前言
本書第一章討論國家匯流政策時，提到在電信獨佔、寡佔的年代，不論哪一種規約模式，都將普及服務當作電信 服務最基本的一項承諾。「普及服務簡單的說，就是政府贊助的補助，設計提供較為低廉的公用電話網絡給民眾使用」
（Nuechterlein & Weiser， 2007:333)，而既使電信自由化或私有化，也沒有國家會將普及服務這一個重要的電信政策擱 置一旁。有學者就認為普及服務是「電信政策中最廣泛被討論的規範之一」(Mueller, 1993:352)，普及服務的定義甚多，
但卻被批評定義模糊( Alleman, et al., 2010)，ITU 界定普及服務就是「讓某種品質，以及全國的電信服務以合理的價格，
提供給目前未被服務到的民眾」，還有的說法是「簡單說，不論涵蓋的科技或是服務的項目，政策決策者所著重的普及 服務就是要提供給所有民眾快速、有效及便利的資訊交換空間。」
當行動通信已是二十一世紀人們生活的常態，年輕族群居無定所，使用行動通訊服務漸漸取代傳統固定網路的電 信服務(Alleman, et al., 2010)，那麼，走了超過近一個世紀的普及服務義務在二十一世紀還有必要嗎？既使需要，內涵、
項目等該有什麼改變呢？美國在 1996 年電信傳播法中將普及服務重新加以界定，但從那時迄今，也已經十五年了，網 際網路普及，新傳播科技改變許多人們互動的態勢，那麼普及服務呢？
在檢討這個問題時，大家都體認「多年來，普及服務概念之改變反映了技術進步與利用。此時，決策者必須檢視 普及服務的定義以決定是否需要調整相關配套服務和近用，同時尚須決定是否要改變基金結構。因此，政府應該：檢 視普及服務義務及機制，以實現匯流目標，同時要確保普及服務基金之使用係根據網路和服務之匯流趨勢，並檢視普 及服務經費之來源」(NCC News, 2009, 8)。基本上普及服務不會因為科技發展而銷聲匿跡，因為參與資訊交換不僅僅是 一種永續的權利，同時也是一項增加社會及經濟利益的活動（Sawhney, 1995, 引自邊明道、陳心懿譯 2005）。
本書前面討論各國的寬頻建設，都提到美國或其他各國不會忽略對偏遠、弱勢的照顧，一般咸認二十一世紀全球 在討論普及服務時該有新的思維，美國聯邦通訊傳播委員會於今年初(FCC news, 2010.2.8)提議將普及基金轉型為連接 美國基金(Connect America Fund)，將基金運用範圍擴及寬頻，以利寬頻普及。近年來電訊傳播政策期刊針對普及服務 的相關議題不斷有所討論，認為應該更聚焦（Levin, 2010），同時，一般討論普及服務時，數位落差是常常一起拿出來 探究的政策議題（高浩恩，2008，葉俊榮，2006），究竟何謂數位落差？為何討論數位落差深具意義？
1996 年美國終於將 1934 年的傳播法修成電信傳播法，朝自由化的路徑走，我就寫了「普及服務與美國一九九六年 電信傳播法」，探討普及服務何去何從（彭芸，1998）。到了通傳會後不久，正值國家通訊傳播委員會三週年會慶(98.2.22)，
我決定以主題「公民參與、普及服務」來凸顯通傳會在這方面的努力。公民參與較從民眾參與媒體著手，這在媒體規 約時會仔細討論，而普及服務這一部份，則一直是台灣相當自豪的一項成就。我國從「村村有電話」到「村村有寬頻」
到「部落（鄰）有寬頻」，成績傲人，事實上，從中華電信於國營時代就承擔電信服務普及的職責，電信自由化
25 之後，普及服務在我國諸多公共政策中，可屬成功案例。但是匯流正在發生，業者對於哪些屬於普及服務的項目、提 供的程度、費用等均有不同的意見，同時隨著科技的發展，以及業者營運的壓力，當然希望對普及服務進行重新的審 視，本章將就演變中的普及服務做多層面的論述。
第一節 數位落差與聯合國與世界資訊社會高峰會議(WSIS)
普及服務與數位落差分不開，後者較從理論面向加以切入，而前者就牽涉到政府政策、業者的義務，與使用者的 負擔等問題。學者（彭心儀，2002）指出「所謂落差，普遍被理解為資訊時代存在於科技擁有者(tech haves)與匱乏者(tech have-nots)之間之差距(gap)」，「數位落差」(digital divide)從過去「資訊落差」(information divide)演進而來，指的是基於 接近使用「數位資訊」主要工具之有無所造成之差異與區隔。世界經濟合作暨發展組織（OCED, 2001）則將數位落差 定義為「存在於個人、家戶、企業在不同社經背景或和居住地理區位上，其接近使用資訊科技及運用網際網路所參與 的各項活動的機會差距」。
Norris（2001）更進一步擴大數位落差的概念為三個面向：全球性落差（global divide）意指已開發國家與開發中 國家在網際網路取用上的差別，社會性落差（social divide）乃是一個社會當中資訊富者與資訊貧者間的隔閡，而民主 性落差（democratic divide）則強調使用與未使用數位資源（尤其指的是網際網路）以參與公共事務者之間的鴻溝。曾 淑芬（2002a, 2002b）則將數位落差的內涵更廣泛地指向資訊設備近用和資訊技能素養的具備二方面，主張欲消弭數位 落差必須自量能（資訊科技使用）與質能（資訊技能素養）二方面著手。國外針對數位落差的研究很多，國內近年對 此議題也開始重視，不論是公共政策角度、資訊溝(information gap)、對民主政治發展等，都有相關研究。
聯合國以及區域性的組織近年更將減少數位落差當成重大的議題，聯合國於 2001 年支持世界資訊社會高峰會議 (The World Summit on the Information Society, WSIS) ，WSIS 宣言強調「作為資訊社會的重要基礎以及依照世界人權宣 言第 19 條所述，每一個人都擁有抒發意見與言論自由的權利，這項權利包括堅持意見不受干擾及可透過任何媒介且不 受任何界線阻隔，以尋找、接受與傳遞資訊的自由。通訊是社交的程序、人類的基本需求以及所有社會組織的基礎。
這是資訊社會的中心，每個人都應該有機會參與其中，而且沒有人應該被排除在資訊社會的利益之外。」
相關活動是由國際電信聯盟(ITU)來進行協調，高峰會採取全球的途徑來檢視影響資訊社會的要素，希望能夠包含 各界對於近用、能力與連結的討論，尤其在於數位學習與教育、數位政府、數位媒體與數位貿易的議題上的重視，最 終目的期盼能夠降低數位落差(McPhail, 2006:283)。國際電信聯盟前秘書長內海善雄（Dr. Yoshio Utsumi）於參加通傳會 三週年慶時，也表示他在任內舉辦兩次高峰會，並宣布在 2015 年以前會達到「全球人類皆可透過網路而獲得資訊」的 目標，他堅信資通的普及化是人類解決貧困與紛爭最有效的手段。
歐洲議會和執委會最近通過的 2009/140/EC5 指令也特別指出「…認知到網際網路對教育的重要，以及對表意自由 實際手段與近用資訊的重要，任何對這些基本權利的手段之限制，應符合歐洲保障基本人權與自由的公約（the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms）」。由此可知，從聯合國、地區性組織、以及各 國都將減少數位落差當作重大議題，只是理想與實踐之間，有更多討論空間，接下來就討論歷經將近一世紀的普及服 務。
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第七節 小結
本章一開始說明普及服務的實施，以及經過近一世紀的成績，強調普及服務是個高度經濟、政治性的公共政策 (Madden, 2010)。主張政府推動「普及服務」者認為「政府必須將攸關民生的服務（如：水電、瓦斯、郵政、電信）， 以合理費率提供給全國民眾」（NCC 報告，2009:3）。
世界各國，不論先進國家或是開發中國家，都體認全民享有電信服務的必要性，本章就普及基金的緣起、目的、
方法、目標等重要概念加以探討，同時介紹美國普及服務實施確可以幫助偏鄉或是弱勢群體享有與都會地區民眾一般 的通訊服務，而在 1996 年修正的電訊傳播法，更清楚的將服務的範圍擴大，雖然也遭致一些批評，但是施行迄今也算 是平穩。普及服務義務的另一個相連概念為數位落差，沒有一個執政者能夠承受因其政策不當而造成國內數位落差的 罪名。其他開發中國家也紛設普及服務基金，聯合國及相關所屬的機構近來再三強調對數位落差的重視，也在諸多政 策上，呼籲各國應該設法減少國內的數位落差。
我國電信政策中最能拿出來津津樂道的該數普及服務，在通傳會組織重整之際，委員更希望設立「普及服務科」，
以彰顯通傳會在這方面的承諾。只不過，好人誰都願意做，到經費哪裡來這檔事，就要很嚴肅加以面對。本章介紹各 國普及服務的作法，在規約 1.0 與規約 2.0 的紀元，大部分均由普及服務基金來擔負這個工作，其他如租稅減免等，都 是國家公共政策的思考。與第二章寬頻政策前後呼應，如果國家致力於減少數位落差，就不會將這一個重大的公共政 策只是交由一個基金來單獨處理，前面討論的公私協力，自是目前比較好的作法，也就是說到了規約 3.0 紀元，普及服 務基金是該認真重新設計。同時，在通傳會的資料中陳述：「理想上，除了公私協力捐贈偏鄉電腦軟硬體等以外，寬頻 網路基礎建設完成後，為促進寬頻上網服務之普及近用，後續尚需政府其他部會、電信業者及公益團體等單位資源之 挹注，諸如：資訊教育訓練及應用推廣、電腦軟體、硬體、網站、網頁、部落格製作及維護運作等，始能提升偏遠地 區居民使用通訊科技能力，享有寬頻建設所帶來的便利服務，以縮減城鄉數位落差。」
石世豪（2009）也認為：「我國普及服務在供給面上以公權力介入創設普及服務提供者與分攤者間之法定債務關係，
在需求面上則需瞭解因地理分布及人口結構、所得分配、社區發展等社會條件差異，同時探求社政、教育、原住民族
在需求面上則需瞭解因地理分布及人口結構、所得分配、社區發展等社會條件差異，同時探求社政、教育、原住民族