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03.再探東南亞「外援」政治:發展、變革與在地回應Update:2018/09/11

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再探東南亞「外援」政治:發展、變革與

在地回應

(政治大學東亞研究所副教授暨國際關係研究中心副研究員)

隨著亞洲的再興,東南亞成為亞太強權如美國、中國與日本,積 極交往的重點區域。本文以東南亞「外援」政治為主題,重新分析區 域外援政治的圖像與促成變革的動力,凸顯東南亞經驗在當代外援政 治研究中的特殊意義。本文從外援政治研究的核心意識著手,對應東 南亞外援政治的三重變革與脈絡,除了鋪陳分析層次與利害關係網 絡,更旨在呈現東南亞在地社會對外援政治與經濟介入的回應。本文 結論再次凸顯外援政治中的在地聲音,同時從「合法介入」到「公平 介入」的角度重新省思外部經濟資源與在地社會發展的銜接圖像。 關鍵詞:東協、東協共同體、外援政治、基礎建設、在地抵抗

壹、前言:為什麼研究外援政治?

「對外援助」(foreign aid,以下簡稱外援)指的是特定國家向其 他國家提供的經濟、財政或技術支援,若援助提供者為政府,那麼這 種方式的正式援助(包含無償貸款、低利貸款、資金贈與、基礎建設 投資等)被稱為「政府開發援助」(Official Development Assistance,

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ODA);若提供者為私部門則會被歸類到私部門資本(private capital flows)之中。除此之外,目前有愈來愈多的援助方與資源來自於個人、 第三部門與國際組織。這些日趨多元的援助提供者,以及所提供的各 項有償與無償資源,都致力於改善相對國力較弱的區域與國家社會的 治理能力和發展條件,這些新的現象與複合型的計畫(更多行為者的 介入、更多元工具的開發與應用,如援助結合對外投資、低利貸款結 合無償金援等)使得所謂的「外援」在內涵、工具、架構與議程上更 形複雜。1正因為如此,外援議題的研究始終被視為是判讀國際政經變 遷路向的重要主題,且受到學術界的高度重視。

長久以來,「外援政治」(the politics of foreign aid)的發展緊繫 著國際政治經濟中的南─北關係(South-North relations),其傳統運作 模式多半是由歐美先進(富裕)國家提供遍布於全球的開發中(貧 窮)國家(如非洲、拉丁美洲與亞洲)各種資源與支持,協助相關國 家強化整體治理能力、提高經濟成長動能,並實質改善社會人民的生 活。然而,隨著冷戰的結束,國際體系進入新的體系結構,外援政治 的發展亦開始經歷了多次的變革。2如果我們仔細檢視促成其變革的原 因,主要包括了國際結構因素與來自於單元內部(國家與社會)的改 變:結構層次上,外援政治顯然受到多次全球金融危機與經濟低迷的 影響,衝擊到主要援助國的援助能量;在單元層次上,外援政治一則 受制於援助國對外戰略的整體佈局考量,同時也受到受援國(發展中 國家)的高經濟成長表現,使得部分國家獲得的援助比例與程度逐漸 下滑;更有甚者,來自於各國公民社會對於推動外援的道德政治批判 舉例來說,對於日本在海外的鐵路基礎建設發展計畫,進行在地調查、先期 準備與相關設備建構計畫被劃分在政府開發援助的範疇內,但地上鐵路運輸 的車輛、車廂等則是海外投資的項目。

Jean-Philippe Thérien, “Debating Foreign Aid: Right versus Left,” Third

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等,更是從冷戰時期持續迄今的重要因素。3很明顯地,相關因素的交 互影響,正形塑出新的外援政治研究議程,此一變革過程亦值得探 究。 早在冷戰時期的北美國際研究社群中,針對外援議題之研究成果 多見於經濟學者的文獻,4而政治學者就外援議題所提供的批判性論 證、制度分析與理論框架方面的設定,則呈現出相較於經濟數據對比 之外的重要知識啟示,5甚至是一門超越科學的藝術(art)。6對於外援議 題的探索,臺灣也有不少學術先進就其理論、政策設計與創新實踐進 行長期、系統性的研究,其成果亦受到國際學界的矚目。7 隨著當前國際間的外援政治在概念上與操作層面出現諸多變革, 這種變遷圖像在亞洲的脈絡裡顯得特別許多,也饒富研究旨趣。從 1980 年代開始,亞洲強權國日本推動了一系列的政府開發援助計畫, 例如在中國、日本、韓國與印度國內有不少民意認為(甚至懷疑)國家所推 動的外援戰略與政府開發援助政策,並非服膺國際利他主義的道德考量,這 種來自於國內民意的質疑與批判,尤其以韓國與印度最為激進。請見 Alf Morten Jerve, “Asian Models for Aid: Is There a Non-Western Approach to Development Assistance?” CMI Reports, R 2007:12, December 2007, pp. 1-9, CMI, <https://www.cmi.no/publications/2767-asian-models-for-aid>。 David A. Baldwin, “Analytical Notes on Foreign Aid and Politics,”

Background, Vol. 10, No. 1, May 1966, p. 66.

Peter J. Schraeder, Steven W. Hook, & Bruce Taylor, “Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows,” World Politics, Vol. 50, No. 2, January 1998, pp. 294-323. John D. Montgomery, The Politics of Foreign Aid: American Experience

in Southeast Asia (New York: Council on Foreign Relations, 1962), p. 309.

林德昌,〈外援與交換行為:一項理論之探索〉,《政治學報》,第 21 期, 1993 年 12 月,頁 33-51;Teh-chang Lin, “The Donor versus the Recipient Approach: A Theoretical Exploration of Aid Distribution Patterns in Taipei and Beijing,” Asian Perspective, Vol. 24, No. 2, Summer 2000, pp. 153-171。

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積極佈局東南亞,並且試圖將過去戰債清償的操作方式,轉換成拉近 社會關係的「誠心外交」(heart-to-heart diplomacy)。日本與東南亞藉 著外援聯繫所形成的友好緊密關係延續迄今,並且深受現任首相安倍 晉三的重視,例如,在 2013 年底舉辦之日本─東協高峰會(Japan-ASEAN Summit)慶祝雙邊交流合作四十周年紀念,在會議期間安倍首 相揭示了日本將持續擴大援助東南亞發展的路向。8 相較於日本,快速興起的中國,隨著經濟實力的快速成長,也開 始積極擴大政治影響力。中國正逐漸從受援國轉型成區域發展的主要 援助國,近年來,北京透過基礎建設網絡、貸款、國營企業的佈局與 投資等複合途徑的操作,在一帶一路倡議的架構下,試圖豐富與活絡 與東南亞國家間的供需關係,進而拉近雙邊與多邊的合作,促進爭取 區域領導權。的確,日本與中國在區域內作為資源提供者的角色與功 能,深受外援研究社群的關注,除此之外,在亞洲新興工業國家中, 隨著經濟實力的快速提升,也開始藉著對外援助發展「南─南合作」 (South-South cooperation),這也為亞洲外援政治圖像與利害關係網絡 的形構過程增添了更多複雜性。換言之,亞洲(及其次區域)外援政 治的多樣性與動態發展,逐漸引起了相關知識社群的重視。 近年來,開始有歐美知識社群嚴肅地探討亞洲的外援政治是否存 在著獨特的亞洲模式(Asian Model for aid),並且以「非西方世界的運 作方式」(non-western way)發展具有在地特色的援助戰略與計畫。在 聯合國大學(the United Nations University, UNU)的推動下,有研究 者開始整理亞洲次區域(東南亞)接受援助的發展經驗,並對照同為

發展中區域的非洲國家,尋找相互學習之道。9當然,亦有學者從日

彭凡、楊昊,〈日本- ASEAN 友好協力 40 周年:日本 東南 戦略 類型的分析〉,《問題 研究》,第 42 卷第 4 期,2013 年 12 月,頁 145-182。

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本、韓國、中國、印度近年來積極發展的外援政策切入,透過比較研 究的方式找尋亞洲強權援助國與西方援助國之間的差異。例如,挪威 外交部與重要智庫基督教麥克爾森研究中心(the Chr. Michelsen Institute, CMI)於 2006 年共同舉辦了一場探討亞洲外援模式的座談會,與會學者 咸認為亞洲國家近年來發展出的外援政治圖像極為關鍵且特殊,甚至 認為西方國家可以參考部分亞洲國家(如日本)的經驗,發展更細膩 的外援戰略。10儘管亞洲各國在外援政策上的殊異性太大,要匯聚成共 同的模式並不容易;但不可否認地是,亞洲的外援政治正在形成新的 體系,並且進入變革時期,學術界應投入更深入的理論性探索,同時 推動各種跨國的比較研究。 本文將重新檢視當前外援政治的發展圖像與箇中變遷路向,全文 分析包含五個部分:前言主要說明外援政治的定位與重要性;第二部 分「論辯」旨在探索外援政治研究的核心意識;第三部分「脈絡」則 是分析外援政治在東南亞的三重變革與脈絡;本文的第四部分「理 路」從外援政治與國際關係理論的對話中重新概念化分析層次與利害 關係網絡;進而在第五部分「回應」中呈現東南亞在地社會對於外援 政治與經濟介入的回應及抵抗,其中包括泰國、緬甸、馬來西亞與寮 國的案例說明。最後,本文結論將重新檢視「外援政治」中的在地聲 音,同時從「合法介入」(legitimate engagement)到「公平介入」(fair engagement)的轉換思維,進一步省思外部經濟資源與在地社會發展的 可能銜接圖像。

Macroeconomics of Foreign Aid in Some Southeast Asian Economies?” in Ernest Aryeetey, Julius Court, Machiko Nissanke, & Beatrice Weder, eds.,

Asia and Africa in Global Economy (Tokyo: United Nations University

Press, 2003), pp. 346-368.

這場座談會的成果與紀錄,請見 Alf Morten Jerve, “Asian Models for Aid: Is There a Non-Western Approach to Development Assistance?” pp. 1-9。

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貳、論辯:外援政治研究的核心問題意識

國際學界針對「外援」的研究有超過 60 年的知識發展史,其所累 積的豐富論述與學理概念猶如汗牛充棟。早在 1960 年代,外援政策已 成為美國對外戰略的重要政策工具,但這也在國內引起了不少的辯 論。相關論者分別從道德政治層面與現實政治考量論證「外援」的本 質與定位,探討外援究竟是強國提供貧窮國家經濟支援的義務?或者 是為了達成強國經略貧窮國家關係的方法?11當然,類似的討論仍然散 見於各援助國(donor)內的民意爭辯中;事實上,這是從事外援政治研 究的基本弔詭(paradox),關注在援助國如何於確保國家利益與善盡國 際道德之間找到平衡點。 此一基本弔詭儘管是研究外援政治的持續性核心提問,援助國本 身的政策選項與正當性(legitimacy)卻不是唯一關注。根據統計,從 1960 年至 2008 年間,全球各援助國提供了超過 3.2 兆美元的援助金額 給相對後進的受援國;12當外援逐漸成為一項龐大的國家/國際產業,

在外援產業化(the industrialization of foreign aid)的過程中,必然牽 涉到複雜的跨國利害關係網絡與各種供給-需求均衡(或失衡)的挑 戰,從而導引鑲嵌在(embedded in)其中的援助國與受援國必須慎思供 給援助或接受援助的政策變革,這些新的動力將具體促成外援政治的 實質轉型。從外援政治研究的知識累積過程中,可以發現這些新的動 力來自於四個不同但卻息息相關的辯論脈絡。 首先,就外援政治的本質而論,接受外援對於受援國來說究竟是 Hans Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid,” America Political

Science Review, June 1962, Vol. 56, No. 2, p. 301; Arthur A. Goldsmith,

“Foreign Aid and Statehood in Africa,” International Organization, Winter 2001, Vol. 55, No. 1, p. 144.

Wolfgang Fengler & Homi Kharas, eds., Delivering Aid Differently: Lessons

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好是壞?外援的提供是否真的能改善或強化受援國的整體能力?長久 以來,的確有極高比例的研究成果證實了外援的益處,說明了由外國 勢力所投入的基礎建設、經濟援助與能力建構計畫之長期效果,將有 助於改善當地人民的生活。舉例來說,約瑟留斯(Katarina Juselius)、 尼爾司(Framroze Møller Niels)與芬恩(Tarp Finn)針對非洲 36 國的比 較研究,13以及赫瑟(Dierk Herzer)與奧利佛(Morrissey Oliver)針對 59

個全球發展中國家的跨國比較研究,14均凸顯了比較研究的重要性。另 外,亦有部分文獻抱持懷疑論(skepticism)的批判立場,從外援金額、 投入部門與受援國整體經濟表現的跨國對照分析中,論證援助國的援 助不見得有助於受援國的經濟成長。15以上相關論述均有清晰的理論依 據與經驗憑藉,論辯尚未終結也意味著後續研究者亟需在宏觀的跨區 域/跨國研究與微觀的經驗案例中持續探索,尋找更具說服力的證據 與論述,豐富相關辯論的知識脈絡。 其次,就援助國而言,援助國之間是否能發展出協調機制,以無 私、有效率、責任分攤(burden sharing)的方式來配置彼此對特定國家 與區域所提供的資源?16又或者援助國之間因為個別國家戰略利益的考

Katarina Juselius, Niels Framroze Møller, & Finn Tarp, “The Long-Run Impact of Foreign Aid in 36 African Countries: Insights from Multivariate Time Series,” Oxford Bulletin of Economics and Statistics, Vol. 76, No. 2, April 2014, pp. 153-184.

Dierk Herzer & Oliver Morrissey, “Foreign Aid and Domestic Output in the Long Run,” Review of World Economics, Vol. 149, No. 4, December 2013, pp. 723-748.

Alan H. Yang & Ian C. Y. Chen, “The Politics of Foreign Aid: A Positive Contribution to Asian Economic Growth?” Jurnal Global dan Strategis, Vol. 6, No. 2, July 2012, pp. 236-238.

例如在 1960 年代末期到 1980 年代間,日本的外援投入的佈局與美國外援政 策的步調相符,呈現出雙方外援政策推動(非由多邊機制協調)下的責任分

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量,必然存在著競爭關係或者面臨到無法合作的結構?大致上形成了 此一辯論脈絡的主要關注。當前有不少研究文獻,特別凸顯援助國之 間在協調援助公共財方面的挑戰,並思索如何藉著有效的制度設計來 協調資源配置的問題。例如,從經濟學的角度切入,援助國若能推動 「共同援助計畫」,將能藉著協調與資訊共享的過程破解經濟學上的 援助慈善困局(Samaritan’s dilemma of foreign aid)。17對於政治學者

而言,在實際操作上,國際組織的介入與過程應該是最具制度化的合 作與協調機制。如果援助國在施予外援上採取多邊途徑(multilateral ap-proach),那麼藉著參與國際組織的協調與制度迴路,將可以更有效地 配置援助的資源。18儘管如此,特別是強權援助國,往往囿於戰略佈局 與國家利益的考量,就算願意參與國際組織的共同援助政策,但政府 仍會把大多數的資源投入雙邊途徑(bilateral approach)的外援實踐上。 換言之,如果每個強權國家均採取雙邊途徑而不經過協調運作,19那麼 未來的外援政治圖像將會更具戰略競爭性而非多邊協作性。 第三,對於外援政治中的另一方行為者受援國來說,最主要的辯 攤情況,類似的發展在拉丁美洲或菲律賓都可發現。請見 Saori N. Katada, “Two Aid Hegemons: Japanese-US Interaction and Aid Allocation to Latin America and the Caribbean,” World Development, Vol. 25, No. 6, June 1997, pp. 931-945;Susan Chira, “Japan Ready to Share Burden, But Also the Power, With U.S.,” The New York Times, March 7, 1989, p. 1。

Gaute Torsvik, “Foreign Economic Aid: Should Donors Cooperate?” Journal

of Development Economics, Vol. 77, No. 2, August 2005, p. 504.

Wolfgang Fengler & Kharas Homi, eds., Delivering Aid Differently: Lessons

from the Field, pp. 1-286.

根據一項以經濟合作暨發展組織(Organization for Economic Co-operation and Development, OECD)資料所進行的比較研究結果顯示,左派政府較傾向發展 雙邊外援政策,特別有意願將外援資源提供給最落後國家群與中低收入國 群。請見 Viktor Brech & Niklas Potrafke, “Donor Ideology and Types of Foreign Aid,” Journal of Comparative Economics, Vol. 42, No. 1, February 2014, pp. 61-75。

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論脈絡關乎於受援國本身是否能持續握有廣義的決定自主權?或者, 在技術與規範層面是否能妥善運用外援的資源?部分研究顯示,外援 的挹注不一定對援助國社會有正面的助益,當援助國握有極大的自主 權之際,往往將因為國內政治結構所限或政治菁英的個人決策而陷入 道德風險(moral hazard)的困局。以非洲國家為例,當國際組織與援助 國希望透過各種計畫來提升非洲受援國的民主化程度,但受援國的政 治菁英對於民主改革並無興趣,甚至僅想維持現狀,受援國的政治菁 英將外來資源依其所好地配置與運用,而無法直接改善在地社會與人 民的生活。20不過,受援國逐漸提升的自主性並非全然負面,當然,在 現實政治上若有個別國家自主性地籌組受援國聯盟(recipient-country coalition),除了將有效增加談判籌碼,獲得制度上的確保,更能促使 外援政治的議程擴及區域與跨國層級,凸顯受援國爭取並施展自主權 的正面貢獻。 最後,對於在地社會與人民而言,各種在地回應(local response)的 呈現的確是當前外援政治研究中極為關鍵但卻較少研究深入觸及的議 題,原因在於大多數(引用率較高)的外援研究文獻,多半是以計量 經濟學或統計模型搭配大型資料庫操作而成的計量實證研究(quantita-tive empirical studies),相較之下,質性的(qualita經濟學或統計模型搭配大型資料庫操作而成的計量實證研究(quantita-tive)個案分析探討 則較為少見。從以國家為基本分析單元的計量經驗研究文獻中,儘管 可以呈現從外援投入與政治穩定的關係中,理解外援對於國內動盪所 產生的影響(例如在 International Political Science Review 出版的研 究成果指出,非民主政府有極高的可能性將外援所得的資源用來壓抑

國內反動勢力,強化政府本身的限制與約束反動之能量);21不過,類

Arthur Goldsmith, “Foreign Aid and Statehood in Africa,” p. 144. Daniel Yuichi Kono, Gabriella R. Montinola, & Nicholas Verbon, “Helping Hand or Heavy Hand? Foreign Aid, Regime Type and Domestic Unrest,”

International Political Science Review, Vol. 36, No. 4, November 2013,

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似的分析卻不容易從中掌握國內在地社會與人民的回應模式與形態。 當外援政治面臨變革之際,特別是在地人民對於外援的態度與看法為 何?是否真的願意接受這些資源?或者,在地社會與人民在面對外來 資源的挹注時,會產生何種具體的回應舉措?上述議題皆成為研究者 所關注的面向。 以上四個辯論脈絡是國際學界針對外援政治普遍討論的重點議 題,具體呈現了外援的本質、援助國與受援國的互動結構,以及受援 國社會的回應等研究旨趣。而這四個辯論脈絡,在快速崛起同時接受 大量外援與經濟資源的東南亞國家及社會中,更能找到對應的經驗參 照。

參、脈絡:外援政治在東南亞的三重變革

根據「援助資料研究實驗室」(AIDDATA: A Research Lab at Wil-liam & Marry)所蒐集的最新資料統計,從 1950 年至 2013 年間,東南 亞域內國家總計獲得了 130,650 件外援計畫,總值 6,652 億美元。22 東南亞受援國方面,區域內獲得最多援助計畫與金額的國家是印尼 (2,755.2 億美元),接續分別是菲律賓(1,225.6 億美元)、越南 (909.5 億美元)、泰國(847.6 億美元)、馬來西亞(344 億美元)、 緬甸(238.4 億美元)、柬埔寨(170.1 億美元)、寮國(120.9 億美 元)、新加坡(40.9 億美元),以及汶萊(1,992 萬美元)(請見圖 1)。

AIDDATA: A Research Lab at William & Mary, “Southeast Asian Countries,” July 27, 2018, Accessed, AIDDATA, <http://dashboard.aiddata.org/#/aggregate/ analytic-dashboard>.

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⌘⯤ 厚⼳屻 崲⋿ 㲘⚳ 楔Ἦ 大Ṇ 䶔䓠 㞔❼⮐ ⮖⚳ 㕘≈✉ 㰞厲 1,000 3,000 2,000 0 炷€伶⃫炸 炷⚳⭞炸 圖1 東南亞受援國所獲得援助計畫之總金額(1950-2013) 資料來源:AIDDATA: A Research Lab at William & Mary, “Southeast Asian

Countries”。 另外,在外援資金與資源的配置方面,最獲重視地是運輸與倉儲 (824.2 億美元),其次依序為能源發電與供給(769.4 億美元)、財 政預算的支持(526.3 億美元)、農業(503.4 億美元)、多重部門計 畫(431.4 億美元)、工業(390.6 億美元)、政府與公民社會(266.8 億美元)、水資源供給與淨水設備(258.5 億美元)、銀行與金融服務 (196.2 億美元),以及通訊(145.4 億美元)(請見圖 2)。

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1,000 750 500 250 0 忳廠 冯ᾱ⃚ 傥㸸䘤暣 冯ὃ䴎 屉㓧枸 䬿㓗㊩ 彚㤕 ⣂慵悐 攨妰䔓 ⶍ㤕 㓧⹄冯℔ 㮹䣦㚫 㯜屯㸸ὃ 䴎冯㶐㯜 姕⁁ 戨埴冯慹 圵㚵⊁ 忂妲 炷€伶⃫炸 炷枭䚖炸 圖2 東南亞援助計畫項目與總金額(1950-2013)

資料來源:AIDDATA: A Research Lab at William & Mary, “Southeast Asian Countries”。 由這些初步的統計資料可以發現兩個特徵:其一,在東南亞外援 政治的供需結構中,印尼、越南與菲律賓等國獲得相當充裕的資源, 最主要原因在於印尼、越南、菲律賓等國享有龐大的人口總數,為了 改善社會人民的生活品質,迫切需要引入大量的外援與投資。近年 來,區域內的後進國家群(CLM:柬埔寨、寮國、緬甸,儘管在整體 資料統計上獲得金額不高),隨著國內政治改革與開放的腳步加快, 接受外援的比例也逐漸提高。再加上在東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations, ASEAN)的整合機制協助下,這些國家被形 塑成中南半島的新興市場,更促進了充裕的援助流入。其二,在外援 政治的核心議題方面,這些投注在東南亞的外援項目中,包括運輸、 能源與供給設備、水資源、通訊等,其實都被視為是基礎建設投資項 目。這意味著國際援助國在東南亞所提供的外援有極大的比例,是落 實在基礎建設開發與改善等工程上,形成援助國(方)高度重視的佈 局項目。本文認為,隨著強權政治的白熱化競逐,加上區域整合步調 的加快與在地政治改革的持續推動,東南亞的外援政治現正面臨三重

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變革(triple transformation)的轉型,這三重變革的後續發展將開啟新的 研究議程。 首先,第一重變革是亞洲強權援助國紛紛強化了對東南亞國協及 其個別成員國的外援計畫,尤其是對於關鍵基礎建設的資助與開發。 就援助國而論,日本是最重要的援助者,而中國則是後來居上,近年 來提供豐富且多元的外援計畫,包括了人道救援、基礎建設工程、教 科文資源、當地人才培訓與志工計畫,並且將這些援助計畫形構成政 治合作的重要環節。儘管日本與中國均屬於亞洲開發銀行(Asian De-velopment Bank, ADB)會員國,並且同樣利用此一多邊機制進行大規 模的區域基礎建設與地方能力建構援助計畫。不過,這兩個主要援助 國截至目前為止仍側重於採取雙邊途徑對東南亞國家提供外援支持, 特別是在關鍵基礎建設(critical infrastructure)的援助計畫上,更呈現出 彼此競爭的態勢。23例如,日本與中國在越南競爭由河內到胡志明市的 高鐵基礎建設計畫,該計畫經過越南政治菁英的全盤考量與戰略評估 後,最後由日本得標。24由強權競爭所啟動的東南亞外援政治之第一重 轉型,特別是對於關鍵基礎建設的競爭上,清楚地呈現出亞洲(東南 在常見的基礎建設中,尤以「關鍵基礎建設」最為重要。根據美國國土安全 部(Department of Homeland Security, DHS)的界定,「關鍵基礎建設」泛 指國家的實體或虛擬資產、系統,以及網絡,其涵蓋了商業設施、通訊、關 鍵製造部門、水壩、國防產業基地、緊急應變設施、能源、金融設施、食物 與農業、政府設施、健康與公共衛生、資訊科技、核子反應爐與核廢料、交 通系統、水與廢水系統等部門,當這些設施遭到攻擊或挑戰而瓦解後,勢必 將衝擊到國家安全與社會穩定的永續運作。請見 U.S. Department of Homeland Security, “What is Critical Infrastructure?” U.S. Department of Homeland

Security, December 8, 2017, <http://www.dhs.gov/what-critical-infrastructure>。

Ian Tsung-Yen Chen & Alan Hao Yang, “A Harmonized Southeast Asia? Explanatory Typologies of ASEAN Countries’ Strategies to the Rise of China,” The Pacific Review, Vol. 26, No. 3, February 2013, pp. 265-288.

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亞)框架中的強權援助國與受援國的結構關係。 第二重變革是區域內開始出現新的援助勢力,甚至形塑出有限度 的援助分工體制(援助國),而受援國之間也依循現有的制度框架發 展出更有效的「尋求援助聯盟」。首先,近年來隨著經濟成長腳步的 加快,東南亞域內開始出現新興援助勢力(如新加坡與泰國),積極 對周邊國家提出援助計畫。誠如前文所述,特別是不屬於 OECD 國家 群的泰國,對柬埔寨與寮國的跨境交通管道援助計畫,以及對於邊境 市場的打造等更是不遺餘力,因而成為中南半島上極為重要的另一個 外援勢力。另外,被視為是域內重要外援國的新加坡,在整體政策的 規畫上不偏好供給金錢,而是以提供發展中國家人力資源技術培訓為 主軸,特別是針對來自中國、印尼、越南、寮國與柬埔寨的政府官員 或民間代表提供英語、資訊科技、旅遊貿易、都市管理,以及公共行 政等領域的訓練。25近年來,更因應越南、寮國、柬埔寨與緬甸的永續 發展需求,提供潔淨水資源與醫療基礎建設等技術支援。 事實上,諸如泰國與新加坡等新興東南亞援助勢力彼此之間並沒 有明顯的競爭關係,加上提供外援的計畫與項目各有不同,使得相關 國家同樣以東協國家為援助佈局對象的前提下,逐漸形成了有限度的 次區域援助分工體制(相對於強權援助國的競爭關係)。這種現象回 應了當前外援政治研究文獻「援助國之間為何不能協調合作?」的觀 點。 另外,隨著東協整合的進程持續推進,現有的制度合作架構似乎 逐漸成為東協受援國之間爭取充分外援資源的合作架構,例如東協整

Hisahiro Kondoh, Takaaki Kobayashi, Hiroaki Shiga, & Jin Sato, “Diversity and Transformation of Aid Patterns in Asia’s ‘Emerging Donors,’” JICARI

Working Paper, No. 21, October 2010, p. 75, JICA, <https://www.jica.go.

jp/jica-ri/publication/workingpaper/jrft3q000000237u-att/JICA-RI_WP_No. 21_2010.pdf>.

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體連結計畫(ASEAN Connectivity)便是自 2010 年以來規畫引入外援支 持、建構區域共同體的重要構想,新一期的東協整體連結計畫(Master Plan of ASEAN Connectivity, 2016-2025)更揭示了未來各方追求優質 基礎建設與跨國網絡連結的需求及決心。不過,東協國家深知,當成 員國在關鍵基礎建設上過度仰賴外來資源的挹注,將引起各國社會的 憂患意識,擔心政府在接受經濟援助後會被外來勢力介入決策議程, 甚至擔憂這些由外來者所建築的關鍵基礎建設,極有可能會對在地社 會的生活形態造成威脅。就此,東南亞國協與亞洲開發銀行在 2012 年 開始籌設 4.85 億美元的「東協基礎建設基金」(ASEAN Infrastructure Fund),希望透過東南亞在地與區域的力量來協助東南亞國家的整體發 展。此種在區域內所累積、開發並且籌組「尋求援助聯盟」的舉措確 實是區域國家爭取、擴大引入外援規模並強化基礎建設議程自主權的 重要變革之一。26 東南亞外援政治的第三重變革是地方聲音的逐漸浮現。隨著東南 亞政治改革與民主化進程的持續推動,東南亞地方社會受到特種賦權 (empowerment)思想的啟蒙,開始自覺性地重新檢視各種外援項目與各 項投資計畫,同樣在基礎建設與開發議題上,關注這些來自於外國勢 力所提供的經濟誘因與協助對於在地社會的影響。從近年來逐漸發生 的社會抗爭運動,如柬埔寨金邊市由中國所投資的開發案所引起的社 會抗爭、在緬甸因天然氣管線的設置所造成的地方社會反對運動、在 馬來西亞砂勞越因為中國將蓋設水力發電站引起的國內環保團體與國 際環保團體間的抗議行動等在地抵抗(local resistance)事件,都代表著 在地性(locality)將成為外援政治研究的新議程。

Asian Development Bank, “ASEAN Launches Biggest Ever Fund to Meet Critical Infrastructure Needs,” May 3, 2012, Asian Development Bank, <http://www.adb.org/news/asean-launches-biggest-ever-fund-meet-critical-in frastructure-needs>.

(16)

肆、理路:東南亞外援政治的再概念化

一、國際關係理論架構的對應解釋

早在 1960 年代,外援政治便受到北美社會科學界的高度重視,無 論是經濟學者或者是政治學者從事外援議題研究的成果,多半依循著 國家中心論(state-centrism)角度探討外援政策的核心原則、道德訴求、 戰略規畫與成效評估。在國際關係領域,包括傳統現實主義者沃夫 (Charles Wolf, Jr.)、蒙哥馬利(John D. Montgomery)、摩根索(Hans Morgenthau)、包溫(David Baldwin)等均以美國的國家利益與外援政策 實作為關注,或者以美國援助亞洲的經驗案例作為參照,提出有建設

性的政策建議。27例如,波士頓大學的蒙哥馬利教授在為美國外交關係

協會(Council on Foreign Relations)撰寫的外援政治研究專書中,甚至 將臺灣置於東南亞脈絡內,直接對照美國在越南、臺灣、泰國與緬甸 等「東南亞國家」的外援戰略與實作。28儘管早期的外援研究文獻主要 大多由經濟學者所著,但政治學者(特別是國際政治學者)對於外援 議題的研究仍有其重要性,特別是在概念化與理論方面的知識累積, 尤其關鍵。最具代表性的經典如摩根索根據美國外援經驗所提出的六 種外援模式分析,該文開啟了相關研究的理論視野,特別是他對於人 道援助(humanitarian assistance)、生存援助(subsistence assistance)、 軍事援助(military assistance)、賄賂援助(bribery assistance)、經濟發 展援助(economic development assistance)與威望援助(prestige assistance) 的分類與說明,使得後續研究者得以分別探索不同援助舉措背後的戰 略意義。29

Charles Wolf Jr., Foreign Aid: Theory and Practice in Southern Asia (Princeton: Princeton University Press, 2015), pp. 1-466.

John D. Montgomery, The Politics of Foreign Aid: American Experience

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當然,隨著外援政治發展的不斷變遷,政治學者逐漸致力於外援 政治研究的理論化程度,將外援議題的規範性分析與探討,擴大結合 國內政治體制與意識形態的比較政治理論、30發展研究與比較制度分 析、31供需平衡的檢證、32衝突理論、33利益與理念轉譯及輸出的觀 察、34政治經濟學邏輯、35外交戰略理論,36以及國際關係理論多元論 的比較觀點(theoretical pluralism),37並提供各種全球、跨區域與個別 國家的外援議題分析。 特別從前述國際關係理論多元論的角度來看,更能呈現外援政治 Hans Morgenthau, “A Political Theory of Foreign Aid,” pp. 301-309. Jean-Philippe Thérien, “Debating Foreign Aid: Right versus Left,” pp. 449-466.

Ngaire Woods, “The Shifting Politics of Foreign Aid,” International Affairs, Vol. 81, No. 2, March 2005, pp. 393-409.

Peter J. Schraeder, Steven W. Hook, & Bruce Taylor, “Clarifying the Foreign Aid Puzzle: A Comparison of American, Japanese, French, and Swedish Aid Flows,” pp. 294-323.

Eliana Balla & Gina Yannitell Reinhardt, “Giving and Receiving Foreign Aid: Does Conflict Count?” World Development, Vol. 36, Issue 12, December 2008, pp. 2566-2585.

A. Maurits van der Veen, Ideas, Interests and Foreign Aid (Cambridge: Cambridge University Press, 2011), pp. 1-310.

Tsukasa Takamine, “The Political Economy of Japanese Foreign Aid: The Role of Yen Loans in China’s Economic Growth and Openness,” Pacific

Affairs, Vol. 79, No. 1, Spring 2006, pp. 29-48.

Teh-chang Lin, “Foreign Aid: A Theoretical Framework for Analyzing Communist China’s Foreign Policy,” Issues & Studies, Vol. 27, No. 5, May 1991, pp. 78-102; Czeslaw Tubilewicz & Alain Guilloux, “Does size matter? Foreign aid in Taiwan’s diplomatic strategy, 2000-8,” Australian Journal

of International Affairs, Vol. 65, No. 3, May 2011, pp. 322-339.

Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development and Domestic Politics (Chicago: The University of Chicago Press, 2006), pp. 1-288; Alan H. Yang

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研究的豐富內涵。例如,依循國際關係理論的理性主義途徑(rationalist approach)可以發現現實主義論者(IR Realist)對於外援政治的關注焦點 多半聚焦於「施展外援政策」與「接受外援政策」的權力政治過程, 其分析單元為傳統國家中心論的國家行為者,並且將外援視為是國家 推動(經濟)外交的戰略工具。相較之下,自由主義論者(IR Liberalist) 則是以合作與協力關係的推動作為觀察、分析外援政治的主題,其分 析單元包含了國家與國家所建構而成的國際制度或合作機制,就此, 「外援」(計畫)被視為是促進合作的機制與合作的產物。38相較於理 性主義途徑的理論主張,傳統的國際關係馬克思主義(IR Marxism)則 特別關懷國際體系中的(不)平等結構,正因為其關注結構、體系層 次,外援被相關論者視為是大國與小國不對稱關係的交換(交易)機 制與行為,隱含了權力不對稱互動中的剝削、依賴或反動。而近年來 備受矚目的建構主義論者(IR Constructivist),則是特別著眼於外援政 治的規範性原則與各種社會建構模態,透過對於非物質因素的討論, 探討理念與利益的交換,或者是認同與規範的互構。對於相關論者而 言,外援的研究導向緊繫著國際互動的規範化過程,39 相關理論主張 如表 1 所示。

& Ian C. Y. Chen, “The Politics of Foreign Aid: A Positive Contribution to Asian Economic Growth?” pp. 229-243.

Carol Lancaster, Foreign Aid: Diplomacy, Development and Domestic

Politics, pp. 3-5.

Alan H. Yang & Ian C. Y. Chen, “The Politics of Foreign Aid: A Positive Contribution to Asian Economic Growth?” pp. 233-234.

(19)

表1 國際關係主要知識立場對外援政治的關注比較 現實主義 自由主義 馬克思主義 建構主義 關 注 權力政治 合作與協調 (不)平等結構 規範的社會建構 分析單元 國家 國家與國際制度 依賴體系 非物質因素,如 理念與認同 外援定位 經濟外交的工具 促進合作的機制 大、小國不對稱 關係中的交換 行為 國際互動的 規範化過程 外 援 工具性 工具性 工具性 社會建構的 主體性 研究導向 政策性 規範性 批判性 批判性/規範性 特別關注 的經驗 個案 美國、日本與 中國等強國 外援政策 世界銀行、亞洲 開發銀行等 國際組織 對弱國進行剝削 的國家型跨國 企業與強權 外援政治的轉型 與再構 理論 特色

資料來源:作者整理自 Alan H. Yang & Ian C. Y. Chen, “The Politics of Foreign Aid: A Positive Contribution to Asian Economic Growth?” p. 232。

二、分析層次的再建構

從外援政治研究的知識體系中,可以發現相關研究主要涉及三大 行為者:援助國、受援國,以及非政府行為者(包括國際組織、非政 府組織與跨國行為者等)。而前述的理論多元論所發展出的不同關注 與架構並列共存,其實凸顯了深植於外援政治結構中的國家中心論立 場,但卻也揭示了社會中心論理念與存在的相對不足。本文認為,地 方行為者將逐漸在外援政治中獲得重視,因為無論是地方層次的個 人、社群、機構或組織,其實才是外援政治的末端環節(最終接收者 與受到影響者)。因此,缺少地方行為者的在地回應模式分析,將可 能造成東南亞外援政治完整圖像探索的缺憾。本文將接續當前文獻針 對相關行為者及其互動關係網絡所進行的探討進行分析,並據以呈現 東南亞外援政治的層次分析(level-of-analysis)邏輯與利害關係網絡。

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在 2013 年出版的《外援的未來:發展合作與全球貧窮的新地理圖 像》(The Future of Foreign Aid: Development Cooperation and the

New Geography of Global Poverty)一書中,英國倫敦大學國王學院國

際發展研究所(International Development Institute, King’s College London)的桑能(Andy Sumner)教授與英國海外發展研究中心(Overseas Development Institute)的研究員馬利特(Richard Mallett)研究員,嘗試 從發展理論與全球貧窮情勢的批判性檢視中,進一步析論當前「外援 市場」(aid market)的發展與未來轉型路向。他們將外援區分為兩種類 型:「第一代外援」(aid 1.0)與「第二代外援」(aid 2.0)。這兩種類型 的外援代表著世代的變革,在內涵上與關注上各有差異。所謂的「第 一代外援」(單向式的)主要焦點關注在外援本身的定位上,也就是 什麼是外援?推動外援的目的何在?如何更有效地落實外援?而「第 二代外援」(雙向式的)則展現了當前全球發展困境的與時俱進,隨 著全球貧窮問題的變遷,外援的工具、目的與作法也隨之改變。 依循著「第二代外援」的變革思路,可以發現援助國的角色、功 能與義務變得更為重要。桑能與馬利特認為,援助國應該將更多的關 注聚焦在如何整合跨領域的援助計畫,例如將對受援國能力提升最為 關鍵的貿易與移民問題進行有機整合,藉以提升外援政策的協調性。 除此之外,援助國更應該協助受援國(中低收入國家)強化對應全球 經濟邊緣化的能力,具體作法除了更密切地與公民社會合作,更應該 共同創設公共財,促進研發能量與知識轉移。40事實上,他們兩人的專 書揭示了外援政治中的供給(援助國)與需求(受援國)關係的改 變。首先,需求改變的軌跡,是由 1950 年代的資本短缺到技術與知識 欠缺,歷經冷戰末期的國家追求社會與經濟穩定的結構調整階段,直 Andy Sumner & Richard Mallett, The Future of Foreign Aid: Development

Cooperation and the New Geography of Global Poverty (London: Palgrave

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到現今國家整體能力發展需求與制度要件的迫切需要。這種轉換過程 揭示了從「基本需求缺乏」到「如何提升治理能量」的需求轉換。相 較之下,對於供給面的變革來說,援助國為了因應每個時期的局勢變 遷,逐漸從過去的技術支援轉換為結構調整貸款(Structural Adjustment Loan, SAL)的提供。直到今天,有更多的援助國將主要援助操作轉置 於受援國一般性預算與特定部門(如基礎建設)的經費供給上(請見 表 2)。 表2 外援政治中的供給與需求變遷 援助的需求(需要層次) 援助的供給 (援助工具層次) 1950 至 1970 年代 資本短缺知識與技術短缺 各類方案與計畫援助 技術援助 1980 至 1990 年代 為求穩定與 因應結構變遷債務 對嚴重負債的貧窮國家提供 結構調整貸款或部門的結構 調整貸款 1990 年代中期以降 能力需求財務支援 制度需求 預算支持 (一般性預算與部門預算) 層次 時期

資料來源:作者整理自 Andy Sumner & Richard Mallett, The Future of Foreign Aid:

Development Cooperation and the New Geography of Global Poverty, p. 12。

就東南亞外援政治的脈絡來看,特別是援助國在外援政策與計畫 上的調整,其實與桑能及馬利特的基本構想若合符節。過去最重要的 域外援助勢力美國,從 1950 年代開始確實藉著各類方案協助與計畫援 助的方式,提供東南亞國家硬體與軟體的資源。儘管根據美國愛滋病 研究基金會(the Foundation for AIDS Research, amfAR)的統計數據 顯示,外援金額在美國聯邦預算中的比例正快速下滑,從 1965 年接近 3%,到了 1980 年代末期後只剩下不到 1%(請見圖 3)。

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䘦 ↮ 㭼 ⸜ấ 3.0 2.5 2.0 1.5 1.0 0.5 0.0 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 圖3 外援計畫占美國聯邦總預算比例

資料來源:Kay Granger, “The Evidence on U.S. Investments in Foreign Aid,” March 2013, p. 1, amfAR, <http://www.amfar.org/uploadedFiles/_amfarorg/ Articles/On_The_Hill/2013/IB%20Foreign%20Aid.pdf>。

但值得注意地是,隨著美國重返亞洲的戰略佈局開始啟動,外援 成為了制衡中國的戰略舉措,其所推動的最新外援政治操作也多少有 圍堵中國的意圖。例如,前美國國務卿希拉蕊(Hilary Clinton)開始對 下湄公河流域(lower Mekong region)國家的援助計畫,便擴及柬埔寨、 寮國與越南等中南半島援助國。另外,希拉蕊之後的國務卿凱瑞(John Kerry)在 2013 年 12 月 16 日向越南提出了 3,259 萬美元的軍事援助計 畫,包括了提升越南海軍與海岸巡邏隊的船艦能量,顯然是美國對於 南海情勢的具體因應。41事實上,正因為在 1980 年代美國國會對外援

Matthew Lee, “US Ups Security Aid to SE Asia, Criticizes China,” AP

News, December 16, 2013, <https://www.apnews.com/ 678b7357df6240b396b5fbd

3e636c895>; Lesle Wroughton, “U.S. Offers Help to South East Asia, Most to Vietnam, to Patrol Seas,” Reuter, December 16, 2013, <http://www.reuters.

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政治興趣缺缺,影響了對亞洲外援的佈局,這也使得日本的外援計畫 更受到亞洲各國的重視。同時,因為發展所需,日本對於區域的影響 力也大幅提升。42日本自 1978 年開始將援助發展中國家視為是日本外 交政策的重要環節,並且把重點置於東南亞的農村與基礎建設援助方 面。43美國與日本在外援政治上協作的例子,基本上符合美─日同盟的 默契與精神,這也使得在冷戰期間儘管美國降低了對東南亞國家(如 菲律賓)的援助計畫,但其中的權力真空迅速地由日本填補,44甚至延 續到今日。 相較於強權外援國,在次區域層次中新崛起的援助國對於東南亞 外援政治的內部運作迴路,亦逐漸受到關注。以新加坡為例,新加坡 對於東協架構內的援助體系的規範與倡議頗有貢獻。東協組織下的 〈東協整合倡議〉(Initiative for ASEAN Integration, IAI)即為新加坡 所推動、倡導的重要架構。時任新加坡總理吳作棟(Goh Chok Tong)在 2000 年舉辦的第四屆東協高峰會議(ASEAN Summit)中,提出了此一 東協整合倡議的計畫,目的在拉近東協成員之間的發展落差,並且推 動更健全經濟成長。此一倡議受到東協秘書處的重視,並且建立了東 協整合倡議部門(IAI Unit),協調援助國的計畫注入東協現有的基礎建 設方案中。45從現有的文獻中,可以發現特別在雙邊途徑的外援政治圖 com/article/2013/12/16/us-vietnam-usa-kerry-maritime-idUSBRE9BF07M 20131216>.

Richard Grant & Jan Nijman, “Historical Changes in U.S. and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region,” Annals of the Association of

American Geographers, Vol. 87, No. 1, March 1997, p. 47.

Alan G. Rix, “The Mitsugoro Project: Japanese Aid Policy and Indonesia,”

Pacific Affairs, Vol. 52, No. 1, Spring 1979, pp. 42-63.

Richard Grant & Jan Nijman, “Historical Changes in U.S. and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region,” p. 47.

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像中,強權之間因為國家利益驅使,彼此間多半帶有競爭的態勢;而 次區域層級的新興援助國則囿於國力的局限(無法像強權援助國一樣 提供充裕的援助經費與計畫)與不願捲進權力政治的競爭,從而較容 易依循制度框架進行外援議題的協調與合作。 就外援政治關係網絡的另一方(受援國)而言,大多數的東南亞 國家都樂見外援在本國投入,有部分國家必須依賴外援的投入,例 如,越南對於政府開發援助的依賴程度約占其 GDP 的 4%左右,而寮 國與柬埔寨更加依賴,約是在 7%左右。46以印尼為例,印尼在冷戰後 開放外國勢力投資與援助首都的基礎建設,47直到今日,印尼所累積的 外援接受額為東南亞之最,其次才是菲律賓、越南與泰國等。從當前 的文獻中,可以發現學界對於這些援助國的關切,多半聚焦於接受援 助時的取捨與自主權,並且同樣關注相關國家是否能順利將外援的支 持與資源,真正惠及在地人民;或者,轉而將爭取到的外援資源轉換 成鎮壓反動勢力的物質力量。48換言之,針對受援國的研究不該只局限 在政府或政治菁英的層次,更應該納入地方行為者(人民、社區、草 根性非政府組織或環保團體)的角色分析與意見立場,形成新的利害 關係網絡,才能完整展示東南亞外援政治的變革軌跡。

Integrative Explanation for Dynamics and Challenges (New York: Palgrave

Macmillan, 2008), pp. 39-40.

William Ascher & Natalia Mirovitskaya, “Development Strategies and the Evolution of Violence in Africa,” in William Ascher & Natalia Mirovitskaya, eds., The Economic Roots of Conflict and Cooperation in Africa (New York: Palgrave Macmillan, 2013), p. 20.

Richard Grant & Jan Nijman, “Historical Changes in U.S. and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region,” p. 47.

Daniel Yuichi Kono, Gabriella R. Montinola, & Nicholas Verbon, “Helping Hand or Heavy Hand? Foreign Aid, Regime Type and Domestic Unrest,” pp. 409-424.

(25)

伍、回應:聚焦在基礎建設的東南亞在地抵抗

檢視當前對亞洲區域提供的各式外援與投資計畫,援助國投入相 當龐大的資源與資金於受援國的基礎建設計畫上;有的採取外來投資 的方式進行,有的則是用外援的低利貸款來支持基礎建設的興建。本 文所關注的基礎建設有兩種意涵:其一,基礎建設可作為檢視國家現 代化(modernization)程度的重要指標,如行政設施、橋樑與道路、基礎 電力網絡、通訊設備等,它們代表著個別國家是否具備現代化條件、 是否能提供人民便利生活的基本需求。一旦國家面臨缺乏基礎建設的 窘境,恐將危及國家安全與社會利益,嚴重者甚至會促使該國的「失 敗國家指數」(failed state index)大幅惡化。其二,基礎建設可作為呈 現權力政治關係中的妥協或抗爭的場域。尤以發展中國家為例,囿於 相對國力與資源的不足,國內的基礎建設多半由外國捐贈與外來投資 而完成。正因為這些外來資源與支持絕非純粹的利他主義,多半仍承 載著援助者自身的國家利益與戰略考量,再加上東南亞許多國家長期 強調經濟成長為先的「發展主義」(developmentalism),顯見各種引入 外資、犧牲少數人利益的情事,甚至也有以改變(或破壞)生態環境 來達成發展目的的個案,進而導致在許多基礎建設的興建過程中出現 各種形式的在地抵抗。因此,無論是作為檢視國家現代化的指標,或 者是展現外國勢力與在地回應之間的不對稱權力關係,基礎建設對於 國家與國際發展的研究而言,甚具意義。 對於東南亞發展來說,基礎建設的投入與強化更是關鍵。從基礎 建設的本質來看,無論是硬體的基礎建設(橋樑、道路、電廠等)或 者是軟體的基礎建設(人才培訓、軟體研發),均為支撐國家發展、 鞏固社會秩序、推動經濟成長的基礎工程。曾任世界銀行首席經濟學 家的林毅夫指出,目前全球發展中國家每年亟需投資基礎建設的總額 與實際投資額之間的落差約有 5,000 億美元之多,這也意味著發展中國 家的基礎建設亟待外援。49如果我們從供需關係的角度來看,對於受援

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國而言(多半是發展中國家與後進國家),由於政府的財政能力受 限,多半難以顧及基礎建設的健全發展,更難有效改善人民生活品 質。相較之下,從援助國的角度來看,若能提供有品質的外援工作與 投資計畫,支持良好的基礎建設,將能在國際道德政治層面展示先進 國家的全球公民責任,實質改善受援國人民「賴以維生」的建設,當 然,這些援助與投資計畫的長期推動,也能直接強化本國的利益。 從實際的經驗來看,對於基礎建設的投資能有效提升經濟、教 育、科技與人民生活品質,進而強化受援國社會的發展動能。從短期 來看,將有助於增加就業機會與經濟成長,而其長期影響更將實質地 厚實受援國的競爭力。對於援助國而言,投入發展中國家的關鍵基礎 建設援助,包括電廠、道路與港口的投資,也能藉著供給資本財(capi-tal goods)來強化援助國本身的經濟獲益。50這也使得從 1950 年到 2013 年間(在 2018 年的今天更是明顯),基礎建設的投資與援助金額是東 南亞外援政治與投資的最大宗。 在亞洲,日本與中國是最重要的基礎建設援助國(或投資國), 尤其在東南亞區域內,隨處可見由日本與中國參與與投入的軌跡。以 日本為例,自冷戰期間開始,日本即高度留意東南亞基礎建設的需 求,並且聚焦在東南亞受援國的首都區域。之所以特別關注在受援國 首都主要有兩個原因:其一,首都為權力中心,藉著關鍵基礎建設的 支持,首都的領導人、政治菁英與人民更能感受到日本外援的重要。 其次,由於大多數東南亞國家的首都均為商業中心或重鎮(緬甸新都 除外),透過對於首都基礎建設的投資與援助,將可實質擴展日本的 Justin Yifu Lin, “How Infrastructure Investment Can Advance the Development Agenda,” in Hany Besada & Shannon Kindornay, eds., Multilateral

Development Cooperation in a Changing Global Order (London: Palgrave

Macmillan, 2013), pp. 19-35.

Richard Grant & Jan Nijman, “Historical Changes in U.S. and Japanese Foreign Aid to the Asia-Pacific Region,” p. 36.

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商業網絡,並且協助日本企業一方面能鞏固與在地政府的政商關係, 另一方面亦能盡早進行區域重要據點與網絡的戰略佈局。

在 2013 年,一份由日本亞洲經濟研究所(Institute of Developing Economies-Japan External Trade Organization, IDE-JETRO)所支持的 研究報告指出,全球有超過 10 億人生活在缺乏道路基礎建設的地區, 另外有 23 億人無法使用穩定的電力能源,這意味著全球發展中國家對 於基礎建設的龐大需求。這份研究報告強調,發展中國家每年至少要 有 5.5%的 GDP 投入基礎建設發展計畫,然而,相關政府卻囿於財政困 境與能力不足,因而無法滿足基本需求。51日本便是在如此供需失衡的 結構中脫穎而出,成為 1980 年代以降最重要的東南亞基礎建設支持 者。不過,這份報告卻也指出,儘管(外援)投入基礎建設極為重 要,但從日本在柬埔寨推動基礎建設的例子中,卻可以發現發展中國 家不見得憑藉改善基礎建設便能吸引大量外資進駐,充其量僅能有限 擴張受援國國內企業與廠商的成長。值得反覆思索地是,類似的論述 與研究成果,其實欲呈現日本對東南亞基礎建設的外援政治絕非獨厚 日商,而是藉著豐富國內企業與商業投資,務實地為提升受援國整體 發展能力而努力。 相較於傳統的亞洲外援強權日本,中國近年來在東南亞的外援政 治網絡中快速崛起。美國藍德公司(The RAND Corporation)在 2013 年 的研究報告《中國外援與政府支持的投資活動:規模、內容、目的地 與影響》(China’s Foreign Aid and Government-Sponsored Investment

Activities: Scale, Content, Destinations, and Implications)中指出,快

速崛起的中國在經濟成長的動能大幅仰賴天然資源的供給(特別是與 能源有關的資源),這也使得中國必須不斷擴張外援與海外經濟網絡 Kiyoyasu Tanaka & Kenmei Tsubota, “Does Aid in Roads Attract Foreign or Domestic Firms? Evidence from Cambodia,” The Developing Economies, Vol. 51, Issue 4, December 2013, pp. 388-401.

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的規模,尋找多元能源供應者,藉以穩定國內經濟成長需求。從整體 外援的金額與規模來看,中國的外援計畫總值由 2001 年的 17 億美元, 快速成長到 2009 年的 1,248 億美元,並持續大幅擴張到 2011 年的 1,893 億美元。在這些項目中,投注在關鍵基礎建設的比例極高。舉例來 說,中國在拉丁美洲著重天然資源與基礎建設的興建與開發;在中東 地區同樣投注在油氣、天然資源開發計畫與鐵路基礎建設;在南非則 專注於基礎建設的援助;在非洲則是透過貿易與天然氣開採等基礎建 設來強化中國國營企業的影響力;在周邊的中亞地區聚焦於投入油氣 與礦產的基礎建設;在東亞與東南亞,關鍵基礎建設如鐵路、水電廠 等更是中國積極佈局的重點計畫。52值得一提地是,近期隨著美國川普 政府宣布將降低美國投入外援的預算,中國將有可能取代美國成為全 球最大的援助國。53 對於大多數東南亞發展中國家來說,關鍵基礎建設更是重要經濟 命脈,舉例來說,倘若國家沒有橋樑與道路,便不能運送物資與擴大 國內、外市場的連結;若是國家缺乏能源設施,更將難以推進經濟發 展並確保社會穩定。在東南亞,以柬埔寨、寮國、緬甸與越南等後進 國家長期接受外國援助,過去十餘年來,如中國與日本在各國國內所 提供的基礎建設計畫,確實有助於相關國家的經濟發展。然而,若各

Charles Wolf, Jr., Xiao Wang, & Eric Warner, China’s Foreign Aid and

Government-Sponsored Investment Activities: Scale, Content, Destinations, and Implications (Washington D.C.: The RAND Corporation, 2013), pp.

1-69; Frauke Urban, Giles Mohan, & Sarah Cook, “China as a New Shaper of International Development: The Environmental Implications,” Environment,

Development, and Sustainability, Vol. 15, Issue 2, April 2013, pp. 259-260.

Kinling Lo, “With US Poised to Slash Foreign Aid, China in Pole Position to Become World’s Biggest Donor,” South China Morning Post, October 11, 2017, <http://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2114881/ china-course-overtake-us-worlds-biggest-foreign-aid>.

(29)

國在關鍵基礎建設上過度仰賴外來資源的挹注,卻可能逐漸引起國內 社會的憂患意識,擔心政府在接受經濟援助後會被外來勢力介入決策 議程,甚至擔憂這些由外來者所建築的關鍵基礎建設,極有可能會對 在地社會的生活形態造成威脅。 藉著聚焦基礎建設合作議題,當前的援助國(強權援助國與新興 援助國)為了增加對受援國的影響力,均願意以輸入資金、技術及人 力等方式協助受援國進行基礎建設改善計畫。不過,受援國政府則在 外援政治關係網絡中逐漸成為焦點,因為它將同時背負國際政治與在 地反抗兩股力量的影響,使以內政為基調的關鍵基礎建設成為國際政 治及跨域治理爭議焦點。就此而論,東南亞的外援政治圖像在基礎建 設議題上,正以國際(區域)政治─政府政策─在地抵抗(也有其國 際連結)形成一個由區域內北─南、南─南串接的另類外援體系,進 而影響亞洲外援政治的實際內涵。54 特別是在地抵抗的討論,其實符合政治人類學者史考特(James Scott)的一系列以「抵抗」(resistance)與「弱者的武器」(weapons of the weak)為題的研究理路。55史考特的著作極具啟發性,特別是在其 這裡提到的「南─南」、「北─南」指的是發展中國家與先進國家的合作關 係。

James C. Scott, Weapons of the Weak: Everyday Forms of Peasant Resistance (New Haven: Yale University Press, 1985), pp. 1-392; James C. Scott,

Domination and the Arts of Resistance: Hidden Transcripts (New Haven:

Yale University Press, 1990), pp. 1-251; James C. Scott, Seeing Like a

State: How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed

(New Haven: Yale University Press, 1999), pp. 1-464; James C. Scott, The

Art of Not Being Governed: An Anarchist History of Upland Southeast Asia (New Haven: Yale University Press, 2009), pp. 1-464; James C. Scott

& Benedict J. Tria Kerkvliet, eds., Everyday Forms of Peasant Resistance

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1999 年的專著《國家的視角:那些試圖改善人類狀況的項目是如何失 敗的》(Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the

Human Condition Have Failed)中的精彩論述,特別強調國家在規畫

各種發展計畫時,往往囿於權力核心的設定進行政策研擬。事實上, 所謂的國家(主導的政治菁英)對於所欲改造的「社會」、「區域」 與「地方」不見得有充分理解。據此發展出的改造計畫很有可能以失 敗收場,並且將對地方社會的發展帶來災難性的影響。事實上,此種 災難的發生可能伴隨下列四項條件:其一,過於簡單化的管理制度: 國家為了發展,往往僅提供扼要且抽象的福利概念,在推動期間很容 易犧牲少數民族的權益;其二,極端現代化與理性的意識形態:掌握 國家權力結構的官僚與政治菁英,特別熱衷於可輕易看到、或者是具 有宣示意義的硬體建設,譬如,關鍵基礎建設中的水壩,或者是交通 網絡、城市設計等;其三,在政體上以獨裁與威權國家為主;最後, 軟弱的公民社會,無法回應或抵抗政府所推動的社會工程。56 以東南亞外援政治的關係網絡為例,當強權國家宣示要提供協助 基礎建設的資源,對於部分資源不充裕的東協國家如柬埔寨、寮國、 緬甸與越南等而言,這些外部資源的引入對於國家發展的順利推動甚 為重要。在過去,這些國家幾乎符合了史考特所列舉的四項條件(過 度簡單化的管理制度、極端現代化與過於理性的治理意識形態、獨裁 與威權等非民主政體,以及軟弱的公民社會),進而使得外來資源的 挹注對於部分地方社會的既有生活形態造成莫大的衝擊。例如,供應 電力的基礎建設極為重要,但要建立水電廠必須要興建水壩,在規畫 與興建過程中必然大量消耗天然資源,同時嚴重影響既有的住民權益 與生態環境。這些看似促進國家經濟發展的外援計畫,可能成為當地 人民必須犧牲居住權益與社會經濟利益的負面成本。57

James C. Scott, Seeing Like a State: How Certain Schemes to Improve the

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從實際經驗來看,近年來東南亞社會對於外來資源的介入開始浮 現各種形態的在地抵抗。隨著中國在近年來積極推進的「一帶一路」 戰略倡議,國際各大智庫開始針對此一大型經貿外交計畫進行政策分 析,認為一帶一路倡議除了具有經濟影響力,更具軍事意涵,並且將 可能造成沿線國家的債務危機。58在東南亞,中國的一帶一路倡議藉由 經濟誘因介入東南亞社會,也開始出現負面影響,甚至促使東南亞在 地社會與人民醞釀抵抗中國政經介入的回應舉措。最主要的原因在 於,這些政府之間(包括國營企業)的合作安排,對於地方社會的影 響與衝擊最為直接,有許多未妥善控制與規範的行徑,造成對生態環 境的衝擊,同時也影響在地社會秩序。近年來,就連被視為與中國保 持緊密友好關係的泰國、緬甸、馬來西亞與寮國等東協國家,也開始 出現抗拒中國經濟影響力介入計畫的運動。 其中,泰國的例子甚為關鍵。隨著湄公河流域的開發計畫日漸受 到重視,如何能提升湄公河的航運能量成為流域國家關注的重點。在 2017 年,中國以「促進區域互通、落實一帶一路倡議」為名,希望促 進河運的暢通,活絡跨國的流域連結。而 2017 年 4 月在中國交通建設 Rosemary Morales Fernholz, “Infrastructure and Inclusive Development through ‘Free, Prior, and Informed Consent’ of Indigenous Peoples,” in William Ascher & Corinne Krupp, eds., Physical Infrastructure Development:

Balancing the Growth, Equity, and Environmental Imperatives (New York:

Palgrave Macmillan, 2013), p. 225.

Nicholas Szechenyi, ed., China’s Maritime Silk Road: Strategic and

Economic Implications for the Indo-Pacific Region (Washington D.C.: Center

for Strategic and International Studies, 2018), pp. 1-35; John Hurley, Scott Morris, & Gailyn Portelance, “Examining the Debt Implications of the Belt and Road Initiative from a Policy Perspective,” CGD Policy Paper, No. 121, March 2018, pp. 1-37, Center for Global Development, <https://www. cgdev.org/sites/default/files/examining-debt-implications-belt-and-road-initiative-policy-perspective.pdf>.

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股份有限公司(China Communications Construction Company Limited, CCCC)旗下的第二航務工程局有限公司(Second Harbor Consultant Co Ltd.)的指示下,陸續派遣調查船前往湄公河流域位於泰、寮邊境的清 孔(Chiang Khong)段進行實地調查。相關調查活動主要探勘河中岩石 分布情況,並且傳出未來將規畫以爆破方式作為清運措施的提案。由 於爆破流域恐將嚴重危害當地漁場與自然環境,進而引起「清孔保育 團體」(Chiang Khong Conservation Group)與「拯救湄公河運動」 (Save the Mekong Campaign)等非政府組織集結村民抗爭,在流域附

近可清楚看見各類反對爆破的標語與宣傳品。59 在緬甸,中國資助緬甸建立了貫穿緬甸國土的油氣管線,長達 800 公里的油氣管線為緬甸政府帶來充沛的外來經濟援助與政治支持。然 而,當油氣管線通過之處開始產生環境污染,對於土地問題的不正義 處理方式,也引起了緬甸民眾與環保團體的抗爭。各種在地抵抗行動 的擴散,甚至迫使緬甸政府必須要派出軍隊分別駐守在衝突好發的部 份管線通過地區,保護中國的油氣管線。在近期,緬甸民間社會持續 質疑中國的投資與援助計畫,特別是對於皎漂港(Kyaukpyu port)與鄰 近的皎漂經濟特區(Kyaukpyu Special Economic Zone)的開發案更是 關注。以皎漂為中心向外延伸的基礎建設與經濟區設計,被中國視為 是支持一帶一路的具體戰略佈局,同時也有助於深化「中─緬經濟走

廊」的構想。60儘管如此,皎漂的開發計畫總值近百億美元,而中國強

勢爭取握有 70%的股權與 75 年的皎漂港經營權,成為緬甸社會批評的 焦點,61且這個港口更因為地緣戰略位置而具有軍事佈局意義。62

“Thai Resistance to China’s Downstream Ambitions in Chiang Khong, Chiang Rai,” Chiang Rai Times, May 17, 2017, <https://www.chiangraitimes.com/ thai-resistance-to-chinas-downstream-ambitions-in-chiang-khong-chiang-rai.html>. Zhang Hui, “FM Proposes China-Myanmar Economic Corridor,” Global

Times, November 20, 2017, <http://www.globaltimes.cn/content/1076202.shtml>.

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者,皎漂附近的居民對中國強勢介入亦存疑慮,以至於從皎漂港開始 沿著陸地能源管線東行,均可觀察到抗爭運動的出現。在港區建設計 畫中,有國際媒體報導海岸附近有廢棄的中國貨櫃,同時觀察到海洋 生態受到港口建設工程所影響,進而造成珊瑚礁與漁貨量大減。63 在馬來西亞,近年來中國對於馬來西亞的佈局,藉由發展多項大 型基礎建設與各種園區開發與援助合作案,深化中馬關係。其中,包 括價值千億美元的森林城(Forest City)開發計畫、促進國內跨區域交通 鏈結的東海岸鐵路線(130 億美元)、以戰略港口來銜接兩洋的皇京港 (Melaka Gateway,100 億美元),以及各種港口擴建、園區建構或 者是城市更新的開發計畫,都成為中國經濟介入的重要案例。64在 2018 年馬來西亞大選期間,前任總理馬哈迪(Mahathir Mohamad)及其所帶 領的希望聯盟(Pakatan Harapan)多次表達未來的新政府應當重新檢視 中國在馬來西亞的投資計畫,以確保國家利益不受侵蝕。65大選之後,

Nikkei Asian Review, November 7, 2017, <https://asia.nikkei.com/Viewpoints/

Yun-Sun/China-s-latest-Myanmar-megaproject-courts-controversy>.

Gregory B. Poling, “Kyaukpyu: Connecting China to Indian Ocean,” in Nicholas Szechenyi, ed., China’s Maritime Silk Road: Strategic and Economic

Implications for the Indo-Pacific Region (Washington D.C.: Center for

Strategic and International Studies, 2018), pp. 4-6.

楊昊,〈緬甸心事:擺盪在中國與東協間的佛光國度〉,《經典雜誌》,第 234 期,2018 年 1 月,頁 17-18。

Bhavan Jaipragas, “11 Projects that Show China’s Influence over Malaysia-and Could Influence Its Election,” South China Morning Post, August 5, 2017, <http://www.scmp.com/week-asia/politics/article/2105440/11-projects-show-chinas-influence-over-malaysia-and-could>.

Anisah Shukry & Yudith Ho, “Malaysia’s Mahathir Pledges to Review China Investment if Re-Elected,” Bloomberg, April 9, 2018, <https://www. bloomberg.com/news/articles/2018-04-08/mahathir-pledges-to-review-china-investment-after-malaysia-vote>.

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馬哈迪儘管並未採取明確反中政策,但他與新政府對於中國透過經濟 資源與政經介入所支持的各項投資與開發案,在務實對應之中展現出 強硬的姿態。66

最後,在寮國,中國於琅勃拉邦(Luang Prabang)的普洪區(Phou khoun)附近開始規畫籌建南俄河第三水電站計畫(Nam Ngum 3 Hydro-power Project),投入土地清運與整理計畫的同時,逐漸造成當地住民 與生態的威脅。值得一提地是,當地村落亦不同意寮國政府與中國合 作開發水電站的計畫,並開始採取激進的抵抗手段。在 2016 年 3 月, 一位中國籍工人遭到當地居民射殺身亡,另外三位中國籍工人則受 傷。其後,寮國陸續爆發中國公民遭到威脅與射殺事件,引起中國外 交部的高度關切。另外,在 2017 年也傳出針對中國公民的爆炸攻擊事 件。67 特別值得注意地是,在中南半島上鄰近中國同時具有相近意識形 態與政治立場的寮國、越南與柬埔寨等東協國家,儘管目前接受中國 以外援與投資雙管齊下的操作,活絡了連結中國與鄰近區域的跨國交 通網絡,但存在於寮國及柬埔寨,與正在補強、興建的亞洲公路網有 關的社會問題同樣嚴峻,甚至在道路開發與接受中國提供造鎮計畫的 過程裡,面臨到被迫遷移的地方團體的持續、長期的抗議行動。值得 注意地是,儘管柬埔寨政府始終對中國保持良好關係,對於人民而 言,中國投入的資金與外援計畫同樣代表著更豐富的工作機會,但仍 有不少政府官員與反對勢力高度憂慮中國在柬國移民、購地、投資、

Kentaro Iwamoto, “Mahathir Seeks ‘Pragmatic Cooperation’ with China,”

Nikkei Asian Review, May 28, 2018,

<https://asia.nikkei.com/Politics/Malaysia-in-transition/Mahathir-seeks-pragmatic-cooperation-with-China>.

“Chinese Man Killed and Others Injured in Laos Shootings,” Radio Free

Asia, March 3, 2016,

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伐林重劃土地利用等作為,這也引起了諸多未被媒體報導的社會抗爭 活動。68在越南,中國投資的電廠與其他計畫帶來了龐大的中國勞工, 對於越南本地勞工的生計造成相當程度的影響與威脅;更有甚者,過 去幾年走上街頭抗議中國的民眾,更被政府刻意打壓,牽連入獄者不 計其數。69 以上案例不只是單一事件,而是大國經濟勢力以援助、投資之名 進入東南亞國家社會後所造成的隱憂、焦慮與普遍性的抵抗。這種現 象近年來在東南亞國家內部正持續擴散,在東南亞國家之間也存在某 種微妙的聯繫效應。事實上,這些來自民間社會的抵抗,並不是抵抗 特定國家,而是藉由人民的發聲來對抗各種由外力生成的社會不正義 與失序情況,他們抵抗的關切與議程也愈來愈清晰。

陸、結論:從合法介入到公平介入的再轉換

面對快速發展的亞洲整合趨勢,以東協為驅動力所領銜的區域共 同體建構計畫已經成為亞太主要國家積極佈局的焦點,而這也反映在 東南亞外援政治近年來所發展的三重變革中。值得注意地是,亞太 (或者是印度太平洋)的主要大國紛紛開始重新調整各自的區域佈局 架構,結合援助、經濟投資與各種戰略佈局,形成彼此對應、在議題 與範圍上多有重疊的印太戰略(Indo-Pacific Strategy)。70特別是對亞洲 政局深具影響力的美國,近期也針對「具有美國特色」的印太戰略提 出具體願景與行動計畫。例如美國國務卿蓬佩奧(Michael R. Pompeo) 楊昊,當面訪談,柬埔寨大學 R 院長,柬埔寨金邊,2012 年 12 月 13 日; 楊昊,當面訪談,柬埔寨農村發展部 S 官員,柬埔寨金邊,2012 年 12 月 15 日。 楊昊,當面訪談,越南社科院亞太區域研究中心 C 教授,臺北,2012 年 11 月 29 日、30 日。 楊昊,〈形塑中的印太:動力、論述與戰略佈局〉,《問題與研究》,第 57 卷第 2 期,2018 年 6 月,頁 87-105。

數據

表 1 國際關係主要知識立場對外援政治的關注比較 現實主義 自由主義 馬克思主義 建構主義 關 注 權力政治 合作與協調 (不)平等結構 規範的社會建構 分析單元 國家 國家與國際制度 依賴體系 非物質因素,如 理念與認同 外援定位 經濟外交的工具 促進合作的機制 大、小國不對稱關係中的交換 行為 國際互動的規範化過程 外 援 工具性 工具性 工具性 社會建構的 主體性 研究導向 政策性 規範性 批判性 批判性/規範性 特別關注 的經驗 個案 美國、日本與中國等強國外援政策 世界銀行、亞洲開發銀行等國際組織

參考文獻

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