失敗國家、國際衝突與信心建立措施：
朝鮮半島危機之研究
林文謙
（東海大學政治學系博士候選人）傅恆德
（東海大學政治學系教授）摘
要
本文旨在釐清「失敗國家」的不良體質對「信心建立措施」之效 能造成的限制，並且選定朝鮮半島危機作為案例分析的對象。研究發 現：首先，政府體質的良窳是影響互信措施成效的根本因素。其次， 因為北韓政府的不良體質對信心措施的功效造成阻礙，所以朝鮮半島 局勢迄今尚未能達到和平延續的目標。最後，朝鮮半島的互信建構應 透過衝突調解、援助提供，以及背景塑造等途徑，使北韓政府孕育出 履行承諾的動機與意願。 關鍵詞：失敗國家、信心建立措施、國際衝突管理、朝鮮半島危機、 北韓壹、前言
自 1950 年代起，針對國際軍事衝突問題學者們提出諸多管理構 想，如經濟制裁、海上封鎖、維和行動等，希冀能帶來和平與安全的契機。1 在這些國際軍事衝突管理途徑之中，「信心建立措施」(Confi-dence-Building Measures, CBMs)廣受人們重視。該機制的目的是冀 望透過資訊交換、對話，以及限制武力等途徑來強化軍事衝突國家之 間的互信，進而得以穩定局勢並且邁向和平。 此種思維在 1930 年代歐洲各國的海軍協議中即可發現其雛型。2 直至二次世界大戰之後，信心建立措施之內涵發展得更為完備，在國 際上也出現許多實際行動，例如美蘇冷戰時期設置的熱線(Hotline)， 或 1975 年歐洲安全暨合作會議(Conference on Security and Co-operation in Europe, CSCE)的《赫爾辛基最終議定書》(Helsinki Final Act)等。3 雖然既有的研究文獻對信心建立措施的內涵與運用實例進行過詳 盡討論，然而以下層面卻有待補充：首先，學者們在擘畫國際衝突的 信心機制時大多忽略了「政府體質」因素所造成的影響，因而未考量 到不良的政府體質所導致的諸多問題。其次，相關研究過於強調信心 此處的「和平」與「安全」具有：停止戰爭、局勢緩和或穩定，以及國際秩 序穩定等意涵。 各國交換海軍船艦建造數量等相關資訊，例如土耳其與希臘於 1930 年簽訂 的海軍協定。請見 Evanthis Hatzivassiliou, “The 1930 Greek-Turkish Naval Protocol,” Diplomacy and Statecraft, Vol. 9, No. 1, March 1998, pp. 89-111；Rolf Berg & Adam-Daniel Rotfeld, Building Security in Europe:
Confidence-Building Measures and the CSCE (New York: Institute for
East-West Security Studies, Inc., 1986), p. 13。
Rolf Berg & Adam-Daniel Rotfeld, Building Security in Europe:
Confidence-Building Measures and the CSCE, pp. 13-48；Raimo Väyrynen, “The
European Cooperation and Security Process Security Dilemmas and Confidence-Building Measures,” Security Dialogue, Vol. 16, No. 4, January 1985, pp. 349-361；楊永明、唐欣偉，〈信心建立措施與亞太安全〉，《問 題與研究》，第 38 卷第 6 期，1999 年 6 月，頁 1-22。
機制所產生的正面結果，4卻鮮少針對無法建立互信之原因作完整解 釋。而這些不足也觸發了作者研究的動機，成為本文探討的主要焦 點。 綜合而論，本文認為由「政府體質」的角度可以更為根本地解釋 國際衝突信心建立措施失效的緣由。5在後續段落裡，作者將透過「失 敗國家」(Failed State)的概念來析論此類國家的不良體質對信心機制 之效能造成的負面影響，以及釐清其間的關係脈絡。而在案例研究的 部分，則是聚焦於朝鮮半島衝突當中的北韓政府，並且將其與美國和 前蘇聯，以及西歐國家的信心建立案例作對比。 以下先就信心建立措施及失敗國家的相關文獻進行回顧，並且界 定其概念內涵。其後，將介紹朝鮮半島衝突當中所採用的信心建立機 制，並且從政府體質的角度來分析為何這些措施無法達成預期目的。 最後，結論則總結本文的研究發現，並對朝鮮半島信心措施的改進提 出建議。 例如認為建立非軍事區、熱線、軍事觀察員或裁減軍備等措施，即可增進雙 方的安全感。請見 Joseph S. Nye, “U.S.-Soviet Relations and Nuclear-Risk Reduction,” Political Science Quarterly, Vol. 99, No. 3, Fall 1984, pp. 401-414；Joseph S. Nye, “Nuclear Learning and U.S.-Soviet Security Regimes,” International Organization, Vol. 41, No. 3, Summer 1987, pp. 371-402；David E. Guinn, Protecting Jerusalem’s Holy Sites: A Strategy
for Negotiating a Sacred Peace (New York: Cambridge University Press,
2006), pp. 107-118。
本文採用的「國際衝突」定義是：國家之間發生軍事性的武裝對峙、小規模 攻擊行動或戰爭。雖然非國家行為者對國際衝突管理的成效亦有重要影響， 但為了將討論的重點聚焦於「政府體質」層面上，因此文中僅針對國家行為 者作分析。
貳、文獻回顧與概念界定
一、國際軍事衝突信心建立措施
在進行國際軍事衝突議題的研究時，信心建立措施被學者廣為運 用至不同的案例當中，試圖藉此穩定爭端國之間的局勢。廣義而言， 信心建立措施是指能夠直接或間接促進互信的諸類政治、經濟、軍事 或環境上的設置。而狹義來說，信心建立措施只限於與軍事安全直接 相關的措施。6本文由廣義的角度來界定這個概念。易言之，只要該項 措施的設置目的是使爭端國建立互信及穩定局勢，則便屬於該場衝突 中的信心建立措施。而措施的性質可以是制度或非制度性、軍事或非 軍事性的。 總括而言，與信心建立措施相關的既有文獻大多聚焦於以下主 題 。 第 一 ， 界 定 信 心 建 立 措 施 的 目 標 、 階 段 與 內 涵 ， 例 如 克 瑞 朋 (Michael Krepon)認為應透過衝突避免(Conflict Avoidance)、信心建 立(Confidence-Building)，以及強化和平(Strengthening the Peace)等三個階段逐步使國家間消除敵意並且維持和平。7第二，著眼於信心建
立措施的功效，例如德斯賈丁斯(Marie-France Desjardins)認為信心建 立措施的功效取決於爭端國的政治意願(political will)、互惠、約束
力，以及履行義務的程度等要素。8第三，檢視衝突個案當中設置的信
M. Susan Pederson & Stanley Weeks, “A Survey of Confidence and Security Building Measures,” in Ralph A. Cossa, ed., Asia Pacific Confidence and
Security Measures (Washington, DC: The Center for Strategic and International
Studies, 1995), p. 82.
Michael Krepon, “Conflict Avoidance, Confidence Building, and Peacemaking,” in Michael Krepon, Michael Newbill, Khurshid Khoja, & Jenny S. Drezin, eds., Global Confidence Building: New Tools for Troubled Regions (New York: St. Martin’s Press, 1999), pp. 1-13.
心措施，例如兩岸關係、9伊朗核武問題、10中東問題、11印度與巴基
斯坦、12南海問題、13朝鮮半島等。14第四，探討能否將他國的經驗運
Oxford University Press, 1996), p. 24.
Bonnie S. Glaser, “Military Confidence-Building Measures: Averting Accidents and Building Trust in the Taiwan Strait,” American Foreign
Policy Interests, Vol. 27, Issue 2, April 2005, pp. 91-104；Ralph A. Cossa,
“Taiwan Strait Crisis Management: The Role of Confidence-Building Measures,” American Foreign Policy Interests, Vol. 30, Issue 6, December 2008, pp. 392-398；林正義，〈美國與臺海兩岸信心建立措施〉，《問題與 研究》，第 44 卷第 6 期，2005 年 11 月，頁 1-28；宋學文，〈兩岸軍事互 信機制之國際政治因素：一個議程設定之分析〉，《亞太研究論壇》，總第 52 期，2011 年 6 月，頁 55-85；丁樹範，〈中國的兩岸軍事互信政策：堅持 一個中國原則和最終統一〉，《亞太研究論壇》，總第 52 期，2011 年 6 月， 頁 86-106；蔡明彥，〈台灣對兩岸軍事互信的研究與未來作法〉，《亞太研 究論壇》，總第 52 期，2011 年 6 月，頁 107-128。
Eric Arnett, “Reassurance versus Deterrence: Expanding Iranian Participation in Confidence-Building Measures,” Security Dialogue, Vol. 29, No. 4, December 1998, pp. 435-447.
Gerald M. Steinberg, “Realism, Politics and Culture in Middle East Arms Control Negotiations,” International Negotiation, Vol. 10, No. 3, December 2005, pp. 487-512.
Tariq Rauf, “Confidence-Building and Security-Building Measures in the Nuclear Area with Relevance for South Asia,” Contemporary South Asia, Vol. 14, No. 2, June 2005, pp. 175-189；Feroz Hassan Khan, “Prospects for Indian and Pakistan Arms Control and Confidence-Building Measures,”
Naval War College Review, Vol. 63, No. 3, Summer 2010, pp. 105-121；
P.R. Chari, “Strategic Stability in South Asia: The Role of Confidence-Building and Threat Reduction Measures,” Contemporary South Asia, Vol. 14, No. 2, June 2005, pp. 211-217；Gitika Commuri, “The Relevance of National Identity Narratives in Shaping Foreign Policy: The Case of India-Pakistan Relations,” Journal of South Asian Development, Vol. 4, No. 2,
用至某場國際衝突中。15 綜觀前述文獻，雖然對信心建立措施的概念及發展情況作了詳 盡分析，但尚存在幾點須深入探究之處： 雖然學者們不否認信心 建立措施有其侷限性，但卻鮮少針對無法建立互信之原因作完整解 釋。 雖然部分學者如德斯賈丁斯曾提出影響信心措施成效的因素， 但他們卻未將政府體質的差異性納入考量。本文認為政府體質是決定 信心建立措施有效性的根本因素，倘若在爭端國當中某些國家的政府 體質極度不佳，則這些以促進溝通和交流為目標的信心措施便無助於 解決國際衝突。在下節當中，作者將說明此類「失敗國家」的概念內 涵。
二、失敗國家
自 1990 年代起，國際關係學者開始關注到「不良的政府體質」所 衍生的問題，並且設計出許多衡量指數來評估各國的體質，例如國際 透明組織(Transparency International)的「貪腐印象指數」(Corruption Perception Index, CPI)或世界銀行的「世界治理指標」(Worldwide Governance Indicators, WGI)等。同時，也採用「失敗國家」的概念July-December 2009, pp. 161-202；陳純如，〈印巴「全面對話」復談協商 過 程 之 分 析 〉，《 問 題 與 研 究 》， 第 48 卷 第 4 期 ，2009 年 12 月 ， 頁 153-188。
宋燕輝，〈東協與中共協商南海區域行為準則及對我可能影響〉，《問題與 研究》，第 39 卷第 4 期，2000 年 4 月，頁 17-39。
Dingli Shen, “Cooperative Denuclearization toward North Korea,” The
Washington Quarterly, Vol. 32, No. 4, October 2009, pp. 175-188.
莫大華，〈中共對建立「軍事互信機制」之立場：分析與檢視〉，《中國大 陸研究》，第 42 卷第 7 期，1999 年 7 月，頁 27-38；蕭朝琴，〈兩岸信心 建立措施芻議〉，《遠景基金會季刊》，第 4 卷第 1 期，2003 年 1 月，頁 65-91。
來指稱此類體質不良的國家。這個概念首見於赫爾曼(Gerald B. Hel-man)與拉特納(Steven R. Ratner)兩人在 1992 年發表的〈搶救失敗國 家〉(Saving Failed States)一文。16而在 911 事件後，此一概念又被 匯入新的內涵並且發展出新的指標，茲說明於下。 首先，因為 911 事件的發生，使得學者們開始關注到失敗國家醞 釀恐怖主義所帶來的威脅，而這些國家便成為破壞國際和平的因素之 一。17針對這個主題，學者們的研究焦點包括：第一，批判歐美國家所 提出的「失敗國家」主張，認為不應將這些國家視為恐怖主義的根源 或潛在威脅。18第二，探究失敗國家的概念與角色。19第三，檢討失敗
Gerald B. Helman & Steven R. Ratner, “Saving Failed State,” Foreign
Policy, Issue 89, Winter 1992-1993, pp. 3-21.
赫爾曼與拉特納雖認為失敗國家對鄰國具有某種程度的危險性，但並未將之 與恐怖主義作連結。而 911 事件的發生使得恐怖主義議題廣受重視，因此讓 失敗國家的概念增添了恐怖主義及破壞國際和平等內涵。例如哈佛大學甘迺 迪學院教授羅特伯格(Robert I. Rotberg)於 2002 年撰文討論這些國家對國際 秩序造成的可能威脅。相關資料請見 Robert I. Rotberg, “Failed States in a World of Terror,” Foreign Affairs, Vol. 81, Issue 4, July-August 2002, pp. 127-140；Robert I. Rotberg, “The Failure and Collapse of Nation-States: Breakdown, Prevention, and Repair,” in Robert I. Rotberg, ed., When State
Fail: Causes and Consequences (New Jersey: Princeton University Press,
2004), pp. 1-45。
Anna Simons & David Tucker, “The Misleading Problem of Failed States: A ‘Socio-Geography’ of Terrorism in the Post-9/11 Era,” Third World
Quarterly, Vol. 28, No. 2, March 2007, pp. 387-401; Noam Chomsky, Failed States: The Abuse of Power and the Assault on Democracy (New
York: Metropolitan Books, 2006), pp. 1-310; Justin Logan & Christopher Preble, “Are Failed States a Threat to America?” Reason, Vol. 38, Issue 3, July 2006, pp. 32-38.
國家的重建方案或構思解決途徑。20第四，檢視其他國家是否具有失敗
國家的特質。21
其次，在 911 事件之後，人們也開始發展新的政府體質評量機制， 以期了解各國的失敗程度。世界和平基金會(The Fund for Peace)自 2005
年起定期公布各國之「失敗國家指數」(Failed State Index)，22希望藉
此讓這些國家受到國際重視並避免其成為恐怖主義的溫床。23而名列警
Political Economy, Vol. 10, No. 3, September 2005, pp. 371-379；Stephen
D. Krasner & Carlos Pascual, “Addressing State Failure,” Foreign Affairs, Vol. 84, Issue 4, July-August 2005, pp. 153-163；林佾靜，〈失敗國家與 國家安全：衝擊與回應〉，《全球政治評論》，總 24 期，2008 年 10 月， 頁 121-159。
Derick W. Brinkerhoff, “Rebuilding Governance in Failed States and Post-Conflict Societies: Core Concepts and Cross-Cutting Themes,” Public
Ad-ministration and Development, Vol. 25, Issue 1, February 2005, pp. 3-14;
Mike McGovern, “Rebuilding a Failed State: Liberia,” Development in
Practice, Vol. 15, No. 6, November 2005, pp. 760-766.
Jusuf Wanandi, “Indonesia: A Failed State?” The Washington Quarterly, Vol. 25, No. 3, Summer 2002, pp. 135-146.
世界和平基金會透過下述 12 項指標來衡量國家的體質。第一，社會指標： 高漲的人口壓力、出現大量難民或跨國遷離之人民、存在著尋求復仇的團體 不滿或團體偏執、長期且持續的人類爭鬥。第二，經濟指標：團體間不平等 的經濟發展、貧窮與嚴重的經濟衰退。第三，政治指標：國家的正當性喪 失、公共服務逐漸惡化、違反人權與法治不彰、安全機構的運作如同國中之 國(state within a state)、派系精英崛起(rise of factionalized elites)，以及 受到外部行為者的軍事、經濟或人道干預。相關資料請見 The Fund for Peace, “The Failed States Index 2011,” The Fund for Peace, May 5, 2011, <http:// www.fundforpeace.org/global/?q=fsi-grid2011>。
世界和平基金會列舉之對象僅包括「聯合國會員國」，因此如臺灣、科索沃 與巴勒斯坦等國並未被列入其中。另外，因為資料蒐集上的限制，所以不是 全部的聯合國會員國都名列其中。2005 年只發布 75 國的情況；2006 年 146
告(Alert)或警戒(Warning)名單的國家之政府體質皆屬不良或不穩定，有 瓦解或破壞國際安全的潛在可能。24 雖然有些學者例如杭士基(Noam Chomsky)從帝國主義及民主赤字 等角度來評論「失敗國家」這個詞彙，認為此概念是美國遂行其單邊 主義的工具。但這類觀點的目的主要是希望批判美國政府的政策作 為，並不能完全代表失敗國家的概念本質。本文認為吾人應將此種批 判論述與失敗國家概念的實際內涵作區隔。國家的失敗與否主要是指 涉「政府體質的良窳」，例如赫爾曼與拉特納將失敗國家定義為：此 國家完全沒有能力使自己持續擔任國際社群中的一員，國內存在著公 民爭鬥、政府瓦解與經濟匱乏，甚至出現暴力與無政府的情況。或如 羅特伯格的定義：失敗國家的政府無法提供安全、教育、健康、經濟 機會、環境監督等財貨。另外，福山(Francis Fukuyama)將失敗國家 定義為：該國政府缺乏執行政策所需的制度能力(strength)，進而使其 負擔的功能範圍(scope)縮小。從上述界定可以發現，失敗國家的概念 內涵主要與政府體質有關，至於杭士基所提及的帝國主義或侵害民主 等議題則屬於不同的討論範疇。25
國；2007-2011 年均為 177 國。請見 The Fund for Peace, “About the Failed States Index,” The Fund for Peace, May 5, 2011, <http://www.fundforpeace. org/global/?q=fsi-about>。
警告名單包括總得分為 90-120 分的國家，例如索馬利亞、查德、蘇丹等。 警戒名單則是總得分為 60-89.9 分的國家，如柬埔寨、哥倫比亞、黎巴嫩 等。請見 The Fund for Peace, “The Failed States Index 2011”。
Noam Chomsky, Failed States: The Abuse of Power and the Assault on
Democracy, pp. 1-310; Gerald B. Helman & Steven R. Ratner, “Saving
Failed State,” pp. 3-4; Robert I. Rotberg, “The New Nature of Nation-State Failure,” The Washington Quarterly, Vol. 25, No. 3, Summer 2002, pp. 87-88; Francis Fukuyama, State-Building: Governance and World Order
總而言之，「政府體質的強弱」是區分國家失敗與否的標準（請 見表 1）。所謂的「政府體質」是一個多維度的概念，其中包括功能面 及執行力面。於功能面而言，政府必須提供諸如法治、國防、公共衛 生、教育、總體經濟管理、處理對外事務、基礎建設等服務，來保障 國內秩序及防範他國侵略。26此外，政府也必須具備足夠的能力來執行 並確保這些服務的提供。若由政治、經濟及社會等面向觀之，失敗國 家 不 但 無 法 為 人 民 提 供 穩 定 的 經 濟 發 展 與 基 本 的 政 治 財 (political goods)，27政府的能力亦不足以確保這些服務的執行，在其國內甚至出 現內戰、集體屠殺或難民潮等現象。
詳細的政府功能種類請見 World Bank, World Development Report (New York: Oxford University Press, 1997), p. 27。
政治財意指該國政府必須提供諸如：安全、教育、健康、經濟機會、環境監 督、維持秩序的法律架構、司法制度與基礎公共建設等，以滿足人民的需 求。
表1 政府的體質與特徵 政治面 經濟面 社會面 極 強 中 極 弱 全球和區域強權 ‧ 控制 力 及 於 區域 或 全 球 層 次 中 的 其他國家 ‧經濟情況穩定 ‧ 跨 國經 濟 交 流 強 度高 ‧ 基 礎建 設 及 社 會 制度皆正常運作 ‧國際交流強度高 正常國家 ‧保有政策自主權 ‧ 政府 具 有 正 當性 及法治效能 ‧ 能在 其 國 土 疆域 內施行控制力 ‧經濟情況穩定 ‧可提供經濟機會 ‧ 安 全、 教 育 、 健 康 、 司 法 制 度 、 醫 療 等 皆 正 常 運 作 失敗國家 ‧ 受到 外 部 行 為者 的介入或干預 ‧政府失去正當性 ‧ 政府 的 控 制 與執 行 能 力 低 甚 至 喪 失 ‧ 無 法提 供 經 濟 機 會 或 穩 定 的 經 濟 發展 ‧ 普 遍貧 窮 、 國 內 生產毛額低 ‧ 無 法提 供 基 礎 建 設 、 教 育 、 法 治 ， 或 維 護 人 民 的 安全與健康 ‧ 內 戰、 集 體 屠 殺 、難民潮 面向 特徵 政府 的體質 資料來源：作者整理。 必須在此說明地是，並非所有名列失敗國家指數之警告及警戒名 單的國家皆是本文研究的對象。為符合討論的主題，故案例必須同時 具備以下條件：該國是國際軍事衝突的爭端者、此衝突有運用信心建 立措施，以及該國的體質合乎失敗國家標準（失敗國家指數的總得分 大於 85 分）。28而因為北韓政府具備上述條件，所以本文選擇它作為 案例討論的對象。 在失敗國家指數的「警戒」名單當中，部分國家的政府體質與正常國家相 近，甚至某些指標的表現比適中(Moderate)名單的國家來得佳，例如巴西、 土耳其、墨西哥、沙烏地阿拉伯、中國等。倘若將警戒名單中所有國家皆列 入失敗國家的類別，恐會有所爭議且不符事實。因此本文便以 85 分作為基 準，在失敗國家指數中總得分大於 85 分者屬於失敗國家。請見 The Fund for Peace, “The Failed States Index 2011”。
三、正常國家與信心建立措施
另一方面，吾人可將強權國或正常國家的情況與失敗國家作對 比。在成功運用信心建立措施的案例中，最著名的即為美國與前蘇 聯，以及西歐國家。從這兩個案例可以發現信心建立措施的效用皆得 以彰顯，因為其迎合了當事國的偏好與期望。 在進行案例討論時，本文以 20 年或 30 年的時間長度作為分析時 段，以使案例分析更為聚焦。時段設定的標準如下：首先，此處的重 點在於衡量信心建立措施尚未出現前及構建之時的政府體質情況，並 說明此種體質情況為這些措施創造出哪些不利或有利的條件。其次， 時段須橫跨大部分重要的信心建立措施出現的時間點，但起點則視資 料蒐集的情況來決定。時段的起點必須與信心建立措施的設置有關， 倘若資料較為缺乏，則向後調整起點，但是起點不能晚於信心措施出 現的時間點。再者，倘若案例的時間長度超過 30 年，則以兩種方式調 整： 若該案例在特定時間點出現國際體系結構及政府體質方面的改 變，則以這個時間點為分界，分成兩個時期（各 20 年或 30 年）來討 論。 若案例並無國際結構與體質上的差異，而且某些信心措施僅為 前一階段的延續，其功效也與前一時期相同（皆成功或失敗），則這 些措施便不納入分析時段中。 另外，為更精確地說明其間的關係脈絡，本文將政府體質的基本 要素予以簡化：第一，在政治面當中的要素是「該國政府的民主正當 性和領導人掌握政治權力的程度」（國內政治），29以及「受到他國基 所謂的民主正當性意指，該國政府是否獲得普遍民意支持（至少過半數）， 而且人民能夠自由的參與政治事務並表達意見。這個部分本文是依據自由之 家(Freedom House)的「世界自由度」(Freedom in World)報告及世界銀行 (World Bank)的「世界治理指標」，來判定該國的民主正當性高低。請見 Freedom House, “Freedom in the World Country Ratings: 1972-2011,” Freedom於地緣政治而為的干預程度」（國際政治）。30後一個要素又可分為幾 種情況：受他國干預但得到某一個強權國穩定的支持與長期資助、受 他國干預但沒有強權國提供穩定且持續的支持，以及該國未受他國干 預。第二，經濟面則檢視「該國當前的經濟情況」31及「該國政府對未 來經濟發展的預期」。第三，社會面是著重「該國政府提供政治財的 能力」。此處所指涉的政治財與民眾的生活有關，包括公共建設、醫 療衛生、教育、治安等，但不包括經濟事務。32 美蘇兩國在冷戰期間設置了諸多信心建立機制，來避免邁入相互 保證毀滅的結局（分析時段：1945-1975 年）。33雖然「懼怕」是機制
World Bank Group, “Worldwide Governance Indicators,” The World Bank
Group Website, August 9, 2011, <http://info.worldbank.org/governance/wgi/
sc_chart.asp>。
此處的「地緣政治」是指：爭端國以外的其他國家因物質及軍事戰略利益之 考量，例如重要的航行樞紐、天然資源、陸路要道、國家間的鄰近性、軍事 戰略要衝等，而對爭端國採取政治介入或軍事及經濟干預。
National Accounts Estimates of Main Aggregates, “Per Capita GDP at Current Prices,” UNdata Website, July 15, 2011, <http://data.un.org/Data. aspx?d=SNAAMA&f=grId%3a101%3bcurrID%3aUSD%3bpcFlag%3al>. 因為經濟事務已經另外獨立成一個面向。此處本文是依據聯合國發展署 (United Natrons Development Programme, UNDP)發布的《人類發展報告》 (Human Development Report)，以及世界銀行的「世界治理指標」來判定該 國情況。請見 United Nations Development Programme, “International Human Development Indicators,” UNDP Website, May 5, 2011, <http://hdrstats. undp.org/en/tables/default.html>。
如 1963 年的熱線、1971 年《避免核子意外協定》(The Nuclear Accidents
Agreement)、1971 年《降低核子戰爭風險協定》(Agreement on Measures to Reduce the Risk of Outbreak of Nuclear War Between the United States of America and the Union of Soviet Socialists Republics)、1972 年《防止
海上意外協定》(U.S.-Soviet Agreement on the Prevention of Incident on
得以建立的主因，但這些機制能夠成功運作主要是仰賴美蘇兩國健全 的政府體質，使其更重視現狀的延續。蘇聯政府在 1945-1975 年間雖 然未具備民主正當性，34而且其後經濟情況逐漸下滑，但至少能夠提供 民生所需之政治財及經濟供給。與失敗國家相比，此時期蘇聯政府的 經濟與社會體質尚稱健全。35另外，在地緣政治上，兩國均未受到他國 的介入或控制。因此，雙方關切的焦點在於如何延續目前和平穩定之 局勢，較不會因自身政府體質的孱弱而產生極大的不安全感。易言 之，此時美蘇兩國的不安全感來源反而是因誤判或意外造成的相互毀 滅。36而在這些條件的影響之下，美蘇兩國積極尋求其他政策選項來確
Talks, SALT)、1972 年《反彈道飛彈條約》(Anti-Ballistic Missile Treaty)等。 據自由之家資料顯示，蘇聯 1970 年至 1980 年代之政治權利及公民自由程度 皆呈現「不自由」的情況；作者據此推論 1950 年代至 1969 年間蘇聯的自由 程度應同為不自由。另外，美國則始終維持「自由」的情況。請見 Freedom House, “Freedom in the World Country Ratings: 1972-2011”。
蘇聯自 1945 年二戰結束後至 1960 年代間，其經濟情況曾有所提升，直至 1970 年代才開始減緩且下滑。請見 Mark Harrison, “The Soviet Union after 1945: Economic Recovery and Political Repression,” Past and Present, Vol. 201, No. 6, August 2011, p. 112。若以 1964 年的幣值為基準（單位： 百萬美元），則蘇聯 1950 年的國民生產總值總水平(Aggegate Levels of GNP)為 124；1958 年為 215；1964 年為 293。與同時期的其他國家相比， 蘇聯的國民生產總水平並不低。例如英國的國民生產總水平：1950 年為 68、 1958 年為 83、1964 年為 104。法國：1950 年為 50、1958 年為 70、1964 年 為 96。義大利：1950 年為 28、1958 年為 43、1964 年為 61。日本：1950 年 為 32、1958 年 為 51、1964 年 為 101。 美 國 ：1950 年 為 387、1958 年 為 487、1964 年為 629。請見 Stanley H. Cohn, Economic Development in the
Soviet Union (Lexington, MA: D.C. Heath and Company, 1970), p. 112。
此種想法自 1955 年起便在美國官方的討論中出現，例如 1955 年 7 月 21 日 艾森豪威爾總統(Dwight David Eisenhower)在日內瓦舉行的政府首長會議 中呼籲：蘇聯政府應該和美國一起努力處理軍備問題，共同建立航空檢查及 相互通報制度。請見 Dwight David Eisenhower, “The Geneva Conference
保武力的謹慎使用，並且具有維持現狀的意願及同意遵守國際規範。37 最後，前述要素為美蘇雙方於 1970 年代開始建構的信心措施奠下良好 的運作基礎。 另外，在西歐國家（英國、法國、荷蘭、盧森堡、比利時、西 德）的案例中，吾人也可以見到類似的脈絡（分析時段：1945-1975 年）。二次大戰結束之後，西歐各國的經濟情況不佳，但對未來發展 均有正面預期並能夠提供政治財。38這些國家的政體具有民主正當性，
of Heads of Government: Aerial Inspection and Exchange of Military Blueprints, July 21, 1955,” in Rolf Berg & Adam-Daniel Rotfeld, eds.,
Building Security in Europe: Confidence-Building Measures and the CSCE
(New York: Institute for East-West Security Studies, Inc., 1986), pp.131-132。 而蘇聯政府在 1958 年 11 月 28 日的會議中也表達相似的立場，呼籲應建立 機制以限制軍備競賽及防止國家間的突然攻擊(surprise attack)。請見 The Soviet Government, “The Geneva Surprise Attack Conference: Measures for Preventing Surprise Attack, November 28, 1958,” in Rolf Berg & Adam-Daniel Rotfeld, eds., Building Security in Europe: Confidence-Building
Measures and the CSCE (New York: Institute for East-West Security Studies
Inc., 1986), pp. 136-139。
雖然一開始雙方在措施設置的形式及優先順序等方面意見分歧，例如美國集 團認為應先建立預警、資訊交換及科技查核系統，以防止敵方的先制攻擊。 而蘇聯集團認為應將重點置放於裁減軍備的措施上，建立資訊科技查核系統 反而會增加西方集團蒐集己方軍事情報的風險。但雙方在幾經協調折衷之 下，於後仍同意陸續建立限制核武軍備的措施。請見 Rolf Berg & Adam-Daniel Rotfeld, Building Security in Europe: Confidence-Building Measures
and the CSCE, pp. 31-127。
主要受惠於馬歇爾計畫(Marshall Plan)的資助。美國投注的相關資源請見 Stacy May, “Measuring the Marshall Plan,” Foreign Affairs, Vol. 26, Issue 3, April 1948, pp. 457-469；Seymour E. Harris, “Cost of the Marshall Plan to the United States,” The Journal of Finance, Vol. 3, No. 1, February 1948, pp. 1-15。其為西歐各國帶來的經濟提升，請見 J. Bradford De Long
雖然此時受到他國地緣政治的干預（美國與蘇聯），但藉此可獲得經 濟與軍事挹注，所以因政府體質不良而生的不安全感強度也較失敗國 家為弱。此時不安全感的主要來源是戰爭爆發所帶來的災難，為了避 免重蹈世界大戰的覆轍，西歐各國積極約制軍備的使用並進行跨國合
作以延續和平穩定的局勢。39這為 1950 年代開始啟動的信心建立措施
提供良好的發展機會，例如歐洲煤鋼共同體(European Coal and Steel Community, ECSC)、40歐洲安全暨合作會議（請見圖 1）。41
& Barry Eichengreen, “The Marshall Plan: History’s Most Successful Structural Adjustment Program,” NBER Working Paper No. 3899 (Cambridge: National Bureau of Economic Research, 1991), pp. 1-64。
相關的官方言論可參閱《舒曼宣言》(Schuman Declaration)、《歐洲煤鋼共 同體條約》(Treaty Establishing the European Coal and Steel Community) 之內容。 由法國、西德、義大利、比利時、盧森堡及荷蘭等國於 1951 年簽約成立（隔 年生效），其目的是防止各國因資源競爭而再度發生戰爭。例如《舒曼宣 言》當中提及：「歐洲國家必須消除法國與德國之間由來已久的敵意，…… 提議將法國與德國的煤與鋼鐵交由共同的新權威來管理」。由此可知，歐洲 煤鋼共同體是西歐國家用來增強互信的信心建立措施之一。請見 Pascal Fon-taine, “The Schuman Declaration,” EPP-ED Group Website, May 9, 2000, pp. 12-13, <http://www.eppgroup.eu/Activities/docs/divers/schuman-en.pdf>。 在美國與蘇聯的主導下，北約與華沙公約組織之成員於 1975 年集會並簽署 《赫爾辛基最終議定書》，以期改善共產集團與西方集團間的關係，而這些 西歐國家也包含在其中。《赫爾辛基最終議定書》透過派駐觀察員及事先通 報等方式來增強透明度。其後，歐洲國家之間的互信機制至 1980 年代進一 步擴大成為「信心暨安全建立措施」(Confidence- and Security-Building Me asures, CSBMs)，於 1986 年簽署《斯德哥爾摩會議文件》(Document of the
Stockholm Conference)，除增強軍事透明度之外，同時也引進查證與限制措
施。另外，在 1990 年、1992 年、1994 年、1999 年歐洲國家又簽署一連串 《維也納信心暨安全建立措施談判文件》(Vienna Document of the Negotiations
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參、朝鮮半島衝突的信心建立措施
在進行國際衝突管理時，人們寄望信心建立措施能夠達到促進國 際和平與安全之目的。學者咸認信心建立的過程可區分成衝突消除、 信心建立及和平維持等三大階段，42在各個階段之中有著不同的目標及 途徑。以下將以這三個階段為基礎來說明朝鮮半島衝突所採用的相關 措施。 首先，在「衝突消除」階段當中，最主要的目標是使爭端各方停 止軍事攻擊行動或緩和一觸即發的僵持局面。而達成此一目標的制度 途徑則是鼓勵爭端方進行對話和談判，相關措施包括：1953 年 7 月簽 訂《朝鮮停戰協定》(Agreement between the Commander-in-Chief, United Nations Command, on the one hand, and the Supreme Commander of the Korean People’s Army and the Commander of the Chinese People’s volunteers, on the other hand, concerning a military armistice in Korea)，南韓與北韓雙方停止交火並劃定非軍事區，以及相互遣返 戰俘。另外，1997 年的「四方會談」和其後一連串的「六方會談」亦 屬於此階段的機制。 其次，當局勢穩定後，便可以開始透過交流、限制軍備，或增強 透明度等途徑來強化其間的互動與信任，並使各方能夠在談判時讓步 以達成協議。兩韓自 1970 年代起進入「信心建立」階段，雙方開始談 判並發表強化交流之聲明，例如 1971 年板門店紅十字會談(Inter-Korean Red Cross Talks in Panmunjom)、431972 年〈七四南北共同聲明〉 (July 4th North-South Joint Statement)、441973 年《大統領對有關Michael Krepon, Michael Newbill, Khurshid Khoja, & Jenny S. Drezin,
Global Confidence Building: New Tools for Troubled Regions (New York:
St. Martin’s Press, 1999), pp. 1-321.
由南北韓的紅十字會代表於板門店進行會晤，並決議在雙方的紅十字會辦事 處之間設立熱線。
和平統一外交政策之特別宣言》（六二三宣言）(Special Statement on
Diplomatic Policy for Peaceful Unification)，45以及 1980 年代之南
北經濟會談、體育會談、紅十字會談、南北韓離散家族故鄉訪問團及 藝術公演團等。但前述會談不僅屢次陷入中斷，而且大多無實際決 議。
直至 1990 年代始有更具體的官方機制出現，例如：《南北韓經濟 交流合作法》、46南北高階會談(South-North High Level Talks)、47朝
雙方同意在南北韓協調委員會(South-North Coordination Committee)主席之 間設立熱線。其後陸續針對不同事務增設了多條熱線，但屢次因北韓單方面 的終止而停頓。請見 Columbia Law School, “July 4th North-South Joint Statement,” Columbia Law School, March 15, 2011, <http://www2.law. columbia.edu/course_00S_L9436_001/North%20Korea%20materials/74js-en. htm>。
南韓總統朴正熙(Park Chung Hee)透過此宣言表達南北韓和平統一的構想， 但北韓政府並未接受。
南韓政府於 1990 年制定，對南北韓經濟交流所需之事項進行初步規定。自 1990 年起兩韓貿易量逐年提升，至 2008 年達到高峰（18 億 2 千萬美元）。 請見 Ministry of Unification, 2010 White Paper on Korean Unification (Republic of Korea: Ministry of Unification, 2010), p. 59。
又稱「兩韓總理會談」（1989 年籌備），從 1990 年開始至 1992 年為止共 召開八次。在會談期間雙方於 1991 年簽訂《南北和解、互不侵犯、交流與 合作協議書》(The Agreement on Reconciliation, Nonaggression and Exchanges
and Cooperation between the South and the North) 、《南北韓無核化共
同宣言》（1992 年）(Joint Declaration of the Denuclearization of the
Korean Peninsula)。但因為 1993 年北韓宣布退出《禁止核武擴散條約》(Nu-clear Non-Proliferation Treaty, NPT)，使得這些協定形同具文。請見 Columbia
Law School, “Agreement on Reconciliation, Nonaggression and Exchanges and Cooperation between the South and the North,” Columbia Law School, May 10, 2010, <http://www2.law.columbia.edu/course_00S_L9436_001/North %20Korea%20materials/coree91.html>；The Nuclear Threat Initiative, “Joint
鮮半島能源開發組織(Korean Peninsula Energy Development Organization, KEDO)、48陽光政策(Sunshine Policy)、49兩韓領袖高峰會、50官員訪 問北韓等。此外，非官方形式的交流也密切展開，如金剛山觀光計畫 (Mt. Kumgang Tourism Project)、51離散家族團聚計畫(family reunions)
Declaration of the Denuclearization of the Korean Peninsula,” NTI Website, February 19, 1992, <http://www.nti.org/db/china/engdocs/snkdenuc.htm>。 美國與北韓於 1994 年簽署《框架協定》(Agreed Framework)，北韓同意凍 結國內的核武發展計畫，而美國則提供北韓燃油並且資助其建立兩座輕水反 應爐(light-water reactors)以取代既有的石墨式反應爐。朝鮮半島能源開發組 織即是為達成此一目的而於 1995 年設立，目前成員國包括：日本、南韓、 美國、歐盟、紐西蘭、澳洲、加拿大、印尼、智利、阿根廷、波蘭、捷克共 和國及烏茲別克。請見 KEDO, “History,” KEDO Website, August 12, 2011, <http://www.kedo.org/au_history.asp>。
由南韓總統金大中(Kim Dae Jung)提出，目的是改善兩韓關係。主要的三大 原則為：絕不容忍北韓的軍事挑釁破壞朝鮮半島和平；南韓將不會企圖吞併 北韓；南韓將主動地促進和解與合作。請見 Ministry of Unification, Sunshine
Policy for Peace & Cooperation (Republic of Korea: Ministry of Unification,
2002), pp. 1-31。
2000 年 6 月，南韓總統金大中訪問平壤與金正日(Kim Jong Il)舉行領袖會 議，會後發表《南北韓共同宣言》（又稱六一五南北共同宣言）(June 15th
North-South Joint Declaration)，雙方同意努力達成自主統一並且強化交流。
第二次高峰會則於 2007 年舉行，由南韓總統盧武鉉(Roh Moo Hyun)與金正 日於平壤集會，會後亦簽署和平宣言。請見 United States Institute of Peace, “South-North Joint Declaration,” United States Institute of Peace Website, June 15, 2000, p. 1, <http://www.usip.org/files/file/resources/collections/ peace_agreements/n_skorea06152000.pdf>；BBC News, “Korean Leaders Issue Peace Call,” BBC Website, October 4, 2007, <http://news.bbc.co.uk/2/ hi/asia-pacific/7027236.stm>。
自 1998 年開始啟動，但 2008 年 7 月北韓軍方於金剛山射殺一名南韓女性觀 光客，其後此項交流便陷入停頓。
等。52 最後，在「和平維持」階段中，協議的產出或某一時期的局勢穩 定並不代表衝突已經解決，它們必須持續維持才能夠確保和平。因此 檢核機制、常設的對話交流機制，或裁減軍備機制等便成為此階段的 重要途徑。而在朝鮮半島衝突中，並未建立這幾種機制，53和平也沒有 長久持續。 綜合上述，就互信建構的階段而論，朝鮮半島衝突迄今仍擺盪於 衝突消除與信心建立這兩個階段之間。其成效不但相當有限，而且屢 次因北韓片面的終止而停頓。此外，所採用的措施類型是以政治談 判、經濟交易、民間交流等途徑為主，以促進對話及互動為目標，並 未涉及裁減軍備方面的事務。54
肆、案例分析
上節簡要地介紹信心建立措施的各階段目標及朝鮮半島衝突所採 用的實際機制。接下來，本節將說明信心建立措施於理論上應發揮的 功能，其後再析論失敗國家的不良體質是如何阻礙信心措施的功效。 因為本文探討的主題是失敗國家，所以此處分析的對象是以北韓政府 南韓政府自 2000 年開始籌備兩韓離散家族見面團聚計畫，並於 2008 年在金 剛山設立家族團聚中心。據統計，從 2000 年至 2010 年 6 月為止，共舉行過 17 次面對面團聚活動及七次視訊團聚，總參與的家庭數為 4,130 戶（共 20,848 人）。請見 Ministry of Unification, 2010 White Paper on KoreanUnification, p. 113。
雖然國際原子能總署(International Atomic Energy Agency, IAEA)可以堪稱 是兩韓之間的檢核機制，但其屢次因北韓政府的拒絕而無法發揮功能。 雖然在 1990 年第一次南北高階會談（總理會談）中，南北韓雙方即已針對 武力的裁減提出各項建議方案，但並未正式履行。請見朱松柏著，林秋山主 編，《南北韓的關係與統一》（臺北：臺灣商務印書館，2004 年），頁 83-86。
為主。
一、信心建立措施的預期功用
在處理國際衝突時，必須同時考量到結構、理性選擇與心理認知 等三大層面所衍生之問題（請見表 2）。首先，結構面包含國際體系結 構及國際制度。當某國於國際體系中居於劣勢或者深受他國威脅時，55 將使該國政府懷有採行修正主義(revisionist)外交政策的動機。56倘若 又缺乏相關國際制度的約制，則會更加使得此種動機具有可行性。57其 次，理性選擇層面與行為主體的利益考量和抉擇有關。當缺乏國際制 度保障、更佳的選項及互信時，為了確保國家的生存，爭端各國將會 把武力（包括軍備競賽或戰爭）視作是唯一且最可行的政策選項。58最 後，由於不安全感(insecurity)及不良認知(identity)導致決策者對他國 失去信任，這使得國際合作難以成功並且讓國際衝突更形惡化。59 而信心建立措施的設置，學者們預期它將發揮以下功用：首先， 關於國際體系結構對國家行為者所造成的制約與影響，請見 Kenneth N. Wal-tz, Theory of International Politics (Long Grove: Waveland Press, Inc., 1979), pp. 102-128。Randall L. Schweller, “Neorealism’s Status-Quo Bias: What Security Dilemma?” Security Studies, Vol. 5, No. 3, Spring 1996, pp. 99-101.
Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Power and Interdependence (New York: Logman, 1977), pp. 1-282; Robert O. Keohane, After Hegemony:
Cooperation and Discord in the World Political Economy (New Jersey:
Princeton University Press, 1984), pp. 1-259.
Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, pp. 112-113.
Alexander Wendt, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics,” International Organization, Vol. 46, No. 2, Spring 1992, pp. 406-407; Peter J. Katzenstein, The Culture of National
Security: Norms and Identity in World Politics (New York: Columbia
信心措施可以制約具有修正主義意圖的爭端國，並且提供談判的平 臺。其次，信心措施增強了其他政策選項的可行性，使決策者不再將 武力對峙或將戰爭視為是唯一的政策選項。60此外，透過跨國的交流互 動更能使爭端國民眾認清衝突的本質，進而引發要求政府和平解決爭 端的反動。最後，因為信心措施增強了透明度、行為的可預期性及確 認威脅的來源，61所以能夠緩和爭端各方不安全的心理感受，並且強化 彼此正面友好的認知。易言之，就理論層面而言，信心建立措施的設 置主要是希望能夠修正結構、理性選擇與心理認知等層面的問題，進 而消弭爭端及締造和平（請見表 2）。 表2 國際衝突問題與信心建立措施的預期功用 層 面 結構 （國際體系結構和國際制度） 理性選擇 （決策者的利益考量與抉擇） 心理認知 （決策者的心理認知） 問 題 ‧修正主義的動機 ‧缺乏制度約束 ‧認為武力衝突是首要的政 策選項 ‧因不安全感和不確定性導 致失去互信 信 心 建 立 措 施 ‧ 設 立 多 邊 制 度 來 調 解 衝 突，並且制約修正主義的 外交政策作為 ‧透過合作交流使決策者不 再把武力或戰爭視為是首 要的政策選項 ‧藉由外部手段或跨國交流 來引起國內社會的反動 ‧增強透明度、行為可預測 性 、 確 認 威 脅 的 明 確 來 源、降低不確定性 ‧塑造正面友好的形象認知
資料來源：Kenneth N. Waltz, Theory of International Politics, pp. 102-128；Randall L. Schweller, “Neorealism’s Status-Quo Bias: What Security Dilemma?” pp. 90-121；Robert O. Keohane & Joseph S. Nye, Power and Interdependence, pp. 1-282；Robert O. Keohane,
After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy, pp. 1-259；
Alexander Wendt, “Anarchy Is What States Make of It: The Social Construction of Power Politics,” pp. 406-407；Eric Arnett, “Reassurance versus Deterrence: Expanding Iranian Participation in Confidence-Building Measures,” pp. 440-441；Tariq Rauf, “Con-fidence-Building and Security-Building Measures in the Nuclear Area with Relevance for South Asia,” pp. 175-189。
Eric Arnett, “Reassurance versus Deterrence: Expanding Iranian Participation in Confidence-Building Measures,” pp. 440-441.
Tariq Rauf, “Confidence-Building and Security-Building Measures in the Nuclear Area with Relevance for South Asia,” pp. 175-189.
二、失敗國家與信心建立措施之關係脈絡
上節說明了信心建立措施於理論方面的效用，但是為何朝鮮半島 衝突的信心措施並未發揮解決問題的功效？即使協定數量及交流層面 不斷提升，但朝鮮半島情勢至 21 世紀初卻越顯緊張。雖然可能的成因 很多，例如國際機制缺乏強制力、發展核武能使北韓政府獲得更多談 判籌碼等，然而本文認為從「政府體質」的角度能夠提供更為透澈的 解釋。本節將分析失敗國家政府的不良體質是如何影響信心建立措施 的成效，並釐清其間的關係脈絡。 就失敗國家而言，其政府體質具有以下特徵：首先，在國內政治 中，失敗國家的獨裁或軍閥政體缺乏以普遍民意為基礎的民主正當 性。另外，有時因為舊領導人去職或過世，所以新任領導人必須消除 反對勢力以鞏固政治權力並博取民眾支持。而在國際政治的面向上， 這些國家因居於關鍵的地緣位置或具備重要的天然資源，所以它們的 政策受到其他大國的顯著介入與干預。其次，失敗國家當前的經濟情 況落後，未來發展的預期亦不佳，因此無法提供人民充足的經濟機會 與獲利。最後，在社會面上，失敗國家政府供給政治財的能力低落， 甚至無法提供。 然而，前述特徵又會對信心建立措施的功效產生何種負面影響 呢？本文認為失敗國家的政府體質會影響其外交政策作為，進而創造 出不利於信心建立措施的條件。舉凡他國的地緣政治介入、未獲得強 國的持續支持、政體缺乏正當性、經濟情況落後、無法為社會提供政 治財等特徵，將會使得該國政府關切其政權的存續，進而產生強烈的 不安全感並反映在外交政策上。62首先，該國政府會將軍事發展視為是 此處的「不安全感」是指該國政府對其政體能否存續的一種心理認知，此種 認知是在衡量自身的政府體質之後而產生。本文所採的概念與現實主義學者 有些許差異。結構現實主義的不安全感是因為不確定性或他國強化軍備而導 致，例如無法確認他國的意圖、軍事權力的失衡等。所以它指涉的是因「未首要的政策選項，積極地強化軍備或研發核子武器，以獲得更多談判 籌碼。同時採取激進(radical)、強硬(tough)且具軍事威脅性的外交策 略，希望藉此迫使對手讓步並提升國內的民意支持度。其次，該國認 定國際規範或談判承諾會阻礙其政權存續，故拒絕遵守或履行。再 者，此種不安全的心理認知將使該國對現狀感到不滿，並且亟欲透過 軍事作為來破除現況（修正主義者）。最後，在前述條件的制約之下 將對信心建立措施的效用造成阻礙（請見圖 2）。
來可能發生的國際衝突」而生的防備心態。請見 Kenneth N. Waltz, Theory
of International Politics, p. 105；Brian C. Rathbun, “Uncertain about
Uncertainty: Understanding the Multiple Meanings of a Crucial Concept in International Relations Theory,” International Studies Quarterly, Vol. 51, No. 3, September 2007, pp. 533-557。
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總而言之，雖然信心建立措施的目標是希望透過談判、交流與合 作等途徑來緩和下述問題：該國的修正主義傾向、激進的外交作為、 將武力視為其唯一的政策選項，以及缺乏互信等。但政府體質的衰弱 卻是惡化這些問題的根源。因此若要成功解決前述問題，則必須正視 體質因素的重要性。 接著將以朝鮮半島衝突為例來檢視前述脈絡。因為政府體質及國 際 體 系 結 構 上 的 差 異 ， 所 以 此 處 區 分 成 兩 個 時 段 來 討 論 。 時 段 一 （1970-1989 年）：此時期北韓政府接受蘇聯資助，63因此國內經濟情 況雖然落後但仍緩步成長（請見圖 3），亦能夠提供基本（但不充足） 的政治財。64另外，雖然北韓政府的民主正當性不足，65但金日成(Kim Il Sung)政權已經統治近 40 年（北韓於 1948 年 9 月 9 日建國），故維 持了穩固的政治權力基礎。66在這些政府體質條件的影響之下，北韓政
根據美國中央情報局(Central Intelligence Agency, CIA)的解密資料，北韓 的核子反應爐技術也是蘇聯提供，並於 1987 年啟動寧邊核能研究中心來研 製生產鈽元素。請見 CIA, “North Korea: Nuclear Reactor,” National Security
Archive Website, July 9, 1982, p. 1, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/
NSAEBB87/nk01.pdf>；CIA, “North Korean Nuclear Program,” National
Security Archive Website, May 30, 1991, p. 1, <http://www.gwu.edu/~
nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB87/nk15.pdf>。
在 1970 年至 1980 年代之間，北韓雖然生活清貧，然而在中央計畫下仍可 供應電力、糧食、教育或娛樂。請見芭芭拉．德米克(Barbara Demick) 著 ， 黃 煜 文 譯，《 我 們 最 幸 福 ： 北 韓 人 民 的 真 實 生 活 》(Nothing to
Envy: Ordinary Lives in North Korea)（臺北：麥田出版社，2011 年），
頁 1-364。
據自由之家資料顯示，從 1972 年至 2011 年北韓國內的政治權利(Political Rights)及公民自由(Civil Liberties)程度皆屬於最不自由的情況。請見 Freedom House, “Freedom in the World Country Ratings: 1972-2011”。
史奈德認為藉助金日成的思想與領導，以及統治機制的強大控制力，使得北 韓政府擁有穩固的政治權力基礎。請見 Scott Snyder, “North Korea’s Challenge
府的外交政策表現出：首先，關切政權的存續並且懷有不安全感，因 此重視軍事武力的發展。67其次，願意開啟交流管道，但拒絕履行國際 規範與承諾。68最後，外交政策的修正主義色彩較低。69整體而論，前 述情況雖然為兩韓問題的信心建立措施之設置奠下啟動契機，但仍舊 對信心措施的功效造成阻礙。雙方無法成功建構出互信，而且交流渠 道屢次因北韓單方面終止而停頓。 ܐᖏޔ 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 ҁ֯ؐΡϱҡЩ ՝Ȉछϯ 圖3 北韓的平均每人國內生產毛額
資料來源：National Accounts Estimates of Main Aggregates, “Per Capita GDP at Current Prices” 。 說 明： 北韓的經濟情況屬於落後國家。 作者按以下資料繪圖。年份／(Per capita GDP)：1970 (388)；1971 (416)；1972 (448)；1973 (482)；1974 (521)；1975 (563)；1976 (577)； 1977 (592)；1978 (609)；1979 (626)；1980 (642)；1981 (656)；1982 (810)；1983 (795)；1984 (745)；1985 (723)；1986 (805)；1987 (836)； 1988 (764)；1989 (811)；1990 (735)；1991 (663)；1992 (593)；1993 (503)；1994 (384)；1995 (222)；1996 (479)；1997 (462)；1998 (456)； 1999 (452)；2000 (462)；2001 (476)；2002 (468)；2003 (471)；2004 (473)；2005 (549)；2006 (578)；2007 (601)；2008 (555)；2009 (499)。
時段二（1990-2010 年）：1990 年代初蘇聯政府垮臺，中國亦於 1992 年與南韓政府建交，這不但讓北韓失去強國的資助，同時也使得
國內的經濟情況大幅滑落（請見附圖）。70加以數度受到國際制裁和糧
荒，71這使其對未來發展的預期更為不佳。此時期北韓國內甚至無法提
供足夠的電力、燃油和糧食，而需尋求國際援助。72此外，因為金日成
of Regime Survival: Internal Problems and Implications for the Future,”
Pacific Affairs, Vol. 73, No. 4, Winter 2000, p. 519。另外，金日成塑造意
識形態的技巧及政治控制方式，請見 B. C. KOH, “Ideology and Political Control in North Korea,” The Journal of Politics, Vol. 32, No. 3, August 1970, pp. 655-674。
雖然逐年下降，但據估計自 1960-1990 年間北韓的國防預算皆維持在總預算 的 12%以上，尤其是 1967-1971 年期間更高達 30%。請見 Chung-in Moon & Sangkeun Lee, “Military Spending and the Arms Race on the Korean Peninsula,” Asian Perspective, Vol. 33, No. 4, Winter 2009, pp. 80-81。
1970 年代至 1980 年代中期兩韓之間進行的一連串會談皆未作出實質決議。 此時期北韓的攻擊行動是小型、秘密且零星的，因此修正主義色彩較低。例 如挖掘地道穿越非軍事區；1987 年北韓恐怖分子於緬甸外海炸毀南韓航空 公司客機等。
北韓的經濟至蘇聯瓦解之後始大幅下滑，請見 Daniel A. Pinkston, “North Korea’s Foreign Policy towards the United States,” Strategic Insights, Vol. 5, No. 7, September 2006, pp. 1-2, <http://www.nps.edu/Academics/centers/ ccc/publications/OnlineJournal/2006/Sep/pinkstonSep06.pdf>。
美國自 1950 年韓戰開始便對北韓採行經濟制裁。另外，1988 年又因北韓政 府支持恐怖主義而進行制裁，直至柯林頓政府時期才放緩。而 2006 年之後， 因為北韓進行核子試爆，故受到聯合國制裁。
據美國太空總署(National Aeronautics and Space Administration, NASA)的 夜間空照圖顯示，雖然鄰國南韓、日本、中國等燈火明亮，但北韓境內除平 壤 之 外 皆 一 片 漆 黑 。 請 見 MarkHumphrys.com, “Human Rights,”
Ma-rkHumphrys Website, July 12, 2011, <http://markhumphrys.com/Bitmaps/
於 1994 年過世，這使得初掌政權的金正日(Kim Jong Il)政府面臨鞏 固民意及政治權力的挑戰，必須掃除舊勢力以鞏固政治控制權、復甦 經濟、重建與他國間的平衡關係。73再者，美國在 2002 年將北韓列入 「邪惡軸心」(axis of evil)名單中，也加深其對強國威脅所懷有的疑 慮。 上述條件讓北韓政府更關切政體的存續，並造成強烈的不安全 感，據美國中央情報局解密資料顯示，糧食危機已經嚴重威脅到北韓 政府，雖然其對於國內社會的控制力依舊嚴密且有效。較悲觀的中央 情報局專家甚至於 1997 年預測北韓政府可能在五年內垮臺，原因是經 濟衰退及糧食危機。這說明了金正日政府當時面臨的難題。74進而限縮 其外交政策選項，亟欲透過核子武器及邊緣策略(brinkmanship startegy)
United States Institute of Peace, “The North Korean Nuclear Challenge: The Post-Kim Il Sung Phase Begins,” United States
Institute of Peace Website, December, 1994, pp. 3-4, <http://www.
usip.org/files/resources/SR10.pdf>。另外，在金正日上臺之後，北韓的 政治情況並未好轉。據「世界治理指標」的資料顯示，1996-2009 年間， 北韓的政治穩定程度尚稱穩固，但政府效能、課責性、法規品質、貪腐 防治等皆十分低落。請見 The World Bank Group, “Worldwide Gov-ernance Indicators”。
CIA, “North Korea: Food Shortage and Political Stability,” National Security
Archive Website, December 1, 1996, p. 1, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/
NSAEBB/NSAEBB164/EBB%20Doc%2015.pdf>; CIA, “State Department Tal-king Points,” National Security Archive Website, May 1, 1996, p. 1, <http:// www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB205/Document%20No%206.pdf>; CIA Intelligence Report, “Exploring the Implications of Alternative North Korean Endgames: Results for a Discussion Panel on Continuing Coexistence Between North and South Korea,” National Security Archive Website, January 21, 1998, p. 6-11, <http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB205/Docu-ment%20No%2014.pdf>.
來獲取更大的談判籌碼，75並為金正日政權爭取更大的民意認同。76同 時，對國際規範的履行意願更為低落，因此屢次中斷談判、交流或退 出國際協定。最重要地是，北韓的修正主義者姿態於此時期更形明 顯，積極地透過導彈試射、武裝衝突挑釁、核武試爆、宣布廢除和平 協議，77以及武器輸出等途徑希望改變現狀。而上述情況也使得自 1990 年啟動的一連串信心建立措施缺乏合適的運作基礎，不但無法保障交 流的持續，國際衝突的強度也比前一個時期高漲。在冷戰時期，北韓 發動的國際衝突主要是以恐怖主義、暗殺、小規模的軍事衝突等為 主。但 1990 年代之後，其採取的手段具有更高的威脅強度（核武）， 而且涉及的範圍更廣（及於美國、日本、中國、俄羅斯本土）。 總和而言，爭端國政府的不良體質會惡化其不安全感認知，致使 產出強調武力對抗及修正主義的外交政策作為，進而阻礙信心措施的 預期效用。易言之，信心建立措施的功效受到政府體質強弱的影響。 因此，倘若要改善朝鮮半島信心建立措施的效用，除了強化制度面的 監督與懲戒能力之外，更重要地是，必須增強當事國的政府體質，才 據統計，雖然北韓的經濟情況惡劣，但該國在 1994 年之後每年的國防預算 仍維持在總預算的 15%左右。請見 Chung-in Moon & Sangkeun Lee, “Military Spending and the Arms Race on the Korean Peninsula,” pp. 80-81。 倘若金正日政府於接掌政權初期表現出與國際和解的姿態，不僅會使國內出 現反對意見，更使得外國勢力認為其軟弱。而且就國家的實力而論，北韓政 府無法與南韓進行條件互換式的談判，因此不如採強硬手段來獲取利益。請 見 Mike Chinoy, Meltdown: The Inside Story of the North Korean Nuclear
Crisis (New York: St. Martin’s Press, 2008), p. 13。
Tania Branigan, “North Korea Scraps all Agreements with South Korea,”
Guardian.co.uk Website, January 30, 2009,
<http://www.guardian.co.uk/wor-ld/2009/jan/30/north-korea-south-korea1>; CaymanMama, “North Korea With-draws Peace Agreement with South Korea,” CaymanMama Website, January 30, 2009, <http://www.caymanmama.com/2009/01/30/north-south-korea-fig-ht_200901303982.html>.
能為這些措施創造出良好的運作基礎。
伍、結論
本文旨在研析失敗國家與信心建立措施效能兩者之間的關係脈 絡，以下將總結研究發現。首先，在國際衝突管理領域之中，學者們 賦予信心建立措施極大的期待，寄望它能夠消除衝突並且創造互信， 使和平穩定能得以延續。然而，針對信心措施失效的議題學者們卻缺 乏充分地探討，無助於吾人理解其中的緣由。本文認為阻礙信心建立 措施成效的最根本因素是來自政府體質面的影響。 政府體質的良窳 決定了該國的 外交政策（認知與作為），進而創造出 有利或不利 於信心建立措施運作的條件，最後影響到 信心建立措施功效的發 揮。 其次，從朝鮮半島衝突的案例可以發現，雖然設立了諸多信心建 立機制，但朝鮮半島的信心建構至今仍在衝突消除與信心建立等兩個 階段之間擺盪，尚未能延續和平的局勢。根本緣由是因為北韓政府在 政治、經濟及社會面向上的不良體質，使其強烈關注政權的存續，因 而產生高度的不安全感。基於此種不安全感，北韓政府拒絕接受國際 規範並具有強烈的修正主義傾向。在外交政策的選擇上，不但把軍備 強化與核武研發視作首要選項，更採取邊緣策略希望藉此迫使對手讓 步。在這些要素的阻礙之下，致使朝鮮半島的信心措施無法達到預期 目的。 再者，若由正常國家或強權國的角度來審視，則其中的關係脈絡 又呈現出不同的樣態。倘若國家能夠維持其政治控制力，並且提供政 治財、穩定的經濟發展，以及良好的發展情況預期。則即使該國受到 外國勢力的介入或缺乏民主正當性，亦能為信心建立措施提供良好的 運作基礎，如西歐各國或蘇聯之例。因為政府體質正常或良好，所以 這些國家重視的是現狀的延續，以及避免爆發戰爭，而它們也較有意 願接受國際規範並進行跨國安全合作。最後，本文認為朝鮮半島的信心建立機制不能僅將著眼點聚焦於 交流與溝通，而應同時思索如何增強爭端國的政府體質，使其孕育出 接納信心措施的動機與意願。因為政府體質的差異，所以西歐或美蘇 國家之信心建構經驗未必能適用於東北亞衝突。雖然強化當事國的體 質可能會帶來以下困境：提供北韓政府經濟和治理功能的援助，恐將 使其獲得發展軍事的餘裕與資源，而持續運用激進的姿態來予取予 求。 但本文認為利用以下三個途徑將能夠降低此種疑慮，茲分述於 後。其中的關鍵要素為：第三方調解者、援助、對世界市場的依賴 度、與其昔日盟國建立戰略共識，以及擴大朝鮮問題的議題界定。第 一，衝突調解：當朝鮮半島局勢出現軍事危機時，由第三方的國家或 非國家調解者來處理相關事務，降低北韓政府的疑慮。78第二，援助提 供：透過第三方調解者來提供北韓政治財、糧食及經濟援助，79並吸引 其參與全球市場，以加深該國對市場的依賴度。易言之，不應由獎懲 的角度來看待援助，而應思索如何透過外援來協助北韓政府復原體 關於朝鮮半島衝突之第三方調解者的研究文獻，請見林文謙，〈調解者與北 韓核武危機〉，《東亞研究》，第 42 卷第 1 期，2011 年 1 月，頁 85-126。 近年來國際上的作法是以人道援助為主，例如 1997 年聯合國發展署及糧農 組織(Food and Agriculture Organizatron, FAO)之援助、南韓與日本等國之 糧食援助等。請見 Ministry of Unification, 2010 White Paper on Korean
Unification, pp. 1-293。或如 2011 年 7 月歐盟宣布提供 1,450 萬美元的緊急
糧食援助，以協助北韓民眾度過糧荒。請見 AFP, “EU to Provide Emergency Food Aid to North Korea,” EUbusiness Website, July 4, 2011, <http://www. eubusiness.com/news-eu/nkorea-diplomacy.b3r>；Maev Kennedy, “Europe to Send Urgent Food Aid to North Korea,” Guardian.co.uk Website, July 4, 2011, <http://www.guardian.co.uk/world/2011/jul/04/north-korea-european-commission-food-aid>。但這些方案的缺點是僅能救濟一時之窮，卻無助北 韓政府體質的復原；本文認為國際援助應同時著手強化北韓的基礎建設與生 產能力。
質，進而降低其不安全感。80第三，背景塑造：從美蘇和西歐國家的案 例可以發現，特定的戰略背景有利於信心措施效用的發揮，例如強權 國的引導與約制、各國對戰爭毀滅性的共同認知等。在援助北韓政府 修復其體質的同時，吾人必須塑造出具有約制力的背景環境來牽制北 韓的行動。例如與北韓政府昔日的盟國（中國與俄羅斯）深化關係並 建立戰略共識，使中俄兩國不再是忠誠的北韓盟友，而是施壓的主 體。81同時，擴大朝鮮半島問題的界定，將其視為「亞洲」安全問題而 非僅是東北亞問題，使得例如東南亞國協(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)各國能夠一併成為調解者。而前述途徑如能 與信心措施一併運用，將有助於增進兩韓之間的穩定程度且深化信心 建構的階段。
（收件：2011 年 11 月 22 日，修正：2012 年 5 月 4 日，採用：2012 年 5 月 7 日）
索德伯格(Marie Söderberg)曾針對日本採用「官方發展援助」(Official De-velopment Assistance, ODA)來協助北韓的案例進行研究。索德伯格認為北 韓不可能因為外援而放棄核武發展，因此官方發展援助並不能解決朝鮮衝 突，但它至少可以降低北韓所懷有的被威脅感，藉此增進和平的契機。請見 Marie Söderberg, “Can Japanese Foreign Aid to North Korea Create Peace and Stability?” Pacific Affairs, Vol. 79, No. 3, Fall 2006, pp. 433-454。 近年來，某些美國學者開始提及此類外交策略，請見 William H. Tobey, “Ig-nore North Korea, offer Beijing a choice,” Foreign Policy Website, June 16, 2010, <http://shadow.foreignpolicy.com/posts/2010/06/16/ignore_north_ korea_offer_beijing_a_choice>。另外，雖然未公開譴責，但中國已開始對北 韓的挑釁作為施壓。請見 The Chosunilbo, “China Warned N.Korea Against Attacking the South, Says Lee,” The Chosunilbo Website, June 24, 2011, <http://english.chosun.com/site/data/html_dir/2011/06/24/201106 2400447. html>。
參考文獻
中文部分
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英文部分
專書Berg, Rolf & Adam-Daniel Rotfeld, 1986. Building Security in Europe: Confidence-Building Measures and the CSCE. New York: Institute for East-West Security Studies, Inc..
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