組織變革過程中，由於各地業委會無論是在法律地位、組織型 態、運作模式等方面仍存在著極大差異。本文根據田野調查，提出
「權力更迭」與「產權結構」兩項因素對於業委會能否正常運作具 重 要 影 響 。 最 後 ， 依 據 上 述 兩 項 要 素 建 構 出 二 對 二 的 類 型 學
（typology），形成四種不同的社區型態。
一、變項與解釋
近年來，中國大陸各城市社區相繼成立業主大會和業委會，然 而，僅有少數的業委會能夠扮演其應有的社區自治功能。此現象引 發筆者疑問：為什麼業委會大量成立卻無法自主地履行其角色功 能？以下則針對影響業委會組織自主性的關鍵要素進行深入探討。
（一）產權結構：公私房比例高低
「財產權」（property right）指的是「一束權力」（a bundle of rights），其包含所有（ownership）、控制、（control）、收益（income）
與轉讓（transfer）等權力，而透過優化產權結構能以提高生產的激
勵效率、技術效率與分工效率，並且達到最佳的資源配置狀態。換 言之，「制度」即意味透過產權配置，以降低交易成本，減少經濟 活動的不確定性，並增加誘因機制以提高生產效益。
在後社會主義國家的制度轉型過程中，產權結構由「公有制」
轉為「私有制」，其導致的結果便是人們透過組織設立與運作，以 維護自身財產權益。46一方面，隨著中國大陸市場經濟體制變遷，
產權制度逐漸明晰（產權私有化），觸發組織與個人維護自身權益 的動機誘因；另一方面，卻由於產權制度仍不夠健全，導致市場運 作過程不斷衍生出各種糾紛與衝突，因此，藉由設立各種組織以強 化自身權益的維護，而業委會便是在這種制度背景下所產生。
業委會此一維權組織的出現，一方面是基於城鎮住房制度改 革，引發了業主維護自我權益的誘因機制，另一方面則是產權制度 仍存在高度的不確定性，業主繼而以自發力量組織業委會，以期更 有效率達到維權目的。然而，基於過去產權公有制的初始產權結構 影響，社區居民仍舊依賴國家給予各項資源，因此，住房私有化雖 然持續地擴展，但初始產權結構仍制約以公房或以「售後公房」為 主的業委會組織功能。
由上述可知，私有房比例高低是影響業委會能否正常運作的關 鍵變數。一般而言，中國大陸城市社區根據產權結構可分為下列三 種型態：一、純商品房小區；二、混合型小區，此又可分為「私房 比例超過50％」與「公房比例超過50％」兩種類型。47針對社區居
46. 關於社會主義轉型的產權論述可參閱：David L. Weimer eds., The Political Economy of Property Rights (Cambridge: Cambridge University Press, 1997), pp.20~42. 與Jean C. Oi and Andrew Walder eds., Property Rights and Economic Reform in China (Stanford, CA: Stanford University Press, 1999), pp.1~26.
47. 喬先華、王廣軍，「如何理順社區居委會、業主委員會、物業管理三者的關係—
由浮山新區業主罷免業主委員會事件引發的調查與思考」，中國民政（北京），2002 年第2期（2002年2月），頁33~35。
民社經地位相互比較，純商品房小區普遍要高於混合型小區，48此 進一步影響業委會的自治程度。由於純商品房小區居民擁有較多經 濟資源，物業管理的自主能力較高，而能夠減少對居委會的依賴。
公房比例較高的社區中，業委會成員大多為國營企事業單位代 表與開發商，居於少數的私房業主不具分量，因此，業委會容易受 到公房代表及其背後的行政力量所控制，而無法發揮業委會自治功 能。近年來，隨著社區居民維權意識高漲，私房（包含商品房與售 後公房）比例較高的社區中，私人業主開始自發召開業主大會進行 業委會改選，進而與原業委會、物業公司、開發商及其背後的行政 力量形成利益博奕。就此而言，住房產權結構是影響業委會自主性 的關鍵因素。
（二）權力更替：業委會換屆改選
業委會「換屆改選」是城市社區自治矚目焦點之一。依據業主 大會規程規定：「業主籌備成立業主大會，應當在物業所在地的區、
縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處（鄉鎮人民政府）的 指導下，由業主代表、建設單位（包括公有住房出售單位）組成業 主大會籌備組，負責業主大會籌備工作。」49而基於此種制度設計，
說明業委會籌備成立過程不僅取決於業主自發力量，更須在政府相 關部門和開發商共同「指導」下進行，業委會的人員組成亦深受此 影響。
尤其，首屆業委會大多數是在政府部門和開發商協助下成立，
其原因在於：一是入住新建社區的業主人數尚未達到多數比例，加
48. 由於中國大陸城鎮住房改革初期，仍實施內、外銷房雙軌制，商品房售價遠高於 一般民眾的購房能力，故造成純商品房小區居民的經濟能力普遍高於混合型小區 居民。此外，有學者認為目前中國大陸城市社區已經產生階層化趨勢。見徐曉軍，
「論我國城市社區的階層化趨勢」，社會科學（上海），2000年第2期（2000年2 月），頁52~56。
49. 中華人民共和國建設部令，建住房第131號，2003年6月26日。
上承租戶眾多，相形之下，開發商所擁有的產權比例則居相對多 數。二是社區產權結構若以公房產權為主，業委會公房代表必然為 多，此通常由開發商或政府房管人員出任。三是開發商與物業公司 掌握業主基本資料，有利於選擇不與其產生利益衝突的業委會候選 人。最重要的是，大部分的開發商是從政府部門和國營企事業單位 轉制成立，而物業公司多為開發商和政府部門的下屬企業，形成「政 府單位—開發商—物業公司」三者的連帶關係（見圖三），因此，
在社區業主維權動機與集體意識仍十分薄弱的情形下，首屆業委會 便是由這些所謂的「準」政府機構所掌控。
部門轉制 子公司 政府機關
國營企事業 房地產開發商 物業公司
圖三 房產部門的政企關係 資料來源：筆者自製。
房屋竣工後，開發商大多直接將物業管理權交由旗下的物業公 司負責，由於首屆業委會大多由開發商主導，因此在初期階段，物 業公司與以業委會為代表的業主勢力並未產生嚴重的物業糾紛。然 而，依據各地物業管理相關法令，業委會任期一般為三至五年，任 期屆滿後應立即進行換屆改選。50在私人業主逐漸增加的情形下，
新一屆業委會的產生表示社區權力結構將進行重組，進而與物業公 司和其背後的政府勢力產生利益衝突。
基於房屋產權結構變化，私房業主力量日益興起，透過業委會 的換屆改選，提高私人業主進入業委會的機會。相較於「舊」業委
50. 物業管理條例與業主大會規程對於業委會任期未予以明確規定，而由各省、自治 區、直轄市另以法令規範。以上海市為例，根據上海市住宅物業管理規定第二章 第十四條規定：「業主委員會任期為三到五年」。見上海市人民代表大會常務委員 會公告第40號，2004年8月19日。
會，「新」業委會藉由業主自發力量成立的程度大為增加，故較不 具有濃厚的官方色彩。而原物業公司是由「舊」業委會選聘，與政 府相關部門和開發商關係密切，其往往因物業管理不善，在「新」
業委會上任之後便遭到解聘，然此舉觸及既得利益者的商業利益，
隨即引起政府部門與開發商的種種干預。基於此，掌握業委會選 舉，甚至維持原有的業委會結構以及鞏固既存的利益關係，便成為
「政府單位—開發商—物業公司」的共同利益。相反地，一旦進行
「換屆選舉」，極可能產生不受掌控的業委會，也將使業委會的自 治性質更趨明顯。
由此看來，業委會能否發揮其組織自主性，「產權結構」（公 私房比例高低）是最基本條件，「權力更迭」（業委會換屆改選）
則如同一塊「敲門磚」，打破社區既有的權力結構，使得私人業主 有更多機會進入業委會。藉此，以「維權」為目的的業委會才得以 真正發揮組織自主性，從而為業主維護和爭取自身權益。
二、類型學建構
基於前述所言，本文認為業委會「組織自主性」具體表現在產 權結構（公私房比例高低）與權力更迭（業委會換屆改選）兩項要 素，繼而針對業委會「組織自主性」進行操作型定義：「當私房比 例超過公房比例、51有業委會換屆改選時，業委會『組織自主性』
越高，反之亦然」。因此，本文研究假設如下：
研究假設1：就產權結構（公私房比例高低）而言，當私房比 例超過公房比例時，業委會「組織自主性」越高，
反之亦然。
51. 「私房」包含「商品房」和「售後公房」。此外，本文不將開發商擁有的房屋產 權列入「私房」比例計算，此更能突顯出隨著私房比例的增加，私人業主力量日 漸具有影響力。
研究假設2：就權力更迭（業委會換屆改選）而言，業委會換 屆改選次數越多，業委會「組織自主性」越高，
反之亦然。
根 據 上 述 兩 項 研 究 假 設 ， 本 文 建 構 出 二 對 二 矩 陣 類 型
（typology），形成四種不同社區權力型態，分別為「國家主導型」、
「依賴—過渡型」、「行政引導型」與「居民治理型」（見表一）。其 中，「國家主導型」業委會組織自主性最低，反之，「居民治理型」
則最高。此外，「依賴—過渡型」社區將隨著私房業主比例不斷提 高，陸續進行業委會換屆改選，而「行政引導型」業委會雖歷經換 屆改選，但由於公房比例高於私房比例，仍是以行政管理為主。因 此，在不同社區型態中，呈現出相異的三角治理結構。
表一 社區治理結構的類型學
私有房比例高低
低 高
無 國家主導型 依賴─過渡型
業委會換屆改選
有 行政引導型 居民治理型
資料來源：筆者自製。
資料來源：筆者自製。