若說食品安全是臺灣當前亟待面對與解決的重大公衛問題並不為過，接續爆發的 食安風暴早已使消費者人心惶惶，面對眼前的盤中飧更不免心存疑慮。盵政府於是被期 待在食品衛生安全的治理上有所作為，扮演一個積極管理者的角色，而食安法制也被 認為必須藉由重罰化才能收立竿見影之效。惟從歷年的實際治理成效觀之，政府交出 的成績單與消費者的期待有相當之落差。事實已清楚顯示，臺灣的食安問題無法以嚴 刑重罰的思維來達到有效治理，但當前的食安法制卻恰好犯了這個錯誤，使得在短短 幾年內出現法律越嚴苛但食安事件卻不減反增之謬象。從《食衛法》到《食安法》，臺 灣食安法制歷經數次修訂，無非是政府為了更加完善食安治理所付出之努力，但若要
註 盱 李 雅 雯 ， 「 正 義 油 品 出 包 朱 立 倫 ： 罰 到 倒 、 關 到 老 」 ， 自 由 時 報 ， http://news.ltn.com.tw/news/
life/breakingnews/1126660，檢索日期 2016 年 7 月 20 日；林立，「由 Jakobs 仇敵刑法之概念反省刑法
『規範論』傳統對於抵抗國家暴力問題的局限性：一種導源於 Kant『法』概念先天性信念之思想的分 析與批判」，政大法學評論，第 81 卷（2004 年 10 月），頁 3。
註 盰 譚偉恩、蔡育岱，「食品政治：『誰』左右了食品安全的標準？」，政治科學論叢，第 42 期（2009 年 12 月），頁 1~42。
註 盵 如近日臺灣發生芬普尼蛋事件，引發民眾食安疑慮，見：楊淑閔，「芬普尼蛋查驗有漏洞 消基會：食 安不安心」，中央通訊社，http://www.cna.com.tw/news/ahel/201708310255-1.aspx，檢索日期 2017 年 9 月 1 日。
讓市場上三個主要行為者（消費者、業者、政府）形成一良性循環，並非僅透過修法 就能盡其功，尚須不斷審視法規制定之初所欲達成之目標，且不斷檢驗與調整三個主 要行為者的權責分配。
回顧臺灣長達約 41 年的食安法制可發現，政府和業者所承擔的責任與義務都隨著 修法而逐漸加深或加廣，不變的是消費者始終處於一個被保護的地位。表面上，這樣 的法制或許未被認為不妥，因為呈現出的意象（image）是政府認真管理，行政責任不 斷增加；而業者若是違法，將承擔極重之罰責，而不違法的業者也要承擔許多生產與 銷售過程中的義務。但在這樣的法制中，三個主要行為者權責分配明顯失衡，導致食 安問題不僅無法改善，還可能惡化三者在市場上的互動，甚至催生仇敵文化，致使現 行的《食安法》漸漸出現「敵人食安法制」的性質。鑒此，本文認為，唯有重新審慎 思考如何更加妥善地分配三者之權利與義務，同時藉助風險溝通的機制來平衡目前市 場與法制中的失衡問題，方可能為臺灣的食安治理帶來轉機。立即修法改善現行法制 中權責分配失衡的現象是一方法，但客觀上修法已過於頻繁且難以迴避政黨間的惡鬥 或利益交換等流弊。從短、中、長期觀之，較為務實的食安治理或可嘗試採取以下建 議：矸
短期而言，提高或增設對消費者的獎勵，例如：提高檢舉不法情事的獎金，或以 補貼的方式鼓勵消費者購買優良食品生產業者（但不要刻意區分國內或國外業者）的 商品，藉此驅動或帶動消費者短期的支付意願（willingness to pay），如此可讓政府從 積極介入管理食品市場的角色漸漸轉化為妥善分配權責的角色，也就是透過獎勵機制 讓消費者開始關心市場上誰是較優良的業者，並透過瞭解「好的生產者」這樣的資訊 來漸漸改善食品市場結構，壓縮不肖業者的生存空間。
中期而言，則是謀求三個主要行為者的風險溝通，建立一個讓利害當事方在風險 尚未變成實害前，就能達到降險避災的機制，使得市場上供需雙方可以直接進行資訊 與意見的交換，理解彼此面臨的困難和所欲之需求，而絕非僅僅是單向的法令宣達或 政策告知。具體做法上，針對目前常常在食安治理中被邊緣化的消費者而言，風險溝 通必須盡可能保障消費者「知的權利」，提升消費者對於市售食品資訊之掌握，尤其是 在選購食品之前。此外，政府可以透過拍攝廣告的方式，教育消費者意識到維護自己 健康法益之重要性，使其從消極的被保護者成為積極的食安關切者，甚至是維護者。
長期而言，整個國家要思考如何藉由教育的方式漸進地改變當前的飲食消費文 化。舉例而言：糧食是人類生存不可或缺的物資，但弔詭的是，在消費市場上，許多 人吝於多花一點錢選購更加衛生或安全的食品，但卻願意花萬把塊錢去購買諸如智慧 型手機的科技產品。臺灣的消費文化還多半停留在每當市場食品價格揚升，消費者就
註 矸 除以下短、中、長期之具體政策性建議外，匿名審查人和編委會的寶貴建議也啟發本文未來延伸性之 研究。例如，透過質性比較分析（qualitative comparative analysis），將與臺灣有類似修法情況的國家 列入觀察，檢視是否修法過程中出現權責分配『失衡』現象者，就容易出現食安治理的缺失。尤其 是，傾向重罰化或嚴刑化的國家是否其食安治理規範體系就會容易出現食安問題不減反增的謬象。而 修法未採重罰化作為主軸之國家，其食安治理的結果又是如何。
直覺式地反彈或發出怨聲，但極少以同樣的態度回應 3C 產品、時尚精品或美容藥妝品 的漲價。此外，當面對食安醜聞爆發，許多消費者常常一面倒地支持採取嚴刑峻法來 懲治業者，導致政府的修法方向是選擇重罰化而非權責分配的均衡化，這無疑反映出 國人安全感的匱乏及心中的仇敵感。一方面我們把食品衛生的問題「安全化」，使之成 為特別議題，認為有需要且應該被迅速處理或是可異於一般法律原則。另一方面，我 們把食品不安全的原因大量歸責給業者，甚至將之視為「敵人」。犯罪行為人當然應負 起法律上罪責，但他/她們終究是臺灣社會的一份子，同時也必然是飲食的消費者。把 臺灣整體社會中一小群人仇敵化，然後不斷強調對之處以重刑，完全無法解決食安品 質低落的問題。作為管理者，政府不妨嘗試改善飲食教育，調整國人自身的飲食暨消 費習慣，讓消費者從消極地被保護到積極地參與食安治理，也讓已被食安法制仇敵化 的業者轉化為食安治理中的「盟友」。儘管教育無法立竿見影，但若方向與方式正確，
將能治問題之本。目前立法院正在推動的《食農教育基本法》即是希望能透過理念的 建構，讓政府、業者和消費者之間建立密切而非疏離的互動關係。
食安治理是一漫漫長路，當前的食安法制一味地將責任加諸於政府和業者之上，
而讓消費者處於被動的受保護地位，忽略了其在治理中所能發揮的功能，反使其只知 道責難生產食品的業者和向掌握公權力的政府尋求保護。倘若消費者不能與食品業者 維持均衡的互動關係，市場上最重要的供需雙方註定陷入無盡衝突與對立之惡性循 環，這不僅造成政府治理食安的困難，也同時讓業者在惡質的食品市場結構中越來越 傾向抗拒權責分配不當的食安法規，而消費者也必定因此深受其害，最終形成三輸局 面。本文相信，唯有試著扭轉或緩解當前食品市場和法制中的「失衡」現象，食安治 理才能有較佳和具體的成效。一言以蔽之，食品市場中的三個主要行為者必須分工合 作與權責共享同擔，臺灣的食安治理才可能脫離目前困境。
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（收件：105 年 8 月 3 日，接受：106 年 8 月 1 日）