中國大陸城市基層管理體制轉型中的社區自治組織：以「業主委員會」為例

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(1)79. 中國大陸城市基層管理體制轉型中的社區自治組織：以「業主委員會」為例* The Urban Management System and Community Organizations in Transiting China: The Case of the Owner’s Committee. 行政院研究發展考核委員會管制考核處副研究員. 鄭淑美. Cheng, Shu-Mei (Associate Researcher, Department of Supervision and Evaluation, Research, Development and Evaluation Commission, Executive Yuan) *. 本文初稿曾發表於2005年台灣政治學年會，作者特此感謝評論人以及與會先進的評論意見。此外，作者亦感謝兩位匿名審查人的悉心指教。.

(2) 80. The Urban Management System and Community Organizations in Transiting China: The Case of the Owner’s Committee Cheng, Shu-Mei (Associate Researcher, Department of Supervision and Evaluation, Research, Development and Evaluation Commission, Executive Yuan). Abstract Under the planned economy, the Chinese urban management was built on the administrative system which working units (Danwei regime) took dominant position while the “neighborhood committee” was the supplementary one. With transition to market economy and changes in social structure, the disadvantages of the traditional administrative management seems mounting. To solve the problem, the state promotes community reconstruction. According to this plan, community organizations are established and then affect the grassroots state power. The housing reform of 1990s gave birth to the owners’ committee which is an organization to protect house property. For that matter, the community governance is changing into a triangular structure with owners’ committee, residents’ committee, and estate-servicing company as key roles. Does the emergence of the owners’ committee mean the burgeoning of civil society in China? Or they are merely the agent of state at the grassroots level? Regard to this, this article claims that three mechanisms－state dominance, market transition and legitimacy－leads to the rise of owners’ committee and demonstrates that “property right” and “power recombination” are the key elements to influence the autonomy of owners’ committee and the diversity of community structure. According to these findings, this paper may shed new light on the change and development of community organizations in urban China.. Keywords: Urban Management System, Community Organization, Owners’ Committee, Residents’ Committee, Estate-servicing Company.

(3) 81. 中國大陸城市基層管理體制轉型中的社區自治組織：以「業主委員會」為例鄭淑美行政院研究發展考核委員會管制考核處副研究員. 摘要計畫經濟時期，中國大陸城市基層管理體制以「單位制」為主，「街居制」為輔。1980年代之後，隨著市場經濟轉型與社會結構變遷，導致「單位制」式微，「街居制」亦面臨管理困境，進而促成「社區制」產生。在社區治理的趨勢下，各城市相繼湧現新興社區自治組織，其中又以「業主委員會」最引人矚目。1990年代以來，中國大陸城鎮住房制度改革推動了房屋產權私有化，「業主委員會」成為最重要的社區維權組織，使社區治理結構逐漸呈現以「業主委員會」、「居民委員會」與「物業管理公司」為主的三角權力結構。然而，業委會的出現是否意味著中國市民社會力量的崛起？抑或是國家基層政權的向下延伸？對此，本文以「國家主導論」、「市場轉型論」與「合法性機制」三項機制觀察業委會運作，繼而提出「產權結構」與「權力更迭」為影響業委會自主性的兩項關鍵因素，並將社區型態劃分為四類—「國家主導型」、「行政引導型」、「依賴— 過渡型」與「居民治理型」，藉此更精確地分析中國大陸社區型態轉型與權力結構之互動。. 關鍵詞：城市基層管理體制、社區自治組織、業主委員會、物業管理公司、居民委員會.

(4) 82. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 壹、問題的提出自1980年代改革開放以來，中國大陸正經歷一場政經社的劇烈變革，從農村產權改革和村民自治，到城市經濟發達和社區自治，中國市場經濟改革引發社會結構變遷，不僅改變基層社會生活方式，更導致國家社會關係的重構。近年來，城市基層社會所產生的重大變革莫過於「社區自治」出現，從政府主導的「社區管理」模式到居民主導的「社區治理」模式，意味著一場從「統治」（governing）到「治理」（governance）的改革行動正悄然展開。中共建政後，城市基層管理體制以「單位制」為主，「街道辦事處與居民委員會體制」（以下簡稱街居制、街道辦）為輔。然而改革開放以來，隨著城市經濟改革的日益深化，造成社會流動加劇、所有權結構改變與非國有經濟發展。社會結構的劇烈變遷導致單位制逐漸式微，原本由單位所承擔的社會職能外移至街道辦與「居民委員會」（以下簡稱居委會）。但由於不具備相應的法定地位與職權以執行上級政府和單位所派任的行政事務，街居制的「有責無權」使其面臨管理困境，單位制瓦解以及街居制的制度缺失進一步促成社區制的產生。1 改革開放後，中國大陸城市基層社會結構變遷導致以政府組織—工作單位、房管辦、街道辦與居委會為主體的社區管理模式逐漸弱化，城市社區興起大量的自治組織承接從單位剝離出來的社會職能和從政府部門轉移出來的公共服務。2同時，1990年代後，城鎮住房制度持續朝向市場化、私有化推展，業主基於共同利益成立以維權為主要目的的社區自治組織。因此，「業主委員會」（以下簡稱 1. 何海兵，「我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制」，管，頁52~62。理世界（北京），2003年第6期（2003年6月） 2. 張靜，「成長中的公共空間之社會基礎—一個上海社區糾紛案例的分析」，中評網。＜http://www.gongfa.com/zhangjingshehuikongjian.htm＞.

(5) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 83. 業委會）的產生不僅說明私人業主維權意識的提升，更意味著城市社區治理結構將產生重大變革。然而，業委會出現是否正如西方學界所謂的「市民社會」力量展現？抑或是國家基層政權對社會領域的再延伸？針對此，本文企圖回答的問題意識是：中國大陸社區自治組織—「業主委員會」的制度性根源為何？本文一方面透過各種觀點的對話，包括「國家主導」、「市場轉型」與「合法性」三項制度運作機制，探究各機制在業委會組織演變過程中所發揮的作用。另一方面則釐清影響業委會組織自主性的關鍵因素，並對目前中國大陸社區型態作類型學（typology）分析。. 貳、中國大陸城市基層管理體制變遷改革開放後，由於社會結構變遷以及人口流動加劇，導致以單位制為主的城市基層管理體制日益式微，街居制亦面臨管理窘境，繼而促成社區制的產生。目前在新舊城市基層管理體制同時並存的情形下，社區存在著兩大治理主體：國家基層政權組織（如街道辦與居委會）以及社區自治組織（如業委會）。以下則從歷史宏觀視角觀察中國大陸城市基層管理體制變遷。. 一、單位制「單位體制」（danwei regime）是社會主義城市社會中最具體的組織形式。計畫經濟體制時期，經濟運作須藉由中央權威與官僚執行，政治穩定則是以個人服從為基礎，因此透過單位體制的設立，國家不僅滿足職工的經濟需求，更達到對社會的全面控制。3為了適 3. Lowell Dittmer and Lu Xiaobo, “Structural Transformation of the Chinese Danwei: Macropolitical Implications of Micropolitical Change,” China Studies, No. 3 (Spring, 1997), pp. 115~122; Lu Xiaobo and Elizabeth J. Perry eds., Danwei: The Changing Chinese Workplace in Historical and Comparative Perspective (New York: M. E. Sharp, 1997), pp. 3~16..

(6) 84. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 應計畫經濟所設立的單位體制，兼具政治、經濟、社會三位一體的功能。在政治功能上，單位體制中的各單位（包含企、事業單位）都有其行政級別，各單位透過設置黨群組織達到政治動員目的。在經濟功能上，國家控制所有資源，透過單位對資源進行再分配，以確保國家意志的貫徹執行。在社會功能上，單位則是透過充分就業、職工醫療、社會保障、分配住房、子女入學等社會福利制度，4 幾乎將社會生活納入行政控制之中，單位因而成為社會整合的重要組織形式。國家透過單位將其控制力滲透至社會領域中，魏昂德（Andrew Walder）便以「組織性依賴」（organized dependence）與「有原則的特殊主義」（principled particularism）等概念來描述工作單位中的權力結構以及人身依附關係。5就社會層面來說，在單位制之下，社會成員的行為都被整合到單位中，單位能滿足個人的需求、賦予個人身份地位，並支配個人行為，單位與個人之間形成支配—依附關係，以實踐社會整合作用；就國家層面來說，國家透過對社會進行資源再分配以及對單位的行政控制，成為單位唯一的資源供給者，國家與單位之間形成支配—依附關係，從而對不同層級單位構成的社會進行整合作用。如此一來，國家—單位—個人三者之間便形成一條完整的「支配—依附」關係帶。6. 二、街居制計畫經濟時期，中國大陸城市基層管理體制是以單位制為主，基層地區管理街居制為輔，基層地區管理主要是透過街道辦與居委 4. 李漢林，中國單位社會─議論、思考與研究（上海：上海人民出版社，2004），頁 90~99。 5. Andrew Walder, Communist Neo-Traditionalism: Work and Authority in Chinese Industry (Berkeley: University of California Press, 1986), pp. 123~161. 6. 陳偉東，社區自治：自組織網絡與制度設置（北京：中國社會科學出版社，2004），頁48~112。.

(7) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 85. 會。7在計畫經濟體制，一方面，國家透過單位將職工吸納進單位，並賦予單位專業營運、社會管理、社會保障等功能，以達到國家對「單位人」的行為控制；另一方面，國家更透過「街—居」（街道辦與居委會）對少數社會閒散人員、民政救濟與社會優撫對象進行管理。8街居制經歷半個世紀的發展演變，其組織功能雖然經過多次變更，但其性質仍舊扮演著政府「腿」的角色，承接上級機關派任的各項行政事務。改革開放以來，中國大陸城市基層管理體制走向「兩級政府、三級管理」，即市政府與區政府為「兩級政府」，「街道辦事處」為「三級管理」，是區政府的派出機構，具有一定的管理權，但非一級政府，只是「承上啟下」的組織，扮演政府部門傳達政令的環節，然而伴隨改革的深入與社會變遷，街居制也面臨運作困境。9首先，隨著單位體制的瓦解，使街居必須承擔原本從單位剝離出來的職能。其次，城市社區管理體制的改革提出管理重心向下移，原來實行「條條」管理的部門將其任務下放至街居，使街居增加了許多新的管理領域，造成其嚴重的行政負擔。再次，街居雖然承擔大量的行政事務，卻無相應的法定地位與權力來執行上級機關交付的任務，並且在財政與人事處處受制於上級機關而無法獨立行使職權。換言之，「有責無權」成為街居制運作最大的困境，就是造成所謂「看得見，摸得著，管不了」、「管得到的管不了，管得了的管不到」的現象。. 7. 何海兵，「我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區制」，頁 52~62。 8. 尹維真，中國城市基層管理體制創新：以武漢市江漢區社區建設實驗為例（北京：，頁69~93。中國社會科學出版社，2003） 9. 魏娜，「城市社區建設與社區自治組織的發展」，北京行政學院學報（北京），2003 年第1期（2003年1月），頁69~74。.

(8) 86. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 三、社區制正由於街居制的設計缺失以及無法符合劇烈的社會變遷，近年來，中國大陸無論是官方或學界皆致力於推動所謂的社區制以及「社區治理」。雖然，中共民政部早在1986年就已提出「社區服務」的要求，並且首次提出「社區」概念，但社區建設真正得到強化與推廣卻是在1990年代後期。其中，1998年中共國務院的政府體制改革中，在民政部下成立了「社區建設司」與「城市處」（隸屬於「基層政權司」），102000年中共國務院辦公廳轉發了民政部關於在全國推進城市社區建設的意見，11更因此帶動大陸各地的「社區建設」。在社區制日益推展下，社區治理的主體開始由政府單一主體向多元主體發展似乎成為一股必然的趨勢。以街道組織而言，社區治理主體大約可劃分為五大行為者：（一）政府組織；（二）政黨組織（主要是共產黨）；（三）企、事業單位組織；（四）半行政半自治性組織，包括居委會與城區管理委員會；（五）社會團體。12在社區治理結構轉型過程中，除舊有治理者調整自身角色外，近幾年來，中國大陸城市社區相繼出現各式各樣的社會團體組織，如業主委員會、治安巡邏隊、老人書畫協會、秧歌隊以及各類的社區自願組織等，這些社區組織在相當程度上改變了原有城市基層生活的樣貌，並對社區發展產生影響。13. 10. 曹景鈞，「制度創新與繼往開來：社區改革初探」，徐湘林主編，中國國情與制度創新（北京：華夏出版社，2004），頁178~188。 11. 見中華人民共和國民政部網站。＜http://www.mca.gov.cn/artical/content/WSQ_ZCWJ/20031229144547.htm＞ 12. 朱健剛，「城市街區的權力變遷：強國家與強社會模式—對一個街區權力結構的，頁42~53。分析」，戰略與管理（北京），1997年第4期（1997年7月） 13. 張玉枝，轉型中的社區發展：政府與社會分析視角（上海：上海社會科學院出版社，2003），頁155~195。.

(9) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 87. 由此可見，由單位制、街居制朝向社區制轉型過程中，以政府組織作為社區主體和以行政主導為基本特徵的基層管理模式已發生改變，城市社區治理的動力不僅來自政府由上而下的力量，更有民間由下而上的力量，各種社區自治組織和社區居民都將成為參與社區事務治理不可或缺的角色。14此種制度變遷則正具體表現在社區治理結構的權力互動中。. 參、社區治理的三角權力結構目前中國大陸城市興起的社區自治組織中，以維護住戶權利的業委會最引人關注，其使得原本的單位制日益式微之後，以居委會主導社區發展的權力圖像產生微妙變化，形成居委會、物業管理公司（以下簡稱物業公司）與業委會的三方互動關係（見圖一），15其中，居委會為準行政機構，物業公司是受聘於業委會管理小區物業的市場專業服務企業，業委會則是社區維權組織。16. 居民委員會. 物業管理公司. 業主委員會. 圖一. 城市社區治理的三角結構. 資料來源：筆者自製。. 14. 魏娜，「我國城市社區治理模式：發展演變與制度創新」，中國人民大學學報（北京），2003年第1期（2003年1月），頁135~140。 15. 李友梅，「基層社區組織的實際生活方式—對上海康健社區實地調查的初步認，頁15~23。識」，社會學研究（北京），2002年第4期（2002年7月） 16. 林尚立主編，社區民主與治理：案例研究（北京：社會科學文獻出版社，2003），頁231~267。.

(10) 88. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 一、準行政機構：居委會自改革開放以來，由於社會結構變遷與人口流動加速，使得原本由單位承擔的職能外移至街居，街道辦的行政事務因而急遽擴增。為達成工作與績效目標，街道辦憑藉自身所擁有的政治與經濟資源，控制著居委會的人事任免、經濟分配與工作任務，居委會如同「拖盤」承接街道辦所派任的大量行政事務，形成所謂的「下面一根針，上面千條線」的情形。再者，作為「基層群眾性自治組織」，居委會工作表現理應由居民進行考核，但實際上，居委會卻須每年定期接受街道辦各科室的工作考核，因而，居委會實際上是向街道辦而不是向居民負責。此外，居委會日常運作的經費來源，除了自身經營的第三產業收入之外，大部分仍接受街道財政撥款。17因此，就人事、經費與運作功能等方面來看，居委會「自治性」仍受到國家約制。就權力關係而言，居委會則是在街道辦、街道黨工委以及黨支部三者所構築的權力網絡中進行運作。居委會的主要幹部通常是由黨支部成員擔任，而居委會主任往往就是黨支部書記，因此，居委會與黨支部人事形成所謂的「一套人馬，兩塊招牌」情形，街道黨工委藉著直接控制黨支部人事，便得以間接掌控居委會人事。. 二、市場專業服務企業：物業公司計畫經濟體制時期，城市社區的住房產權為單一公房產權，公房類型包括了「直管房」與「系統房」，18分別屬於不同部門和系統，居住者僅是住宅承租人。因此，住宅的物業維護管理是由房屋產權 17. 湯豔文，「不完全契約形態：轉型社會的社區治理結構－以上海康健地區業主委員會的發展為例」，上海行政學院學報（上海），第5卷第2期（2004年4月），頁 68~78；林尚立，「上海市居委會組織建設與社區民主發展研究報告」，政治學研究網。＜http://www.pssw.net/articles/ccclsls.htm＞ 18. 「直管房」是國家直接投資興建的住房；「系統房」則是國營企事業單位投資興建的住房。.

(11) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 89. 所有人負責，通常是由單位後勤或政府房管部門負責維護管理。然隨著城鎮住房商品化、私有化，住宅產權結構（物業結構）也開始產生轉變，目前城市社區的物業結構大致包含三類：商品房、售後公房與公房。19產權結構的轉變使得城市居民對物業管理有了更高的需求，市場開始出現專業化服務的物業公司，20而有別於傳統以政府房管部門或工作單位為主的行政管理模式。中國大陸的物業公司大致可分為三類：一是源自政府機關和國營企事業單位直屬下的房屋管理部門，對住宅管理仍採取行政手段；二則是源自房地產開發商的附屬機構，此類物業公司在經費來源、經營運作上都受到開發商的支配，這種支配往往使得物業公司無法為業主提供滿意的物業服務；三則是具有專業化服務的物業管理公司，擁有獨立自主的經營權，依照市場化運作機制進行物業管理。21在第一、二類型中，物業公司與政府部門和房地產開發商有著密切關係，目前在市場中佔有多數比例。. 三、社區維權組織：業委會業委會的興起是源於1990年代以來城鎮住房制度的變革。中共建政後，基於產權國有以及行政管理模式，房管部門同時行使所有者（業主）與管理者的雙重角色。然而，隨著整體市場化與私有化改革方向的確立，中國大陸住房制度也開始產生變化，城市社區的住房產權結構由原來「單一公房」朝向「私人業主」轉化，房屋產. 19. 「商品房」是指開發商投資興建後，用以經營（出售、出租）的各類房屋，按用途可分為住宅、商業用房、辦公大樓、工業用房等。「售後公房」是指政府售予單位職工的「已售公房」再度上市出售。 20. 「物業管理公司」以往是指負責社區建設、環境綠化、美化、公共衛生、水電供暖等日常維護保養工作的公司，目前其服務範圍已擴展至商場、辦公大樓、城鎮居民區以及政府機關、學校、醫院等機構的「後勤」服務。 21. 張襄譽、廖曉峰，「物業管理：城市社區管理體制的創新」，城市問題（北京）， 2003年第1期（2003年1月），頁63~66。.

(12) 90. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 權從一元化趨向多元化，更促使原有的房屋管理模式發生改變。22 1990年代以後，城鎮住房分配制度的改革重點在於停止福利分房，朝向住宅商品化推進。因此，住宅產權所有人不再是以國家或單位為主，而是以個人為主。而「業主」與「業委會」便是隨著住房分配制度改革後所產生的新現象與概念，其中，「業主」指的是購買商品房產權的城市居民，而「業委會」則是指由這些居民在一定區域範圍內所建立的組織，該組織代表此區域內全體業主對物業實施自治管理，因此「業委會」又可稱為「物業管理委員會」。23 業委會首先出現於廣州和深圳地區，第一個業委會在1991年成立於深圳天景花園，當時的業委會尚不具備法源基礎。24隨後建設部於1994年頒佈的城市新建住宅小區管理辦法指出：「『住宅小區管理委員會』是在房地產行政主管部門指導下，由住宅小區內房地產產權人和使用人選舉的代表所組成，代表和維護住宅小區內房地產產權人和使用人的合法權益」，25此一法令初步針對與業委會具相同意義的「住宅小區管理委員會」做出原則性規範。正式於立法層面對業委會相關制度做出明確規範則是中共國務院在2003年頒佈的物業管理條例26與建設部制定的業主大會規程27，兩者對「業主大會」 22. 于顯洋、王紅英，「『業主委員會』引發的社會學思考－社區基層組織研究（之，頁13~14。一）」，中國民政（北京），2000年第10期（2000年10月） 23. 夏建中，「北京城市新型社區自治組織研究—簡析北京CY園業主委員會」，北京社會科學（北京），2003年第2期（2003年7月），頁88~94。 24. 林尚立主編，社區民主與治理：案例研究，頁231~267。 25. 中國人民共和國建設部令第33號，1994年3月23日。 26. 物業管理條例第十條規定：「一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政管理主管部門的指導下成立業主大會，並選舉產生業主委員會。」此外，在「業委會」的定位與職責方面，第十五條除了指出「業主委員會是業主大會的執行機構」外，其職責為：（一）召集業主大會會議，報告物業管理的實施情況；（二）代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同；（三）及時瞭解業主、物業使用人的意見和建設，監督和協助物業管理企業履行物業服務合同；（四）監督業主公約的實施；（五）業主委員會賦予的其他職責。見中華人民共和國國務院令第379號，2003年5月28日。 27. 業主大會規程明確規定業主大會負責六項工作，即制定、修改業主公約和業主大會議事規則；選舉、更換業主委員會委員，監督業主委員會；選聘、解聘物業管.

(13) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 91. 與「業委會」的成立、定位以及職責進行規劃和界定。由此看來，在住房私有化持續地推展與政府給予合法性地位下，業委會數量的增加將成為必然趨勢，28其正逐步在社區參與和社區治理中扮演重要角色。. 四、社區治理者的互動與衝突業委會的出現導致社區權力重組，進而產生利益排擠效應。就業委會與街道黨政系統的關係而言，首先，在組織性質上，居委會雖然被定位為「基層群眾性自治組織」，實際上是「準行政機構」，而業委會則是以住房產權為核心所產生的社區自治組織。其次，在人事方面，近年來，各地城鎮雖已陸續舉行居委會選舉，但居委會成員仍多由街道辦或是黨支部所指派，業委會成員除公房代表外，其餘則經由業主大會選舉產生，具一定的民意基礎。再者，在經費來源方面，居委會日常運作與人事經費主要來自街道財政撥款，而業委會日常運作經費則來自物業管理專項基金，業委會成員多不支薪，29由於制度規範模糊不清，往往造成兩者的職權範圍產生重疊與衝突。其次，就業委會與房產相關部門的關係而言，業委會以市場化機制選聘物業公司，必然對具備準行政性質的物業公司造成利益衝. 理企業；決定專項維修資金使用、續籌方案，並監督實施；制定、修改物業管理區域內物業共用部位和共用設施設備的使用、公共秩序和環境衛生的維護等方面的規章制度；行使法律、法規或者業主大會議事規則規定的其他有關物業管理的職責。中華人民共和國建設部令，建住房第131號，2003年6月26日。 28. 目前大陸官方並無針對業委會所提供正式的統計資料，而僅能從報章媒體的報導中略窺一二，根據大陸學者的看法，到目前為止，北京與深圳大約僅有兩成的社區組建業委會，而上海則是創全中國之最，組建率高達九成。見陳幽泓，「中國公民社會發展的先行者：業主組織興起以及在中國轉軌中的意義」，發表於首屆海峽兩岸公共管理學術研討會（北京：中國人民大學主辦，2005年4月7~8日），頁1~20。 29. 白楊，「選舉的儀式化功能—從業委會選舉來看城市基層民主實踐中的博奕」，社會科學（北京），2003年第5期（2003年5月），頁71~75。.

(14) 92. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 擊。然而，由於物業公司與開發商掌握社區業主身分與社區共有財產相關資料，從而影響業委會對社區資訊的取得以及其成立籌備工作。再者，就居委會與物業公司的關係而言，由於物業公司大多從政府房管部門轉制而來，與居委會形成「條塊」的社區管理，因此，業委會出現以及物業公司市場化遴選將進而弱化居委會與物業公司兩者利益關係。由上述可知，「業委會—居委會—物業公司」的三角權力結構要遠比制度規範來的更錯綜複雜（見圖二）。. 街道黨委工委. 街道辦事處. 街道房管辦行業管理行業管理. 居民區黨支部. 居委會. 物業公司. 業委會. 業主＊. 表示隸屬關係，. 圖二城市社區治理結構的實際圖像資料來源：筆者自製。. 表示監督關係. 開發商.

(15) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 93. 肆、理論觀點與對話業委會的出現導致中國大陸城市基層治理結構產生重大變化，然而，其是否意味著國家與社會關係已經產生鬆動與分化？甚至代表著市民社會已然興起與茁壯，形成一股足以與國家相抗衡的社會力量？針對此，論者多從「國家—社會」互動模式進行分析，其中又以強調「國家主導」的國家中心途徑（state-centered approach）為主要論述核心，認為國家法令雖然賦予業委會興起的制度誘因，卻從而限制其自主性發展。此外，本文進一步指出業委會的形成與發展，一方面是市場轉型引發了「產權改革」所造成的組織變革現象；另一方面則是由於「社會承認」賦予合法性所致。因此，以下結合「國家主導」、「市場轉型」與「合法性」三項機制說明其各自在業委會組織變遷過程所發揮的作用。. 一、國家主導論「國家—社會」關係（state-society relationship）的研究風潮起源於1970年代中期至1980年代，其主要是針對1950至1960年代以來行為革命時期過度強調個體主義進行理論反省。一般而言，「國家— 社會」關係研究模式可分為「社會中心論」以及「國家中心論」。「社會中心論」係指多元主義（pluralism）與馬克思主義（Marxism）對於國家自主性的研究，其認為國家並不具有自主性，僅是各個社會團體與階級進行權力爭奪的場域。30因此，國家被視為社會體系的一環，不具特殊的制度地位。相反地，「國家中心論」強調國家是一自主的社會行動者，其追求自身的利益與目標，獨立於其他社會組織。國家中心論可再分為兩種解釋模式：一是將國家視為行動者，探討「國家自主性」與「國家能力」，強調國家處於政策制訂. 30. Patrickand Dunleavy and Brendan O’Leary, Theory of the State: The Political of Liberal Democracy (London: Macmillan Press, 1987), pp. 13~71, 203~270..

(16) 94. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 以及社會變遷過程的核心角色；另一是將國家視為組織與行動的制度結構，探討不同國家的制度結構對其政治、社會與經濟各領域所產生的影響。31 在中國研究中，「國家中心論」長久以來一直扮演著主導地位，其研究重點大多聚焦於計畫經濟體制下的共黨統治模式。改革開放後，社會結構雖然已出現鬆動和分化，但國家權力依舊透過各種方式滲透到社會領域。在經濟改革方面，「國家主導」論者大多認為市場轉型是國家「由上而下」推動所致，一方面強調文革時期國家合法性的弱化，使國家藉由經濟改革成效以重建國家權威。32另一方面則是強調長期以來計畫經濟的實施導致經濟停滯與衰退，促使政治菁英推動經濟體制轉型與財政制度改革，藉此激勵地方幹部發展地方經濟。33在政治改革方面，「國家主導」論者則認為透過實施地方基層民主選舉以及對社會領域進行「放權讓利」改革，國家政權進而滲透至社會基層領域，使得社會組織團體緊密鑲嵌在國家機構當中（embedded within state agencies）。34 就「國家主導」觀點而言，業委會出現並非「市民社會」力量的展現，而是國家基層政權的再延伸。透過國家法令賦予業委會合法地位，近來各地相繼成立業委會，然其「組織能力」仍明顯受到 31. Theda Skocpol, “Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current,” in Peter Evans and Theda Skocpol eds., Bringing the State Back In (NY: Cambridge University Press, 1985), pp. 3~37. 32.Vivienne Shue, The Reach of the State: Sketches of the Chinese Body Politic (Stanford: Stanford University Press, 1988). Susan Shirk, Political Logic of Economic Reform in China (Berkeley: University of California Press, 1993), pp. 3~22. 33. Jean C. Oi, “Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China,” World Politics, Vol. 45 (October 1992), pp. 99~126; Barry Naughton, Growing Out of the Plan: Chinese Economic Reform, 1978-1993 (Cambridge and New York: Cambridge University Press, 1995), pp. 1~56, 309~326. 34. Melanie Manion, “Chinese Democratization in Perspective: Electorates and Selectorates at the Township Level,” The China Quarterly, No. 163 (September 2000), pp. 764~784; Kenneth W. Foster, “Embedded Within State Agencies: Business Associations in Yantai,” The China Journal, No.47 (September 2002), pp. 41~65..

(17) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 95. 組織內部與制度環境的雙重制約。在組織內部方面，物業管理條例35 與業主大會規程36均出現業主大會與業委會必須向所在地行政主管部門「備案」與接受「指導」的規定，業委會的成立與運作仍受到政府房管相關部門重重限制。在制度環境方面，業委會並非按照社會團體登記管理條例規定於民政部門辦理登記，因此不具備社團法人的資格。再者，業委會亦非獨立法人，所以無法享有民事訴訟法中獨立訴訟主體資格。37就此而言，業委會在國家賦予有限的自主空間下進行社區治理，同時，國家職能持續地向外移轉（outward），將使其成為國家在社會領域中的代理人（agent）。. 二、市場轉型論 1980年代以來，中國市場經濟轉型與社會結構變遷引起西方學界的高度關注，其中，又以倪志偉（Victor Nee）所代表的「市場轉型論」（market transition theory）成為相關理論爭辯的重要發軔。倪氏認為「再分配經濟」向「市場經濟」轉型必然會導致社會分層結構變遷，而造成社會分層結構改變的機制又為何？其提出三個主要 35. 物業管理條例第十條規定：「一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政管理主管部門的指導下成立業主大會，並選舉產生業主委員會。」第十六條則規定：「業主委員會應當自選舉產生之日起三十日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。」見中華人民共和國國務院令第379號，2003年5月28日。 36. 業主大會規程第五條規定：「業主籌備成立業主大會，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處（鄉鎮人民政府）的指導下，由業主代表、建設單位（包括公有住房出售單位）組成業主大會籌備組（以下簡稱籌備組），負責業主大會籌備工作。」見中華人民共和國建設部令，建住房第131 號，2003年6月26日。 37. 中國大陸各地方政府對業委會是否具「獨立訴訟主體」資格仍存在諸多爭議。例如，北京、上海等地法院認可業委會以原告身份訴訟，但是安徽、江蘇、杭州等地法院一般卻將此類訴請駁回。有些法院認為業委會不具有合法的訴訟主體資格，其理由是根據民事訴訟法規定，只有公民、法人和其他組織具有訴訟主體資格，而業委會不是公民和法人，僅能算是其他社團組織。但是根據社會團體登記管理條例規定，只有在民政部門登記註冊的社團組織才具有法律訴訟主體資格，而業委會只在房管部門註冊，並未在民政部門登記，所以就法律上來說，業委會不具備訴訟主體資格。然而有些法院則認為業主委員會可以算是其他組織。.

(18) 96. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 命題：市場權力命題、市場動力命題以及市場機會命題。首先，從再分配經濟向市場經濟轉型將伴隨著權力基礎的轉移，即權力從黨政幹部轉移至市場生產者（即「市場權力命題」）。其次，市場經濟的實行使得市場生產者獲得大多數盈餘，而報酬與個人的生產效率密切相關，進而增強生產者的生產誘因。由於個人生產效率是透過教育直接體現出來，意味人力資本程度越高，所得到的經濟報酬將隨之增加（即「市場動力命題」）。最後，市場經濟將使社會經濟流通管道朝向多元化發展，改變原有的社會分層結構（即「市場機會命題」）。38因此，「市場轉型論」觀點隱含了隨著市場經濟體制日益鞏固，市場的影響將不僅涉及經濟交換活動，更將擴展到整體政治社會層面，包括國家重要的政策法令、經濟制度以及經濟活動的非正式規範與社會網絡關係，進一步重新塑造既有的政治和社會制度，導致國家社會關係的重構。近年來，隨著市場改革日益深化以及全球化風潮持續擴展下，以非政府組織（NGO）或是非營利組織（NPO）為核心的第三部門（the third sector）更成為「市民社會」的研究焦點。此觀點主張國家、市場與市民社會是一個完整社會中三足鼎立的獨立領域，每一領域都有其行動邏輯，國家是「權力層級節制邏輯」，市場是「利益極大化邏輯」，而市民社會是「自願主義邏輯」。薩拉蒙（Lester M. Salamon）在非營利部門的興起一文中提出，二十世紀後期，組織性的自願行動以及私人、非營利或是非政府組織於全球各地快速地興起和發展，形成一股「全球性結社革命」（global associational revolution）風潮。這些非營利組織不僅提供人道服務、促進地方經 38. Victor Nee, “A Theory of Market Transition: From Redistribution to Markets in State Socialism,” American Sociological Review, Vol. 54 (October 1989), pp. 663~681；邊燕杰主編，市場轉型與社會分層：美國社會學者分析中國（北京：生活、讀書、新知三聯書店，2002），頁183~216；耿曙，「中國大陸的制度轉型與經濟奇蹟：相關文獻的評析」，何思因、陳德昇、耿曙編，中國大陸研究方法與成果（台北：國立政治大學國際關係研究中心，2003），頁179~202。.

(19) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 97. 濟發展、預防環境惡化與保護公民權利等，更將導致國家與公民之間關係的重構，其所造成的影響將遠遠勝過「第三波」的民主政治革命。39 就上述觀點而言，中國大陸從再分配經濟朝向市場經濟轉型過程中，國家與單位所掌握的資源再分配權力將日漸削弱，個人開始從單位控制中游離出來，40進一步導致以單位制為主的城市基層管理體制逐漸式微。其次，近年來為了因應社會結構變遷，中國大陸實施多次機構改革與持續對社會領域進行「放權讓利」，將原由國家擔負的社會職能與公共服務轉移至民間社會組織，如薩拉蒙所言的NGO或NPO，業委會不僅提供各種社區服務，更成為城市基層社會重要的治理行為者。最後，市場轉型引發的「產權改革」使得個人成為房屋產權所有人，基於維護業主共同權益的前提下，業委會成為社區維權的核心組織。就此而言，業委會的出現代表著一股社會力量正在崛起，不僅改變既有的國家與社會關係，藉由業主大會的定期召開與業委會的換屆選舉，以及透過居民對社區公共事務的討論與參與，將有助培養民主意識，形成所謂的「公共領域」。據此，業委會運作邏輯不屬於國家，亦不屬於市場，而是自願主義邏輯下的產物，即為「中國市民社會的先聲」。41. 三、合法性機制「合法性機制」（legitimacy mechanism）是社會學理論當中的重要機制，亦是社會學新制度學派的核心概念。關於「合法性」（legitimacy）的討論可追溯至社會學家韋伯（Max Weber）的官僚組織研究。官僚組織的權威領導是維繫組織運作秩序的重要關鍵， 39. Lester M. Salamon, “The Rise of the Nonprofit Sector,” Foreign Affairs, Vol. 73, (July/August 1994), pp. 109~122. 40. 李漢林，中國單位社會─議論、思考與研究，頁90~99。 41. 夏建中，「中國公民社會的先聲－以業主委員會為例」，文史哲（濟南），2003年第3期（2003年7月），頁115~121。.

(20) 98. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 對此，韋伯提出一項重要問題：組織權威是如何產生？其認為「合法性」在其中扮演重要機制，並提出三種合法性支配類型：奇魅型支配（charismatic domination）、傳統型支配（traditional domination）以及法理型支配（legal domination）。42 在此基礎上，新制度學派進一步延伸合法性概念，強調合法性不僅是指正式的法律制度，更包含了社會價值、道德規範、文化與信念等非正式制度，對人們的社會生活形成強大的約束力。基於此，新制度學派將「合法性機制」定義為：誘使或迫使組織採納外部環境中具合法性的組織結構或運作方式的制度力量。43因此，合法性機制是建立在廣泛的社會承認基礎之上，組織不僅是受到內在環境限制，更面臨外在環境約束，為了適應組織環境的要求，進而導致組織結構型態的同質化（homogenization）。面對制度環境與組織結構變遷，新制度學派試圖回答一項重要問題：為什麼制度與組織會有「趨同」的現象？梅約（John W. Meyer）與羅文（Brian Rowan）在制度化的組織：作為神話與儀式的正式結構一文中，從宏觀角度解釋制度環境（institutional environment）如何影響組織運作，並對組織趨同現象提出下列幾點看法：第一，必須從組織與環境間的互動關係去解釋組織現象。第二，組織是「技術環境」與「制度環境」雙重影響下的產物。技術環境強調「效率機制」，制度環境則強調「合法性機制」。因此，對於組織環境的關注，須同時考量技術環境與制度環境。第三，為了符合合法性機制所設立的規章制度最後往往與實際運作有很大的差異。44. 42. Max Weber, Economic and Society, eds. G. Roth and C. Wittich (Berkeley: University of California Press, 1978), pp. 641~900. 43. 周雪光，組織社會學十講（北京：社會科學文獻出版社，2003），頁77~85。 44. John W. Meyer and Brian Rowen, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony,” American Journal of Sociology, Vol. 83 (July 1977), pp. 340~363..

(21) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 99. 由上述可知，新制度學派強調「合法性機制」侷限制度與組織的變遷範疇。組織為了適應外在環境的要求，不得不採取具有合法性的組織型態與作法，進而逐漸形成「組織趨同」現象。因此，不同於新制度經濟學所強調的「效率機制」，社會學新制度學派主張除了效率考量之外，組織變遷的驅動力主要是基於正式與非正式制度的「合法性機制」考量，以提高組織在制度環境中的「社會承認」。就「合法性機制」觀點而言，業委會合法性日益增強是其近年來大量興起的主要原因。首先，業委會是基於維護社區共有財產的目的而產生，因此成員們的共同信念與行動邏輯較為一致。其次，由於業委會成員是由業主大會選舉產生，相較於居委會，業委會在管理社區自治事務方面具備更高的民意基礎，從而增強其「社會承認」基礎。最後，在各地相繼成立業委會所產生的「示範效應」引發其他社區紛紛仿效成立業委會。因此，在制度環境與組織間彼此強化下，業委會合法性的強化勢必將對國家基層組織產生劇烈衝擊。值得一提的是，透過托爾伯特（Pamela S. Tolbert）與朱克（Lynne G. Zucker）的研究，可了解「效率機制」與「合法性機制」兩項機制是彼此互補且同時發揮作用。兩人觀察美國市一級政府採用公務人員制度的演變過程，其指出早期採行公務人員制度主要以城市特點（包括城市結構、政治衝突與政府角色等）的理性效率機制為主要考量。然隨著時序推移，此一制度的「社會承認」基礎逐漸增強，合法性機制隨之在制度變遷後期階段扮演重要角色。45從兩人的研究結論可知，效率機制與合法性機制在不同階段的制度變遷過程各扮演著不同的角色功能。. 45. Pamela Tolbert and Lynn Zucker, “Institutional Sources of Change in the Formal Structure of Organizations: The Diffusion of Civil Service Reform,” Administrative Science Quarterly, Vol. 28 (Spring 1983), pp. 22~39..

(22) 100. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 實際上，中國大陸的制度轉型過程是一個極為複雜的動態圖像。一方面制度環境的巨變為業委會產生提供重要契機，一方面則看見國家扮演發展者與掠奪者的雙重角色，透過法令規定賦予業委會合法地位，同時卻也對其發展形成了重重制約，另一方面則又觀察到業委會「社會承認」的日益強化，形成一股不可忽視的社會力量，挑戰官方既定的社會制度與組織。因此，如托爾伯特與朱克研究結論所言，不同動力機制在制度變遷各個階段中扮演不同程度的影響。故本文主張以「國家主導」、「市場轉型」與「合法性」三項機制對業委會的形成、運作與影響進行觀察和分析，以更完整地呈現其制度變遷圖像。. 伍、社區型態的類型分析組織變革過程中，由於各地業委會無論是在法律地位、組織型態、運作模式等方面仍存在著極大差異。本文根據田野調查，提出「權力更迭」與「產權結構」兩項因素對於業委會能否正常運作具重要影響。最後，依據上述兩項要素建構出二對二的類型學（typology），形成四種不同的社區型態。. 一、變項與解釋近年來，中國大陸各城市社區相繼成立業主大會和業委會，然而，僅有少數的業委會能夠扮演其應有的社區自治功能。此現象引發筆者疑問：為什麼業委會大量成立卻無法自主地履行其角色功能？以下則針對影響業委會組織自主性的關鍵要素進行深入探討。（一）產權結構：公私房比例高低「財產權」（property right）指的是「一束權力」（a bundle of rights），其包含所有（ownership）、控制、（control）、收益（income）與轉讓（transfer）等權力，而透過優化產權結構能以提高生產的激.

(23) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 101. 勵效率、技術效率與分工效率，並且達到最佳的資源配置狀態。換言之，「制度」即意味透過產權配置，以降低交易成本，減少經濟活動的不確定性，並增加誘因機制以提高生產效益。在後社會主義國家的制度轉型過程中，產權結構由「公有制」轉為「私有制」，其導致的結果便是人們透過組織設立與運作，以維護自身財產權益。46一方面，隨著中國大陸市場經濟體制變遷，產權制度逐漸明晰（產權私有化），觸發組織與個人維護自身權益的動機誘因；另一方面，卻由於產權制度仍不夠健全，導致市場運作過程不斷衍生出各種糾紛與衝突，因此，藉由設立各種組織以強化自身權益的維護，而業委會便是在這種制度背景下所產生。業委會此一維權組織的出現，一方面是基於城鎮住房制度改革，引發了業主維護自我權益的誘因機制，另一方面則是產權制度仍存在高度的不確定性，業主繼而以自發力量組織業委會，以期更有效率達到維權目的。然而，基於過去產權公有制的初始產權結構影響，社區居民仍舊依賴國家給予各項資源，因此，住房私有化雖然持續地擴展，但初始產權結構仍制約以公房或以「售後公房」為主的業委會組織功能。由上述可知，私有房比例高低是影響業委會能否正常運作的關鍵變數。一般而言，中國大陸城市社區根據產權結構可分為下列三種型態：一、純商品房小區；二、混合型小區，此又可分為「私房比例超過50％」與「公房比例超過50％」兩種類型。47針對社區居. 46. 關於社會主義轉型的產權論述可參閱：David L. Weimer eds., The Political Economy of Property Rights (Cambridge: Cambridge University Press, 1997), pp.20~42. 與Jean C. Oi and Andrew Walder eds., Property Rights and Economic Reform in China (Stanford, CA: Stanford University Press, 1999), pp.1~26. 「如何理順社區居委會、業主委員會、物業管理三者的關係— 47. 喬先華、王廣軍，由浮山新區業主罷免業主委員會事件引發的調查與思考」，中國民政（北京），2002 年第2期（2002年2月），頁33~35。.

(24) 102. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 民社經地位相互比較，純商品房小區普遍要高於混合型小區，48此進一步影響業委會的自治程度。由於純商品房小區居民擁有較多經濟資源，物業管理的自主能力較高，而能夠減少對居委會的依賴。公房比例較高的社區中，業委會成員大多為國營企事業單位代表與開發商，居於少數的私房業主不具分量，因此，業委會容易受到公房代表及其背後的行政力量所控制，而無法發揮業委會自治功能。近年來，隨著社區居民維權意識高漲，私房（包含商品房與售後公房）比例較高的社區中，私人業主開始自發召開業主大會進行業委會改選，進而與原業委會、物業公司、開發商及其背後的行政力量形成利益博奕。就此而言，住房產權結構是影響業委會自主性的關鍵因素。（二）權力更替：業委會換屆改選業委會「換屆改選」是城市社區自治矚目焦點之一。依據業主大會規程規定：「業主籌備成立業主大會，應當在物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處（鄉鎮人民政府）的指導下，由業主代表、建設單位（包括公有住房出售單位）組成業主大會籌備組，負責業主大會籌備工作。」49而基於此種制度設計，說明業委會籌備成立過程不僅取決於業主自發力量，更須在政府相關部門和開發商共同「指導」下進行，業委會的人員組成亦深受此影響。尤其，首屆業委會大多數是在政府部門和開發商協助下成立，其原因在於：一是入住新建社區的業主人數尚未達到多數比例，加 48. 由於中國大陸城鎮住房改革初期，仍實施內、外銷房雙軌制，商品房售價遠高於一般民眾的購房能力，故造成純商品房小區居民的經濟能力普遍高於混合型小區居民。此外，有學者認為目前中國大陸城市社區已經產生階層化趨勢。見徐曉軍，「論我國城市社區的階層化趨勢」，社會科學（上海），2000年第2期（2000年2 月），頁52~56。 49. 中華人民共和國建設部令，建住房第131號，2003年6月26日。.

(25) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 103. 上承租戶眾多，相形之下，開發商所擁有的產權比例則居相對多數。二是社區產權結構若以公房產權為主，業委會公房代表必然為多，此通常由開發商或政府房管人員出任。三是開發商與物業公司掌握業主基本資料，有利於選擇不與其產生利益衝突的業委會候選人。最重要的是，大部分的開發商是從政府部門和國營企事業單位轉制成立，而物業公司多為開發商和政府部門的下屬企業，形成「政府單位—開發商—物業公司」三者的連帶關係（見圖三），因此，在社區業主維權動機與集體意識仍十分薄弱的情形下，首屆業委會便是由這些所謂的「準」政府機構所掌控。. 政府機關. 部門轉制. 國營企事業. 子公司房地產開發商. 物業公司. 圖三房產部門的政企關係資料來源：筆者自製。. 房屋竣工後，開發商大多直接將物業管理權交由旗下的物業公司負責，由於首屆業委會大多由開發商主導，因此在初期階段，物業公司與以業委會為代表的業主勢力並未產生嚴重的物業糾紛。然而，依據各地物業管理相關法令，業委會任期一般為三至五年，任期屆滿後應立即進行換屆改選。50在私人業主逐漸增加的情形下，新一屆業委會的產生表示社區權力結構將進行重組，進而與物業公司和其背後的政府勢力產生利益衝突。基於房屋產權結構變化，私房業主力量日益興起，透過業委會的換屆改選，提高私人業主進入業委會的機會。相較於「舊」業委 50. 物業管理條例與業主大會規程對於業委會任期未予以明確規定，而由各省、自治區、直轄市另以法令規範。以上海市為例，根據上海市住宅物業管理規定第二章第十四條規定：「業主委員會任期為三到五年」。見上海市人民代表大會常務委員會公告第40號，2004年8月19日。.

(26) 104. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 會，「新」業委會藉由業主自發力量成立的程度大為增加，故較不具有濃厚的官方色彩。而原物業公司是由「舊」業委會選聘，與政府相關部門和開發商關係密切，其往往因物業管理不善，在「新」業委會上任之後便遭到解聘，然此舉觸及既得利益者的商業利益，隨即引起政府部門與開發商的種種干預。基於此，掌握業委會選舉，甚至維持原有的業委會結構以及鞏固既存的利益關係，便成為「政府單位—開發商—物業公司」的共同利益。相反地，一旦進行「換屆選舉」，極可能產生不受掌控的業委會，也將使業委會的自治性質更趨明顯。由此看來，業委會能否發揮其組織自主性，「產權結構」（公私房比例高低）是最基本條件，「權力更迭」（業委會換屆改選）則如同一塊「敲門磚」，打破社區既有的權力結構，使得私人業主有更多機會進入業委會。藉此，以「維權」為目的的業委會才得以真正發揮組織自主性，從而為業主維護和爭取自身權益。. 二、類型學建構基於前述所言，本文認為業委會「組織自主性」具體表現在產權結構（公私房比例高低）與權力更迭（業委會換屆改選）兩項要素，繼而針對業委會「組織自主性」進行操作型定義：「當私房比例超過公房比例、51有業委會換屆改選時，業委會『組織自主性』越高，反之亦然」。因此，本文研究假設如下：研究假設1：就產權結構（公私房比例高低）而言，當私房比例超過公房比例時，業委會「組織自主性」越高，反之亦然。. 51. 「私房」包含「商品房」和「售後公房」。此外，本文不將開發商擁有的房屋產權列入「私房」比例計算，此更能突顯出隨著私房比例的增加，私人業主力量日漸具有影響力。.

(27) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 105. 研究假設2：就權力更迭（業委會換屆改選）而言，業委會換屆改選次數越多，業委會「組織自主性」越高，反之亦然。根據上述兩項研究假設，本文建構出二對二矩陣類型（typology），形成四種不同社區權力型態，分別為「國家主導型」、「依賴—過渡型」、「行政引導型」與「居民治理型」（見表一）。其中，「國家主導型」業委會組織自主性最低，反之，「居民治理型」則最高。此外，「依賴—過渡型」社區將隨著私房業主比例不斷提高，陸續進行業委會換屆改選，而「行政引導型」業委會雖歷經換屆改選，但由於公房比例高於私房比例，仍是以行政管理為主。因此，在不同社區型態中，呈現出相異的三角治理結構。表一社區治理結構的類型學私有房比例高低. 業委會換屆改選. 低. 高. 無. 國家主導型. 依賴─過渡型. 有. 行政引導型. 居民治理型. 資料來源：筆者自製。. （一）國家主導型在此類社區中，私房比例未超過公房比例，無業委會換屆改選，公房業主或開發商產權比例高於私人業主，業委會未經換屆改選。這裡有兩種情形：第一，未成立業委會，由於社區住宅所有權人仍以公房為主，故仍由國營企事業單位或房管部門負責社區物業管理。第二，已成立業委會，52業委會成員仍舊是以公房或開發商代表居多數，所聘任的物業公司與房管部門或開發商關係密切。再加上長久以來居委會在社區公共事務管理的優勢，所以，原單位部 52. 此類社區以筆者訪談個案中的「上海市T社區」為代表。.

(28) 106. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 門與居委會便成為社區的主要治理行為者。上海市T社區便是此類社區最佳說明：53 小區2002年成立第一屆業委會，業委會籌備組是由居委會發起，參與成員包括：居民小組長（每樓棟1位，居委會選派）、公房代表（1-2位，街道房管辦人員）、街道辦人員（1-2位）、黨支部書記、居委會幹部（2位）、物業公司代表（4位）和業主代表（每樓棟2位，居委會推薦）。目前小區有兩個物業公司，其前身是兩個不同的房管所轉制為物業公司，分別管理高層和多層物業，這兩個房管所屬於上海市P區房地局。直至目前，小區一直沒換過物業公司。單位購房後，全部交由房管所管理，單位不直接負責職工房屋的維修。在上述兩種情形下，居委會不僅成為最重要的居民自治組織，尤其在第一種情形中，由於政府房管部門將其行政任務下放至街居，居委會（或「家屬委員會」54）更成為社區物業的主要管理者，進一步強化居民對其依賴。. （二）行政引導型在此類社區中，私房比例未超過公房比例，有業委會換屆改選，公房業主或開發商產權比例高於私人業主，業委會經換屆改選後，業委會成員仍是以公房或開發商代表居多數，人事權依舊由房管部門或開發商主導，因此，業委會所選聘的物業公司與房管部門或開發商仍有密切關係。. 53. 筆者訪談「上海市T社區業委會」李主任，2005年8月30日。 54. 部分機關、團體、部隊和企事業組織中設有「家屬委員會」（以下簡稱家委會），在單位居住區中行使類似居委會的職能，與居委會同樣列入街道辦事處的隸屬序列；不同之處在於，居委會幹部領取街道補貼，而家委會幹部則通常是本單位的正式幹部。家委會的工作經費、生活津貼和辦公用房等全由其所屬單位負責。近年來，隨著社會體制變遷以及社區建設推展，家委會逐漸朝向居委會改制。.

(29) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 107. 在社區資源方面，以單位公房或是售後公房為主的社區中，55由於早期單位建房後，一方面將社區物業管理交由街道房管所管理（1990年代中期後，房管所大多轉制為物業公司），另一方面則由單位後勤部門定期負責房屋維修，因此，社區居民一直以來都是依賴房管所與單位提供物業資源。然而，市場化改革並未改變物業公司性質。在此類社區中，其物業公司大多由房管所轉制或由單位成立，居民仍維持對單位的慣性依賴。此外，許多「破產」單位無法繼續負責社區物業管理，也因此，居委會擔負起部分的物業管理職責。甚至部分的物業公司不直接管理物業，而是定期對居委會給予補助，居委會則以行政權力進行物業管理。對居委會來說，物業公司給予經費補助能夠解決其財政缺乏的窘境；56對物業公司來說，居委會以行政手段管理社區物業兼具節省成本與避免管理衝突，兩者達成「雙贏」局面，利益關係得到了進一步鞏固。無錫市T居委會主任就指出：57 居委會轄區內共有十六個小區，絕大部分是單位建房，以T社區來說，它是由一家國營電子儀器廠建房，小區物業公司是電儀廠下屬的物業公司管理……。居委會平日多少會參與社區物業管理工作，例如：2003年小區進行大規模維修工程，居委會必須和街道房管相關部門開會討論維修事宜。經濟條件比T社區差的小區更是如此，居委會往往還要幫他們追回原建房單位所欠繳的物業基金。在社區自治方面，由於社區產權結構是以公房為主，社區居民大多以承租者身份向單位承租房屋，因此不具備業主身份，更無權 55. 此類社區以筆者訪談個案中的「無錫市T社區」為代表。 56. 以上海市殷行街道中原路99巷居民區為例，麗都物業公司承諾每年將提撥10%物業管理費給居委會，作為居委會獎勵積極配合社區物業工作的居委會幹部。見陳周旺，「黨與社會：黨的組織與社區治理」，林尚立主編，社區民主與治理：案例研究，頁40~68。 57. 筆者訪談「無錫市T居委會」王主任，2005年8月22日。.

(30) 108. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 參與業委會選舉。經過換屆改選後的業委會代表仍以公房業主居多，加上不具業主身份的社區居民無須付出管理維修成本，業委會的維權動機就更加薄弱。業委會進行換屆改選的目的通常是為了強化業委會在社區自治過程的合法性，而非社區自治能力的實質發展。（三）依賴—過渡型在此類社區中，私房比例超過公房比例，無業委會換屆改選，私人業主比例高於公房業主。此類社區可能尚未成立業委會，或是已成立業委會，但業委會未經過換屆改選。此社區的私房產權結構可分為兩種：第一，「私房」以商品房為主。已成立業委會但尚未進行換屆改選的原因通常有二：一是住宅交屋時間不久，業主進行業委會換屆改選的條件尚未成熟；另一則是購房者大多為境外人士或是投資者，業主長期不居住在社區，或是將住宅承租予他人，造成無法達到業委會進行換屆改選的法定人數。因此，在業委會仍以開發商代表居多，並且開發商與物業公司具「父子」關係情形下，物業公司負責社區物業管理，居委會則主導社區自治。然而，私人業主力量將在這類社區逐漸抬頭。第二，「私房」以售後公房為主。業委會雖然以私房代表居多，但因為是從「公房」轉為「售後公房」，這類社區容易受種種住房「制度遺緒」影響，反而使業委會更加依賴居委會或具行政色彩的物業公司提供物業服務。依據上述所言，在「私房比例超過公房比例，無業委會換屆改選」的前提下，此類社區型態仍存在各種情形，以下則以分類簡圖表示之（見圖四）：.

(31) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 109. 商品房 ---------（A）未成立業委會售後公房 ------（B）. 商品房 ---------（C）已成立業委會售後公房 ------（D）圖四「行政引導型」社區型態分類資料來源：筆者自製。. 在類型A社區，58未成立業委會，以「商品房」為主。此社區尚未成立業委會的原因在於：首先，社區業主以境外人士和投資者居多數，雖然住宅交付使用已超過兩年，但由於一直無法達到召開業主大會的業主人數，成立業委會。由於此社區絕大多為高級住宅區，物業管理服務水準相當高，相形之下，居委會完全無法發揮積極作用，甚至經常必須透過物業公司才能了解社區業主人口流動以及住宅使用情形。因此，物業公司在社區當中扮演著最重要的溝通協調角色，一方面傳達與執行街道的社區日常工作（相較於居委會，街道各個部門對於物業公司存在較為明顯的權力關係），另一方面則盡可能滿足業主的物業需求。然而，業主一旦遇上物業糾紛，與開發商和物業公司產生嚴重對立，業主將積極地透過各種方式（如網路論壇）串連業主力量以成立業委會。其次，社區住宅交付使用為期不久，因此，在社區業主未達一定人數或業主未有進行 58. 類型A社區以筆者訪談個案的「上海市H社區」、「無錫市W社區」為代表。筆者訪談「上海市H社區物業公司」馬主任，2005年8月11日、「無錫市W社區居委會」冒主任，2005年8月23日。.

(32) 110. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 社區維權的需求下，業委會往往在日後會藉由房管部門、開發商和物業公司等協助成立。在類型B社區，59未成立業委會，以「售後公房」為主。此社區雖然以私房為主，但其產權結構是從「單位公房」轉為「售後公房」，因此，社區物業管理往往仍受制於公房時期所遺留下的種種「制度遺緒」，例如單位以往大多是各自建房，各有不同的建築設計規劃，近年來，相繼將原本各自分散的公房區域合併成一個社區，並設立居委會加以管理。然由於原本設計規畫的差異，而造成水、電、氣管線無法連接整合，再加上屋齡老舊維修不易，社區往往要付出相當高的物業維修成本。但並非所有單位都有能力承擔此一負擔，加上部分單位早已搬遷或破產，導致社區日後的物業維修「投訴無門」，因此，社區更加倚賴房管部門與居委會提供物業資源。在這種未成立業委會，又極度缺乏資源的社區中，居委會理所當然成為社區事務的主要管理者。在類型C社區，60已成立業委會，以「商品房」為主。此社區交屋時間大多在兩至六年之間，61因此，社區雖然已成立業委會，但業委會尚未經過換屆改選。雖然物業公司仍舊由開發商選聘，但大多已具備市場專業服務水準，無須仰賴居委會居中協助管理，居委會行政控制力量逐漸下降。此外，業主開始透過法律途徑以解決社區物業糾紛，不再被動接受開發商與物業公司的任意宰制。而由於 59. 類型B社區以筆者訪談個案的「無錫市F社區」、「無錫市S社區」為代表。筆者訪談「無錫市F居委會」袁主任，2005年8月24日、「無錫市S居委會」主任，2005 年8月26日。 60. 類型C社區以筆者訪談個案的「上海市D社區」、「昆山市F社區」為代表。筆者訪談「上海市D社區」錢先生，2005年8月9日、「昆山市F社區業委會」陳副主任， 2005年8月18日。 61. 中國大陸各城市對於成立業委會的法定標準不一，以上海為例，根據上海市居住物業管理條例規定，物業管理區域內有以下情況之一，應成立業主委員會：（一）公有住宅出售建築面積達到30％以上；（二）新建商品住宅出售面積達到50％以上；（三）住宅出售已滿兩年。此外，依據前注15，業委會任期大多為三到五年。因此，有業委會但未經換屆改選的社區，其竣工時間大多是兩到六年左右。.

(33) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 111. 業主是以購買商品房為主，其相對要付出較高的維修管理成本（如物業維修基金、物業管理費），因此，業主參與業委會選舉的動機較強烈，業委會候選人透過「自薦」方式參選的比例日益提升，候選人素質相對提高。然而首屆業委會仍多由開發商與政府相關部門主導成立，未經過換屆改選的權力結構重組，所以業委會或多或少仍帶有「行政管理」色彩。在類型D社區，62已成立業委會，以「售後公房」為主。其與類型B社區具相同的制度環境背景，受制於物業資源有限情形下，物業公司往往須透過其他管道收入（如「平改坡」政策補貼63或第三產業營收）以平衡物業管理成本。由於過去公房產權的「制度遺緒」仍深刻制約著社區治理結構，社區雖然已成立業委會，但在無足夠資源，反而須仰賴政府部門給予資源的情形下，便難以發揮業委會的組織自主性。此外，則有部分的業委會是基於上級機關要求下所成立，使其成為一種「社區自治」的表徵。（四）居民治理型在此類社區中，私房比例超過公房比例，有業委會換屆改選，私人業主比例高於公房業主，業委會經換屆改選後，私人業主代表在業委會逐漸取得多數，因此，業委會在社區事務運作中具較高的合法性與自主性。業委會擺脫開發商與原物業公司的控制後，透過市場機制遴選物業公司，具有政府與開發商背景的物業公司則容易被淘汰。. 62. 類型D社區以筆者訪談個案的「上海市C社區」為代表。筆者訪談「上海市C社區」馬先生，2005年8月11日。 63. 「平改坡」政策是指將平頂房屋改造為坡頂房屋，俗稱給房屋「戴帽子」，其主要為解決房屋頂層滲漏、隔熱問題，並增加可利用空間。而近幾年來，中國大陸大多數城市都投入大量資金進行「平改坡」工程。「平改坡」的對象主要為老、舊住宅，其居住群體大多是城市貧困戶，因此，工程經費主要由市、區財政補助，不足部分則由街道、房屋產權單位與業主共同承擔。.

(34) 112. 東亞研究EAST ASIAN STUDIES 2006年7月第三十七卷第二期. 此類社區的產權結構雖以私房為主，但基於中國大陸早期所實施的住房價格「雙軌制」，造成私房經濟條件具極大差異，故此，以下依據住房經濟條件，將私房分為兩種類型：「中高檔次私有房」與「中低檔次私有房」（見圖五）。64. 中高檔次私有房 --------------（E）（外銷房、純商品房）私有房中低檔次私有房 --------------（F）（內銷房、售後公房、經濟適用房）圖五「居民治理型」社區型態分類資料來源：筆者自製。. 首先，在類型E社區，65住房種類以外銷房與純商品房66為主。在社區資源方面，由於此類社區業主經濟能力較高，物業管理的自主能力亦相對增強，而無須仰賴居委會提供物業資源，甚至在部分新開發社區僅有業委會而無居委會的設立與管理。67面對開發商與 64. 「私有房」除了可分為「售後公房」和「商品房」之外，早期的私有房還可分為「內銷房」和「外銷房」。由於政府購房優惠政策緣故，「內銷房」售價遠低於「外銷房」，屬於中低檔次住房，其物業管理收費亦十分低廉，社區物業公司經營大多仰賴開發商經費補貼或是社區商舖租金和停車費等收入。「經濟適用房」在中國大陸是指由政府出資扶持的社會保障住房。所謂「經濟性」是指住房價格相對同期市場價格來說較為適中，適合中、低收入家庭的負擔能力。所謂「適用性」是指在房屋建築標準方面必須達到一定的居住水準。「經濟適用房」主要作為拆遷安置房和徵地農轉非人員安置房。此外，符合各城市規定的中、低收入條件家庭亦可申請。 65. 類型E社區以筆者訪談個案的「昆山市P社區」為代表。 66. 本文的「純商品房」是指內外銷房制度併軌之後的私有房，故不包含「內銷房」。此外，基於「售後公房」以及安置拆遷戶和困難戶的「經濟適用房」兩者都是福利性質的國家分配住房，故本文的「純商品房」亦不包含「售後公房」與「經濟適用房」。 67. 楊華，「試論城市新建商品房社區中的權力結構」，中國社會科學評論（杭州），.

(35) 中國城市基層管理體制轉型中的「業主委員會」. 113. 物業公司不當開發與管理，業委會開始尋求法律途徑爭取業主自身權益。昆山市P社區業主說道：68 前期物業是開發商原本的內部人員所成立，開發商和物業公司關係密切，加上開發商的建設品質不佳，物業公司經常從開發商那裡得到一些經費補助，物業管理並不是相當市場化。後來，業委會解聘前期物業，由業委會自行管理社區物業，這是目前昆山市第一個，也是江蘇省少數的「自治物業」業委會。在社區自治方面，首屆業委會候選人雖然仍舊由開發商與物業公司推薦，但業委會經過換屆改選後，私人業主逐漸掌握業委會運作主導權。相較於居委會，經由業主自發選舉且居於多數的業委會更具備自治性質，成為社區治理中最重要的治理行為者。其次，在類型F社區，69住房種類以內銷房、售後公房與經濟適用房為主。在社區資源方面，雖然此類社區大部分為私有房，但是基於國家住房政策補貼的緣故，業主以福利價格購買住房，其經濟能力多半不高。不僅如此，由於此類社區的購房者大多為拆遷戶與困難戶，其物業管理費多半是「福利」收費，往往不敷管理成本，物業公司往往需要依靠其他收入（如開發商補貼和第三產業營收）以維繫社區物業管理。此外，物業公司在社區範圍內經營第三產業須符合街道辦和居委會相關規定與「指導」，因此，街道辦和居委會或多或少對於物業公司具權力關係。因此，在業委會缺乏資源優勢的情形下，其往往只能仰賴物業公司和居委會所提供物業管理資源。在社區自治方面，業委會經過換屆改選後，私人業主雖然居於多數，但由於物業公司與居委會掌握業委會選舉與社區物業管理的第3卷（2005年4月），頁1~13。 68. 筆者訪談「昆山市P社區」江女士與朱先生，2005年7月19日。 69. 類型F社區以筆者訪談個案的「上海市G社區」、「無錫市L社區」以及「上海市W 社區」為代表。.