在非常體制之下，新聞刊物有關新聞自由的討論與抗爭有兩個高峰期，一是 在一九五○年代，一是在一九七○年代至解嚴前這段時期。而這兩次的抗爭由於 時空環境大異其趣，因此展現的方式也有所不同。基本上，在一九五○年代，由 於新聞管制制度還在建立的過程中，因此此階段的討論與抗爭，多半源於新制度 的推行，引發新聞媒體對自身未來發展的危機感，故而起而抗爭。而在一九七○
年代以降的這段時期，即黨外時間，其所面對的環境為新聞管制體制已大致就 緒，而固有的新聞媒體又漸次為統治者所收編，因此黨外人士乃從新刊物著手，
一方面批判既有新聞媒體，一方面則運用各種方式突破政府的新聞管制。
（一）一九五○年代新聞刊物對新聞自由的爭取
由上述的討論可知，戰後臺灣的廣播媒體從建立之初即其之後的發展都在主 政者的嚴格管控之中。然而，平面新聞媒體則不是這樣。雖然在二二八期間，臺 灣新聞刊物的發展受到極嚴重的打擊，但到一九四九年中華民國政府遷臺前已有 一定規模的民間報紙出現，其中最主要的就是由前《臺灣新生報》社長李萬居主 辦的《公論報》。而到一九五○年，為了管制物資（另有一說為為了扶植一九四 九年才在臺灣成立的黨報《中央日報》），行政院發佈限張令，雖壓制原已有一定 規模的《臺灣新生報》及《公論報》的發展，但卻讓其他剛成立不久的民營報紙
•38•
有發展的機會。但是公黨營報紙與民營報紙還是有一個最基本的差異，即公黨營 報紙擁有的公家機關訂戶與廣告主，是民營報紙所沒有的。在此不對等的基礎 下，民營報業為了發展，一方面以更開放的言論或更多元的新聞來源擴展訂戶或 讀者。一方面則逐漸建立起合作的模式，向政府爭取補助。
雖說政府掌控報紙原料「白報紙」的來源，限制報紙的發展，但這卻也成為 促使民營報業合作的起始點。早在二二八事件前夕，臺北市報業同業公會籌備處 即針對紙張供不應求的問題召開會議，希望政府統籌供應。133 到中華民國政府 遷臺後，相似的合作模式不但繼續存在，還擴及其他的訴求，如請政府免徵新聞 雜誌的營業稅，以及向政府爭取公告廣告與貸款等。134 而就在民營報業此一合 作的機制，加上支持新聞自由的立法委員，及代表自由派人士的刊物《自由中國》
的相互聲援配合下，展開一九五○年代民間輿論對政府新聞管制政策的批判，其 中又以下列二個議題最為重要：
1.限張政策與紙張供應問題
雖然，在二二八事件前夕，已有臺北市報業公會合作向臺灣紙業公司交涉配 給新聞紙的情形出現，但並非所有的報社都仰賴臺紙供應新聞紙。要一直等到一 九五○年初，外紙禁止進口後，才開始由政府統攝所有報社紙張分配的問題。135 所謂的的「外紙禁止進口」，一開始是指禁止各報自行購買外紙。政府針對臺紙 生產不足以供應全臺各報用紙的情形，則透過紙業公司收購民間已進口的外紙，
或由省府特准，由物資調節委員會進口。136 一直到一九五一年五月，才確立「外 紙暫停進口」的政策。137
起先，政府規定的的配紙辦法，都是依據各報的用紙量來分配。但到一九五 四年下半年卻演變為「定量供應」，138 即雖各報發行增加，但臺紙供應的數額卻
133 新聞，〈報業公會召開會議討論紙張配給問題〉，《臺灣新生報》1947 年 2 月 27 日，第 4 版。
134 楊秀菁，〈臺灣戒嚴時期的新聞管制政策〉（台北：國立政治大學歷史學系碩士論文，2002），
頁 72-77。
135 新聞處，《臺灣省政府施政報告》1950 年 6 月，頁 189。
136 新聞處，《臺灣省政府施政報告》1950 年 12 月，頁 209、1951 年 6 月，頁 187。
137 新聞處，《臺灣省政府施政報告》1951 年 6 月，頁 188。
138 據一九五四年十二月的《臺灣省政府施政報告》中指出：「本年各報發行數字及用紙數量，經
•39•
不變。另外，隨著臺紙公司的民營化，在無外紙與其競爭的情形下，臺紙公司反 而一直漲價，增加報社的負擔，如《聯合版》范鶴言所說：
現在的配紙制度，不僅不是對新聞事業的貼補，而是新聞事業對政府的納 稅。何以言之？新聞紙配價遠高於外紙輸入價格百分之卅以上，紙質不逮 外紙，猶在其次。要是我們有權選擇的話，沒有理由選購價格較高紙質較 劣的紙張來印報，所以配紙制度對新聞事業是一種負擔，而不是享受，同 時也是對讀者的一種負擔。139
也因此引發民營報業及民意代表廢除「配紙制度」及開放「洋紙進口」的呼聲，
其中又以成舍我一九五五年三月四日在立法院的質詢為代表：
配紙制度，就臺灣說，根本沒有必要，這種制度的產生，在西方，只有戰 時因海上封鎖。本國產量不足，外紙不易運到，或平時因本國產量不足需 要數量太大而又有經濟危機，必須節省外匯，減少外紙輸入，這才有限額 配紙的辦法。……臺灣雖處於戰時狀態，但是海上並未被敵人封鎖，一切 物資均可隨時進口。過去政府要例行配紙制度，除採用紙業公司產品以 外，不能有所選擇，現紙業公司既改由民營，如政府取消配紙，則報館用 什麼紙，最好，最合算，應儘有選擇自由。……假使紙業公司出品，不比 外紙貴，即使稍貴，大家為了扶助本國工業，也未嘗不可忍痛採用。但若 價格超過外紙太遠，而品質又不如外紙，則政府亦即絕沒有強迫報館始終 犧牲不許選擇的理由。且在自由選購下，或許反可促使臺紙，改進品質，
減低成本。140
在各方要求下，行政院乃於一九五五年四月二十一日決議「自五月一日起將原頒 之新聞用紙供應辦法廢止，而酌准新聞事業進口洋紙應用；至於報紙篇幅則仍基
由新聞處會同各報自組之用紙調配會自五月開始調查，歷時半載，茲經初步核定，需紙用量 為每月三三五噸，較上年配紙額超出五十噸，此項超額因與中央配紙法令及臺紙供應量等問 題有關，現仍由有關機關會商供應辦法中。」另在李玉階同年九月十二日的評論中指出：「關 於新聞用紙的問題，我們同業要求速即廢除定量供應制度，於四十四年（1955）起仍舊恢復 核實供應辦法。」新聞處，《臺灣省政府施政報告》1954 年 12 月，頁 244；李玉階，〈歡迎老 兵馬星野〉，《天聲人語》，頁 164。
139 范鶴言，〈配紙制度是否需要？〉，《報學》第 1 卷第 6 期（1954 年 7 月），頁 10。
140 成舍我，〈「人權保障」與「言論自由」〉，《自由中國》第 12 卷第 6 期（1955 年 3 月 16 日），
頁 10；第五次會議速記錄，《立法院公報》第 15 會期第 3 期（1955 年 6 月 16 日），頁 158、
159。
•40•
於戰時節約用紙原則予以限制」，並頒佈「戰時新聞用紙節約辦法」，141 該辦法 成為戰後臺灣實施限張政策最重要的法令依據。
而此次紙張的問題，連帶的也使得各界注意到已實行多年的報禁政策的。成 舍我在該次立法院質詢即談到：「因節約紙張及印刷原料，就可以禁止新的報紙 雜誌出版，這是天下奇聞。」並指出：
這些束縛言論自由過於嚴酷的條文，不出於立法院通過，總統公佈的出版 法本身，而只是出於四十一年（1952）十一月廿九日內政部公佈的出版法 施行細則。這一份由行政官署制定的施行細則，許多地方，多與母法的立 法原則相衝突，痛快的說，簡直就是違憲。142
雖然成舍我將報紙限張、限證的源由全歸咎於內政部公佈的《出版法施行細 則》，與整個限張、限證政策的發展有誤。然而，卻是政府從一九五○年十二月 施行報禁以來，新聞界首次對報禁問題提出質疑。由此可知，原為節約紙張而限 制報紙張數、家數的理由，在臺灣政治、經濟的環境的轉變下，已無法再說服新 聞界了。
2.一九五八年的「出版法」修正
一九五二年修正通過的《出版法》，該草案一九四七年十月由行政院臨時會 議通過後不久，就由行政院公告，刊載在各大報上，以聽取各方意見。而送交立 法院後，又在立法委員的把關下，延宕四年才通過。對當時的人而言，這部「出 版法」已比歷來的出版法規進步，是「保障意義多，管制的意義少」。143 但對政
141 行政院院會對新聞用紙供應的決議事項摘錄如下：（一）政府為計畫供應新聞事業所需用之白 報紙，並為撙節外匯之支出，自本年五月份起，酌准新聞事業進口白報紙應用，其總數每月 以三百三十噸為最高額。（內報社二百八十五噸，雜誌社四十五噸，每社之申請進口數量以原 有之分配表為準）該項核准進口白報紙之外匯，以日本易貸外匯（即向日本進口）為限。其 結匯辦法，照普通進口一般規定辦理。（二）各報社、雜誌社進口白報紙，應自即日起，立即 辦理結匯進口手續。在五月份結匯進口之白報紙未運到前，得向臺灣紙業公司按原額借用白 報紙應用。（三）政府基於戰時節約原則，由政院制訂「戰時新聞用紙節約辦法」分行遵照。
新聞，《中央日報》1955 年 4 月 22 日，第 1 版。
142 成舍我，〈「人權保障」與「言論自由」〉，《自由中國》第 12 卷第 6 期（1955 年 3 月 16 日），
頁 9、10；第五次會議速記錄，頁 158。
143 「出版法在立法院通過時，小組會和大會，前後開了不下五十次，大家十分謹慎，總怕這份 出版法，與我們憲法上的言論自由，出版自由原則衝突。現行出版法四十五條，全部精神，
•41•
府單位而言，這部法規所賦予的管制範圍仍不足夠，因此屢次想進一步制訂或修 改相關出版法規。而一九五四年十一月五日內政部依據「出版法」第三十五條：
「戰時或遇有變亂或依憲法為急速處分時，得依中央政府命令之所定，禁止或限
「戰時或遇有變亂或依憲法為急速處分時，得依中央政府命令之所定，禁止或限