上節說明了信心建立措施於理論方面的效用，但是為何朝鮮半島 衝突的信心措施並未發揮解決問題的功效？即使協定數量及交流層面 不斷提升，但朝鮮半島情勢至 21 世紀初卻越顯緊張。雖然可能的成因 很多，例如國際機制缺乏強制力、發展核武能使北韓政府獲得更多談 判籌碼等，然而本文認為從「政府體質」的角度能夠提供更為透澈的 解釋。本節將分析失敗國家政府的不良體質是如何影響信心建立措施 的成效，並釐清其間的關係脈絡。
就失敗國家而言，其政府體質具有以下特徵：首先，在國內政治 中，失敗國家的獨裁或軍閥政體缺乏以普遍民意為基礎的民主正當 性。另外，有時因為舊領導人去職或過世，所以新任領導人必須消除 反對勢力以鞏固政治權力並博取民眾支持。而在國際政治的面向上，
這些國家因居於關鍵的地緣位置或具備重要的天然資源，所以它們的 政策受到其他大國的顯著介入與干預。其次，失敗國家當前的經濟情 況落後，未來發展的預期亦不佳，因此無法提供人民充足的經濟機會 與獲利。最後，在社會面上，失敗國家政府供給政治財的能力低落，
甚至無法提供。
然而，前述特徵又會對信心建立措施的功效產生何種負面影響 呢？本文認為失敗國家的政府體質會影響其外交政策作為，進而創造 出不利於信心建立措施的條件。舉凡他國的地緣政治介入、未獲得強 國的持續支持、政體缺乏正當性、經濟情況落後、無法為社會提供政 治財等特徵，將會使得該國政府關切其政權的存續，進而產生強烈的 不安全感並反映在外交政策上。62首先，該國政府會將軍事發展視為是
此處的「不安全感」是指該國政府對其政體能否存續的一種心理認知，此種 認知是在衡量自身的政府體質之後而產生。本文所採的概念與現實主義學者 有些許差異。結構現實主義的不安全感是因為不確定性或他國強化軍備而導 致，例如無法確認他國的意圖、軍事權力的失衡等。所以它指涉的是因「未
首要的政策選項，積極地強化軍備或研發核子武器，以獲得更多談判 籌碼。同時採取激進(radical)、強硬(tough)且具軍事威脅性的外交策 略，希望藉此迫使對手讓步並提升國內的民意支持度。其次，該國認 定國際規範或談判承諾會阻礙其政權存續，故拒絕遵守或履行。再 者，此種不安全的心理認知將使該國對現狀感到不滿，並且亟欲透過 軍事作為來破除現況（修正主義者）。最後，在前述條件的制約之下 將對信心建立措施的效用造成阻礙（請見圖 2）。
來可能發生的國際衝突」而生的防備心態。請見 Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, p. 105；Brian C. Rathbun, “Uncertain about Uncertainty: Understanding the Multiple Meanings of a Crucial Concept in International Relations Theory,” International Studies Quarterly, Vol. 51, No. 3, September 2007, pp. 533-557。
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總而言之，雖然信心建立措施的目標是希望透過談判、交流與合 作等途徑來緩和下述問題：該國的修正主義傾向、激進的外交作為、
將武力視為其唯一的政策選項，以及缺乏互信等。但政府體質的衰弱 卻是惡化這些問題的根源。因此若要成功解決前述問題，則必須正視 體質因素的重要性。
接著將以朝鮮半島衝突為例來檢視前述脈絡。因為政府體質及國 際 體 系 結 構 上 的 差 異 ， 所 以 此 處 區 分 成 兩 個 時 段 來 討 論 。 時 段 一
（1970-1989 年）：此時期北韓政府接受蘇聯資助，63因此國內經濟情 況雖然落後但仍緩步成長（請見圖 3），亦能夠提供基本（但不充足）
的政治財。64另外，雖然北韓政府的民主正當性不足，65但金日成(Kim Il Sung)政權已經統治近 40 年（北韓於 1948 年 9 月 9 日建國），故維 持了穩固的政治權力基礎。66在這些政府體質條件的影響之下，北韓政
根據美國中央情報局(Central Intelligence Agency, CIA)的解密資料，北韓 的核子反應爐技術也是蘇聯提供，並於 1987 年啟動寧邊核能研究中心來研 製生產鈽元素。請見 CIA, “North Korea: Nuclear Reactor,” National Security Archive Website, July 9, 1982, p. 1, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/
NSAEBB87/nk01.pdf>；CIA, “North Korean Nuclear Program,” National Security Archive Website, May 30, 1991, p. 1, <http://www.gwu.edu/~
nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB87/nk15.pdf>。
在 1970 年至 1980 年代之間，北韓雖然生活清貧，然而在中央計畫下仍可 供應電力、糧食、教育或娛樂。請見芭芭拉．德米克(Barbara Demick) 著 ， 黃 煜 文 譯，《 我 們 最 幸 福 ： 北 韓 人 民 的 真 實 生 活 》(Nothing to Envy: Ordinary Lives in North Korea)（臺北：麥田出版社，2011 年），
頁 1-364。
據自由之家資料顯示，從 1972 年至 2011 年北韓國內的政治權利(Political Rights)及公民自由(Civil Liberties)程度皆屬於最不自由的情況。請見 Freedom House, “Freedom in the World Country Ratings: 1972-2011”。
史奈德認為藉助金日成的思想與領導，以及統治機制的強大控制力，使得北 韓政府擁有穩固的政治權力基礎。請見 Scott Snyder, “North Korea’s Challenge
府的外交政策表現出：首先，關切政權的存續並且懷有不安全感，因 此重視軍事武力的發展。67其次，願意開啟交流管道，但拒絕履行國際 規範與承諾。68最後，外交政策的修正主義色彩較低。69整體而論，前 述情況雖然為兩韓問題的信心建立措施之設置奠下啟動契機，但仍舊 對信心措施的功效造成阻礙。雙方無法成功建構出互信，而且交流渠 道屢次因北韓單方面終止而停頓。
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1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
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圖3 北韓的平均每人國內生產毛額
資料來源：National Accounts Estimates of Main Aggregates, “Per Capita GDP at Current Prices” 。
說 明： 北韓的經濟情況屬於落後國家。
作者按以下資料繪圖。年份／(Per capita GDP)：1970 (388)；1971 (416)；1972 (448)；1973 (482)；1974 (521)；1975 (563)；1976 (577)；
1977 (592)；1978 (609)；1979 (626)；1980 (642)；1981 (656)；1982 (810)；1983 (795)；1984 (745)；1985 (723)；1986 (805)；1987 (836)；
1988 (764)；1989 (811)；1990 (735)；1991 (663)；1992 (593)；1993 (503)；1994 (384)；1995 (222)；1996 (479)；1997 (462)；1998 (456)；
1999 (452)；2000 (462)；2001 (476)；2002 (468)；2003 (471)；2004 (473)；2005 (549)；2006 (578)；2007 (601)；2008 (555)；2009 (499)。
時段二（1990-2010 年）：1990 年代初蘇聯政府垮臺，中國亦於 1992 年與南韓政府建交，這不但讓北韓失去強國的資助，同時也使得 國內的經濟情況大幅滑落（請見附圖）。70加以數度受到國際制裁和糧 荒，71這使其對未來發展的預期更為不佳。此時期北韓國內甚至無法提 供足夠的電力、燃油和糧食，而需尋求國際援助。72此外，因為金日成
of Regime Survival: Internal Problems and Implications for the Future,”
Pacific Affairs, Vol. 73, No. 4, Winter 2000, p. 519。另外，金日成塑造意 識形態的技巧及政治控制方式，請見 B. C. KOH, “Ideology and Political Control in North Korea,” The Journal of Politics, Vol. 32, No. 3, August 1970, pp. 655-674。
雖然逐年下降，但據估計自 1960-1990 年間北韓的國防預算皆維持在總預算 的 12%以上，尤其是 1967-1971 年期間更高達 30%。請見 Chung-in Moon
& Sangkeun Lee, “Military Spending and the Arms Race on the Korean Peninsula,” Asian Perspective, Vol. 33, No. 4, Winter 2009, pp. 80-81。
1970 年代至 1980 年代中期兩韓之間進行的一連串會談皆未作出實質決議。
此時期北韓的攻擊行動是小型、秘密且零星的，因此修正主義色彩較低。例 如挖掘地道穿越非軍事區；1987 年北韓恐怖分子於緬甸外海炸毀南韓航空 公司客機等。
北韓的經濟至蘇聯瓦解之後始大幅下滑，請見 Daniel A. Pinkston, “North Korea’s Foreign Policy towards the United States,” Strategic Insights, Vol.
5, No. 7, September 2006, pp. 1-2, <http://www.nps.edu/Academics/centers/
ccc/publications/OnlineJournal/2006/Sep/pinkstonSep06.pdf>。
美國自 1950 年韓戰開始便對北韓採行經濟制裁。另外，1988 年又因北韓政 府支持恐怖主義而進行制裁，直至柯林頓政府時期才放緩。而 2006 年之後，
因為北韓進行核子試爆，故受到聯合國制裁。
據美國太空總署(National Aeronautics and Space Administration, NASA)的 夜間空照圖顯示，雖然鄰國南韓、日本、中國等燈火明亮，但北韓境內除平 壤 之 外 皆 一 片 漆 黑 。 請 見 MarkHumphrys.com, “Human Rights,” Ma-rkHumphrys Website, July 12, 2011, <http://markhumphrys.com/Bitmaps/
north.korea.night.2.jpg>。
於 1994 年過世，這使得初掌政權的金正日(Kim Jong Il)政府面臨鞏 固民意及政治權力的挑戰，必須掃除舊勢力以鞏固政治控制權、復甦 經濟、重建與他國間的平衡關係。73再者，美國在 2002 年將北韓列入
「邪惡軸心」(axis of evil)名單中，也加深其對強國威脅所懷有的疑 慮。
上述條件讓北韓政府更關切政體的存續，並造成強烈的不安全 感，據美國中央情報局解密資料顯示，糧食危機已經嚴重威脅到北韓 政府，雖然其對於國內社會的控制力依舊嚴密且有效。較悲觀的中央 情報局專家甚至於 1997 年預測北韓政府可能在五年內垮臺，原因是經 濟衰退及糧食危機。這說明了金正日政府當時面臨的難題。74進而限縮 其外交政策選項，亟欲透過核子武器及邊緣策略(brinkmanship startegy)
United States Institute of Peace, “The North Korean Nuclear Challenge: The Post-Kim Il Sung Phase Begins,” United States Institute of Peace Website, December, 1994, pp. 3-4, <http://www.
usip.org/files/resources/SR10.pdf>。另外，在金正日上臺之後，北韓的 政治情況並未好轉。據「世界治理指標」的資料顯示，1996-2009 年間，
北韓的政治穩定程度尚稱穩固，但政府效能、課責性、法規品質、貪腐 防治等皆十分低落。請見 The World Bank Group, “Worldwide Gov-ernance Indicators”。
CIA, “North Korea: Food Shortage and Political Stability,” National Security Archive Website, December 1, 1996, p. 1, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/
NSAEBB/NSAEBB164/EBB%20Doc%2015.pdf>; CIA, “State Department Tal-king Points,” National Security Archive Website, May 1, 1996, p. 1, <http://
www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB205/Document%20No%206.pdf>;
CIA Intelligence Report, “Exploring the Implications of Alternative North Korean Endgames: Results for a Discussion Panel on Continuing Coexistence Between North and South Korea,” National Security Archive Website, January 21, 1998, p. 6-11, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB205/Docu-ment%20No%2014.pdf>.
來獲取更大的談判籌碼，75並為金正日政權爭取更大的民意認同。76同 時，對國際規範的履行意願更為低落，因此屢次中斷談判、交流或退 出國際協定。最重要地是，北韓的修正主義者姿態於此時期更形明 顯，積極地透過導彈試射、武裝衝突挑釁、核武試爆、宣布廢除和平 協議，77以及武器輸出等途徑希望改變現狀。而上述情況也使得自 1990 年啟動的一連串信心建立措施缺乏合適的運作基礎，不但無法保障交 流的持續，國際衝突的強度也比前一個時期高漲。在冷戰時期，北韓 發動的國際衝突主要是以恐怖主義、暗殺、小規模的軍事衝突等為 主。但 1990 年代之後，其採取的手段具有更高的威脅強度（核武），
而且涉及的範圍更廣（及於美國、日本、中國、俄羅斯本土）。
總和而言，爭端國政府的不良體質會惡化其不安全感認知，致使 產出強調武力對抗及修正主義的外交政策作為，進而阻礙信心措施的 預期效用。易言之，信心建立措施的功效受到政府體質強弱的影響。
總和而言，爭端國政府的不良體質會惡化其不安全感認知，致使 產出強調武力對抗及修正主義的外交政策作為，進而阻礙信心措施的 預期效用。易言之，信心建立措施的功效受到政府體質強弱的影響。