一、問題思考脈絡
台鹼安順廠污染事件所涉層面既廣且深，單就法律一面而 言 39，除上述因管制措施所生之行政爭訟事件外，尚兼有中石化公
39 除了法律層面之問題外，台鹼案還牽涉公營事業管理、污染檢驗、風險管理，
乃至於公民權及公民行動、公民參與等諸多問題。以台南社區大學於2005年11 月5、6日舉辦「2005公民行動研討會——關於環境、經營公民權與公民行動 力」為例，其中與台鹼案相關之議題即有：「活在預知死亡紀事——中石化污染 追蹤之省思」、「如何作出醫學認定」、「中石化安順廠污染流布調查」、「還原中 石化安順廠污染現場」、「土壤及地下水污染場址案例討論」、「台灣環境法的理
司是否構成刑法上公共危險罪40及經濟部是否應負國家賠償責任41 等相關問題，甚至還可向上提升為憲法層次之國家環境保護及人權 保障課題42。是以，若欲將所涉法律問題悉數廓清，畢其功於一篇 論文，著實非易，亦不可能。也因此，本文先將論述焦點鎖定在中 石化公司是否為污染行為人之問題上。
台鹼安順廠污染事件之法律分析，至少可以有兩種問題思考脈 絡。第一種思考脈絡，也是行政法學上較為常見之分析手法，係針 對環保主管機關所採取之各種行政管制及應變措施，按照作成之時 間先後順序，依次分析各該措施之法律性質及其間之關聯性，並檢 視其適法性。如前所述，環保主管機關針對台鹼安順廠污染事件所 採取之管制及應變措施，計有：（一）公告「土壤污染控制場址」。
（二）公告「土壤污染整治場址」。（三）進行採樣及檢體計畫。（四）
土污整治基金代為支應費用。（五）限期命中石化公司繳納土污整治 基金代為支應之費用。（六）限期命中石化公司繳納加計二倍費用之 代支費用。（七）命中石化公司提供廠內用地供二等九號道路污染物 分選及設置安置區之用。（八）科處中石化公司罰鍰等。因此，可資 採用之法律分析方法，乃先就上開措施逐一定性。五至八項措施性 質上屬行政處分，殆無爭議；較滋疑問者，為一至四項措施。其中
論與實務—從中石化安順廠污染談起」、「鹿耳門悲歌讓學生從小學習公民參 與」。相關資料，載於網址：http://www.tncomu.tn.edu.tw/modules/tadbook2/open _book. php?book_sn=4。
40 即《刑法》第一九○條之一之流放毒物罪及《水污染防治法》第二十七條、第 三十四條之罪，參見台灣台南地方法院檢察署檢察官93年度偵字第9774號不起 訴處分書。
41 中石化公司主張經濟部藉由台鹼公司以達成國家任務之行為及命中石化公司與 台鹼公司合併等行為，屬違法執行職務行使公權力之行為，經濟部未對台鹼公 司妥適為監督及編列預算以清除台鹼公司所造成之污染行為，屬怠於執行職務 行為，且經濟部為污染行為人，而依據國家賠償法第二條、土污法第十四條、
第十五條及第二十五條第三項、民法第二八○條但書等規定，訴請經濟部賠 償。參見台灣台北地方法院95年度重國字第2號判決（2006年5月29日）。
42 參見陳慈陽，〈台鹼安順廠環境污染事件之公法責任問題之初探〉，《全國律 師》，4月號，頁34（2005年）。一般論述，參見李建良，〈論環境保護與人權保 障之關係〉，《東吳法律學報》，12卷2期，頁1-46（2000年12月）。
進行採樣及檢體計畫之行為，若未涉及排除規避、阻止或抗拒之措 施者，應屬行政事實行為；土污整治基金代為支應費用之行為，觀 諸《土污法》第十三條第三項規定：「所在地主管機關因前二項所 支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」再對照 同法第二十二條第一項規定，土污整治基金係由中央主管機關成 立，應屬中央主管機關與地方主管機關間之行政內部費用撥付行 為。至於「土壤污染控制場址」及「土壤污染整治場址」之公告，
應屬《行政程序法》第九十二條第二項所定之「對物一般處分」。
蓋其係針對特定物（系爭場址）設定其公法性質43，亦即，前者就 污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準乙節，後者就系爭污染有 危害國民健康及生活環境之虞乙節，有所認定，並為後續相關措施
（例如採取應變措施、公告污染管制區）之基礎。
對於上開措施之適法性，可以切割分別觀之，亦可作整體關聯 思考。若採前一作法，固可清楚檢視各該措施之適法性，卻可能無 法掌握問題之整體脈絡。蓋上開措施之間，互有關連，前之措施為 後一措施之前提，後一措施之適法性又往往繫於前一措施之適法 性，可謂環環相扣、犬牙交錯（參見「附圖」），自有進行整體關聯 思考之必要。其中猶待釐清者，尚有前一措施若為行政處分，其對 後一措施是否具有「構成要件效力」？若有，其效力「範圍」又如
43 按《行政程序法》第九十二條第二項有關於「對物之一般處分」之規定，其規 範內容：「公物之設定、變更、廢止或一般使用者」。若從文義觀之，則對物之 一般處分應僅能針對「公物」為之，而不及於「私物」。惟若對照本條所參考 之德國聯邦行政程序法第三十五條後段規定：「一般處分係對由一般性特徵而 得確定其範圍之人所為或有關物之公法性質以及其一般使用之行政處分。」可 知所謂「公物」者，宜解為「物之公法性質」或「具有公法性質之物」，以免 對物之一般處分的範圍過於狹隘。國內學者在論及對物之一般處分時，亦多將 對私物之公法性質設定，視為對物之一般處分。例如吳庚，《行政法之理論與 實用》，頁323（2006年8月增訂9版），即謂指定私有之通路為公眾通行之道 路，屬於對物之一般處分。當然，對於「私物」公法性質之規範，通常是針對 於該物之所有人（特定相對人），故此類規範依行政程序法第九十二條第一項 規定，仍可界定為行政處分，於適用上尚不致發生疑義。另請參閱蔡茂寅等，
《行政程序法實用》，頁269（2006年增訂3版）。
何？此等問題非能跳脫具體個案，單作抽象思維，而須從行政爭訟 之角度出發，始能看出端倪，因此乃有另一種以行政爭訟標的為軸 心之思考路徑。
以行政爭訟之標的為軸心之第二種思考路徑，係先設定「打擊 目標」，再以之為中心逐步將問題向外拓延、分層理析。具體言 之，上述三則與台鹼案有關之行政法院判決，其爭訟之程序標的分
公告污染控制場址
公告污染整治場址
進行採樣及檢體計畫 命提供用地供污染物安置之用
科處罰鍰 土污整治基金代支費用
命繳納土污整治基金代支費用
命繳納加計二倍費用
附圖 台鹼安順廠污染事件相關管制及應變措施關係圖
資料來源：作者自行繪製
別是：一、限期命中石化公司繳納土污整治基金代為支應之費用。
二、限期命中石化公司繳納加計二倍費用之代支費用。三、科處中 石化公司罰鍰。前二者可合併為「命繳納代支費用處分」，而與
「罰鍰處分」構成台鹼案行政爭訟事件之二項程序標的。
先將檢視對象鎖定在「命繳納代支費用處分」，此一處分係以
《土污法》為依據而作成，故首要探究之問題，乃《土污法》於台 鹼污染事件有無適用之餘地？若無，則該處分即構成違法；若有，
始須進一步審究該處分是否合於《土污法》之規定。→問題一：
《土污法》能否適用於台鹼安順廠污染事件？
次按「命繳納代支費用處分」之法律依據，為《土污法》第三 十八條，觀其要件，除須符合《土污法》第十三條第三項所定支出 費用之規定外，該費用之繳納義務人為「污染行為人」，又因命繳 納代支費用處分之「相對人」為中石化公司，故中石化公司須為污 染行為人，該處分始為適法，由此可以推衍出第二個問題，即中石 化公司是否為污染行為人，而且是《土污法》所定之污染行為人。
→問題二：中石化公司是否《土污法》所定之「污染行為人」？
上開問題之解答，又須分為二個層次，亦即，必須先究明《土 污法》有關「污染行為人」之規範意旨，其次才探討中石化公司是 否該當於《土污法》所定污染行為人之要件。此二問題應分別論 之，不宜混為一談，而且後一問題之處理，繫於對《土污法》「污 染行為人」規定之正確理解。由是，問題二又可派分成兩項子題，
問題二之一：何謂《土污法》之「污染行為人」？問題二之二：中 石化公司是否為《土污法》之污染行為人？
關於中石化公司是否為《土污法》之污染行為人乙節，深以究 之，實有兩種可能性，一是中石化公司「本身」直接該當於《土污 法》所定污染行為人之要件；二是中石化公司本身並未該當於《土 污法》所定污染行為人之要件，但台鹼公司為《土污法》之污染行 為人，再由中石化公司承擔台鹼公司之污染行為人責任。前一問題 之審究，應先於後一問題，亦即，中石化公司是否必須承擔台鹼公
司污染行為人之責任，以中石化公司本身未該當於《土污法》所定 污染行為人之要件為前提。準此，前開問題二之二：中石化公司是 否為《土污法》之污染行為人？應修正為：中石化公司「本身」是 否為《土污法》之污染行為人？並在此一問題之答案（如果）否定 時，設定出下一步之問題，問題三：中石化公司是否必須承擔台鹼 公司污染行為人之責任？
上開問題之設定，顯然含有一項前提性問題，即台鹼公司是否 為《土污法》之污染行為人？此一問題必須肯定，始有中石化公司
上開問題之設定，顯然含有一項前提性問題，即台鹼公司是否 為《土污法》之污染行為人？此一問題必須肯定，始有中石化公司