行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告
戰後台灣新聞自由的歷史考察(1945-1988)
計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC91-2411-H-004-027- 執行期間： 91 年 08 月 01 日至 92 年 07 月 31 日 執行單位： 國立政治大學歷史學系 計畫主持人： 薛化元 計畫參與人員： 楊秀菁 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢中 華 民 國 92 年 12 月 15 日
行政院國家科學委員會補助專題研究計畫
5成 果 報 告 □期中進度報告戰後台灣新聞自由的歷史考察(1945-1988)
計畫類別：
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個別型計畫 □ 整合型計畫
計畫編號：NSC
91-2411-H-004-027
執行期間：91 年 8 月 1 日至 92 年 7 月 31 日
計畫主持人：薛化元
計畫參與人員：楊秀菁
成果報告類型(依經費核定清單規定繳交)：
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精簡報告 □完整報
告
處理方式：除產學合作研究計畫、提升產業技術及人才培育研究計畫、 列管計畫及下列情形者外，得立即公開查詢 □涉及專利或其他智慧財產權，□一年□二年後可公開查 詢執行單位：國立政治大學
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摘 要
民主憲政體制中，新聞自由的目的在於保障新聞媒體不受不當干涉，以發揮 其傳遞資訊、針貶時事，並監督以及適時揭發政府濫權、擔負制衡社會既存勢力 的反制力量的功能。中華民國憲法第十一條規定：「人民有言論、講學、著作及 出版之自由」，學者將其合稱為「表現意見之自由」。這裡所謂的「出版自由」， 亦包括保障新聞媒體出版的「新聞自由」在內。 過去有關戰後台灣新聞自由問題的歷史研究，大都零星散見於有關報業概況 的介紹，如陳國祥、祝萍合著的《台灣報業演進 40 年》，談到一九五○年代民營 報業曾聯合起來反對「九項禁例」與立法院通過的出版法修正案；或是政治人物 傳記中對新聞自由的爭取，如楊錦麟的《李萬居評傳》提到李萬居在省議員任內 所作有關新聞自由的質詢；或是個別資深報人的回憶文字，如王麗美的《報人王 惕吾》、彭明輝的〈王惕吾與聯合報系的形成〉、閻沁恆的〈余紀忠與「中時報系」〉 等；或者就是因研究在野媒體而附帶提及，如薛化元的《「自由中國」與民主憲 政》。真正專門研究二次大戰結束、台灣交由中華民國政府管轄之後的整個新聞 自由與政治環境變化之間關係的作品，反而極欠缺。 目前就中華民國政府遷台之後有關新聞政策的研究成果，僅有方而方的〈我 國報紙限張政策研究〉與楊肅民〈限證下我國報業問題之研究〉兩篇碩士論文， 以整體台灣新聞史的角度進行探討的作品仍付之闕如。方而方的著作僅討論報紙 限張政策從一九五○年到一九七四年的法規演變，其結論甚至指出台灣地處亞熱 帶，所產林木不適於製造新聞紙，每年必須自國外進口白報紙，故對報紙篇幅毫 無限制並不可能。楊肅民著作對於報禁之下政府有關限證、限印、限張等政策有 較清楚的界定，不過由於成書甚早，在當時的政治環境下，作者對於政府限證的 五大理由：報社家數已達飽和說、節約用紙說、戰時需要說、避免惡性競爭說及 他種印刷媒介替代說，其本上持肯定態度，並以探討其法源基礎（憲法、出版法、 國家總動員法）的方式來論證政府限證政策的正當性。 不論是方而方或楊肅民的作品，其對官方新聞管制措施的法源探討基本上均 仰賴於行政院新聞局出版的《新聞年鑑》及台北市政府編輯的《出版品及大眾傳 播事業法令彙編》，缺乏對法規原典的法理檢證。再者，二者都從表面上的新聞ii 管制措施──限張、限印、限證──進行研究，對新聞管制的核心問題──言論 控制卻未能真正深入涉及。此外，兩篇論文對新聞管制的主管單位，以及新聞法 規的演變亦未作深入的探討。事實上這些問題都是其他相關台灣新聞史著作的通 病，對新聞管制的討論常只觸及某一面向，欠缺整體性、全盤性的研究。 本研究計畫的目的，正在於希望透過對戰後國民政府所頒布有關新聞法規的 重新整理，將官方新聞政策的來龍去脈，配合上時代的政治環境，再加上當時知 識分子有關新聞自由的主張與討論，通盤地審視從一九四五年二次大戰結束到一 九八八年政府宣布解除報禁為止，台灣新聞自由問題的一個歷史全貌。 關鍵字：新聞自由、媒體、報紙、報禁
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Abstract
The significance of the press freedom in a democratic society is to guarantee the basic right of opinion expression of all the people by excluding the improper interference of the non-market factors from the publishing business. As the press freedom done well, the people will be given the advantage to watch over the government, to prevent as if it will go beyond the limits that regulated by the constitution.
The eleventh article of the Constitution of the Republic of China reveals that:“The people have the freedom to speeching,teaching,writing,and publishing.”In general, all these four freedoms are viewed as so-called the freedom of expression. No doubt, the press freedom is one inseparable part of the freedom of expression.
Alexis de Tocqueville wrote as followed in 1830’s:“In some nations which pretend to be free any agent of authority can break the law with impunity, and the country’s constitution gives the person aggrieved no right to complain before the courts. In such nations the independence of the press is not just one of the guarantees, but the only guarantee remaining for the freedom and safety of the citizens. So if the men ruling such nations speak of taking away the independence of the press, the whole people could answer them:‘Let us punish your crimes in the ordinary courts, and then perhaps we shall agree not to appeal to the tribunal of public opinion.’” Just as Tocqueville had pointed out, the role of the press freedom in a country is the “tribunal of public opinion”.So if the liberty of press be trampled, the direct cosequence is that the gate of the public opinion court be shuted. People of such country not only couldn’t appeal in the juridical court, they in fact have no way to win their justice back. We can judge a society is free and democratic or not simply by it has or hasn’t the freedom of publishing and speeching.
The dissidents’ striving for the liberty of press in Taiwan after the World War II is a long and complicated process. After two major dissident media in 1950’s—Free
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authority between 1960 and 1961, the whole decade of 1960’s there wasn’t any mass medium dared to challenge the policies of KMT’s administration. Only after 1970, the continuously coming of crises of diplomatic failure and domestic affairs, especially the death of Chiang Kai-Shek in 1975, there was another chance for the flourishing of the political dissidents’ publications. In such a meaning, the process of the democratization in Taiwan went together with the liberization of the media-control by the KMT government.
The purpose of this project aims at revealing the coercive methods and laws issued by the authority in order to depress the opponents between 1945 and 1988, and how the intelligent elites responsing it at that time.
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目 次
摘 要...i Abstract ... iii 目 次...v 戰後臺灣新聞自由的歷史考察(1945-1987)...1 一、國民政府訓政時期的新聞管制體制...3 二、臺灣省行政長官公署時期...7 三、非常體制下的新聞管制制度... 11 （一）從訓政到戒嚴的過渡：報禁的形成...12 （二）戒嚴體制下的言論控制—人人心中的小警總...15 （三）普通法系中的言論限制...18 （四）國民黨管轄下的新聞事業...22 四、電子媒體的發展：一九五、六○年代廣播電視媒體的新聞控制...26 （一）對廣播電臺的限制...26 （二）對無線電視的限制...29 （三）對申請設置電子媒體及對閱聽人的限制...31 五、新聞自由的爭取與報禁的解除...37 （一）一九五○年代新聞刊物對新聞自由的爭取...37 （二）黨外時期對新聞自由的突破...47 （三）解嚴與解除報禁...49 結論...50 參考書目...53•1•
戰後臺灣新聞自由的歷史考察(1945-1987)
就自由民主體制而言，在理論上新聞自由不僅是其制度確立的要件之一，更 經常被視為是維繫民主政治於不墬的重要基礎，而各民主國家莫不將之列入憲法 所保障的基本權利的內涵中。相對地，一個國家開放與民主的程度，通常也可以 從該國新聞媒體的健全與否與獨立性如何來評斷。而中華民國新聞自由的保障問 題，學者多從「中華民國憲法」第十一條規定「人民有言論、講學、著作及出版 之自由」切入。此一條文規範的人權保障內容，基本上是表現自由的展現。持前 述主張的學者，乃以報紙雜誌及廣播電視等新聞媒體，係以印刷或攝影錄音的方 法，將其欲傳達的各種資訊或意見散佈於眾，屬於「出版」的形式之一，而認為 「中華民國憲法」第十一條規定的「出版」自由亦應包含有保障新聞媒體出版的 「新聞自由」在內。1 不過，近年來從「權力分立」理論發展、建構出的「第四權」，已經逐漸成 為建構新聞自由的另一個重要主張。在國家行政權力肥大化，古典權力分立理論 有所不足的狀況下，部分學者提出輿論作為三權分立以外「第四權」的主張。就 此而言，雖然權力的性質與傳統的理論已不相同，但是輿論成為制衡執政者的角 色，則受到重視。在某種意義上，此一主張也是所謂「多元之權力分立論」的一 環。2 而新聞自由在此脈絡下，乃成為以所謂「第四權」理論為基礎所保障的自 由。就此而言，新聞自由的正當性基礎，可從兩方面加以論述。首先，新聞媒體 提供一般大眾足夠的資訊，使人民可以了解政府的作為；並且提供並促進公眾對 公共議題討論的機會，以形成公意，藉以監督政府的施政。其次，現代政府作為 一結構複雜的龐大組織，要監督這樣一個組織，必須要有一個結構良好、財務健 全、擁有專業評論家、具有獲取充分資訊能力、並且有將其所獲資訊或評論傳遞 給一般大眾的能力之組織，才足以擔負監督政府的功能。而此一組織的具體指 1 林紀東，《中華民國憲法逐條釋義（一）》（臺北：三民書局，1993），頁 155。 2 許志雄，《憲法之基礎理論》（台北：稻禾出版社，1992），頁 199；濱田純一，《情報法》（東 京：有斐閣，1993），頁 15-6。•2• 涉，主要還是新聞媒體。3 第四權理論即基此理由而認為憲法所以要保障新聞自 由，其主要目的即是為了維持新聞媒體的自主性，俾使新聞媒體能提供未受到政 府控制或影響的資訊、娛樂及意見，促進人們對政府及公共事務的關心，並進而 促進公眾討論，形成公眾意見，以發揮監督政府施政的功能。4 由於新聞自由在民主憲政體制下的重要性，抱持「自由中國」招牌的國民黨 當局，5 為了彰顯其相對於「共產中國」的「自由中國」色彩，即使在國民黨管 制言論最嚴苛的戒嚴時期，也未曾妄加全盤否定。然而，對國民黨當局而言，管 制仍是其政策呈現的重要面向，因此往往提出所謂高於「新聞自由」的價值來限 制新聞自由，如國家安全與媒體的社會責任等。當然，立基於「第四權」理論的 新聞自由並非絕對不能限制，如「維護新聞媒體自主權」以及「促進新聞媒體提 供多元化的資訊」，即是被認為合於新聞自由理念的具體管制目的。只是，在戒 嚴時期新聞管制的體制無論是存立的基礎，或是具體的作為，似乎皆不屬於此一 層次。 就戰後臺灣的歷史脈絡而言，雖然「中華民國憲法」從一九四七年起，在形 式上已正式實施，但是新聞自由的保障卻始終是一個大問題。這一方面是因為自 國民政府接收臺灣以後，即以國民黨一黨訓政的體制，限制新聞自由；另一方面 則是縱使行憲進入憲政時期，執政的國民黨不僅沿襲部份訓政時期的作法，而且 更佐以動員戡亂體制、戒嚴體制，並配合一般法律制度的制定，箝制新聞自由。 而相對於國民黨當局對輿論的高壓統治，除了一九六○年代以外，新聞刊物基本 上還是儘量在可能的範圍內，尋求發聲，甚至突破輿論禁忌的可能。本文的主題 在探討戰後臺灣新聞自由的歷史發展，因此，輿論界對新聞自由的爭取為本文不 可獲缺的探討重點。而輿論界的探討與抗爭，基本上又是對應政府施行的管制政 策而來，因此政府的新聞管制制度也是本文不可迴避的議題。故而，本文從國民 黨黨部及官方的檔案史料著手，在配合部分當事人的紀錄，希望透過制度面的研
3 E.g , Blasi , supra note 36 , at 541 , 564 ; BAKER , supra note 42 ,at 233.轉引自林子儀，〈新聞自由
的意義及其理論基礎〉，《言論自由與新聞自由》（台北：月旦出版社，1994），頁 80。
4 E.g , Blasi , supra note 36 , at 541 , 564 ; BAKER , supra note 42 ,at 233.轉引自林子儀，〈新聞自由
的意義及其理論基礎〉，《言論自由與新聞自由》，頁 80。
5 國民黨與中華民國政府就制度而言是兩個不一樣的個體，但是在本文研究的範圍內，往往碰觸
國民黨與中華民國政府難以分割的黨國體制，因此為使行文方便，凡涉及國家體制的運作以「國 民黨當局」稱之，而單純屬於國民黨內部運作的相關事項，則以「國民黨」稱之。
•3• 究，再輔以輿論界對新聞自由的爭取與抗爭，建構戰後臺灣新聞自由發展的歷史 面貌。
一、國民政府訓政時期的新聞管制體制
戰後國民黨在臺灣所施行的新聞管制體制，乃承襲其在中國大陸時的統治經 驗。一九二八年國民黨北伐統一後，中國在名義上歸屬國民政府統治。6 就中國 現代史脈絡的新聞管制規定而言，一九一四年由袁世凱所頒佈的「出版法」，在 段祺瑞於一九二六年明令廢止，7 一九三○年國民政府司法院再次宣告舊「出版 法」已經廢止不能援用。8 然而，另一方面，國民政府卻著手制定符合其需求的 「出版法」，即訓政時期「黨政一體」的「出版法」。 國民黨版的「出版法」於一九三○年十二月十六日由國民政府公佈施行，而 在「出版法」施行之前，國民黨即分別於一九二九年一月十日通過「宣傳品審查 條例」和一九二九年九月五日通過「日報登記辦法」等規定，作為管制新聞刊物 的依據。根據「宣傳品審查條例」第二條規定，國民黨中央宣傳部可以管制的宣 傳品範圍為：9 一、各級黨部之宣傳品； 二、各級宣傳機關關於黨政之宣傳品； 三、黨內外之報紙及通訊稿； 四、有關黨政宣傳之定期刊物； 五、有關黨政之書籍； 六、有關黨政宣傳之各種戲曲、電影； 七、其他有關黨政之一切傳單、標語、公文函件、電通等宣傳品。 第四條規定，各種宣傳品之審查標準如下： 6 郭廷以，《近代中國史綱》下冊（臺北：南天書局，1994），頁 570。 7 臨時執政令，《政府公報》第 3523 號（1926 年 1 月 30 日），頁 319。8 Lee-hsia Hsu Ting , Government Control of the Press in Modern China 1900-1949 ( Cambridge ,
Mass : Harvard University Press , 1974 ) , p.49；劉哲民編，《近現代出版新聞法規匯編》（上海： 學林出版社，1992），頁 102。
•4• 一、總理遺教； 二、本黨主義； 三、本黨政綱，政策； 四、本黨決議案； 五、本黨現行法令； 六、其他一切經中央認可之黨務政治記載。 第五條規定，凡含有下列性質之宣傳品為反動宣傳品： 一、宣傳共產主義及階級鬥爭； 二、宣傳國家主義，無政府主義及其他主義，而攻擊本黨主義、政綱、政 策及決議案者； 三、反對或違背本黨主義、政綱、政策及決策者； 四、挑撥離間分化本黨者； 五、妄造謠言以淆亂視聽者； 第十一條規定： 各級黨部如在所屬區域內發現反動刊物，認為重要者，得咨請所在地各級 政府先行扣留察勘，再呈請中央宣傳部辦理之。 以及「日報登記辦法」第一款規定：「在出版法未頒佈以前，各種日報均須遵照 本辦法辦理登記」；第二款規定：「日報之登記機關為各省黨部宣傳部、各特別市 黨部宣傳部」，「登記之最後審核，由中央宣傳部辦理之。」10 可見當時國民黨 的新聞政策已朝向以三民主義、11 國民黨之政綱、政策為唯一審核標準的單元 思考，任何非國民黨所遵循的思想，或政策主張都屬於「反動宣傳品」。並以中 宣部作為最高指導機構，利用國民黨的各級黨部作為審核言論的機構，以達到控 制言論的目的。 宣傳部是國民黨在一九二四年改組後成立的新單位，當時中宣部規模甚小， 主要在處理國民黨對外的文告。到一九二八年三月，國民黨中央常務會議通過「中 央執行委員會宣傳部組織條例」，將該部分為普通宣傳、特種宣傳、國際宣傳、 10 羅家倫主編，《革命文獻》第 23 輯（台北：中央文物供應社，1960），頁 489-90。 11 《大公報》在一九二九年一月十一日報導國民黨中常會頒佈「宣傳品審查條例」一事時，曾 在新聞內文以放大的字體書寫「凡反三民主義之宣傳均加取締」等文，將該條款的重心突顯 出來。新聞，〈中常會頒佈宣傳品審查條例〉，《大公報》1929 年 1 月 11 日，第 2 版。
•5• 徵審、出版和總務六科，正式確立中宣部的架構。其中「徵審」一科乃開啟國民 黨審查出版品的大門。然此時，由於國民黨立足未穩，中宣部的主要工作仍僅止 於國民黨的內部。到八個月後，中宣部又作了一次重大的組織調整，增加「指導 科」，並賦予其「指導黨內外各項宣傳工作」的機能，國民黨乃將其觸角伸展到 黨外的刊物上。12 一九二九年一月「宣傳品審查條例」的出現，及一九二九年 九月「日報登記辦法」的通過，乃是國民黨將其管控範圍伸展到黨外的出版品， 並建立其基本的管制機制的表徵。 然而，值得注意的是，當國民黨版的「出版法」首次在一九三○年亮相時， 雖然其仍延續上述規定，將「中國國民黨」及「三民主義」的思維列為最高的指 導原則，13 但卻將該黨可審核的範圍限制在「新聞紙或雜誌有關於黨義或黨務 事項之登載者」，而以內政部為主要審理新聞刊物的機構。自此開始以內政部與 國民黨中央黨部宣傳部，共同為管制新聞的「黨政雙軌並行」模式。14 其後，國民黨乃利用「出版法施行細則」第二條規定，將下列性質之文書、 圖書，均列入「有關黨義黨務事項之出版品」： 一、引用或闡發中國國民黨黨義者； 二、記載有關中國國民黨黨義、黨務、或黨史者； 三、所載未直接涉及中國國民黨黨務、黨史，但與中國國民黨黨義、黨務、 黨史有理論上或實際上之關係者； 四、涉及中國國民黨主義或政綱、政策之實際推行者。 在訓政時期，「國民政府受中國國民黨中央執行委員會之指導及監督，掌理全國 政務」的狀況下，15 任何決策皆出於國民黨內部，鮮少有事務能逃離該條款所 12 王凌霄，〈中國國民黨新聞政策之研究〉（臺北：國立政治大學歷史研究所碩士論文，1992）， 頁 24-5。 13 第十九條第一款規定，出版品不得為「意圖破壞中國國民黨或三民主義者」之記載。 14 依照王壽南教授〈抗戰前十年的出版法規〉一文的分析，一九三○年的《出版法》呈現出下 列兩項特質：第一，黨政一體。所謂黨政一體，即出版法不但要維護中華民國政府，也同樣 要維護中國國民黨。第二，黨政雙軌並行。所謂黨政雙軌並行，即出版法的執行主管機關雖 為政府官署，但黨部亦有執行主管的權力。王壽南，〈抗戰前十年的出版法規〉，《政大歷史學 報》第 15 期（1998 年 5 月），頁 112-3。 15 一九二八年二月四日，中國國民黨第二屆中央執行委員會第四次全體會議通過之《中華民國 國民政府組織法》。羅家倫主編，《革命文獻》第 22 輯（台北：中央文物供應社，1960），頁 203。
•6• 編織的大網。而這種以「行政命令」或是利用「行政裁量」的方式，將母法所賦 予的行政管轄權擴大或增設管制範圍的作法，乃是後來國民黨當局統治臺灣新聞 媒體時的一貫伎倆。 不過，至少在母法上，國民黨當時還不敢直接統涉管制新聞刊物的工作。而 國民黨這種曖昧不明、模糊不清的管轄權，到一九三七年七月八日「出版法」修 正公佈後，已躍然紙上。該法將原有登記聲請書應登載的「有無關於黨義黨務或 政治事項之登載」一款刪除，16 而將中央宣傳部與內政部並列為新聞紙雜誌的 主管單位。該法第八條「出版品於發行時，應由發行人分別呈繳下列機關各一 份」，包含內政部、中央宣傳部、地方主管官署、國立圖書館及立法院圖書館。 第九條規定：17 為新聞紙或雜誌之發行者，應於首次發行前，填具登記聲請書，呈由發行 所所在地之地方主管官署於十五日內轉呈省政府或直隸於行政院之市政 府核准後，始得發行。省政府或直隸於行政院之市政府，接到前項登記聲 請書後，除特別情形外，應於二十八日內核定之，並轉請內政部發給登記 證。內政部於發給登記證後，應將登記聲請書抄送中央宣傳部登記。 以及一九三七年七月二十八日公布的「出版法施行細則」第十至十二條規定： 第十條：地方主管官署，於依出版法第九條第一項呈轉新聞紙或雜誌之登 記聲請時，應送當地同級黨部審查，同意後，於登記聲請書內加具意見， 以一份存查，三份呈送省政府或直隸於行政院之市政府。 第十一條：省政府或直隸於行政院之市政府，於依出版法第九條第二項核 定新聞紙或雜誌登記聲請時，應送當地同級黨部審查，同意後，除不予核 轉登記者得逕行飭知並咨報內政部外，其准予核轉登記者，於登記聲請書 內加具意見，以一份存查，二份咨送內政部。 第十二條：內政部接到前條登記文件，應送中央宣傳部審查同意後，發給 登記證。 16 根據一九三○年公佈的《出版法》規定，「新聞紙或雜誌有關於黨義或黨務事項之登載者，並 應經由省黨部或等於省黨部之黨部向中央黨部宣傳部聲請登記。」 17 以下一九三七年公佈的《出版法》和《出版法施行細則》條文見《臺灣省行政長官公署公報》 1947 年春字第 50 期（1947 年 3 月 1 日），頁 784-6、春字第 51 期（1947 年 3 月 8 日），頁 800-1、 春字第 52 期（1947 年 3 月 13 日），頁 817-8。
•7• 中央宣傳部可看管的範圍，在「出版法」上已從一九三○年的「出版品由官署發 行者」擴及到所有的出版品。一九三七年的「出版法」，直接在法條內賦予國民 黨管制新聞刊物的權力。而該法也是一九四五年國民黨接收臺灣初期，管理臺灣 新聞刊物的主要法源。但是，由於陳儀主政下的行政長官公署負責新聞事務的相 關人員的背景與態度，可以說是訓政體制下的異數，使得臺灣的新聞管制在理論 與實際之間形成相當大的落差。
二、臺灣省行政長官公署時期
一九四五年十一月三日的「臺灣省行政長官公署佈告」所述「民國一切法令， 均適用於臺灣」，18 象徵國民政府的法規移植臺灣的根本原則。而「中央宣傳部 接管臺灣文化宣傳事業計畫綱要」第二項規定：「敵偽機關或私人經營之報社、 通訊社、出版社及電影製片廠、廣播臺等，一律予以查封，由本部會同省長官公 署接管，其已停辦而設備未毀者亦同時查封。」第三項宣示「前項沒收之報社、 通訊社、出版社、電影製片廠、廣播電臺等，所有印刷機器、房屋建築、工作用 具及其他財產，經中央核准後由本部特派員會同長官公署啟封利用，為便利推進 本黨之宣傳計，中宣部有優先利用之權。」以及第十二項規定：「在未恢復平時 狀態前，新聞、電影、雜誌刊物、通訊社稿均應實行檢查審定，由本部協助政治 部辦理之」，19 則提供中宣部掌管臺灣新聞事業及管制臺灣新聞刊物的依據。 然而，「出版法」及「中央宣傳部接管臺灣文化宣傳事業計畫綱要」所賦予 中宣部管制臺灣新聞刊物的權力，在面對集司法、立法、軍事、行政等大權於一 身的臺灣省行政長官陳儀時，由於陳儀不支持國民黨黨方主導新聞媒體及其走 向，結果原該由中宣部主導的新聞事業及新聞管制，反在彼此權力的競逐下而削 弱了國民黨管制新聞刊物的權力，讓行政長官公署時期成為臺灣解嚴前新聞輿論 較不受國民黨黨方介入的時代。 首先，在媒體接收方面，日治時代後期，臺灣最大的平面媒體《臺灣新報》 18 附錄類，《臺灣省行政長官公署公報》第 1 卷第 1 期（1945 年 12 月 5 日），頁 7。 19 薛月順編，《臺灣省政府檔案史料彙編--臺灣省行政長官公署時期（一）》（臺北：國史館， 1996），頁 44。•8• 在接收後，20 由長官公署聘請青年黨人李萬居為社長，改辦《臺灣新生報》。臺 灣最大的平面媒體由省政府接收，卻非由國民黨人主管，不啻為國民黨掌管臺灣 新聞事業的一大打擊。再者，行政長官公署主管新聞事業的「宣傳委員會」同樣 也由同屬青年黨的夏濤聲擔任，如此，使國民黨管制新聞言論的意志無法順利下 達，這是國民黨在臺灣面臨的第二項挫折。為上述二項，省黨部主任委員李翼中 曾跟陳儀表達不滿之意： （李翼中）余曰：近來各報章雜誌不利於政府之記載言論層見疊出，放肆 甚矣，無乃共產黨之宣傳攻勢呼。。 陳答：曾有多人言之，余已有命夏主任委員矣。 曰：聞夏主任委員為青年黨員，能否效忠長官政策？ 答：夏氏入青年黨時曾以實告，彼對余甚忠。 曰：聞李萬居亦為青年黨員，長官詳否？新生報為政府喉舌，李氏能勝任 否？ 答：余知其為國民黨員，是否跨黨不得其詳，彼主持新生報以來尚能稱職。 曰：政府用人自以才能為準，夏李二君既才力優長，何為而不可？政府推 行三民主義政策，何若慎選對主義有深切研究，又為長官所信任者，付以 專責，豈不兩得其宜？ 答：未嘗及此。21 由上可知，國民黨臺灣省黨部理想中的政府機關報社長及新聞事業主管者，乃應 具備其管制新聞刊物的最高標竿，即要服膺三民主義者。而由陳儀及青年黨人夏 濤聲主導下的新聞管制，在現實運作下則未遵循國民黨在中國大陸以黨義、黨綱 20 一九四四年四月一日，臺灣總督府為便於新聞管制及應付戰局的緊張情勢，強迫臺灣主要的 六家日報合併，即將臺北的《臺灣日日新報》、《興南新聞》（前《臺灣新民報》），臺中的《臺 灣新聞》、臺南的《臺灣日報》、高雄的《高雄新報》與花蓮的《東臺灣新報》六家日報合併 為臺灣新報社。《臺灣新報》的總社設在臺北，位於臺中、臺南、高雄、花蓮的四家報社改為 分社。《臺灣新報》為「敵偽機關」發行的報紙，成為戰後國民政府接收的目標。而《臺灣新 報》在北中南東皆有分社，因此，只要能掌握《臺灣新報》等於擁有臺灣最大的文字媒體。 吳純嘉，〈人民導報研究（1946-1947）——兼論其反映出的戰後初期臺灣政治、經濟與社會文 化變遷〉，頁 20；張圍東〈日據時代的臺灣報紙小史〉，《國立中央圖書館臺灣分館館刊》第五 卷第 3 期（1999 年 3 月），頁 49-58。 21 李翼中，〈帽簷述事——臺事親歷記〉，收入中央研究院近代史研究所編，《二二八事件資料選 輯（二）》（臺北：中央研究院近史所，1992），頁 406。
•9• 及黨的政策，作為審查新聞言論的標準，對言論多加控制的模式，將重心擺在新 聞刊物登記手續是否完備上。因此在一九四七年二二八事件發生前，臺灣的新聞 刊物大多還能暢所欲言。以行政長官公署機關報《臺灣新生報》為例，其在二二 八事件前夕的社論〈新聞界的自肅運動〉一文，還針對部分人士試圖介入管制新 聞自由的問題，指責其為「目光短視」之人，並樂觀的認為，此種論調並不會促 使行政單位干涉新聞事業的發展。22 「各報章雜誌不利於政府之記載言論」的出現，在某一程度上反映了臺灣社 會對新統治政權的不滿。臺灣與中國大陸分離五十年，兩者在政治、經濟、建設 以及風土習慣已產生很大的隔閡。對臺灣人而言，臺灣光復應該代表著臺灣脫離 日本殖民統治，而可以當家作主。然而，被視為血脈相連的新統治者卻延續臺灣 總督府的作法來管制臺灣人民。再加上政治上的貪污腐敗、經濟上的蕭條、民生 凋蔽和經濟搾取，以及社會上的治安惡化、退化中的社會與族群隔閡與文化衝突 等，23 在在加深臺灣人對統治者的不滿，終於引爆了二二八事件。 二二八事件的發生，執政當局急速的想找出其導火線，「輿論不當之影響」 乃成為其關注的焦點之一： 在日人統治時代，輿論上亦受絕對之統治，光復以後，陳長官在經濟上採 取統治政策，在政治上已較為放鬆，在輿論上則採取放任主義。一年以來， 行政當局未能注意應付環境各方面，開罪過多，是以全臺十餘家報紙之輿 論，幾無日不有批評政府誹謗政府，甚至不依事實任意謾罵，惡意醜詆， 長官公署以言論自由均置之不理，臺胞初級教育甚為普及，能閱報者佔絕 大多數，此等攻擊政府之輿論為其從來未所見，初則引以為怪事，繼則信 為正確，而漸啟輕視政府不信任政府之心理矣。（標點符號為筆者所加）24 由上可知當政者對臺灣輿論的觀感，而在實際執行動作上，則是一九四七年三月 22 此篇社論雖名為〈新聞界的自肅運動〉，但全篇主軸，主要是在勸誡新聞界不可以「強登廣告， 武裝派報」，及利用其報導新聞的職務，「以此作為找兼差，要津貼的要挾手段」，而不涉及新 聞報導內容的自律。社論，〈新聞界的自肅運動〉，《臺灣新生報》1947 年 2 月 26 日，第 2 版。 23 李筱峰，〈從《民報》看戰後初期台灣的政經與社會〉，《台灣史料研究》第 8 號（1996 年 8 月）， 頁 98-122。 24 楊亮功及何漢文所呈的臺灣事件調查情形中指出，二二八事件發生的原因之一為「輿論不當 之影響」。中央研究院近代史研究所編，《二二八事件資料選輯（二）》，頁 305、306。
•10• 九日宣佈戒嚴後，25 在一系列綏靖清鄉的計畫中，對報館及新聞人員的迫害。 在綏靖清鄉期間受到查封的刊物及原因，有下列幾種情形：第一種為「共黨滲透 或奸匪機關」，如《和平日報》以「言論反動並潛入共黨份子」被查封、《民智印 書館》以「奸匪印刷機構」被封。第二種「未核准登記」，如《中外日報》。26 第 三種「思想反動、言論荒謬、詆毀政府、煽動暴亂之主要力量」，也是最多的一 種，如《人民導報》、《民報》和《大明報》等皆是。另有《青年自由報》以「思 想反動、言論荒謬、詆毀政府、煽動民心」被封、《大公報》臺北辦事處則因「持 論荒謬」被關閉。沒有理由即遭查封命運的則有《工商日報》及《自強日報》。27 而被逮捕的新聞從業人員的理由則更為多元，比較明確的有：宋斐如、《大 明報》發行人艾璐生，被控以「利用報紙抨擊政府施政，強調省政改革之必要， 煽動人心不滿現實。」新生報社總經理阮朝日，被控以「利用報紙從事於奸偽活 動」、「利用報紙發表挑撥軍官民情感」。《臺灣新生報》編輯吳金鍊，被控以「利 用報紙從事煽動群眾，挑撥軍民情感。」28 而《民報》社長林茂生則以「陰謀 叛亂、鼓舞該校學生暴動」、「強力接收國立臺灣大學」及「接近美國領事館企圖 由國際干涉，妄想臺灣獨立」被逮捕。29 二二八事件後，國民黨當局對臺灣新聞事業的整肅、壓制，使臺灣的新聞自 由及新聞事業的發展受到嚴重的打擊。反諷的是，此一時期正是中華民國公佈憲 法，並在其後宣告正式行憲的時刻。 25 賴澤涵總主筆，《二二八事件研究報告》（臺北：時報文化，1994），頁 206-9。 26 該報在一九四六年十一月的〈臺灣省新聞紙雜誌調查表〉中被歸類為「已登記尚未發行」的 部分，該表指出當時該刊「已在聲請登記中」。而在二二八事件前，臺灣紙業公司還將新聞紙 售給《中外日報》，此時卻因「未核准登記」被查封，可見二二八事件前後媒體環境的轉變。 臺灣省行政長官公署宣傳委員會編，《臺灣一年來之宣傳》（臺北：編者出版，1946），頁 29； 新聞，〈紙業公司生產近況〉，《臺灣新生報》1947 年 1 月 31 日，第 2 版。 27 附表六，臺灣省警備總司令部檔案：綏靖執行及處理（四）臺北綏靖區司令部綏靖工作報告 書，收入中央研究院近史所檔案館藏「二二八檔案資料」。 28 中央研究院近代史研究所編，《二二八事件資料選輯（二）》，頁 174-7。 29 李筱峰，《林茂生•陳炘和他們的時代》（台北：玉山社，1996），頁 282。
•11•
三、非常體制下的新聞管制制度
一九四五年一月一日國民政府主席蔣介石發表文告，聲明：「不必等到戰後， 一俟反攻基礎確立，即召開國民大會制頒憲法，還政於民。」30 隔年一月二十 八日，在對日戰爭結束後，國民政府國防最高委員會通過主席蔣介石交議的「現 行法令中對於人民身體信仰言論出版集會結社之自由等有關法令之廢止及修正 事項」。其中，在戰時體制下實施的「戰時出版品審查辦法及禁載標準」與「戰 時書刊審查規則」，都決議由國民政府明令廢止。31 而在戰後「收復故地」期間 所施行的「管理收復區報紙、通訊社、雜誌、電影、廣播事業暫行辦法」，以及 屬於普通法制的「出版法」及其施行細則，則決議予以修正，以符合憲政體制。 32 一九四七年一月一日國民政府明令公佈「中華民國憲法」及「憲政實施之準 備程序」。33 依據「憲法實施之準備程序」第一款規定：「自憲法公佈之日起現 行法令之與憲法相牴觸者，國民政府應迅速分別予以修改或廢止」，34 上述國防 最高委員會通過的「廢止及修正事項」，獲得進一步的確認。 但是，就在準備行憲之際，面對戰後物資匱乏，以及政治協商失敗，內戰再 起的情形下，國民政府主導的另一波新聞管制也跟著民主自由的步伐到來。一九 四七年七月五日，行政院首先宣布「厲行全國總動員，以戡平共匪叛亂，掃除民 主障礙」，並重新實施上述「廢止及修正事項」中已決議逐步予以廢止的「國家 總動員法」及「妨害國家總動員法懲罰暫行條例」。35 隔年四月十八日，國民大 30 簡笙簧主編，《中國近百年憲政大事年表》（臺北：國史館，1992），頁 144。 31 「戰時出版品審查辦法及禁載標準」與「戰時書刊審查規則」，皆於一九四六年二月十二日， 由國民政府以處字第一零三號訓令予以廢止。《臺灣省行政長官公署公報》1946 年夏字第 2 期 （1946 年 4 月 3 日），頁 23。 32 新聞，〈國防最高委員會決議廢止或修正有礙人民自由法令〉，《大公報》1946 年 1 月 29 日， 第 2 版。 33 國民政府令，《國民政府公報》第 2715 號（1947 年 1 月 1 日），頁 1-12。 34 國民政府令，《國民政府公報》第 2715 號（1947 年 1 月 1 日），頁 12。 35 當初國民政府制定「國家總動員法」的目的在集中運用全國之人力物力，加強國防力量，以 貫徹「抗戰」目的。至戰後國防最高委員會以該法及其懲罰暫行條例所規定的事項，「仍有未 能及時結束」者，決定採逐步廢止的方式來處理。新聞，〈國防最高委員會決議廢止或修正有 礙人民自由法令〉，《大公報》1946 年 1 月 29 日，第 2 版；《臺灣省政府公報》1947 年秋字第 18 期（1947 年 7 月 21 日），頁 275、冬字第 60 期（1947 年 12 月 11 日），頁 938-40。•12• 會則在尚未選舉出由憲法產生的第一任中華民國總統之前，便通過了「動員戡亂 時期臨時條款」，換句話說，根據中華民國憲法成立的政府尚未出現，憲法體制 尚未能有效運作，便已經進入了所謂「臨時條款時代」。36 其後，中華民國政府 又於該年十二月十日宣布全國戒嚴（新疆、西康、青海、臺灣、西藏除外）。37 因 此，除戡亂體制外，中華民國憲政體制又揉雜了戒嚴體制。而此一參雜動員戡亂、 戒嚴與憲政的非常體制，則於一九四九年隨著中華民國政府遷臺而在臺灣落地生 根。其中關於新聞自由的管制體制，則在一九五○年代確立下來。 （一）從訓政到戒嚴的過渡：報禁的形成 一九四七年二月十六日，國民黨中宣部面對戰後物資匱乏，為節約外匯，將 紙張列為限制進口的物品，並頒佈「各地報紙減縮篇幅暫行辦法」，要求各報縮 減篇幅，38 為戰後國家管制報紙張數的開端。其後，國民政府於該年七月五日 宣布全國總動員，39 為厲行節約消費，乃於九月五日實施「新聞紙、雜誌及書 籍用紙節約辦法」，再次縮減報紙篇幅，規定「各地報紙於新聞及廣告之編排， 應力求節約篇幅，原在一張以上均應於本辦法公布後自動縮為一張；其原在二張 以上，不得超過二張。」40 就形式規範而言，此舉正是攸關報禁重要內涵的限 張正式制度化。 不過，上述兩次報紙限張，對臺灣都沒有發生實際的效用。第一次是因為臺 灣報業規模不大，而未受影響。以臺灣當時最大報《臺灣新生報》來看，其在一 九四七年一月的報張數為兩大張（八版），到一月底因臺紙不足縮減四分之一成 為一大張半（六版），41 屬於此辦法中「其他各地報紙」，「原未出及兩大張者不 36 《臺灣新生報》1948 年 4 月 19 日，第 2 版；《第一屆國民大會實錄（第一篇）》，頁 267。 37 《總統府公報》第 175 號（1948 年 12 月 11 日），頁 1。 38 新聞，〈中宣部通令各報本月十六日起減少篇幅〉，《臺灣新生報》1947 年 2 月 2 日，第 2 版、 新聞，〈中宣部記者招待會 彭部長答問〉，《臺灣新生報》1947 年 2 月 7 日，第 2 版；《臺灣 省行政長官公署公報》1947 年春字第 59 期（1947 年 3 月 31 日），頁 942。 39 《臺灣省政府公報》1947 年秋字第 18 期（1947 年 7 月 21 日），頁 275。 40 新聞，〈紙張節約〉，《大公報》1947 年 9 月 6 日，第 2 版。 41 新聞，〈紙業公司生產危機〉，《臺灣新生報》1947 年 1 月 31 日，第 2 版。二二八事件發生後， 《臺灣新生報》的張數更加縮減，甚至有日出小半張的情形出現，一直要等到五月才恢復到
•13• 增，原在一張以上者，可自由縮減」的部分。42 臺灣反因報業規模不大，而不 受此次限張的影響。而「新聞紙、雜誌及書籍用紙節約辦法」則在臺灣及大陸施 行的效果都不甚佳，43 以《臺灣新生報》來說，其到一九五○年底已增張到兩 大張半，而一九四七年十月二十五日才創辦的《公論報》，到一九五○年底也有 兩大張的規模。44 「限張」政策一直要到國民黨當局遷臺後，才真正的在臺灣 落實。其所以能夠在一九五○年十二月一日透過「行政院臺卅九（教）字第六五 一六號訓令」，45 順利將各報限制於一大張半內，即得力於國民黨當局早在一九 五○年上半年禁止外紙進口，同年三月份起，由紙業公司配售全省各報用紙，46 掌控全省報刊的紙張來源所致。 接著「限張」而來的為報紙數量的控制，這也是報禁另一個重要內涵，「限 證」政策的推動。「限證」政策為限制核發新聞紙聲請登記證，該政策最早出現 在一九四七年的「新聞紙雜誌及書籍用紙節約辦法」，其第四條規定：「內政部得 根據事實需要酌量調劑各地新聞紙雜誌之數量，期於節約之中，並收均衡文化發 展之實效。」而實際落實在臺灣則要等到政府遷臺後，臺灣省政府一九五一年的 施政準則中，其在文化工作部分指示各縣市政府「恪遵節約用紙辦法之規定，47 對新聲請登記之報刊嚴格限制。」48 另外，「並為節約用紙，將臺北、臺中、高 原來一大張半（六版）的規模，見本報啟事，《臺灣新生報》1947 年 3 月 11 日，第 1 版 42 《臺灣省行政長官公署公報》1947 年春字第 59 期（1947 年 3 月 31 日），頁 942。 43 像《大公報》一直維持原一張半的格局，上海更表示「以該條文中規定報紙篇幅既有自動縮 減字樣，即不能強制實行，而對於日出兩張之報紙未定縮減標準，尤屬不當，決再從長考慮， 暫不實行。」新聞，〈紙張節約 滬暫不實行〉，《大公報》1948 年 1 月 10 日，第 3 版。 44 陶希聖，〈白報紙的節約和儲備〉，《臺灣新生報》1950 年 11 月 30 日，第 5 版。 45 「以國際風雲日益險惡，製紙木漿改做軍用，紙張減產，紙價高漲，而臺灣紙業公司報紙產 量不敷新聞業之用，為使臺灣宣傳文化事業，不致因紙荒而陷入停頓起見，是不能不就減少 消費，增加儲備兩方面，做通盤之籌畫。其第一項規定各報應自本年十二月一日起一律減縮 篇幅，不得以任何名義增加篇幅。」聯合啟事，《臺灣新生報》1950 年 11 月 30 日，第 2 版。 46 新聞處，《臺灣省政府施政報告》1950 年 6 月，頁 189。 47 根據一九五一和五二年的《臺灣省政府施政報告》，與臺灣省於一九五二年所編的《新聞業務 手冊》還保留《新聞紙雜誌及書籍用紙節約辦法》分析，此處的「節約用紙辦法」應是指《新 聞紙雜誌及書籍用紙節約辦法》。臺灣省新聞處編，《新聞業務手冊》（臺北：編者印，1952）， 頁 24、25。（本文所引用的《新聞業務手冊》共有四個版本，故之後引用時將直接註明幾年版， 而不再寫出編者及版項） 48 《臺灣省政府公報》1951 年春字第 63 期（1951 年 3 月 16 日），頁 981。另有行政院一九五一 年六月十四日臺四十（教）字第三一四八號訓令第七點開：「臺灣省全省報紙雜誌已達飽和點
•14• 雄等市停刊逾限及逾期尚未發行之報刊，依法註銷登記。」49 「限張」在控制報紙的張數，「限證」在限制報紙的家數，而「限印」則是 在限制報紙的規模。「限印」是指限制同一份新聞紙另在他地出版發行，其所依 據的法源為「出版法」第九條規定登記聲請書需載明「發行所及印刷所之名稱及 所在地」，及其施行細則第六條規定「出版業公司或書店另在他地設立分支機構 者，或同一新聞紙或雜誌另在他地出版發行者，仍應依照出版法第九條之規定辦 理登記。」「事實上自四十九年（1960）後，申請辦報者無一獲得許可，『登記』 根本已經停止。所以臺北的報紙就絕不能在南部設立印刷所，南部的報紙也不可 能在北部設立印刷所」，所以「限印」之所以能造成影響，最主要還是來自於「限 證」。50 如更進一步的分析，「限印」的發生，雖可歸咎於「限證」而來，然而， 「出版法施行細則」第六條規定，新聞紙在他地出版發行，必須重新申請登記， 其實已是對母法的過度演繹。而更荒謬的是，當行政院新聞局於一九七四年七月 二十六日，發文回答有關印刷所的問題時，竟直接省略「出版法施行細則」第六 條，而將「出版法」第九條曲解為，每一新聞紙社「僅能有一個」印刷所及發行 所，而駁回報社申請在他處設置印刷所的申請。51 「限印」一方面以行政權限 制報業的發展區域，另一方面，力求突破的報業，則須付出更高的成本。52 過去大部分的研究都將「國家總動員法」第二十二條「本法實施後，政府於 為節約用紙起見今後新聲請登記之報社雜誌通訊社應從嚴限制登記。」《新聞業務手冊》1968 年版，頁 69。（此命令在一九八三年版的《新聞業務手冊》中記載的發佈日期為六月十日）過 去研究大多將此作為「限證」政策的起源，如方而方和楊肅民的論文所述。然而，從《臺灣 省政府公報》及《臺灣省政府施政報告》的記載，「限證」政策應在一九五一年初就已開始施 行。 49 新聞處，《臺灣省政府施政報告》1951 年 6 月，頁 187。 50 陳國祥、祝萍，《臺灣報業演進 40 年》，頁 56；彭明輝，《中文報業王國的興起：王惕吾與聯 合報》（臺北：稻鄉出版社，2001），頁 87、88。 51 《新聞業務手冊》1968 年版，頁 37。 52 「限印」政策限制報社在其他區域設置印刷廠，迫使想要擴張規模的報業，必須採取更複雜 的運輸方式，相對而言，也必須付出更高的成本。在一九五○年代，報紙完全依靠火車往南 分送，到達主要站點後，再分發到鐵路不及的地區。往往報紙送到讀者手上，已經近午。因 此台北市發行的報紙，在中南部市場的佔有率都非常低。到六○年代，嘉義以南的報紙，由 各報聯合包租飛機運送，許多以台北為據點的報紙才能突破地區限制，發展成為全國性的報 紙。到七○年代中山南北高速公路完成，大大縮短南北的時間距離，各報又逐漸發展成以貨 車各自運送的模式。王麗美，《報人王惕吾》（台北：天下文化出版公司，1994），頁 285。
•15• 必要時得對報館及通訊社之設立」，「加以限制、停止」、53「出版法」 （1952 年公布） 第二十八條「出版品所需紙張及其他印刷原料主管官署得視實際需要情形計畫供 應之」，54 及「出版法施行細則」（1952 年公布）第二十七條「戰時各省政府及直 轄市政府為計畫供應出版品所需之紙張」，「應基於節約原則及中央政府之命令調 節轄區內新聞紙雜誌之數量」視為報禁的法源基礎。55 然而，從上述的討論可 知，除了「限印」以外，「限張」相關規定早在宣布全國總動員前就已經頒佈。 就算以「限張」實際在臺灣落實的年代一九五○年來看，也遠早於「出版法」修 正公布的時間。而「限證」的實施也早於「出版法施行細則」修正公布的時間。 更重要者，無論是「限張」或「限證」政策的推動，在相關的行政命令中也沒有 直指上述法令為法源基礎。因此，與其說上述三者為報禁的法源，不如說主政者 其實是透過立法程序將既有政策內化到更高位階的法律，或是從既有法律中尋求 可依恃的法源，以正當化其既有政策。其最明顯的例證就是在一九六一年第二次 陽明山會談時，面對民營報業要求取消限證的政策，國民黨內部的討論結果為： 刪除「出版法施行細則」第二十七條，改由內政部簽請行政院依據「國家總動員 法」第二十二條之規定頒佈命令。56 其最主要的原因就在於，以施行細則作為 限證的法源，長期以來就一直受到輿論的批評，認為「限證」政策根本就逾越母 法。因此，國民黨乃試圖尋找更高位階的法源基礎，即「國家總動員法」作為限 證的法源，以合法化其政策。 （二）戒嚴體制下的言論控制—人人心中的小警總 既然國民黨當局以動員戡亂作為管制新聞自由的理由，則前述的「國家總動 員法」體系就成為主政者據之侵害新聞自由的一大源頭。不過，戒嚴體制下情治 機關所進行的新聞管制問題則更加嚴重。 53 《臺灣省政府公報》1947 年冬字第 60 期（1947 年 12 月 11 日），頁 938。 54 《總統府公報》第 432 號（1952 年 4 月 15 日），第 1-2 版。 55 《總統府公報》第 378 號（1952 年 12 月 23 日），第 2-3 版。 56 此一決議，最後並沒有落實，因此限證的相關行政命令還是沒有註明主要法院。第八屆中央 委員會常務委員會談話會記錄，《第八屆中央委員會常務委員會會議記錄》（1961 年 12 月 6 日）。
•16• 一九四九年五月十九日，臺灣省政府主席兼警備總司令部總司令陳誠宣告自 二十日零時開始「全省戒嚴」。57 其後，臺灣省警備總部即根據「戒嚴令」第三 條第六項「嚴禁以文字標語，或其他方法散佈謠言」，與第四條「戒嚴期間，意 圖擾亂治安」，「依法處死刑」的規定，58 制訂「臺灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書 管理辦法」。該辦法第二條規定：「凡詆毀政府或首長，記載違背三民主義，挑撥 政府與人民感情，散佈失敗投機之言論及失實之報導，意圖惑亂人民視聽，妨害 戡亂軍事進行，及影響社會人心秩序者，均在查禁之列」，59 等於將訓政時期「出 版法」禁載事項「違反三民主義者」，及「出版法」修正草案中為人所詬病的「意 圖損害公共利益或破壞社會秩序者」和「出版品不得為妨害本國元首」名譽之記 載，60 移植到「臺灣省戒嚴期間新聞雜誌圖書管理辦法」裡。 該辦法隨臺灣省警備總部體制的變更而有多次修正（本文為行文方便，在此 皆稱警備總部），而在一九五三年七月二十七日的「臺灣省戒嚴期間新聞紙雜誌 圖書管制辦法」固定下來。61 該辦法限制出版品不得為： 57 佈告，《臺灣新生報》1949 年 5 月 21 日，第 1 版。 58 佈告，《臺灣新生報》1949 年 5 月 21 日，第 1 版。另，據《戒嚴法》第十一條規定，戒嚴地 域內，最高司令有執行「取締言論講學新聞雜誌圖書告白標語暨其他出版物之認為與軍事有 妨害者」，及「得拆閱郵信電報，必要時並得扣留或沒收之」的權力。 59 新聞，〈戒嚴期間防止非法行為警備總部訂定兩項辦法〉，《臺灣新生報》1949 年 5 月 28 日， 第 5 版；教育廳，《臺灣省政府公報》1949 年夏字第 67 期（1949 年 6 月 23 日），頁 835。 60 一九四七年十月二十四日，行政院臨時會議通過《出版法修正草案》，該草案第二十一條規定： 「出版品不得為左列各款言論或宣傳之記載：一 意圖顛覆政府或危害中華民國者；二 妨 害邦交者； 三意圖損害公共利益或破懷社會秩序者。」第二十二條規定：「出版品不得為妨 害本國元首或友邦元首名譽之記載。」上述條文引起輿論界一陣撻伐，詳細的討論可見上海 報館時事座談會，〈出版法問題〉，《大公報》1948 年 8 月 11 日，第 3 版；上海報館時事座談 會，〈出版法問題〉下，《大公報》1948 年 8 月 13 日，第 3 版；韓德培，〈評出版法修正草案 （一）〉，《觀察》第 3 卷第 15 期（1947 年 12 月 6 日），頁 5-8。 61 一九四九年八月，廢止臺灣省警備總司令部，設管轄江蘇、浙江、福建、廣東（特別是其沿 岸島嶼）的東南軍政長官公署，該辦法於一九五○年三月十八日修正；後東南軍政長官公署 撤廢，由一九四九年九月一日成立臺灣省保安司令部接管，該辦法又於一九五三年七月二十 七日修正，而一直施行到一九七○年五月五日才又進行修正。不過，主要是辦法名稱及主管 單位的修正，即將名稱改為《臺灣地區戒嚴時期出版物管制辦法》，把主管單位改為「臺灣警 備總司令部」（一九五八年五月十五日臺灣警備總司令部成立，這個機構係由過去的臺灣防衛 總部、臺北衛戍總部、臺灣省保安司令部、臺灣省民防司令部四個單位合併組成）。《新聞業 務手冊》1952 年版，頁 9、1956 年版，頁 34、1983 年版，頁 14；新聞，《聯合報》1958 年 5 月 14 日，第 3 版；薛化元主編，《臺灣歷史年表：終戰篇Ⅰ》（臺北：國家政策研究資料中心， 1990），頁 90、92、106。
•17• 一 未經軍事新聞發佈機關公佈屬於「軍機種類範圍令」所列之各項軍事 消息；62 二 有關國防政治外交之機密； 三 為共匪宣傳之圖書文字； 四 詆毀國家元首之圖書文字； 五 違背反共抗俄國策之言論； 六 足以淆亂視聽，影響民心士氣，或危害社會治安之言論； 七 挑撥政府與人民情感之圖書文字。 除了前述對出版品內容的限制外，該辦法第三、四、六條更規定：「本戒嚴地區 遇有變亂或戰事發生，本省保安司令部於必要時，得對新聞紙雜誌及其他出版品 實行事先檢查」、「凡在本省發行之新聞紙、雜誌、圖書及其他出版品，應於發行 時檢具一份送本省保安司令部備查」、「書刊進口時，由本省保安司令部施行檢 查」。如此一來，警備總部（保安司令部）得以事先檢查新聞紙雜誌及出版品的 內容，63 並進行廣泛的管制，而本辦法也成為戒嚴時期警備總部管制新聞紙雜 誌言論最主要的依據。64 上述辦法為警總審查出版品的主要依據，而在非常時期，執政者對新聞自由 最嚴重的侵害，還是在於人身自由的剝奪。依據一九四九年公布的「懲治叛亂條 例」第十條規定，在戒嚴區域內觸犯本條例者，不論身份概由軍事機關審判之。 而在該條例中與新聞自由相關者，則有第二條第二項：預謀或陰謀「意圖破壞國 體，竊據國土，或以非法之方法變更國憲，顛覆政府」（刑法第一百條第一項） 62 「軍機種類範圍令」乃依據一九五一年五月六日公佈的《妨害軍機治罪條例》第一條第二項 規定：「前項（本條例稱軍機者指軍事上應保守秘密之）消息文書圖書或物品之種類範圍，由 國防部以命令定之」而來。總統令，《總統府公報》第 293 號（1951 年 5 月 8 日），頁 1；秘 書處，《臺灣省政府公報》1952 年夏字第 30 期（1952 年 5 月 5 日），頁 369。 63 各國法制，關於出版法的手續，有兩種制度：(1)預防制，在這種制度之下，凡出版物不但於 出版以後，須受法律的制裁，即於出版前，亦須受行政機關的干涉。其方式有四：1.檢查制， 出版物於出版前，須經政府之檢查。2.特許制，經營出版業者，須於出版前取得政府之特許。 3.保証金制，報紙在開辦之前，不但須先取得政府之特許，且亦須繳納保証金。4.報告制，出 版前須報告行政機關，但行政機關並無拒絕其出版之權。(2)追懲制，凡是出版物於出版以前， 不受任何機關的干涉，僅於出版以後，受法律的制裁。20 世紀初年，一般國家均已廢止預防 制，因為預防制乃將限制出版自由的裁量權，賦與行政機關，有悖法治精神之故，請參見劉 慶瑞，《中華民國憲法要義》（台北：著者出版，1978），頁 70-1。 64 《新聞業務手冊》1956 年版，頁 34、35。
•18• 者，處十年以上有期徒刑，以及第八條：「以文字圖書演說為有利於叛徒之宣傳 者，處七年以上有期徒刑」。上述二者即所謂的「言論叛亂罪」。 然而，在非常時期，尤其是戒嚴期間，對主政者而言，無論是對內或對外， 都需維持一定的民主形象，尤其在主政者極力以依「憲法」行事標榜之下，對以 言論觸法為名，逮捕新聞從業人員之事仍多少有些畏懼。因此，在戒嚴時期，主 政者最常使用的方式，則是以「匪諜嫌疑」或「知匪不報」之罪嫌，逮捕新聞從 業人員。一九五○年，在中日戰爭前中力主抗日的老報人龔德柏，因其「到處對 軍民作反動宣傳」、「公開毀謗政府」及「為共匪張目」而遭到逮捕。65 一九五 七年，臺灣省保安司令部以《公論報》總主筆倪師壇與《臺灣新生報》臺北地方 通訊組主任路世坤等人先前曾參與「匪黨組織」，卻未辦理自首登記為由予以逮 捕。66 而一九六○年，《自由中國》社長雷震被捕的最主要理由為「掩護匪諜劉 子英」，與利用《自由中國》「作有利於叛徒之宣傳並傳播不實之消息，以圖達其 顛覆政府之目的」。67 基本上主政者還是以匪諜案作掩護，再導出言論叛亂的部 分。 依據一九五一年國防部頒發的「臺灣省保安司令部組織規程」，保安司令部 的主要業務在處理「非軍人的戒嚴業務」。68 而在戒嚴時期，以匪諜案受累的新 聞從業人員，鮮少有軍人身份。因此，在整個戒嚴時期，對新聞言論的管制，以 及對新聞從業人員的懲戒，基本上都是由「警備總部」所發動的，而警總也成為 新聞從業人員聞知色變的恐怖統治機構。 （三）普通法系中的言論限制 基本上，主政者在動員戡亂與戒嚴的架構下已可以為所欲為。但是，面對「民 主憲政」、「自由中國」的這面大旗，主政者還是極力想在普通法系中建立管制的 機制，並對上述相關報禁政策及出版品管制政策提供更高位階的法源基礎，而在 訓政時期制定的「出版法」便具備有這樣的功能。然而，訓政時期「黨政一體」 65 《自立晚報》1957 年 3 月 9 日，第 1 版。 66 《聯合報》1957 年 12 月 16 日，第 3 版。 67 《聯合報》1960 年 10 月 4 日，第 2 版。 68 《臺灣省政府公報》1951 年冬字第 36 期（1951 年 11 月 14 日），頁 402。
•19• 與「黨政雙軌並行」的「出版法」如要在行憲後繼續施行，即要進行修改才得以 符合憲政體制，而首要的工作就是要「去黨化」。在實際運作上，隨著國民政府 揭開實施憲政的序幕，國民黨中央宣傳部也正式宣告「現中央宣傳部左列業務當 歸行政院新聞局：1.政令宣傳，2.圖書雜誌登記之審查（會同內政部），3.對報紙 通訊社之指導聯絡，4.新聞紙登記之審查（會同內政部），5.國際宣傳。」69 而 內政部也在之後宣告「嗣後，於新聞紙雜誌登記事宜，應即由政府機關單獨辦 理」，70 與「查憲法業經明令公布，行憲瞬忽即屆，現行出版法施行細則新聞紙 雜誌登記聲請書中，『是否黨員及黨證字號』一欄，由於時勢推移，自應參酌實 際情況，修正為『黨籍或參加團體』」，象徵「黨政」分離。71 不過，從「新聞 紙雜誌登記聲請書」的修訂中，仍可隱約的感受出國民黨想管制新聞刊物的企 圖，首先，在聲請書中加入「發行旨趣」一項。再者，雖將「是否黨員」改為「黨 籍」，但卻要求審查者在「考查」、「復核」兩欄，儘量詳細填具意見，「舉凡該新 聞紙雜誌社之政治關係，社會背景，發行人編輯人品性，有無嗜好，曾否受過處 分等有關事項，均應詳查填列」。可見，國民黨雖將掌管新聞相關事務的權責移 交給行政院新聞局，但似乎仍想從報刊人創辦的目的及其身家背景中，對新聞刊 物進行一定程度的掌控。 訓政時期制定的「出版法」在一九五二年完成修訂，該法增加〈出版之獎勵 與保障〉一章，用以扶植戰後孱弱的新聞事業，並將禁止刊載的事項簡化成「觸 犯或煽動他人觸犯內亂罪外患罪者」、「觸犯或煽動他人觸犯妨害公務罪妨害投票 或妨害秩序罪者」及「觸犯或煽動他人觸犯褻瀆祀典或妨害風化罪者」三款。另 外，還將舊「出版法」第六章〈罰則〉全文刪除，取消行政機關對個人處以罰鍰、 拘役及徒刑之權力，改由刑法規範懲處。將原來由行政機關決定的新聞從業人員 69 新聞，〈中宣部實行改組〉，《大公報》1947 年 5 月 1 日，第 2 版。另外，在一九四九年的《臺 灣省政府公報》也有說明出版法修正的情形：「（一）民國廿六年七月八日暨同月廿八日先後 修正公佈之出版法及施行細則，除出版法第八條一項二款暨施行細則廿一條內「中央宣傳部」 改為「行政院新聞處」出版法廿一條一項一款「破壞中國國民黨或」數字及條文中有關各級 黨部會核之規定，因憲政之實施應予刪除外，其他條文均無修改」，《臺灣省政府公報》1949 年冬字第 29 期（1949 年 11 月 5 日），頁 392。 70 新聞，〈報刊登記〉，《大公報》1947 年 7 月 2 日，第 2 版。 71 新聞室，《臺灣省行政長官公署公報》1947 年夏字第 32 期（1947 年 5 月 7 日），頁 549-50。
•20• 懲處標準，提升到司法機關層級，由司法機關依刑法論處。72 一九五二年修正公布的「出版法」，基本上是在立法委員及民間輿論嚴格監 督下的產物，大致來看都還能符合當時人的需要。但對主政者而言，作為新聞管 制的母法，「出版法」的規定可說是明顯不足，因此主政者乃透過「施行細則」 的制定，進一步強化「出版法」的管制力。如某出版品依「出版法」被核定停止 發行者，可以「情形特殊」，由「主管官署報請內政部延長之」（施行細則第十九 條），等於是變相的查封報刊。而原為保障條文的「出版品所需紙張及其他印刷 原料，主管官署得視實際情形計畫供應之」，變成政府可「基於節約原則及中央 政府之命令調節轄區內新聞紙雜誌之數量」（施行細則第二十七條），成為「限證」 的法源之一等皆是。73 也由於主政者透過「出版法施行細則」箝制新聞自由的現象日漸凸顯，輿論 乃開始批評施行細則中違反母法、及限制新聞自由的部分，而其中最重要的兩點 是報禁以及行政機關得以變相的封閉報刊。74 由於原本「出版法」及以其為依 據的行政命令侵犯新聞自由的狀況已成為各方批評的對象，一九五八年立法院部 分委員提案要求檢討施行細則違法各點時。行政院反於一九五八年三月二十八日 提出「出版法」修正案，想「變違法的行政命令為合法」。將原施行細則中，以 調節為其名，報禁為其實的報禁，改頭換面地放進修正案中，讓原本規定「各級 機關均應於十日內為之」的登記許可手續，在情形特殊下可以不受拘束，讓主管 官署有可能藉行政裁量，使自己不滿的報刊，「永遠不能獲得登記的許可」。如此， 登記許可的手續一變而為當局箝制新報的手段。至於原本施行細則中變相封閉報 刊之部分，「更明目張膽，於出版法修正案增列『撤銷登記』一條」，實際的讓行 政機關於法有據的可以「宣告報刊死刑」。75 72 中央法規，《臺灣省政府公報》1952 年夏字第 23 期（1952 年 4 月 26 日），頁 266-9。 73 中央法規，《臺灣省政府公報》1952 年冬字第 60 期（1952 年 12 月 12 日），頁 655。 74 社論，〈出版法修正案仍以撤回為妥〉，《自由中國》第 18 卷第 9 期（1958 年 5 月 1 日），頁 5-6。 75 社論，〈出版法修正案仍以撤回為妥〉，頁 6。相對於《自由中國》，《中央日報》一九五八年四 月十六日的社論〈出版法的修正問題〉則針對此一修正案表示「行政院對於出版法的修改， 有其嚴正而確定的目的，決不是為了限制新聞自由，亦不至妨害新聞事業的發展。」梁肅戎 卻在回憶錄中表示「中央之所以要修正出版法，其目的在箝制言論自由，並加強對出版品的 行政處分。」參見梁肅戎，《大是大非：梁肅戎回憶錄》（台北：天下文化出版公司，1995）， 頁 119。
•21• 企圖進一步箝制輿論的「出版法」修正案的提出，引起了民間報紙的批評。 76 不過，總統蔣介石不但不接受，還對當時民間報紙反對「出版法」修正案之 事甚為憤怒，認為修正案是為對付黃色新聞及顛覆政府的報紙而發的，甚至表示 民主自由是共產黨的東西等等。77 就此而言，蔣介石對「出版法」修正案侵害 民主自由並不是懵懂無知的，相反的，在他的心目中，既然「民主自由是共產黨 的東西」，那麼推動一個壓制民主自由的「出版法」修正案，在反共的前提下， 自然也可以是順理成章的。78 一九五八年五月二十一日，國民黨中常會在各種反對的聲浪中，決議「出版 法」修正案必須「限立法院於本屆會期內照原案通過」。在黨部明確下達指令後， 立法院果然決議延長會期來討論審查這個修正案。79 同年六月二十日，這個修 正案完成了所謂的立法程序。對於此一立法工作的完成，《自由中國》認為是「為 中華民國的出版自由，敲下了最後的喪鐘」：80 在一個號稱自由的國家，行政官署竟以整個出版界為對象，可不經司法審 判，而逕予出版品以警告，罰鍰、禁止出售、散佈、進口或扣押，沒入， 定期禁止發行，以至於撤銷登記等行政處分，行政官署權力之大，一至此 極，又怎能說不是反自由的？ 76 台北報業公會於四月十一日，針對「出版法修正條文草案」舉行緊急會議，認為對新聞言論 自由影響至鉅。見《聯合報》1958 年 4 月 12 日。另外，王惕吾以為：「日漸壯大的聯合報是 這個法主要的打擊對象之一。萬一報紙失去自由說話的權利，政府行事無所監督，台灣政治 發展從此將更步向專制。」參見王麗美，《報人王惕吾：聯合報的故事》（台北：天下文化出 版公司，1994），頁 70。 77 雷震，1958 年 4 月 22 日日記，傅正主編，《雷震全集》第 39 冊（台北：桂冠圖書公司，1990）， 頁 273-4。原文為「對出版法修正案、民營報紙之囂張，甚為憤怒，說這〔出版法修正案〕是 對付黃色新聞和顛覆政府的報紙的，他們何必這樣起勁，……最後，他〔指蔣介石〕說民主 自由是共產黨的東西，聞者駭然。」 78 蔣介石在面對不同對象時，他有會表現出尊重新聞自由的態度。如在面對不同對象時，他有 會表現出尊重表現自由的態度。如在一九五八年五月一日，蔣介石以國民黨總裁身份召見國 民黨籍的五家民營報社社長時，在談話中便指出，他曾經對有關主管部門「一再剴切指示： 必須崇尚法治，尊重輿論，更應保障新聞言論自由」。這五家報社分別是，聯合報社、徵信新 聞社、中國郵報社、民族晚報社、大華晚報社。新聞，〈關切出版法修正問題總統召見五報社 長〉，《聯合報》1958 年 5 月 2 日，第 1 版。 79 社論，〈國民黨當局還不懸崖勒馬〉，《自由中國》第 18 卷 12 期（1958 年 6 月 16 日），頁 5。 80 社論，〈國民黨當局應負的責任和我們應有的努力〉，《自由中國》第 19 卷 1 期（1958 年 7 月 1 日），頁 3-4。
•22• 不過，從該次「出版法」的修訂我們可以發現，即使主政者再蠻橫，但當這 個法案必須送交立法院審議，並在輿論可以監督的情形下，主政者還是不敢太過 一意孤行。一九五八年通過的「出版法」修正案雖仍維持原行政院提案增加「撤 銷登記」一項，但將撤銷的權限限制在「內政部」，而原先想變非法為合法的禁 辦新報法令，也被剔除在外。這也形成以後，由警總取締，再由內政部（或之後 的新聞局）予以停刊或撤銷登記的分工狀態。 （四）國民黨管轄下的新聞事業 中華民國政府由訓政體制轉向憲政體制後，國民黨黨部在箝制新聞自由部 分，仍然扮演重要的角色。行憲前夕，由國民政府提出的「出版法」修正草案部 分內容，即帶有國民黨仍想在其可能的範圍內控制新聞自由的意味。遷臺後，國 民黨在總裁蔣介石的主導下進行黨的改造，形塑「以黨領政」、「以黨領軍」的黨 國體制。而在凍結中央民意代表改選的「萬年國會」中，國民黨可長久維持其原 有的國會多數席次。再利用改造後所建立起的黨政運作模式，透過該黨民意代表 立法和從政黨員實施，讓黨所通過的政策，可以順利在國家體制上落實。 其中從新聞政策的制定到施行，乃是透過三個機制下完成：第一，宣傳會談， 由蔣介石親自主持，領導黨政主管宣傳事宜的黨員，研討重要宣傳方針。第二， 宣傳指導小組會議，在一九五四年九月十八日設立，由黨政有關宣傳機構組成， 負責研商關於宣傳決策之指導，並為蔣所主持的宣傳會談作準備工作。81 第三， 宣傳業務小組，同樣由黨政有關宣傳單位組成，一開始每月舉行一次，自一九五 四年七月起，每個月舉行兩次，負責實際新聞業務的推動，如核准報刊雜誌發行、 配紙及違法新聞言論的取締等。82 國民黨對新聞的控制是無孔不入的，首先，就新報設立的問題來說。從一九 五一年嚴格限制報紙登記到一九六○年最後一家新報《英文中國日報》成立後， 臺灣的報紙就停留在三十一家長達二十七年之久。有意經營報業者，僅能透過購 81 中央委員會秘書處編，《中央委員會四十三（1954）年年終工作檢討報告》（臺北：編者印， 1954 年 12 月），頁 4-1；中央委員會秘書處編，《中國國民黨第七屆中央委員會第二次全體會 議黨務報告》（臺北：編者印，1953 年 5 月），頁 49。 82 中央委員會秘書處編，《中央委員會四十三（1954）年年終工作檢討報告》，頁 4-3。
