨緩期 （1957-1965 年） 1957年 推 行 整 風 運 動，1958 年推動大躍 進。 1959年第二屆全國人大，華 僑人大代表改由歸國華僑中 選舉產生。 完全停頓期 （1966-1976 年） 1966年展開文革。 華僑被看作「黑七類」。 迅速發展期 （1977-1988 年） 1978年 展 開 改 革 開 放。 1978年 1 月 ，《 人 民 日 報》發表〈必須重視僑務 工作〉的文章。 全 面 平 反 涉 僑 之 冤 錯 假 案。 國 外 僑 務 階 段 低潮突破時期 （1989-1994 年） 1989年 6 月爆發天安 門事件。 採取「大僑務」概念，強調 「掌握僑情、理解僑心、維 護僑益、發揮僑力」。 反獨促統期 （1995-2005 年） 1995年李登輝赴美訪 問。 僑務與「防獨促統」結合， 強調「島外作島內工作、僑 胞作臺胞工作」。 多維開展期 （2006 年之後） 2005年通過《反分裂 國家法》。 貫徹政治、外交、經貿、文 教與反獨為一體的僑務。 資料來源：作者整理自任貴祥，《華僑與中國民族民主革命》（北京：中央編譯出 版社，2005 年），頁 441-448。 如表 1 所述，本文將中國僑務政策區分為「國內僑務」與「國外僑 務」兩階段，從 1949-1990 年代為止是「國內僑務」，政策主軸為「內 向型」的「引進來」，包括增加華僑參政議政、安排僑胞回國定居與 求學、吸引僑匯與僑資等。1949 年由蔣中正所領導的國民政府雖然遷 移至臺灣，但仍是聯合國的常任理事國，依舊宣稱擁有全中國的主 權，並具有多數邦交國；但中共在國際上僅獲得蘇聯等共產國家的承 認，甚至在經濟與軍事上受到以美國為首的西方國家封鎖。由於蔣中
正始終以孫中山的繼承者自居，而孫中山在推動革命時華僑的參與甚 多，因此大多數華僑仍支持「繼承法統」的國民政府，所以在 1950 年 代初期中國的僑務政策，最重要的工作就是希望動員華僑在政治上反 對蔣中正的國民黨政府，轉而效忠新中國政府，進而增加中共政權在 國際上的合法性。1957 年開始，在毛澤東的主導下中國開始進入政治 運動的高峰期，至 1966 年文化大革命發動前，整體的僑務工作呈現趨 緩的態勢。在文革結束之後，1978 年中共十一屆三中全會召開後，改 革開放正式啟動，僑務工作基本上恢復到文革之前的狀況。 從 1990 年代開始，國務院僑務辦公室（以下簡稱國僑辦）正式提 出「把工作重心轉移到國外僑務工作上來」，17強調必須從「引進來」 轉為「走出去」。之所以會產生此一轉折，首先是 1989 年的天安門事 件，中國以武力鎮壓抗爭學生，使得對外關係受損而需藉由華僑來修 補，此即表 1 的「低潮突破期」；其次則是為了因應「反獨促統期」 的海外僑務工作。 至於當前的僑務政策，本文將其定義為「多維發展期」，主要是 2005年中國通過了《反分裂國家法》，使得其解決臺獨問題走向「法 律化」，只要臺灣不逾越該法範圍，中國則毋須隨臺灣的政情變化起 舞，因此已毋須將僑務工作完全鎖定在「反獨促統」，轉而朝向多面 向發展。
肆、中國大陸當前之僑務工作體系
中國當前僑務之工作體系甚為複雜，如圖 1 所示，實線是指由上而 下的直接「領導指揮關係」；而虛線則是間接的「運用指揮關係」， 例如全國僑聯與致公黨是全國政協的組成單位，但在業務上又受統戰 部的運用指揮。而點線則是平行的協調關係，主要是指全國政協、全 賈海濤、石滄金，《海外印度人與海外華人國際影響力比較研究》，頁 180。圖 1 中國大陸僑務工作體系圖
國人大與中共黨代表大會間的互動。基本上，本文將中國僑務工作體 系區分為以下六大部分。
一、僑務政策最高決策體系：中共中央外事工作領導小組
由於中共強調「以黨領政」，因此政治決策中樞就是中國共產黨 中央政治局的九位常務委員會委員。為了讓政治局常委能在重大決策 拍板定案前，對相關政策有所了解，因此成立了「中央工作領導小 組」。此外，亦具有決策功能，而成為黨政首長取得共識的平臺，18包 括財政經濟、外事工作、對臺工作、農村工作、宣傳思想工作等領導 小組。 中共中央外事工作領導小組（以下簡稱「外事小組」）於 1958 年 成立，該小組每週定期集會一次，針對對外事務進行意見交換。在前 總理李鵬擔任小組主持人開始，對於外事政策的制定具有影響力，19而 該小組的 常設辦事機 構為「外事 小組辦公室 」（以下簡稱 「外事 辦」）。20當前，外事小組的實際成員外界無從得知，但由於僑務從過 去以來就是外事工作的一環，故各地方政府多設「外事僑務辦公室」 與「外事僑務工作領導小組」，因此國僑辦參與外事小組的可能性甚 高，該小組也成為僑務最高決策機構。二、華僑參政議政體系
所謂華僑參政體系，係指中國大陸透過管道讓海外華僑能夠表達 意見與參與政治事務，目前共有兩大系統： 邵宗海，〈中共中央工作領導小組的組織定位〉，《中國大陸研究》，第 48 卷第 3 期，2005 年 9 月，頁 1-24。Michael D. Swaine, The Role of the Chinese Military in National Security
Policymaking (CA: RAND, 1998), pp. 25-26.
全國政協港澳臺僑委員會 「中國人民政治協商會議全國委員會」（簡稱全國政協），是中 國共產黨領導的所謂「多黨合作和政治協商」的重要機構，由中共、 各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、各民族和各界代表、臺港 澳同胞和歸國僑胞所組成，1949 年在北京召開了第一屆會議。根據中 國的官方說法，全國政協的主要職能是「政治協商和民主監督，組織 參加政協的各黨派、團體和各族各界人士參政議政」。 早在政協第一屆全國委員會時就設有「華僑事務組」，第二屆至 第六屆稱為「華僑組」，第七屆、第八屆稱為「華僑委員會」，1995 年將「華僑委員會」和「祖國統一聯誼委員會」合併為「臺港澳僑聯 絡委員會」，1998 年定名為「港澳臺僑委員會」，由此可見華僑在全 國政協中具有相當之歷史性。而具華僑身分的政協委員，大多以「中 國致公黨」或「中華全國歸國華僑聯合會」（以下簡稱中國僑聯）成 員的身分參與。21 目前，在全國政協的各項工作中，華僑事務仍扮演重要之角色， 也因此在 2003 年第十屆全國委員會中擔任副主席者，包含許多與華僑 事務有關的人士，如曾任國僑辦主任的廖暉，時任中共中央統一戰線 工作部（以下簡稱統戰部）部長的劉延東，時任致公黨中央主席、中 國和平統一促進會會長（以下簡稱統促會）的新加坡歸僑羅豪才； 2008年產生的第十一屆全國委員會中擔任副主席者，廖暉續任，其他 包括統戰部部長杜清林，曾任統戰部副部長的鄭萬通，致公黨中央主 席萬鋼。22但另一方面就事實而言，全國政協針對華僑所能發揮的功能 〈全國政協港澳臺僑委員會〉，《中國僑網》，2008 年 2 月 22 日，<http:// 61.135.142.227:82/gate/big5/www.chinaqw.com.cn/news/2005/0919/68/128. shtml>。 〈新一屆全國政協領導人名單和簡歷〉，《新華網》，2008 年 3 月 14 日，< http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/photo/2008-03/13/ content_7784136.htm>。
卻甚為有限，分述如下： 全國政協功能有限 表面上全國政協的職能是政治協商、民主監督與參政議政，但如 表 2 所示，其實際功能相當有限，全國人民代表大會（以下簡稱全國人 大）還有若干類似西方國會的預算與法案審查權、人事同意權、行政 監督權等，然而全國政協卻無，僅每年集會聽取國務院總理的施政報 告，或提出「建言」，無怪乎被外界譏諷為「政治花瓶」。也因此， 全國政協港澳臺僑委員會也僅是提供了接待華僑回國的所謂「大團 結、大聯合」的「聯誼性功能」；針對僑務工作與僑居地需求提出意 見的「渠道性功能」；吸引華僑前來投資的「經濟性功能」。 政協委員產生方式無法反應僑情 當前，政協委員是以「協商推薦」的方式產生，人選為「各個領 域、各個界別有代表性和有社會影響的人物」，此與全國人大代表是 透過「間接選舉」的方式相較，後者至少還有若干的「民意」成分。 而目前政協委員中的所謂「華僑代表」，均為歸僑與僑眷，而非實際 居住在海外之華僑，因此其所謂「渠道性」功能事實上也甚為有限。 全國人大華僑委員會 全國人大是中國憲法上所規定的最高權力機關，根據憲法第七十 條規定，其設立民族、法律、財政經濟、教育科學文化衛生、外事、 華僑等專門委員會，故 1983 年第六屆全國人大第一次會議成立了華僑 委員會。23 如表 2 所示，華僑委員會對於華僑立法與權益保障的確有其 若干效果，但由於人大代表的產生，除了解放軍代表團外，均為「區 域代表」，而 1982 修改的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方 各級人民代表大會選舉法》，也僅規定全國人大和歸僑人數較多地區 的地方人大，應有「適當名額」的歸僑代表。24意義如下： 莊國土，《華僑華人與中國的關係》（廣州：廣東高等教育出版社，2001 年），頁 294。
代表華僑之人代數量難以確定 由於中國人大並無如我國立法委員一般，特別針對華僑採取「保 障名額」，因此人數多寡無法確定，也難獲保障。 華僑委員會組成份子複雜 若從第十一屆全國人大華僑委員會所公布的 21 位代表之基本資料 來看，可發現若干代表的背景與華僑並無關係，例如其中的王建民、 李玉、張瑞、楊德清等均為解放軍代表，出身地區既非福建、廣東等 僑鄉，亦非致公黨黨員。25因此是否因華僑代表人數不足而被迫加入， 受限於資料無從得知，但若是如此則顯示華僑委員會的代表性不足。 海外華僑無緣參政議政 目前，華僑人大代表並非由居住在海外之華僑產生，而是由具備 歸僑、僑眷身分者代表，因此無法確實反應海外華僑之民意。 〈歸僑的人大代表應如何產生〉，《中國人大網》，2008 年 1 月 22 日， < http://www.npc.gov.cn/zgrdw/common/zw.jsp? label=WXZLK&id=8608& pdmc=110708>。 〈華僑委員會〉，《中國人大網》，2008 年 3 月 22 日，<http://www.npc. gov.cn/npc/bmzz/huaqiao/node_1627.htm>。
表 2 全國政協與全國人大僑務工作職能比較表 名 稱 職 能 成 員 全國政協港澳臺僑委 員 會 （ 成 立 於 1998 年） 對港、澳、臺僑的重要問題進行 調查研究。 提出意見、建議和提案。 加強與港、澳、臺僑委員和有關 人士的聯絡。 主任：陳雲林（第十 一屆全國政協） 全國人大華僑委員會 （成立於 1983 年） 審議僑務方面議案；提出僑務的 議案或法律草案；審議質詢案， 聽取受詢機關的答覆。 對涉及僑務的法律執行情況進行 監督檢查。 處理華僑、歸僑和僑眷的來訪和 來信。 主 任 委 員 ： 高 祀 仁 （ 第 十 一 屆 全 國 人 大） 資料來源：〈全國政協港澳臺僑委員會〉，《中國僑網》，2008 年 3 月 15 日，< http://61.135.142.227:82/gate/big5/www.chinaqw.com.cn/news/2005/ 0919/68/128.shtml>；〈全國人大華僑委員會〉，《中國新聞網》， 2008年 1 月 2 日，<http://big5.chinanews.com/n/2003-10-27/26/361560. html>。
三、專責僑務之政策規畫與執行體系
中國大陸在黨政體系中有關僑務工作之專責機構，可以分成兩個 部分，一是國僑辦，另一則是統戰部，國僑辦是屬於「政府」體系， 而統戰部是屬於「黨」。首先，國僑辦在性質上屬於「國務院辦事機 構」，與「國務院組成部委」不同，其是「協助國務院總理處理專門 事務或特別事務的辦公機構」。26至於統戰部則是中共中央主管「統一 戰線」的部門，其工作對象甚為廣泛，包括民主黨派與無黨派、少數 民族、宗教、港澳臺與海外等人士，因此華僑僅是上述「港澳臺與海 〈主要職能〉，《國務院僑務辦公室》，2008 年 2 月 23 日，<http://61.135. 142.227:82/gate/big5/www.gqb.gov.cn/node2/node3/node22/node23/index. html>。外人士」中的一部分，而由該部之「第三局」負責相關業務。 表 3 國僑辦與統戰部僑務工作職能比較表 名 稱 職 能 重要成員 所屬單位 國僑辦（成立 於 1978 年）※ 擬定僑務工作的政策、法 規，並監督執行情況。 調查國內外僑情和僑務工 作情況，向黨中央、國務 院提供資訊。 審核有關部門和地方制訂 的涉及僑務政策。 保護歸僑、僑眷的合法權 益。 調查研究引進海外僑胞資 金、技術的情況。 主任：李海峰 （女） 副 主 任 ： 趙 陽、許又聲、 馬儒沛、任啟 亮 政策研究司。 國外司。 秘書行政司。 文教宣傳司。 國內司。 經濟科技司。 華聲報社、北 京華文學院、 暨南大學、華 僑大學 統戰部（成立 於 1939 年） 聯繫港、澳和海外有關社 團及代表人物；做好海外 統戰工作，負責中華海聯 的日常工作。 負責聯繫全國工商聯；聯 繫港、澳、臺及海外的工 商社團和代表人士。 部長：杜清林 副部長：李德 洙、胡德平、 朱維群、黃躍 金、樓志豪、 陳喜慶、斯塔 第三局：港、 澳、臺、海外 工作局。 第五局：經濟 局。 資料來源：〈主要職能〉，《國務院僑務辦公室》，2008 年 2 月 23 日，<http://61. 135.142.227:82/gate/big5/www.gqb.gov.cn/node2/node3/node22/node23/ /index.html>；〈本部介紹〉，《中央統戰部》，2008 年 1 月 5 日，< http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/introduce/jigou.htm>。 ※國僑辦之前身為中共建政時之「中央人民政府華僑事務委員會」，1954 年改名為 「國務院華僑事務委員會」，1970 年裁併至外交部。請見郭瑞華，《中共對臺工 作組織體系概論》（臺北：法務部調查局，2004 年），頁 174。
四、跨部委辦之僑務工作執行體系
隨著近年來中國大陸僑務工作朝向多角化發展，所牽涉的部委辦 也更為廣泛，使得「跨部委辦」的組織開始出現，如表 4 所示，其多屬 於華文推廣與教育之單位。隨著中國綜合國力的增強，全球興起學習 中文的熱潮。當前，學習中文的外國人已達 3,000 萬人，約有一百多個國家之二千三百餘所大學開設中文課程；27而華僑對於中文的學習，除 了因為感受到這股熱潮外，更有文化傳承的意義，因此海外華文教育 的受教對象也包含廣大華僑。 表 4 中國大陸跨部委僑務工作執行體系比較表 名 稱 職 能 重要成員 華文基金會 （成立於 2004 年） 建構海外華文教育教材。 舉辦「華裔青少年夏令營」、華 人作文比賽等海外活動。 動員海內外力量籌措資金與整合 資源。 建 立 國 內 外 之 「 華 文 教 育 基 地」。 推 動 「 海 外 華 文 師 資 培 養 計 畫」，計畫至 2009 年培訓一萬名 華文教師。 理事長：張偉超（全 國政協港澳臺僑委副 主任） 副理事長兼秘書長： 杜志濱（國僑辦國外 司前副司長） 監事：熊昌良（國僑 辦秘書行政司司長） 漢語小組 （成立於 1988 年） 制定漢語國際推廣的規畫。 建設海外孔子學院。 開發與發行漢語教材。 加強漢語師資之招募、培訓派 遣、資格審定。 推動「對外漢語考試」(HSK)。 支持各國學校發展漢語教學。 負責「漢語橋」中文比賽及各種 國際漢語競賽。 組長：陳至立（國務 委員） 副組長： 周濟（教育部部長） 李 海 峰 （ 國 僑 辦 主 任） 陳進玉（原國務院副 秘書長） 項兆倫（國務院副秘 書長） 張少春（財政部部長 助理） 資料來源：〈職能任務〉，《國家漢語國際推廣領導小組辦公室》，2008 年 3 月 6 日，<http://www.hanban.edu.cn/ZhiNengRenWu.aspx>；〈國家漢語國際 推廣領導小組成員名單〉，《國家漢語國際推廣領導小組辦公室》，2008 年 3 月 6 日，<http://www.hanban.org/cn_hanban/xzcy.php>。 賈海濤、石滄金，《海外印度人與海外華人國際影響力比較研究》，頁
2004年 9 月，在中國國家主席胡錦濤的親自指示下成立了「中國 華文教育基金會」（以下簡稱「華文基金會」），該會的成立宗旨表 面上看是 「弘揚中華 文化，發展 華文教育事 業，促進中外 文化交 流」，但事實上的針對對象卻是海外華僑。另一方面，早在 1988 年， 中國國務院就成立了「中國國家漢語國際推廣領導小組」（以下簡稱 「漢語小組」），但其真正積極發展活動卻是在江澤民時期，1993 年 2月 26 日，江澤民在國務院僑務工作會議時指出：「我們應當充分利 用中華文化傳統的優勢，來加強弘揚中華文化的華文教育工作，這是 密切我與海外華僑聯繫，擴大我影響的重要途徑」；28該單位表面上是 由 12 個部委辦所組成的跨單位機構，但實際上的運作是由「中國國家 漢語國際推廣領導小組辦公室」（以下簡稱「國家漢辦」）來執行。
五、其他部委辦之僑務協調配合體系
在中國大陸國務院的其他部委辦中，也有許多單位的工作與僑務 有關，詳如表 5 所示。 218。 田雛鳳，《江澤民僑務思維及政策之研究》（臺北：銘傳大學國家發展與兩 岸關係碩士在職專班碩士論文，2006 年），頁 64、98。表 5 中國國務院相關部委辦參與僑務工作整理表 單位 職 能 備 註 外 交 部 從外交政策和國別關係的角度，就僑務重大 問題，與有關單位協調，向中央反映情況， 提出建議。 指導駐外領事機構的領事僑務工作。 「領事司」負責僑務、領事保護（撤僑、護 僑行動）等業務。 推動華僑支援中國駐各地領館的華僑工作， 如經貿、文化等交流。 規模較大駐外使領館，會 在「領事部」下設「領僑 組」和「證件組」。 國 家 安 全 部 第一局，主管歐洲、美洲與大洋洲情報的蒐 集。 第二局，主管東歐與俄羅斯情報蒐集。 第三局，主管亞洲與非洲之情報蒐集。 第十局，主管駐外機構人員及留學生監控、 駐外使領館安全防衛、偵查境外反動組織活 動。 國 臺 辦 不定期前往國外舉行各種座談會，向華僑宣傳 對臺工作與反獨促統內容。 國 防 部 該部之「外事局武官處」業務： 推動軍事外交與交流。 軍事情報蒐集及交換。 解放軍人員接待與協助。 軍職進修受訓人員之督導與照顧。 中國公民的安全保護措施。 中國已與一百五十多個國 家建立軍事關係，在 107 個國家設立武官處。 資料來源：國務院辦公廳秘書局、中央編委辦公室綜合司編，《中央政府組織機 構》（北京：中國發展出版社，1995 年），頁 41-42；〈領事服務〉， 《中華人民共和國外交部》，2008 年 1 月 16 日，<http://www.fmprc. gov.cn/chn/lsfw/default.htm>；〈軍事外交〉，《東方新聞》，2008 年 1月 16 日，<http://www.eastday.com/ublish/big5/paper148/20021028/ class014800003/hwz806372.htm>。
以下僅就表 5 中有關國務院部委辦，與國僑辦之關連進行探討： 國安部負責監控海外僑情 國家安全部（以下簡稱國安部）是中國的反間諜和政治保衛機 關，其雖然也參與國內安全事務，但卻是中國最大和最活躍的海外情 報機構，這其中當然也包括僑務工作。根據日本媒體的報導，中國國 安部透過個人關係與金錢，積極吸收數十萬的旅日華僑，以獲得重要 人士之情報。29如表 5 所示，除了第一、二、三等地區局會透過華僑蒐 集情報外，第十局更是直接擔負相關工作的執行。 國臺辦頻赴海外宣揚反獨促統 根據職權來說，國務院臺灣事務辦公室（以下簡稱國臺辦），與 僑務工作應該沒有直接關係，但事實上，誠如上述，隨著反獨促統成 為僑務工作的重要項目，使得國臺辦官員也紛紛出國向海外華僑進行 宣傳。由於國臺辦官員長期以來對於臺灣問題進行研究，對於兩岸關 係的發展較為了解，因此由其配合國僑辦在海外舉辦活動，進行海外 華僑的政治宣傳。 國防部駐外武官聯繫華僑頻繁 如表 5 所示，國防部外事局的武官處，負責向外國使領館派遣武 官，而武官在海外蒐集軍情，因為身分特別敏感，加上初任者往往人 生地不熟，因此華僑便成為相當重要的蒐情管道。2006 年 12 月，來自 北京而持有美國居留權的華裔電腦工程師孟曉東，因涉及商業間諜行 為與違反美國武器出口法令等 36 項罪名而被起訴，因為他涉嫌私下竊 取任職公司所擁有的軍用飛機模擬飛行訓練軟體，出售給中國解放軍 的海軍研究中心。30此外，在解放軍人員的接待與協助，或是軍職進修 袁翔鳴，〈中 特務工作 6 大機關 任務、特色、人脈 全比較〉，《SA-PIO》，第 19 卷第 8 期，2007 年 4 月，頁 12-14。 彭浩偉，〈中國商業間諜橫行，受害國反擊有忌憚〉，《商業週刊》，第 1030期，2007 年 8 月，頁 154-155。
受訓人員的照顧上，華僑均能提供較為豐富的資源與資訊。另一方 面，由於武官負擔「中國公民的安全保護措施」，使得他們可以名正 言順地與華僑進行接觸，並提供華僑安全上的協助。
六、僑務工作之黨派群眾體系
此所指的黨派群眾團體，是指執行或協助中國大陸僑務工作的民 主黨派、工商團體與聯誼群眾團體（請見表 6）。 表 6 中國大陸僑務工作黨派群眾體系整理表 名 稱 職 能 重要成員 中國僑聯（成立 於 1937 年，為全 國 政 協 組 成 單 位） 了解歸僑、僑眷與華僑的要求，維護僑 益。 透過僑界人大代表、政協委員提出提案， 參與涉僑法律的制定與修改。 密切聯繫海外僑胞。 主席：林兆樞 中國致公黨（成 立於 1925 年，為 全國政協組成單 位） 維護歸僑、僑眷及海外僑胞的利益，反映 意見。 積極對海外僑胞和出國留學人員的聯誼。 為「是以中國歸僑、僑眷中的中上層人士 和其他有海外關係的代表性人士所組成 的」政黨。 主席：萬鋼 副主席：王欽 敏 中華海聯（成立 於 1997 年，為統 戰部白手套） 針對海外人士「聯絡友誼、促進合作、加強 溝通、提供服務」。 會長：劉延東 中國海交（成立 於 1990 年，為國 僑辦白手套） 負責海外捐贈事宜。 與華僑及友好團體的聯絡。 編寫出版華文教材，培訓華文教師；組織 海外華裔青少年來華舉辦夏（冬）令營與 長短期學習，為歸僑、僑眷報考中國高等 院校提供諮詢和服務。 協助華僑工商界人士返華開展經濟合作。 會長：錢偉長 常務副會長： 李海峰 副 會 長 ： 趙 陽、許又聲、 馬儒沛、任啟 亮、林文肯 秘書長：許又 聲全國工商聯（成 立於 1953 年，為 統 戰 部 外 圍 組 織，全國政協組 成單位） 維護會員合法權益，反映會員意見。 為會員提供資訊、科技、管理、法律、會 計等服務。 組織會員舉辦和參加各種展銷會、出國考 察，幫助會員開拓市場。 增進與各國工商社團及人士的聯繫。 主席：黃孟復 第一副主席： 胡德平 歐美同學會（成 立於 1913 年，為 統 戰 部 外 圍 組 織） 促進與海外專家學者的相互了解與合作。 開辦各種諮詢、資訊服務和人員培訓。 與全國各地歸國留學人員團體聯繫與合 作。 會長：韓啟德 黨組書記：陳 喜慶 統促會（成立於 1988年，為統戰 部外圍組織） 團結一切擁護中國和平統一的海內外同 胞。 每年舉行「海外統促會會長會」。 會長：賈慶林 執行副會長： 劉延東 資料來源：〈中國致公黨章程〉，《中國致公黨》，2008 年 2 月 7 日，<http://www. chinazhigongparty.org.cn/zgjj/ddzc.htm>；〈中華海外聯誼會簡介〉，《中 華海聯網》，2008 年 2 月 7 日，<http://www.cofa.org.cn/hailian/index.htm>； 〈中國海外交流協會機構〉，《中國僑網》，2008 年 2 月 7 日，<http:/ /61.135.142.227:82/gate/big5/www.chinaqw.com.cn/node2/node55/node56/ haixie/jigou.htm>；〈林兆樞〉，《中國僑聯資訊網》，2008 年 2 月 8 日，< http://www.chinaql.org/ReadNews.asp?NewsID=307>；〈簡介〉，《中華全 國工商業聯合會》，2008 年 2 月 7 日，<http://www.acfic.org.cn/cenweb/ portal/user/anon/page/introducePage.page>；〈歐美同學會組織機構介紹〉， 《歐美同學會》，2008 年 2 月 9 日，<http://www.coesa.cn/info/content. shtml? Id=11>；〈理事介紹〉，《中國和平統一促進會》，2008 年 2 月 9 日，<http://www.zhongguotongcuhui.org.cn/02lsjs/lsjs.htm>。
伍、中國大陸僑務工作體系之交易成本探討
當前中國大陸僑務工作體系的運作模式，透過交易成本理論的分 析結果如下：一、中國大陸僑務工作體系之搜尋成本分析
從交易成本的理論來看，政府建立的目的就如同「廠商」(Firm)一 般，是為了減少交易成本，特別是訊息蒐集上的成本；因為政府可藉 由其特殊地位，迅速的蒐集、分析與整理各種訊息，並提供出去而為社會所共享，並成為決策時的重要依據，進而降低整體的訊息成本。 從圖 1 可以發現，當前中國僑務工作的資訊蒐集管道甚為多元而綿 密，這大致可以區分為國內與國外僑情兩大部分，如表 7 所示，目前所 有與僑務相關的機構均在進行國外僑情之蒐集，因為相關資訊往往直 接影響中國的對外關係，其中除了僑胞與僑社的動態外，更可藉此延 伸到外交、經貿、軍事與對臺工作等領域的資訊；而也因為國外僑情 來自海外，在時空的差距與外國政府的刻意防範下其蒐集較為不易， 使得由多元的單位來進行「複式蒐集」時，可以從不同的角度與管道 獲得所需的資訊，並且能夠藉由相互間的交叉比對，來驗證資訊的真 偽，如此使得海外資訊的「量」與「質」均能大幅提升。因此，北京 當局能夠透過較低的蒐集訊息成本，獲致質量兼具的海外僑情。 另一方面，包括全國政協、全國人大、國僑辦、統戰部、「中華 全國歸國華僑聯合會」（以下簡稱「中國僑聯」）、中國致公黨、 「中華海外聯誼會」（以下簡稱「中華海聯」）、「中國海外交流協 會」（以下簡稱「中國海交」）、「中華全國工商業聯合會」（以下 簡稱「全國工商聯」）、「歐美同學會」等，均有綿密聯繫而由中央 集權的地方組織；以國僑辦來說，其在北京等 30 個省、市、自治區均 設有地方僑辦，60%的縣級行政區亦設有僑辦，總數超過 1,300 個；而 從中央到地方，僑務工作人員更多達廿餘萬人，31這些地方僑辦猶如國 僑辦之耳目，方便蒐集各地方之僑務資訊，並迅速將其彙整到北京的 國僑辦，如此對於中共當局來說，亦可降低其蒐集國內訊息之成本。 田雛鳳，《江澤民僑務思維及政策之研究》，頁 59。
表 7 中國大陸僑務組織僑情蒐集整理表 單位 國內僑情 國外僑情 單位 國內僑情 國外僑情 全國政協港澳 臺僑委員會 ● ● 全國人大華僑 委員會 ● ● 國僑辦 ● ● 統戰部 ● ● 華文基金會 ● 漢語小組 ● 外交部 ● 國安部 ● 國臺辦 ● 國防部 ● 教育部 ● 中國僑聯 ● ● 致公黨 ● ● 中華海聯 ● ● 中國海交 ● ● 全國工商聯 ● ● 歐美同學會 ● ● 統促會 ● 資料來源：作者自行整理。
二、中國大陸僑務工作體系之協商成本分析
從中國大陸僑務工作體系的運作上可以發現，雖然外事小組可以 降低政治決策高層在協商僑務政策上的交易成本，但在實際運作與落 實政策時，各單位之協商成本卻相當驚人，分別敘述如下。 外事小組可降低最高僑務政策的協商成本 諾斯認為，交易可以區分為個人之間的「人情交易」(Personalized Exchange)與「非人情交易」兩種，前者相較於後者而言，其買賣的行 為是同時同地發生的，參加交易的人很少，買賣雙方有完整的訊息， 專業性低，市場範圍很小，交易過程相當簡單，因此它的生產成本可 能很高，但是交易成本卻不高。不過，隨著交易專業化與分工化的急 遽發展，買賣之間是可以跨越時間與空間的，參加交易的人不但增加 而且複雜，獲得完整訊息的機會越來越低。專業化與分工化所帶來生 產成本的降低，是無可否認的，但是隨之而來的投機性行為，諸如詐 欺與違約等，使得買賣雙方必須要有許多防範的措施，這些措施所產 生的交易成本有時甚至是超過所減少的生產成本。因此，分工與專業化固然降低了生產成本卻反而增加了交易成本，當交易成本大到一定 程度時，甚至會限制到分工與專業化的發展。32 隨著中國外事工作牽涉的範圍日益擴大，各單位專業化與分工化 的結果，也使得所謂「非人情交易」情況更為明顯，為了使外事相關 事權能夠統一，將與外事有密切關連之單位，包含外交、僑務、經 貿、國防、國安、統戰、對臺等部門，均一併納入外事小組。該小組 之組長一職通常是由中共中央總書記擔任，33因此可藉其崇高之政治地 位來整合不同意見，這對於牽涉其他單位的僑務與外事政策來說，其 政策產出的協商成本即可藉由外事小組來降低。特別如表 1 所示當年僑 務政策的「多維開展階段」中，外事小組這個平臺功能更被凸顯。 國僑辦可透過外事小組降低協商成本 對國僑辦來說，也能夠透過外事小組與其他黨、政、軍系統之部 委辦進行溝通協調，一方面可以降低協商之成本；另一方面也可藉此 了解其他部委辦的在外事工作上的發展方向與主要政策。由於當前有 關外事之部委辦呈現相互「競合」的情況，因此「知己知彼」甚為重 要，職是之故，外事小組也成為國僑辦以最低蒐集訊息成本，獲得其 他部委辦有關華僑工作資訊之管道，以及提早了解中央政治局在外事 與僑務工作上的新方向。 整體之協商成本甚為驚人 從圖 1 可以發現，中國目前有關僑務工作之部門不斷擴大，除了國 僑辦之外，舉凡人大、政協、中共統戰系統、教育部、國安部、外交 部與國防部，加上各單位所屬類似「非政府組織」(Non-Government Organization, NGO)的民間白手套組織、駐外單位、地方組織，使得 體系日益繁雜，彼此的職權也產生混雜不清的情況。誠如前述，當產 Douglass C. North著，劉瑞華譯，《制度、制度變遷與經濟成就》，頁 37。 許志嘉，《中共外交決策模式研究》（臺北：水牛出版社，2001 年），頁 139。
權越明晰與風險的透明度越高，當參與協商的人數較少且較為集中， 則消耗的協商成本越少。由於中國僑務工作體系之參與協商單位甚 多，因此其協商成本極為驚人。 另一方面，在各部委辦為求各自利益的情況下，評估其他部委辦 的成本也相當高。從交易成本的角度來說，倘若在政府中的公務人員 逐漸成為一種既得利益的團體時，為了自身的利益必須花費大量的資 源，在與其他機構的周旋上，結果可能擴大了整個社會的交易成本；34 當前僑務工作日益重要，獲得行政資源容易，包括經費挹注、員額增 加、可出國參訪、有利招商引資等，因此各部門在「有利可圖」的情 況下紛紛投入，但彼此因為「自利」所產生的斡旋與協商，卻造成社 會整體交易成本的增加。 誠如前述，目前僑務工作中最主要的競合關係包括，國僑辦與統 戰部、外交部；以及國僑辦與教育部。 國僑辦與統戰部相互競合所產生的協商成本 由於統戰部在職能上直接牽涉到僑務工作，使得與國僑辦的協商 成本甚高，分述如下： 僑務政策由誰主導的協商成本 如表 3 所示，國僑辦可說是中國專門針對僑務進行總體政策規畫與 執行的機構。而對於統戰部來說，僑務雖然只是其諸多工作的一項， 但其影響力卻不遜於國僑辦，原因是僑務始終是統戰部的重點工作， 尤其在 1990 年代以後更受重視，如表 6 所示，直屬於統戰部的中華海 聯，為各華僑黨派群眾團體中成立最晚者，顯示統戰部在 1990 年代中 期後，發現華僑統戰工作的重要性，因此，2006 年 7 月在北京召開的 「第二十次全國統戰工作會議」上，胡錦濤針對僑務就特別強調「要 以凝聚僑心、匯集僑智、發揮僑力為目標……，使海外僑胞對祖國的 認同感和自豪感不斷增強」。35 樊綱，《經濟文論》（北京：三聯書店，1995 年），頁 134。
基本上，長期以來在「以黨領政」的政治運作模式下，統戰部既 然隸屬於黨且為唯一牽涉僑務工作之機構，應該是可以領導政府體系 中的國僑辦，但卻也不能否認國僑辦過去以來在僑務工作上的專業性 角色。因此，一個是統戰工作的最高主管機構，另一個則是政府體系 中唯一負責僑務的專責部門，在當前僑務成為統戰工作熱點的情況 下，雙方在僑務政策究竟由誰掌握主導權的議題上，其協商成本也就 因而產生。 雙方「白手套」間的協商成本 誠如表 6 與表 3 所示，中國海交與國僑辦的人事與組織幾乎完全重 複，因此可說是國僑辦的白手套，成為以民間身分代替國僑辦對外聯 繫之窗口。 而統戰部雖然不是專責僑務工作，但其有關僑務工作的白手套卻 比國僑辦的數量還多，包括中華海聯、全國工商聯、歐美同學會與統 促會等，形成統戰部領導下的龐大僑務「白手套運作體系」。其中的 中華海聯會長如表 6 與表 3 所示，一貫由統戰部部長擔任，36副部長亦 均兼任副會長；而目前中華海聯與統戰部之地址完全一樣，37各地分會 其地址亦是該地區統戰部所在。由於許多華僑統戰工作，若以統戰部 具名較為敏感，因此以中華海聯之民間團體名義較為方便。而歐美同 學會表面上是民間學術組織，但實際上卻是統戰部針對海外華裔學者 進行「學術統戰」的外圍單位；首先是目前統戰部副部長陳喜慶兼任 該會的黨組書記，直接執行該會之運作；而在 2003 年 12 月該會召開 〈胡錦濤：在全國統戰工作會議上發表重要講話〉，《中央統戰部》，2008 年 2 月 1 日， <http://www.zytzb.org.cn/zytzbwz/theory/lchy/80200608150068. htm>。 現任會長因任期問題，仍由前任統戰部部長劉延東擔任，劉延東於 2007 年 12月卸任部長。 均為北京市府右街 135 號。
第五屆理事會時，會長丁石孫公開指出該會是接受統戰部的指導。38至 於統促會誠如表 6 所示，該會實際負責會務的執行副會長劉延東，就任 時是擔任統戰部部長，因此該會也屬統戰部的外圍組織。 由以上敘述可知，由於統戰部與國僑辦在僑務政策的主導權上， 原本就存在著「競合關係」，加上兩單位各有其白手套體系，雙方在 實際工作若遇到爭論時，勢必產生協商成本。 海外僑情調研與對外宣傳的協商成本 如表 3 所示，海外僑情的資訊蒐集，可說是國僑辦「國外司」最重 要的工作，這使得國僑辦成為海外僑情匯集的資訊站；而中國各駐外 使領館均有國僑辦派出之人員擔任「僑務領事」，專責華僑聯繫工 作；而為了針對海外華僑進行宣傳，以降低華僑對於中國的「資訊不 對稱」現象，故國僑辦下設「文教宣傳司」。 但另一方面，統戰部近年來也不斷在海外針對華僑進行宣傳，其 中尤以統促會最為重要。首先，統促會主要是進行「走出去」的「海 外統戰」工作，其中又特別鎖定在華僑，透過「以僑為橋」的策略， 進行反獨促統的工作；統促會除在各國成立分支機構外，亦資助其他 類似之海外組織，例如常與美國紐約的「海外華僑全球華人反獨促統 聯盟」共同舉辦活動。39其次，統促會所採取的活動模式，是每年在全 球各地舉辦大型集會活動，例如 2007 年 8 月在匈牙利布達佩斯舉行的 大會，就有約六百多位華僑參加。40第三，統促會往往代替統戰部來監 控海外華僑與僑社，2005 年尋求澳洲政治庇護的前中國駐澳領事人員 〈歐美同學會第五屆理事會第一次會議在京舉行〉，《歐美同學會》，2008 年 1 月 19 日，<http://www.coesa.cn/info/content.shtml? Id=92&Page=2>。 〈全球華人反獨促統聯盟訪問團拜會民革中央〉，《團結報》，2008 年 2 月 22日， <http://dqranghulu.gov.cn/printpage.asp? ArticleID=4012>。 〈全球華人反獨促統聯盟訪問團拜會民革中央〉，《團結報》，2008 年 2 月 22日。
陳用林就指出：「一些華人團體，如澳大利亞華人團體協會和中國和 平統一促進會就是中共一手操縱成立的，名義上是為了僑團的統一和 團結。實際上是更方便於總領館的控制，和對華人的滲透」。41另一方 面，統戰部所屬的歐美同學會，亦積極進行海外學術界的統戰工作， 例如該會就特別設置「海外名譽會長」，由丁肇中、李政道、楊振寧 等傑出學者擔任。42由此可見，統戰部透過統促會與歐美同學會，進行 各種海外僑情調研與宣傳工作，這與國僑辦產生了明顯的競合關係， 如此亦使得兩單位必須協調溝通，以避免雙方相互牽制，因而也產生 了協商成本。 招商引資由誰主導的協商成本 改革開放以來，在招商引資的前提下，華僑「引智引資」成為僑 務工作的重要項目。如表 3 所示，國僑辦的「國內司」與「經濟科技 司」就負責相關工作。另一方面，統戰部也積極進行海外華商的聯 繫，如表 3 所示，統戰部的職掌就包括「負責聯繫海外工商社團和代表 人士」，並由其「第五局」（經濟局）負責。此外，統戰部所屬的 「全國工商聯」也扮白手套角色，負責聯繫與統戰海外華商，如表 6 所 示，該會主席黃孟復就身兼統戰部外圍機構統促會的副會長，第一副 主席胡德平就是現任統戰部副部長，而每屆「世界華商大會」該會更 派出龐大代表團與會。 由此可見，針對海外華商的招商引資與聯繫服務，國僑辦與統戰 部也產生了競合關係，使得兩個單位在運作過程中難免產生競爭，甚 至是相互制約，如此雙方的協商成本也就因而產生。 外交部與國僑辦相互競合所生的協商成本 外交部的僑務工作可說與國僑辦有相當之重疊，如表 5 所示，僑務 田雛鳳，《江澤民僑務思維及政策之研究》，頁 49-50。 〈歐美同學會組織機構介紹〉，《歐美同學會》，2008 年 2 月 11 日，<http:/ /www.coesa.cn/info/content.shtml? Id=11>。
原本就是外交工作的一環，並由領事司負責。也因此早在中共十六大 閉幕之後，就盛傳國務院會依照十六大關於「繼續推進政府機構改 革」的精神，進行部、委、辦之精簡，其中國僑辦將「裁撤」並將工 作移給外交部。43在 2006 年 4 月所羅門群島發生騷亂時，中國外交部 領事司成功撤僑約六百人，在記者會上《中新社》記者提出了質疑： 「領事司的工作很大程度上涉及到華僑僑務工作，請問領事司的工作 和國僑辦的工作是否有重疊的地方？是否有替代國僑辦的趨勢？」當 時外交部領事司副司長魏葦回答：「我們從事的工作有一部分是重合 的，但有很大的不同……，我們兩個單位的關係是相互幫助、相互協 助、相互補充的關係」。44由此可見，國僑辦與外交部在工作上的確出 現了「競合關係」，甚至有相互「踩線」的矛盾。職是之故，國僑辦 與外交部表面上是合作無間，但彼此為求績效表現與獲致更多行政資 源，使得雙方的矛盾與衝突也浮上檯面，而協商成本也就應運而生。 但短期來說，由於外交部被稱為「天下第一部」，而國僑辦只是國務 院的辦事機構，加上外交部在海外僑務工作紮根已深，使得國僑辦仍 難以在海外僑務工作與外交部分庭抗禮。 華文基金會與漢語小組相互競合所產生的協商成本 華文基金會表面上看來是一跨部委的官方組織，但根據該會的組 織章程顯示，業務主管單位是國僑辦，45也因此如表 4 所示，副理事長 兼秘書長與監事皆是國僑辦人員。雖然表面上看來海外華文教育應屬 於教育部，但此一工作卻由國僑辦主導，顯示在海外華文教育的推動 永逸，〈國務院港澳辦是否今波政府機構改革的對象〉，《新華澳報》， 2008年 3 月 3 日，<http://www.waou.com.mo/wa/2003/02/20030226a.htm>。 岑默，〈李海峰出任國僑辦主任，提倡細節決定成敗〉，《南方人物專 刊》，2008 年 2 月 17 日，<http://magazine.sina.com/southernpeopleweek-ly/000/2007-05-21/06068073.shtml>。 〈華文教育基金會簡介〉，《中國華文教育基金會》，2008 年 3 月 15 日， <http://www.chinaqw.com.cn/news/2005/1012/68/1541.shtml>。
中，華僑是重要的受教對象；另一方面也希望透過華僑扮演「種子」 的角色，來幫助中國達成「文化輸出」的戰略。當前中國的海外華僑 華文教育之發展目標，是根據所謂「五個有利於」，即「有利於海外 僑胞傳承保持民族特性；有利於凝聚僑心；有利於在經濟全球化進程 中增強海外僑胞自身競爭力；有利於中國走向世界、世界了解中國； 有利於促進祖國和平統一和世界的和平與發展」，46由此可見在胡錦濤 指示下所成立的華文基金會，希望透過「文化輸出」來推動僑務工作 的意圖，此明顯有別於毛澤東時期的「政治掛帥僑務」，鄧小平時期 的「招商引資僑務」與江澤民時期的「反獨促統僑務」。而隨著全球 「中文熱」的方興未艾，國僑辦投身此一新興發展的業務，不但使得 僑務工作趨於多元化，亦使得國僑辦可以掌握更多的行政資源。 至於漢語小組表面上是非政府機構，但實際上卻是教育部的下屬 事業單位，因此該單位又稱為「教育部對外漢語教學發展中心」。如 表 4 所述，漢語小組的職能中多與華文基金會接近，但前者在「漢語水 準考試」(HSK)與「孔子學院」方面，卻比後者的成效更為具體。HSK 是 1991 年正式向海外推出的，至 2006 年已在 42 個國家設立了 178 個 考試點，參加考試人數近七十萬人次，47已成為全球華語唯一的測試標 準，因此被稱為「華語托福」。另一方面，目前漢語小組，透過與國 外大學和學術團體簽署合作協議而成立的孔子學院，預計全球將會成 立 100 個，48使其成為中國「文化輸出」的橋頭堡。 由此可見，國僑辦與教育部在海外華文教育工作上產生了競爭， 如此也就產生兩個單位在協商上的交易成本。 〈華文教育基金會簡介〉，《中國華文教育基金會》，2008 年 3 月 15 日。 〈漢語考試發展簡介〉，《國家漢語國際推廣領導小組辦公室》，2008 年 1 月 30 日，<http://www.hanban.edu.cn/cn_hanban/content.php? id=2627>。 田雛鳳，《江澤民僑務思維及政策之研究》，頁 64。
三、中國大陸僑務工作體系之監督與估算成本分析
從交易成本理論中可以發現，當違反契約的行為越容易觀察時， 監督的成本便隨之降低；而當評估的精確性要求越高時則估算成本亦 隨之提升。49當前中國各僑務單位如圖 1 所示，可說是各成系統與相互 競合，彼此在爭奪有限行政資源的情況下，造成各個體系的資訊公開 有限，使得各單位的作為不容易被觀察；此外，近年來政府隱瞞真相 與地方欺瞞中央的情事層出不窮，官員貪污腐化的尋租行為難以根 除，都顯示中國政治體制監督與估算的困難，也因此胡錦濤在 2007 年 11月所舉行的第一次政治局集體學習會上，就指出當前中共領導上出 現了「管治危機」；50加上中國缺乏民主國家的反對黨、民選國會、新 聞媒體、獨立司法的監督與制衡，使得對於中共領導高層來說，當面 對每一個單位都無所不用其極的展現自身對於僑務工作的績效，並不 斷舉辦目不暇給的活動時，其中多少為真，多少為假，經費使用是否 得當而無貪腐，其監督與估算成本都是相當巨大的。特別是許多僑務 工作是在海外進行，其監督與估算的困難程度增加，成本也大幅提 高。誠如樊綱所說，當我們在認定政府對於降低交易成本的積極性意 義時，也不得不正視政府這個科層體制所可能帶來的監督成本問題；51 當中國不斷的增加僑務相關組織，固然可以透過綿密的資訊網絡來降 低訊息蒐集的成本，但其監督與估算成本也隨之大幅增加。 另一方面，從個別僑務工作體系來說也有此一現象，例如統戰部 透過所屬的諸多民間團體來作為白手套，然而要監督與估算其運作績Yoram Barzel, “Measurement Cost and The Organization of Markets,” The
Journal of Law and Economics, Vol. 25, No. 1, April 1982, pp. 27-48.
江迅，〈胡錦濤警告諸侯中共面對管治危機〉，《亞洲週刊網站》，2008 年
3月 11 日，< http://www.yzzk.com/cfm/Content_Archive.cfm? Channel=ae&
Path=219152501/50ae1a.cfm>。 樊綱，《經濟文論》，頁 134。
效，勢必耗費相當之交易成本；特別是如歐美同學會與統促會，其活 動與運作多在海外，使得監督與估算更為困難。
四、中國大陸僑務工作體系之代理成本分析
中國大陸在僑務工作中的黨政部門，委託了許多看似 NGO 與「非 營利性組織」的群眾團體來執行，這些「代理人」因角色不具官方的 敏感性，因此在工作上較具彈性，一方面能以較小的蒐尋成本來獲致 資訊，另一方面其所獲致訊息的可靠程度也較高。但愛格特森(Thrainn Eggertsson)指出，當代理人與委託人間的資訊分布不對稱時，而委託 人對於代理人的監督成本又相當高時，則代理人就有可能進行投機活動(Shirking or Opportunistic Behavior)；52而在這種代理過程中，
不論是契約的訂定、彼此的協商或是衝突的解決，都必須耗費相當的 成本。誠如前述，由於這些擔任代理人的群眾團體，其多數都是黨政 部門的白手套或附屬單位，完全聽命於委託人而無自主空間，甚至雙 方部門主管的人員也多數雷同，例如中國海交與國僑辦；中華海聯與 統戰部。由此可見，其委託人與代理人雙方在資訊分布不對稱的情況 相當有限，如此也使得委託人對於代理人的監督成本，雙方之協商或 衝突解決的代理成本均不會太高。
五、中國大陸僑務工作體系之內部治理成本分析
對於中國僑務工作體系中的內部治理成本，即判斷與度量該體系 對於資源是否過度使用而進行限制時，所必須要支付的人力、物力與 財力的「管制成本」，這包括了相關訊息的蒐集與專門管制機構的成 立。我們可以發現在胡錦濤時期的僑務「多維開展階段」中，僑務工 作已經與中國的外交發展、國家安全、對外經貿、海外文教、統一戰 線與對臺工作緊密聯繫，成為外事工作大戰略下的重要環節，也日益受到重視，加上中國綜合國力的迅速提升而能投入更多資源，使得僑 務工作相關體系在「自利」的情況下，也無所不用其極的爭取更多行 政資源來舉辦活動。但是誠如前述，由於中國僑務相關體系甚為複 雜，因此中共領導高層要了解相關資源是否運用合宜，也就甚為困 難，如此使得內部治理成本增高。所以，我們可以看到目前中國僑務 相關單位的大型活動舉辦不斷，然而性質重複者比比皆是，實際效果 也讓人質疑，但卻未發現專門管制機構的成立，顯然也是因為管制成 本過高的原因所致。
陸、結論
中國政府機構中不但有專責僑民業務的單位，時至今日更形成一 個龐大而複雜的僑務組織體系，這在當前全世界各國來說都是極為罕 見的，其原因甚為複雜，總的來說應該包括：過去以來中共的特殊意 識形態，特別是所謂「統一戰線」的思維；華僑在中國近代革命運動 中的特殊貢獻，尤其是對於中共政權建立與冷戰時反西方國家圍堵的 協助；中國海外移民過去以來，就在當地成立了具組織性的各種「僑 社」，能有系統的聯繫華僑而可為中共所用；海外華僑長期以來即使 歸化他國，對於中國仍具有濃厚之認同與情感；在國共對峙時期，必 須打擊與拉攏在海外支持國民黨政府的華僑；改革開放之後，亟需海 外華僑的資金挹注；希望透過華僑協助中國對外關係的拓展。 當前 ，中國大陸 之僑務工作 已從「國內 僑務」走向「 國外僑 務」，而當前胡錦濤時期所推動的「多維開展」僑務政策其輪廓也日 益清晰，這些都充分展現在當前中國大陸之僑務工作體系中。首先， 就是僑務工作與外交、經貿、國家安全、情報蒐集、文化輸出、反獨 促統等工作緊密結合，過去單一僑務政策的模式，走向多角度、多面 向之發展，這在本文所述「其他部委辦之僑務協調配合體系」中，各 單位紛紛投入僑務工作就可看出。此外，在本文論及之「跨部委之僑 務工作執行體系」中的的漢語小組與華文基金會，其組織中亦包含相關之各個單位，顯示當前之僑務工作希望能夠整合與協調不同行政體 系之資源。 其次，是在僑務組織擴大的情況下，使得各單位間出現競合關 係。一方面，彼此在工作上必須相互支援與合作，特別是在表面上往 往展現團結一致；但另一方面在各單位為求績效表現與增加行政資 源，又呈現相互競爭的關係，甚至產生了彼此之間的矛盾、牽制與衝 突，如此使得單位間的協商成本相當巨大。 第三，當前國僑辦雖亟欲從「工具性」部門，發展成「主體性」 部門，亦即從過去僅支援其他單位之工作，特別是外交部與統戰部， 而逐漸走向獨立性與自主性的角色。但目前看來，其轉型似乎尚未成 熟，基本上國僑辦仍牢牢崁嵌在統戰與外交工作的環節上，一方面在 「以黨領政」運作模式下必須受制於統戰部，加上與統戰部有關的中 華海聯、 全國工商聯 、歐美同學 會與統促會 等「僑務黨派 群眾團 體」，使得國僑辦發展空間遭到壓縮；另一方面更受到所謂「天下第 一部」：外交部的權力瓜分。但不可否認的是在胡錦濤時期所推動的 「多維開展僑務政策」中，僑務工作已經逐漸從過去的戰術角色提升 至戰略角色，除了國僑辦並未如外界預期般在 2002 年的中共十六大遭 致裁撤外，在 2008 年的十一屆全國人大所通過的〈國務院機構改革方 案〉中更是獲得保留；另一方面，中共中央對外工作領導小組作為 「僑務政策最高決策體系」，不但擬定了僑務政策的整體方向，其協 調功能更有利於降低部分協商成本。 第四，當前華僑參政議政體系，不論全國人大或是全國政協，具 體成效均甚為不彰，因為其所反映的民意僅限於國內歸僑與僑眷，至 於海外華僑民意則無法充分表達，關鍵在於中國仍堅持其《國籍法》 之窠臼而否定雙重國籍。事實上，近年來隨著中國綜合國力的提升， 不斷有歐美地區華僑呼籲中國恢復「雙重國籍」，其實許多歐美國家 都承認雙重國籍，臺灣亦然；但中國鑑於華僑中 80%集中在東南亞， 為防止當地排華事件再生，因此暫不考慮，但卻也使得華僑的定義始
終不明。反倒是，「僑務工作之黨派群眾體系」發展甚為蓬勃，由於 其具有 NGO 與「非營利性組織」的民間身分，加上彈性作為，使得成 效具體而充滿創意。 第五，1989 年六四事件發生後，許多民運人士被迫流亡海外，成 為 1990 年代反對中共的主要力量；之後中國又將法輪功列為邪教而大 肆打壓，使得海外信徒又成為組織性的反中團體。此外，海外支持西 藏獨立、臺灣獨立、反對中國迫害人權與散播「中國威脅論」等華僑 組織與活動從未間斷。另一方面，中國近年來積極藉由華僑來拓展對 外的政治與經濟關係，特別是國企透過華商布局海外，以及藉由推廣 華語來進行文化輸出。上述種種均使得華僑成為對抗海外反中勢力與 增進對外關係的最前線，也因而中國不斷增加僑務工作體系之單位。 從交易成本的角度來說，如此龐雜的僑務工作體系的確可以降低在蒐 集僑情方面的訊息蒐集成本，而且在代理成本有限與外事小組可降低 部分協商成本的情況下，使得當前僑務工作體系之運作尚稱順利；但 另一方面，由於其體系過於龐雜，使得各單位之間的協商成本，以及 監督、估算與內部治理成本，都相當巨大。目前看來，由於中國對於 海外僑情過於需求，使得僑務組織降低訊息蒐集成本的功能被異常凸 顯，而協商、監督、估算與內部治理成本則被刻意忽視。未來，若訊 息蒐集與代理成本增加，而協商、監督、估算與內部治理成本無法有 效降低，則目前龐雜的僑務工作體系勢必面臨精簡、轉型與再造的組 織變革挑戰。 最後，當中國大陸的僑務工作走向多維開展之國外僑務時，當其 僑務工作體系是如此之龐大與複雜時，感受壓力最大的莫過於是臺 灣。特別是 2000 年，臺灣首次政黨輪替，政治立場傾向臺獨的民主進 步黨開始執政，其僑務政策強調擺脫過去國民黨時期的思維，開始重 視「臺僑」與「新僑」，對於「華僑」與「老僑」雖然也希望兼顧， 卻因為資源分配與統獨立場之歧異，加上中國的不斷挑撥與拉攏，使 得原本支持臺灣的許多老僑社轉向中國，造成我國第一線僑務工作人
員的困難。然而 2008 年，國民黨的馬英九當選總統，臺灣除了完成第 二次政黨輪替外，兩岸在「九二共識」的基礎上採取「一個中國，各 自表述」的立場，使得停滯長達近十年的海基會與海協會協商終於在 6 月 11 日恢復，達成了包括中國觀光客來臺、兩岸海運與空運直航、兩 岸由週末包機提升為定期航班、兩岸郵件便利化等相關協議，使得兩 岸關係由劍拔弩張轉變為互動交流頻繁。另一方面，馬英九總統所提 出的「兩岸外交休兵」與「活路外交」，也獲得中國的正面回應， 2008年 12 月 31 日中共在〈告臺灣同胞書〉發表 30 周年座談會上，胡 錦濤在講話中提出開創兩岸和平發展的六點意見，簡稱「胡六點」， 其中強調：「兩岸在涉外事務中，避免不必要內耗，有利於增進中華 民族整體的利益」。另一方面，胡錦濤也強調「對臺灣參與國際組織 活動問題，在不造成兩個中國、一中一臺的前提下，可以通過兩岸務 實協商做出合情合理安排」，53這使得我國得以在 2009 年 5 月如願參
加聯合國的世界衛生大會(World Health Assembly, WHA)，並成為 觀察員。因此當兩岸外交休兵的情況下，兩岸在海外也產生了「僑務 休兵」的可能性，海外的「臺僑」、「華僑」也能從對立敵視而走向 和解合作。 （收件：97 年 3 月 21 日，修正：98 年 7 月 21 日，採用：98 年 7 月 24 日） 《中央社》，〈胡錦濤：願協商台灣參與國際組織活動問題〉，《中時電子 報》，2008 年 12 月 31 日，<http://news.chinatimes.com/2007Cti/ 2007Cti-News/2007Cti-News-Content/0,4521,130501+132008 123101053,00.html>。
