一、綜合評述
（一）台鹼安順廠污染事件，其問題之所以棘手，不僅因該場 址周遭環境土壤、地下水及附近水域底泥遭受嚴重污染，尚且因台 鹼安順廠業已關閉，承接的中石化公司也已轉為民營公司，致生如 何確認污染行為人的難題。換言之，台鹼安順廠污染事件之首要問 題，厥為污染行為人之確認及其所衍生出之「行政法上責任∕義務 之繼受」課題。又主管機關於適用土污法而命中石化公司負整治責 任時，究竟應依何種法規確認台鹼安順廠或中石化公司為污染行為 人，尤其《土污法》能否適用於該法施行前已發生或存在之污染事 件，亦是亟待釐清之難題。
（二）本文以系爭案件所衍生之行政爭訟標的為論述軸心，
即：1. 限期命中石化公司繳納土污整治基金代為支應之費用。2. 限 期命中石化公司繳納加計二倍費用之代支費用。3. 科處中石化公司 罰鍰。問題設定及分析層次如下：問題一：《土污法》能否適用於 台鹼安順廠污染事件？問題二：中石化公司是否為《土污法》所定 之「污染行為人」？問題二之一：何謂《土污法》之「污染行為 人」？問題二之二：中石化公司是否為《土污法》之污染行為人？
問題三：中石化公司是否必須承擔台鹼公司污染行為人之責任？問 題三之一：台鹼公司是否為《土污法》之污染行為人？問題三之 二：中石化公司是否及如何承擔台鹼公司污染行為人責任？
（三）問題一：《土污法》能否適用於台鹼安順廠污染事件？按
《土污法》第四十八條規定，「命繳納代支費用處分」、「應變措 施」、「罰鍰處分」之法律依據亦適用於《土污法》施行前已發生土 壤或地下水污染之污染行為人，故《土污法》規定得適用於上開處
分，初無疑問。惟因「命繳納代支費用處分」之作成，須以污染行 為人為對象（《土污法》§38）；應變措施之採取，以公告控制場址 或整治場址為前提要件（《土污法》§13-I），此等規定不在《土污 法》第四十八條所列舉之「溯及適用」規定之中，如何適用，存有 疑義。本文認為，《土污法》第四十八條旨在使發生污染之案件，
命污染行為人負起整治義務，無論污染行為係發生於本法施行前或 施行後，污染行為人均負有此一義務，故規範污染行為人之規定
（《土污法》§2-12）及公告控制場址或整治場址之依據（《土污法》
§11-II），於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，亦 有適用，而「本法施行前……之污染行為人」，亦應依「本法」
（土污法）規定判認之，甚至於本法施行前「已不存在」之污染行 為人，亦得溯及適用之。但基於「處罰法定主義」，上開罰鍰之規 定僅能適用於「（仍繼續存在之）污染行為人於本法施行後之行 為」。
（四）問題二之一：何謂《土污法》之「污染行為人」？《土 污法》第二條第十二款所謂「污染行為人」之概念，可拆解為「污 染」、「行為」、「人」。「人」者，包括自然人、法人及非法人 團體；「污染」者，指「造成土壤或地下水污染」；「行為」，則 有三種類型：一、「非法排放、洩漏、灌注或棄置」污染物，二、
「仲介或容許」非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物，三、「未依 法令規定清理」污染物。《土污法》「污染行為人」所承擔之責 任，乃是一種「行為責任」，而非「狀態責任」。中石化公司是否為 污染行為人，應檢視是否有上開「行為」。其中「非法」者，應指 不遵守法規，或於法有所不合；「未依法令規定」，應係未遵照法律 或命令規定之意。而所謂「法」或「法令規定」者，非指《土污 法》，而是土壤或地下水「污染防制」之相關環保法令，例如《空 氣污染防制法》、《水污染防治法》、《廢棄物清理法》、《原子能法》
等，且應以「行為時」之法規為準據。又基於污染整治之功能考量 及制度本旨，《土污法》第二條第十二款所稱之「非法」或「未依
法令規定」，僅指涉客觀上不遵從法規，而不含括「故意過失」之 責任條件在內。
（五）問題二之二：中石化公司是否為《土污法》之污染行為 人？按台鹼公司併入中石化公司後，台鹼安順廠所餘留之各項設施 及廢棄物，亦成為中石化公司之廢棄物。根據1980年4月9日修正公 布之《廢棄物清理法》第二條第一項第二款及第十三條規定，台鹼 安順廠所餘留之戴奧辛及汞污泥自屬事業廢棄物，中石化公司應妥 為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。嗣 環保署於1989年5月8日發布《事業廢棄物貯存清除處理方法及設施 標準》，就廢棄物之貯存方法、設施及清除方式予以詳細之規範。
中石化公司對於系爭場址內之戴奧辛及汞污泥，未依上開規定妥為 貯存或清除，並造成土壤污染，即構成「未依法令規定清理污染 物」，而為《土污法》第二條第十二款第三目之污染行為人。
（六）問題三之一：台鹼公司是否為《土污法》之污染行為 人？系爭污染係台鹼公司安順廠歷年排放製鹼廢水所致，且已達土 壤及地下水污染管制標準。台鹼安順廠所排放之製鹼廢水若超過 1974年7月11日制定公布之《水污染防治法》第九條及台灣省政府 於1976年10月18日訂定之《臺灣省工廠、礦場放流水標準》，而未 設置防治設施或依規定納入下水道系統者，即違反上開規定，而構 成「非法排放污染物」之污染行為人。又台鹼安順廠所生產之五氯 酚該當於1974年7月26日《廢棄物清理法》之「事業廢棄物」，且未 依該法第十二條第一項、第十三條，台灣省政府1975年5月21日發 布《廢棄物清理法台灣省施行細則》第十八條、第二十條規定方式 清除處理，亦構成《土污法》第二條第十二款第三目「非未依法令 規定清理污染物」之污染行為人。
（七）問題三之二：中石化公司是否及如何承擔台鹼公司污染 行為人責任？中油公司於1967年即購入台鹼公司之全部股權，而中 石化公司又是中油公司之子公司。中石化公司是否繼受台鹼公司污 染行為人責任，觸及行政法上責任或義務繼受之問題，其關鍵又在
「抽象行為責任」得否作為繼受之標的？本文認為，抽象（行為）
責任之存在，僅構成引起危險之人（責任人）得以被當作義務人之 可能性，至於義務之有無及內容，仍須俟行政機關以行政處分予以 確認並具體化，始克存在，從而方足以為義務繼受之標的。就台鹼 案而言，台鹼公司之抽象行為責任不具可繼受性，原則上無由中石 化公司繼受可言。不過，基於《土污法》第四十八條之規範旨趣，
其所欲溯及適用之「污染行為人」，包括「污染行為人於土污法施 行時仍然存在」及「污染行為人於土污法施行時已不存在」二種情 形。此一規定若要具有實質之規範意義，唯一可能之解釋是，立法 者有意將《土污法》之「抽象」整治責任溯及適用於已不存在之污 染行為人，並使已不存在之污染行為人之抽象整治責任仍受《土污 法》之規範，故基於《土污法》所生之抽象整治責任，得為繼受之 標的。此等整治義務由他人承繼仍得達成《土污法》之整治目的，
故不具一身專屬性。再者，基於台鹼公司與中石化公司之間所簽訂 之「合併契約」，其契約書第八條明定：「本合併契約生效前，乙公 司（即台鹼公司）之一切債務及因契約將來發生之義務及負擔，於 甲、乙公司股東會通過後，由甲、乙兩公司向各債權人提出公告，
乙公司債務由甲公司承受。」故中石化公司基於合併契約應承擔台 鹼公司之污染行為人之一切責任與義務。
二、反思：以台鹼案作為環保法令之試金石
台鹼安順廠污染事件，若訴諸人民之「正義感情」，中石化公 司、中油公司、甚至經濟部，理應負起整治及賠償責任。惟在進行
「法律分析」之餘，卻發現並非必然如此。原因不在「法律扼殺正 義」，而是法有不備、人謀不臧。暫且撇開經濟部之責任問題不 談 89，從本文之分析可知，台灣早期對於土壤保護之相關法令顯得
89 其實，台鹼安順廠污染事態之嚴重，真正難辭其咎的是經濟部。經濟部是否為 台鹼案之污染行為人，乃至於國家是否應負賠償責任等問題，自值研究，暫且 不談，只為了另以專文作較為詳盡、深入之探討。
不足而多所闕漏，即便今日適用之《土污法》，亦無法全然處理台 鹼案所存留之難題。其中主要關鍵之一，在於《土污法》中並未建 立「狀態責任」制度，肇致在污染責任之追索上多所牽絆、迂迴周 折。如眾所知，土壤污染具有隱晦性與延時性，待其顯露曝光之 時，污染「行為人」往往不知去向或難以確認，此時唯有以土壤污 染所在地之所有人為規制對象，此為「狀態責任」制度之功能所 在。
台鹼案不是個案，而是台灣環境問題的縮影90，也是台灣環保 失敗的最佳反面教材。台鹼污染事件後續相關問題之處理，尚有時 日，能否圓滿解決，猶在未知之天。惟無論如何，台鹼案已成為環 保法令（尤其是《土污法》）之試金石。當前環保法令（尤其是
《土污法》）是否銳利，不言可喻91。
往者怎堪罷休，來者猶然可追，亡羊補牢，此其時也！
90 與台鹼案相類似的污染事件，例如彰化縣線西鄉毒鴨蛋事件，也是有害事業廢 棄物處置及管制上發生疏漏所產生的嚴重污染事件。相關報導，參見許心欣，
〈歷史一再重演 戴奧辛悲歌何時歇〉，《環境資訊中心》，網址：http://e-info.org.
tw/news/review/2005/re05070101.htm（造訪日期：2007年5月30日）。
91 由台鹼安順廠污染事件可以看出，現行土污法及相關土壤保護法規，在防制及
91 由台鹼安順廠污染事件可以看出，現行土污法及相關土壤保護法規，在防制及