數位匯流時代的治理挑戰

Latzer (2009:419)在討論匯流的各種層面時，認為政治能力的統合(Integration of Political Competences)至為重要，本 書從第一章到本章都一再強調在二十一世紀各國對匯流都有相當的規劃，政府治理成為國家競爭力相當重要的一環，

通傳會何其有幸在政府組織再造之際，成為一個新的、獨立的機關，同時本著基本法第一條「落實憲法保障之言論自 由、促進通訊傳播健全發展、維護媒體專業自主、確保通訊傳播市場公平有效競爭、保障消費者及尊重弱勢權益、促 進多元文化均衡發展、提升國家競爭」來為國、為民服務。

第一屆通傳會在非常艱難的環境下組成，政治氛圍既使不佳，幾位委員經過非常嚴格的提名過程，每位皆是該領 域中專業很受肯定的學者專家，同時在短短兩年半時間中完成通訊傳播法，一些委員離開後並各自出書繼續為通訊傳 播發展留下歷史紀錄，作為獨立機關的開創委員，歷史不會忘掉他們。第二屆委員相對較於第一屆委員，在外在環境 上，條件好多了，但表現上是否盡如人意，歷史自然會打出分數。而行文至此，報載因應行政院組織法修正，金管會 組織法修正，由「委員會制」改為「首長制」，主委、副主委及委員將由行政院任命，不再像現在由行政院提請總統任 命（中時電子報，100.5.9），國內又少了一個獨立機關。

美國史丹佛大學勞倫斯．雷西格教授（Lawrence Lessig）曾謂：「獨立性是一種資格、地位，不是單純的主張，而 任何資格、地位的獲取，都需要一段時間的發展與一定客觀條件的配合」(引自月但法學，2006 )，我國從戒嚴中走出，

對政府操控媒体的歷史記憶猶新，同時回顧歷史，「大有為」政府過去對通訊傳播業的管理問題多多，因此人們企盼有 一個如美國通訊傳播委員會的獨立機關可以理解。成立一個獨立機關不容易，成立之後如何靠自己表現與他人祝福成 長茁壯，大家都在看。只是，通訊傳播是關於思想，更牽涉國家寶貴資源，它不光只是網路或平台這些冷冰冰的硬體 建設，它更與你我每日生活的資訊環境、娛樂不須臾脫離，其承載的內容是一個國家民主與否的重要指標。因此說是 獨立，想要完全與政治分開，根本不可能。

第一屆通傳會主委蘇永欽（2008）表示：「嚴格而言，我國現在仍處於民主轉型時期，基本上雖已完成了民主化，

但還停留在民主尚須鞏固的階段。和許多新興民主國家一樣，我國在政府體制的選擇上，也陷入了政治行動者不斷拉 距、立場隨位置而轉的困境。」他在通傳會兩年半，深刻體會藍綠對峙下獨立機關的困境，第一屆委員多同意「司法 院大法官在 2006 年 7 月 21 日通過的第 613 號解釋，是第一個直接針對獨立行政機關的憲法基礎、組織方式及運作界 線所做的憲法解釋，但製造的問題比解決的問題還多，顯然釋憲者既未掌握憲法相關原則的精髓，更忽略了獨立機關 成長背後的新國家治理理念。」第一屆委員更表示：「比司法者更反動而對 613 號解釋所加限制作了更進一步延伸的是 行政院，文獻上主要表現於解釋後發布的『獨立機關與行政院關係運作說明』，獨立機關的決策自主不僅被壓縮

47 到個案範圍，還限縮於無關政策的個案，機關自主更是剝奪殆盡，若真依此運作，獨立機關存在的意義已經不大。」

第一屆委員會吃足了苦頭，以為到第二屆因著修過法，問題會簡單一些，但衝突的結構因素仍存，若其中的個人 不能同心面對衝突，制度問題加上人的問題，只會造成更多的難處。目前修法的方向是將人衝突的部分減少，但因為 結構衝突的因子仍存，除非就真如一些委員「不同意見書」中所言，乾脆改成行政院下的部會組織，使結構衝突問題 得以解決。學者（林明昕，2010）在談及獨立機關時表示：

 獨立機關之存在，在憲政秩序中為「例外」，而非原則。至於該例外之所以能存在的目的，主要則在於「行政 之專業性」與「超越政治」。

 所以，僅有獨立機關存在之「目的」，始能決定該機關在憲法上之正當性。

 然而，獨立機關縱使取得其存在之正當性，仍不得背離「民主國原則」及「法治國原則」之要求。

 至於獨立機關之立法、行政及司法監督等，其功能即在於管控該機關之運作有無符合民主國及法治國原則的 要求。

對通訊傳播產業發展關注的人都會同意，通傳會是我國政治體制下為因應數位匯流而誕生的新機關，既然讓其出 生，理應高高興興的看著、祝福著。目前立法院思考對通傳會組織法予以修正之際，其實更該考慮我國為何需要一個 獨立機關來成就什麼政治治理上的目的？

通傳會委員(陳正倉、鍾起惠，2010）表示：「綜觀通傳會組織法攸關委員與正副主委產生方式，可見執政黨與在 野黨對於監理通訊傳播獨立機關的重視，認為通傳會監理傳播通訊媒體，若不建立一個執政黨、在野黨、政治團體及 各種利益團體無法干預與影響的合議制獨立機關，恐無法保障與維護言論自由、新聞自由與通傳產業資源分配的公正 性，進而可能影響政治利益以及影響民主自由，並損害消費者權利與國家整體利益。因此設立一個可以免受各種政治 干預與影響的獨立機關為全民所關注。」

本書從第一章數位匯流的規劃開始，都說明政府必須很嚴肅的面對匯流的發生以及管理。而管理機制既由獨立機 關為之，當然就要給予其一定的授權與相對的信任。任何組織理論都會從制度面及人的因素探究其與外在互動，是所 謂的系統理論，而組織中的分權、管理層級、通報流程與效率有關，而人在這中間的角色，一是與授與的職責有關，

其他如工作滿意等，自然就呈現組織表現出來的績效。通傳會成立迄今績效未如大家的期望，就因為組織法中許多模 糊不清的概念，加上這個「實驗」畢竟不能脫離政治，走來非常艱辛。

第一屆劉宗德副主委簡單說獨立機關的特性，一是專業化，二為去政治化，三是社會多元價值的維護，相信從通 傳會成立迄今，這三點特性應該都是每一位委員念茲在茲的，只是大原則下，紛爭有的來自組織法的意旨不清，加上 部分個人的極度堅持，所有衝突在究竟是人和重要，還是問題解決重要之間搖盪。因為所謂「行政一體」，大法官於解 釋理由書中認為（周志宏，2010）：「行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監 督，方能促進合作，提升效能，並使具有一體性之國家有效運作。」

各國通訊及傳播主管機關組織型態各異，與傳統部會及(最高)行政首長之間的距離遠近不一，但至少有一點組織建 制上的共通之處：「經營與管理分離」；另一方面則嘗試改造科層文化、儘可能隔離透過政治部門而來的遊說壓力。台 灣自爭取加入 WTO 加速推動電信自由化政策以來，「經營與管理分離」以確保公平競爭既是已向國際社會宣示

48 的承諾，也是保證新進業者平等機會的最低限度責任。總之，通訊及傳播主管機關無論匯流與否，確保其組織定位最 低限度的獨立性，係立法者就各種組織(形式及運作方式)建制進行制度「實驗」的首要目標。(石世豪，2008:18-19)

在大法官釋憲文中林子儀大法官有言：「通傳會掌理事項甚廣，屬個案性值的決定外，亦尚有相當廣泛之政策決定 權；而其所做政策決定與其他部會執掌不免有重疊之處，其中亦有屬影響國家整體發展的政策決定」，因此如果獨立機 關太獨立，乃至孤立，或是其他機關不尊重通傳會這新機關的存在以未來發展，其結果時為大家所不樂見。

王郁琦（2004）幾年前建議我國成立一個獨立的通訊傳播委員會時說的一段話，可為本書之結語：「未來我國『通 訊傳播委員會』最重要的角色乃是研擬和制定我國的資訊、通訊、傳播及三者整合性之政策。不只是保障各事業體於 市場內均得以在公平競爭之基礎上從事經營活動，使不論進入電信市場的先後的次序都能有較為公平合理的競爭基 礎，以積極地維持資訊與通訊服務管理市場的競爭秩序，更應透過政策的領航，維持我國資訊產業的國際競爭力，同 時藉由產業間的互補與整合，讓我國數位傳播相關產業均能處於世界最尖端的潮流之中。」

註一：台灣為求加入世貿組織，承諾遵守世界貿易組織 1996 年「參考文件(Reference Paper)」電信管制機關必須與被管制之 電信業者分離、獨立的要求，而於 2005 年 11 月制定國家通訊傳播委員會組織法。但是該法是在國會多數黨國民黨的主 導下所制定，一方面限制行政院的人事任命權及指揮監督權，另一方面各政黨想確保其推薦人選中至少 1 人能擔任委員

（國民黨 5 人、民進黨 5 人、親民黨 2 人、台聯 1 人），於是規定通傳會委員高達 13 名。在政黨高度動員對立的情況下，

於 95 年 2 月 22 日成立的國家通訊傳播委員會（以下簡稱通傳會）注定波折不斷。

註二：按中央行政機關組織基準法第 3 條第 2 款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，

不受其他機關指揮監督之合議制機關，此所稱不受其他機關指揮監督，應係作用法之獨立，尤其於個案運作不受干預。

而獨立機關所為之行政處分即係其獨立行使職權方式之一，依上述說明該處分自不應受行政院之適當性及適法性監督，

而獨立機關所為之行政處分即係其獨立行使職權方式之一，依上述說明該處分自不應受行政院之適當性及適法性監督，