檢視當前對亞洲區域提供的各式外援與投資計畫，援助國投入相 當龐大的資源與資金於受援國的基礎建設計畫上；有的採取外來投資 的方式進行，有的則是用外援的低利貸款來支持基礎建設的興建。本 文所關注的基礎建設有兩種意涵：其一，基礎建設可作為檢視國家現 代化(modernization)程度的重要指標，如行政設施、橋樑與道路、基礎 電力網絡、通訊設備等，它們代表著個別國家是否具備現代化條件、
是否能提供人民便利生活的基本需求。一旦國家面臨缺乏基礎建設的 窘境，恐將危及國家安全與社會利益，嚴重者甚至會促使該國的「失 敗國家指數」(failed state index)大幅惡化。其二，基礎建設可作為呈 現權力政治關係中的妥協或抗爭的場域。尤以發展中國家為例，囿於 相對國力與資源的不足，國內的基礎建設多半由外國捐贈與外來投資 而完成。正因為這些外來資源與支持絕非純粹的利他主義，多半仍承 載著援助者自身的國家利益與戰略考量，再加上東南亞許多國家長期 強調經濟成長為先的「發展主義」(developmentalism)，顯見各種引入 外資、犧牲少數人利益的情事，甚至也有以改變（或破壞）生態環境 來達成發展目的的個案，進而導致在許多基礎建設的興建過程中出現 各種形式的在地抵抗。因此，無論是作為檢視國家現代化的指標，或 者是展現外國勢力與在地回應之間的不對稱權力關係，基礎建設對於 國家與國際發展的研究而言，甚具意義。
對於東南亞發展來說，基礎建設的投入與強化更是關鍵。從基礎 建設的本質來看，無論是硬體的基礎建設（橋樑、道路、電廠等）或 者是軟體的基礎建設（人才培訓、軟體研發），均為支撐國家發展、
鞏固社會秩序、推動經濟成長的基礎工程。曾任世界銀行首席經濟學 家的林毅夫指出，目前全球發展中國家每年亟需投資基礎建設的總額 與實際投資額之間的落差約有 5,000 億美元之多，這也意味著發展中國 家的基礎建設亟待外援。49如果我們從供需關係的角度來看，對於受援
國而言（多半是發展中國家與後進國家），由於政府的財政能力受 限，多半難以顧及基礎建設的健全發展，更難有效改善人民生活品 質。相較之下，從援助國的角度來看，若能提供有品質的外援工作與 投資計畫，支持良好的基礎建設，將能在國際道德政治層面展示先進 國家的全球公民責任，實質改善受援國人民「賴以維生」的建設，當 然，這些援助與投資計畫的長期推動，也能直接強化本國的利益。
從實際的經驗來看，對於基礎建設的投資能有效提升經濟、教 育、科技與人民生活品質，進而強化受援國社會的發展動能。從短期 來看，將有助於增加就業機會與經濟成長，而其長期影響更將實質地 厚實受援國的競爭力。對於援助國而言，投入發展中國家的關鍵基礎 建設援助，包括電廠、道路與港口的投資，也能藉著供給資本財(capi-tal goods)來強化援助國本身的經濟獲益。50這也使得從 1950 年到 2013 年間（在 2018 年的今天更是明顯），基礎建設的投資與援助金額是東 南亞外援政治與投資的最大宗。
在亞洲，日本與中國是最重要的基礎建設援助國（或投資國），
尤其在東南亞區域內，隨處可見由日本與中國參與與投入的軌跡。以 日本為例，自冷戰期間開始，日本即高度留意東南亞基礎建設的需 求，並且聚焦在東南亞受援國的首都區域。之所以特別關注在受援國 首都主要有兩個原因：其一，首都為權力中心，藉著關鍵基礎建設的 支持，首都的領導人、政治菁英與人民更能感受到日本外援的重要。
其次，由於大多數東南亞國家的首都均為商業中心或重鎮（緬甸新都 除外），透過對於首都基礎建設的投資與援助，將可實質擴展日本的
Justin Yifu Lin, “How Infrastructure Investment Can Advance the Development Agenda,” in Hany Besada & Shannon Kindornay, eds., Multilateral Development Cooperation in a Changing Global Order (London: Palgrave Macmillan, 2013), pp. 19-35.
Richard Grant & Jan Nijman, “Historical Changes in U.S. and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region,” p. 36.
商業網絡，並且協助日本企業一方面能鞏固與在地政府的政商關係，
另一方面亦能盡早進行區域重要據點與網絡的戰略佈局。
在 2013 年，一份由日本亞洲經濟研究所(Institute of Developing Economies-Japan External Trade Organization, IDE-JETRO)所支持的 研究報告指出，全球有超過 10 億人生活在缺乏道路基礎建設的地區，
另外有 23 億人無法使用穩定的電力能源，這意味著全球發展中國家對 於基礎建設的龐大需求。這份研究報告強調，發展中國家每年至少要 有 5.5%的 GDP 投入基礎建設發展計畫，然而，相關政府卻囿於財政困 境與能力不足，因而無法滿足基本需求。51日本便是在如此供需失衡的 結構中脫穎而出，成為 1980 年代以降最重要的東南亞基礎建設支持 者。不過，這份報告卻也指出，儘管（外援）投入基礎建設極為重 要，但從日本在柬埔寨推動基礎建設的例子中，卻可以發現發展中國 家不見得憑藉改善基礎建設便能吸引大量外資進駐，充其量僅能有限 擴張受援國國內企業與廠商的成長。值得反覆思索地是，類似的論述 與研究成果，其實欲呈現日本對東南亞基礎建設的外援政治絕非獨厚 日商，而是藉著豐富國內企業與商業投資，務實地為提升受援國整體 發展能力而努力。
相較於傳統的亞洲外援強權日本，中國近年來在東南亞的外援政 治網絡中快速崛起。美國藍德公司(The RAND Corporation)在 2013 年 的研究報告《中國外援與政府支持的投資活動：規模、內容、目的地 與影響》(China’s Foreign Aid and Government-Sponsored Investment Activities: Scale, Content, Destinations, and Implications)中指出，快 速崛起的中國在經濟成長的動能大幅仰賴天然資源的供給（特別是與 能源有關的資源），這也使得中國必須不斷擴張外援與海外經濟網絡
Kiyoyasu Tanaka & Kenmei Tsubota, “Does Aid in Roads Attract Foreign or Domestic Firms? Evidence from Cambodia,” The Developing Economies, Vol. 51, Issue 4, December 2013, pp. 388-401.
的規模，尋找多元能源供應者，藉以穩定國內經濟成長需求。從整體 外援的金額與規模來看，中國的外援計畫總值由 2001 年的 17 億美元，
快速成長到 2009 年的 1,248 億美元，並持續大幅擴張到 2011 年的 1,893 億美元。在這些項目中，投注在關鍵基礎建設的比例極高。舉例來 說，中國在拉丁美洲著重天然資源與基礎建設的興建與開發；在中東 地區同樣投注在油氣、天然資源開發計畫與鐵路基礎建設；在南非則 專注於基礎建設的援助；在非洲則是透過貿易與天然氣開採等基礎建 設來強化中國國營企業的影響力；在周邊的中亞地區聚焦於投入油氣 與礦產的基礎建設；在東亞與東南亞，關鍵基礎建設如鐵路、水電廠 等更是中國積極佈局的重點計畫。52值得一提地是，近期隨著美國川普 政府宣布將降低美國投入外援的預算，中國將有可能取代美國成為全 球最大的援助國。53
對於大多數東南亞發展中國家來說，關鍵基礎建設更是重要經濟 命脈，舉例來說，倘若國家沒有橋樑與道路，便不能運送物資與擴大 國內、外市場的連結；若是國家缺乏能源設施，更將難以推進經濟發 展並確保社會穩定。在東南亞，以柬埔寨、寮國、緬甸與越南等後進 國家長期接受外國援助，過去十餘年來，如中國與日本在各國國內所 提供的基礎建設計畫，確實有助於相關國家的經濟發展。然而，若各
Charles Wolf, Jr., Xiao Wang, & Eric Warner, China’s Foreign Aid and Government-Sponsored Investment Activities: Scale, Content, Destinations, and Implications (Washington D.C.: The RAND Corporation, 2013), pp.
1-69; Frauke Urban, Giles Mohan, & Sarah Cook, “China as a New Shaper of International Development: The Environmental Implications,” Environment, Development, and Sustainability, Vol. 15, Issue 2, April 2013, pp. 259-260.
Kinling Lo, “With US Poised to Slash Foreign Aid, China in Pole Position to Become World’s Biggest Donor,” South China Morning Post, October 11, 2017, <http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2114881/
china-course-overtake-us-worlds-biggest-foreign-aid>.
國在關鍵基礎建設上過度仰賴外來資源的挹注，卻可能逐漸引起國內 社會的憂患意識，擔心政府在接受經濟援助後會被外來勢力介入決策 議程，甚至擔憂這些由外來者所建築的關鍵基礎建設，極有可能會對 在地社會的生活形態造成威脅。
藉著聚焦基礎建設合作議題，當前的援助國（強權援助國與新興 援助國）為了增加對受援國的影響力，均願意以輸入資金、技術及人 力等方式協助受援國進行基礎建設改善計畫。不過，受援國政府則在 外援政治關係網絡中逐漸成為焦點，因為它將同時背負國際政治與在 地反抗兩股力量的影響，使以內政為基調的關鍵基礎建設成為國際政 治及跨域治理爭議焦點。就此而論，東南亞的外援政治圖像在基礎建 設議題上，正以國際（區域）政治─政府政策─在地抵抗（也有其國 際連結）形成一個由區域內北─南、南─南串接的另類外援體系，進 而影響亞洲外援政治的實際內涵。54
特別是在地抵抗的討論，其實符合政治人類學者史考特(James Scott)的一系列以「抵抗」(resistance)與「弱者的武器」(weapons of the weak)為題的研究理路。55史考特的著作極具啟發性，特別是在其
這裡提到的「南─南」、「北─南」指的是發展中國家與先進國家的合作關 係。
James C. Scott, Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance (New Haven: Yale University Press, 1985), pp. 1-392; James C. Scott, Domination and the Arts of Resistance: Hidden Transcripts (New Haven:
Yale University Press, 1990), pp. 1-251; James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed (New Haven: Yale University Press, 1999), pp. 1-464; James C. Scott, The Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia (New Haven: Yale University Press, 2009), pp. 1-464; James C. Scott
& Benedict J. Tria Kerkvliet, eds., Everyday Forms of Peasant Resistance in South-East Asia (London: Frank Cass, 1986), pp. 1-148.
1999 年的專著《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失 敗的》(Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed)中的精彩論述，特別強調國家在規畫 各種發展計畫時，往往囿於權力核心的設定進行政策研擬。事實上，
1999 年的專著《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失 敗的》(Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed)中的精彩論述，特別強調國家在規畫 各種發展計畫時，往往囿於權力核心的設定進行政策研擬。事實上，