從「權責分配」的「失衡」論臺灣食安治理：以《食品安全衛生管理法》為例 - 政大學術集成

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從「權責分配」的「失衡」論臺灣食安

治理：以《食品安全衛生管理法》為例

譚偉恩

（國立中興大學國際政治研究所副教授）

郭家瑾

（中華經濟研究院輔佐研究員）

摘要

在食品安全暨衛生這個議題領域中，消費者、業者、政府是三個最主要的行為者（actors）。理論上，當此三個行為者的地位在市場上處於均衡狀態，就算彼此偏好（preferences）不同，食安品質仍得以維持一定水準。惟業者多半在實際上享有資訊優勢，並藉由此種優勢地位在市場交易過程中取得主導性影響，致使政府經常與其靠攏或是消費者受其宰制。有趣的是，臺灣因近幾年接續爆發各式各類食安醜聞，於是政府開始頻繁地修正食安法規並積極地介入市場進行管理。這使得上述三個行為者在食安法制中的「權責分配」出現明顯「失衡」，特別是業者承擔的義務量被大幅調升，而政府承擔的管理責任也明顯加重。本文認為，此種「失衡」現象不僅導致臺灣食安醜聞不減反增，還可能惡化三個主要行為者在市場上的互動，甚至催生仇敵文化，讓現行《食品安全衛生管理法》具有「敵人食安法制」的性質。鑒此，本文建議食安問題的治理需要認真思考如何較為妥適地分配消費者、業者、政府三方之權利與責任，同時藉助風險溝通機制來緩解目前市場與法制中的失衡問題。關鍵詞：權責分配、食安治理、風險溝通、敵人食安法制、權力平衡 * * *

壹、前言

市場上的交易（trade or exchange）是一個有趣現象，不同行為者帶著自己能夠與他者互換之某物來到市場，試圖透過交換來滿足自己所偏好之需求。在這個看似簡單的過程中，經濟學家告訴我們有一隻無形的手會在供給與需求之間維持巧妙的動態平衡，人類社會如果依循自由市場原則（free market principles）組織起來，就能達到效 DOI：10.30390/ISC.201803_57(1).0003

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率生產和最適結果（optimal outcomes）。泝然而，觀之市場上的食品（food products）交易，情況似乎並非如此；在許多採行自由市場原則的國家，各種食品的生產或許都十分有效率，但食品交易的結果卻並非一種最適狀態，而是三不五時地爆發食品不安全的醜聞。沴顯然，關於市場交易的經濟學理與人類社會真實的交易情狀有所出入，而食品安全暨衛生這個議題領域可以幫助我們重新思考食品供應者（同時也是經濟利潤的需求者，以下統稱「業者」）與食品需求者（同時也是給付價金的供應者，以下統稱「消費者」）之間的互動，探索兩者的關係為何失衡或陷入緊張。此外，當市場上出現失衡現象時，政府這隻有形的手是否應該以管理者的身分介入？如果有這樣的必要，那麼該怎麼介入進行管理才能夠達到較好的治理結果？

本文借助實證法的研究（empirical legal studies）方法，以根據事實取得之統計分析結果為後盾（煩請參閱本文的【附件】），回顧臺灣長達約 41 年的食品安全暨衛生法制。實證法的研究主要是對法案改革之實施成效進行評估，所獲致的研究成果可作為未來法律修正之依據。近幾年，臺灣有一定數量的學者和實務家開始採用，使此研究方法漸漸獲得肯定。沊而代表性學者 Eisenberg 曾指出，法律議題的實證分析中包括透過實際檢驗之方式（例如：科學證據的取得或是統計數據之計算），對特定法律系統的

註泝 Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations（Oxford: Oxford University Press, 1993）, pp. 289~292.

註沴幾起相當具有代表性的事例如：（1）從英國超市爆發的歐洲馬肉風波，見：“Abattoir Boss Fined £8,000 over Horsemeat Charges,” Guardian, https://www.theguardian.com/uk-news/2015/mar/23/uk-abattoir-boss-peter-boddy-fined-horsemeat-charges. Accessed on July 21, 2016.（2）美國奇波雷墨西哥燒烤餐廳（Chipotle Mexican Grill）的食安醜聞，見：Stephanie Strom, “Chipotle Food-Safety Issues Drag Down Profits,” New York Times, http://www.nytimes.com/2016/02/03/business/chipotle-food-safety-illness-investigation-earnings.html?_r=0. Accessed on July 21, 2016.（3）日本岐阜縣黑心業者回收廢棄食品銷售事件，見： Kyodo Jiji, “108 Previously Discarded Food Products Found at Scandal-tainted Firm in Gifu,” Japan Times, http://www.japantimes.co.jp/news/2016/01/19/national/crime-legal/gifu-finds-extra-108-disposed-food-products-scandal-tainted-firm/#.V42e9vl96Uk. Accessed on July 21, 2016.（4）歐洲遭芬普尼污染的雞蛋，波及 17 個國家（地區），見：“Egg Contamination Scandal Widens as 15 EU States, Switzerland and Hong Kong Affected,” Guardian, https://www.theguardian.com/world/2017/aug/11/tainted-eggs-found-in-hong-kong-switzerland-and-15-eu-countries. Accessed on September 1, 2017.

註沊例如：黃國昌，「法學實證研究方法初探」，月旦法學雜誌，第 175 期（2009 年），頁 142~153；蘇凱平，「再訪法實證研究概念與價值：以簡單量化方法研究我國減刑政策為例」，臺大法學論叢，第 45卷第 3 期（2016 年 9 月），頁 979~1043。值得留心的是，實證法的研究方法是為了對特定的法律現象進行社會科學的分析，也就是將抽象的法條或規範置於具體的社會事件中來理解。這使得在進行研究時，難以避免或克服「資訊蒐集的片面性」此項研究限制。因為，一方面有些資訊不易取得，一方面就算能取得完整資訊，也很難全面性的加以分析。事實上，實證法的研究者在進行法律現象的分析時，所蒐集之樣本資訊多半僅是在一個有限的程度上代表或反映所欲分析的問題。以本文的研究來說，儘管已傾力觀察 41 年的臺灣食安法制變化，以及目前《食安法》中所有法條的權利與義務分配情況，但仍難以克服上述的研究限制或缺陷。不過，因為研究發現係奠基於堅實的統計分析結果，所以對於長久以來的重罰迷思具有澄清的功能，也同時能將現行法制的施行成效加以忠實反映。可參考：邱文聰，「被忽略的（立法）事實：探詢實證科學在規範論證中的可能角色兼評釋字第 584 號解釋」，國立臺灣大學法學論叢，第 37 卷第 2 期（2008 年 6 月），頁 233~284。

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運作進行描繪。沝依循此一研究方法，本文發現，臺灣最初於 1975 年 1 月 28 日制定公布《食品衛生管理法》（以下簡稱《食衛法》），並在 2014 年 1 月 28 日第 10 次修法時，將此法更名為《食品安全衛生管理法》（以下簡稱《食安法》）。從《食衛法》公布施行至 2017 年 6 月，總共歷經 13 次修法，也就是平均每三年就會修法 1 次。其中 2010 年至今的 6 年多中，《食衛法》和《食安法》一共修了 7 次，而如此高頻的修法時期卻也是臺灣重大食安醜聞接續發生的年代。沀顯然，在頻繁修訂《食衛法》和《食安法》的 6 年多，不法生產、製造、銷售或致消費者健康權益受損的食安事件依然層出不窮，這很難不讓人民質疑政府的修法與執法工作是否已不足以提供消費者食品安全的基本保障。倘若修法的主要目標是為了提供一個較高衛生品質的消費環境，或是要對違法生產者進行有效嚇阻與治理，現行的食安法制顯然力有未逮。何以如此？是臺灣無良的黑心食品業者太狡詐或抓不勝抓；是政府執法不力或行政怠惰？還是消費者貪圖便宜或欠缺正確的飲食消費觀？本文嘗試從法政策學、政治經濟學、以及權責分配（distribution of rights and duties）的觀點切入，分析臺灣歷年食安法制（以《食衛法》和《食安法》為主）對於三個主要行為者（actors）—消費者、食品業者、政府行政機關—的權利與義務安排，進而說明此種安排的可能缺失。研究結果指出，修法本身就是一種對特定議題領域中行為者權利義務關係的分配或重分配，倘若市場上最有影響力的行為者無法參與制度面的修法過程，甚至因為某些特殊因素而被課予過重或過多的義務時，修改後的新法必然面臨落實之困難。理由是，市場上實際（de facto）影響力如何分配與運作才是主導食品交易中供需雙方能否均衡互動的關鍵，政府如果只想透過法律對市場中的失衡現象進行調整，進而恢復市場均衡，並不容易。倘若矯枉過正，不斷透過修法來加重對業者之義務及罰則，反而是治絲益棼，甚至導致仇敵文化的催生，讓現行《食安法》具有「敵人食安法制」的性質。泞鑒此，本文建議食安法制要同時配合風險溝通（risk communication），泀在盡可能保障消費者「知的權利」之餘，也透過適當且必要之溝通，讓消費者了解風險和維護自己健康法益的責任。扣除上述前言之說明，文中第貳部分呈現臺灣食安規範的訂定和隨後歷年之修法趨勢，以此作為第參部分有關市場失衡與法制權責分配不當之論述基礎。第肆部分則借助風險溝通的概念來幫助食安法制調和消費者、業者、政府間失衡的互動關係，優

註沝 Theodore Eisenberg, “Empirical Methods and the Law,” Journal of the American Statistical Association, Vol. 95, No. 450（June 2000）, pp. 665~669. 註沀例如：2010 年大溪豆乾引發肉毒桿菌中毒、豆腐中苯甲酸超標等事件；2011 年塑化劑事件；2012 年過期奶粉事件；2013 年毒澱粉、大統黑心油、胖達人香精麵包等事件；2014 年頂新餿水油事件、鼎王麻辣鍋湯頭事件；2015 年手搖飲料店殘留農藥、亞硝酸鈉熱狗和火腿等事件；2016 年的國興鮮公司違法販賣逾期冷凍雞肉事件、販賣機奶茶生菌數超標事件；以及 2017 年的機械潤滑油塗抹包子等麵製品、戴奧辛毒雞蛋事件等。註泞鍾宏彬譯，Luis Greco 著，「關於敵人刑法的文獻辨析」，法學新論，第 22 期（2010 年 5 月），頁 61~72。註泀請見本文第肆部分關於風險溝通和「消費主義」、「營利主義」、「國際標準的困境」之相關說明。

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化現階段的治理，避免嚴法重罰的迷思催生仇敵文化。結論部分建議，食安治理不宜讓消費者僅知道責難生產者和向管理者尋求保護；洰消費者若不能與食品業者維持均衡的互動關係，市場上最重要的供需雙方注定陷入無盡衝突與對立的惡性循環，這不但造成政府治理食安的困難，也同時讓業者在惡質的食品市場結構中越來越傾向抗拒權責分配不當的食安法規。

貳、食安規範回顧：立法、修正暨變動趨勢

此部分就 2013 年以前的《食衛法》與 2014 年之後的《食安法》進行觀察（請參見【表 1】），回顧從立法到 13 次的修法歷程中消費者、業者和政府的權責分配情形及其變化（請參見【圖 1】）。本文將修法歷程的時段分為三部分：從 1975 年至 1980 年代末（第一階段）、1990 年代初至 2009 年底（第二階段）、2010 年至 2017 年 1 月（第三階段）。而觀察修法過程的主要參照是立法院進行立法和修法之相關文件暨說明。 1970 年初，行政院衛生署根據國內外相關法令與國情，擬定《食品衛生管理法草案》。1974 年 11 月 21 日，立法院第 54 會期第 1 次會議首次對上述《草案》進行審查，當時的衛生署長表示，食品是維持國民生命與健康不可或缺之必需品，但國內管理尚乏完整之法律可資遵循，對於違法者亦僅能依照《行政執行法》、《違警罰法》或《刑法》等法律處理，故有必要制定專門性法律，規定人民及政府關於食品衛生事項之權利與義務，以增進公共衛生。隔年 1 月，立法院三讀通過臺灣第一部《食品衛生管理法》，其中立法目的言明，本法乃為建立對食品衛生事務之專門管理，同時採取重罰主義，期收嚇阻不法業者之效。泍

註洰食安治理（food safety governance）並非本文研究的重點；本文分析的核心關切與研究問題是，什麼情況導致食安治理出現缺失，特別是為什麼越修越嚴苛的食安規範卻無法抑制不肖食品生產或不實銷售的犯罪行為。準此，僅於本註腳簡要提供「食安治理」的定義和主要代表性文獻，供有興趣的讀者參考。所謂「食安治理」係指以政府官方為主要管理者的規範系統，處理涉及危害食品品質的風險評估、控管、相關的科學不確定性、管制流程與相關法規的透明公允，以及公民社群能夠參與此種規範系統的程度，加上對新興爭議性食品（例如：奈米食品）的因應機制。當然，私人性的治理措施也可能取而代之成為食安治理的主軸，只不過較常發生在特定的食品項目，而不是所有或一般性的食品項目。參考：Marion Dreyer and Ortwin Renn, “Introduction,” in Marion Dreyer and Ortwin Renn eds., Food Safety Governance: Integrating Science, Precaution and Public Involvement（Berlin: Springer, 2009）, pp. 3~5; Ching-Fu Lin, “Public-Private Interactions in Global Food Safety Governance,” Food and Drug Law Journal, Vol. 69, No. 2（2014）, pp. 143~145.

註泍邱錦添、李根永，食品安全衛生管理法之理論與實務（臺北：元照，2014 年），頁 2；「立法院內政、司法兩委員會第一次聯席會議紀錄（第 54 會期）」，立法院公報，http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg? @6454980002;0008;0015，檢索日期 2016 年 7 月 16 日。

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表 1 臺灣食安規範之制定與修正歷程總覽法規名稱制定&修正時間制定 & 修正內容 1970年代至1980年代 1975.01.17制定 1975.01.28公布制定32條第一階段 1983.11.01修正 1983.11.11公布修正全文38條 1990年代至2010前 1997.04.15修正 1997.05.07公布修正第17，38條 2000.01.14修正 2000.02.09公布修正全文40條 2002.01.08修正 2002.01.30公布 ‧增訂第29之1條 ‧修正第14，27，29至33，35，36條第二階段 2008.05.23修正 2008.06.11公布 ‧修正第2，11，12，17，19，20，24，29，31至33，36條 ‧增訂第14之1，17之1條 2010年代至2017年1月 2010.01.05修正 2010.01.27公布修正第11條 2011.06.10修正 2011.06.22公布修正第31，34條 2012.07.25修正 2012.08.08公布修正第11，17之1，31條 2013.05.31修正 2013.06.19公布 ‧修正全文60條 ‧除第30條、第33條、第22條第1項第5款、第26條、第27條，自公布後1年施行外，自公布日施行。 2014.01.28修正 2014.02.05公布 ‧修正公布名稱並增訂第48之1，49之1，55之1，56之1條 ‧修正第3，4，6至8，16，21，22，24，25，30，32，37，38，43至 45，47，48，49，50，52，56，60條 ‧第22條第1項第4款自中華民國103年6月19日施行；第21條第3項，自公布後1年施行。 2014.11.18修正 2014.12.10公布 ‧增訂第2之1，42之1，49之2條 ‧修正第5，7，9，10，22，24，32，35，43，44，47，48，49，49 之1，56，56之1，60條 ‧除第22條第1項第5款應標示可追溯之來源或生產系統規定，自公布後6個月施行；第7條第3項食品業者應設置實驗室規定、第22條第4 項、第24條第1項食品添加物之原料應標示事項規定、第24條第3項及第35條第4項規定，自公布後一年施行外，自公布日施行。 2015.01.20修正 2015.02.04公布修正第8，25，48條第三階段 2015.11.27修正 2015.12.16公布 ‧增訂第15之1條 ‧修正第41，48條資料來源：作者參考全國法規資料庫彙整而成。

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上述《食衛法》公布時，內容中完全未提及消費者之權利和義務，業者與政府則是僅有應予承擔之義務，但毫無可主張之權利。惟相較於政府，業者的義務在統計上多了 1 次，於整部法典中佔比 52.2%。泇事實上，這也是臺灣食安規範中唯一業者義務多於政府的一次。觀之 1975 年《食衛法》規範政府的部分，主要是賦予政府訂定各種行政法規之義務，例如：衛生標準和其他與食品安全有關之辦法等，以及賦予政府面對不法業者時處罰之公權力；至於業者義務方面，主要規範業者在從事與食品有關之商業行為時應符合政府所制定之衛生標準，以及規範業者在特定情形下不得從事之行為。此外，法典內容中也規範業者的衛生管理、標示及廣告等事項，以及違背法規時所要承擔之罰則等。在初次《食衛法》訂定與公布施行後，首次修正是在 1983 年，除進行全文修正，還從原本的 32 條增修至 38 條。此次修法提案者為行政院，是鑒於食品工業快速成長和國人飲食形態改變，而修法重點是強化政府管理食品業者之公權力，沰並讓業者負擔更多的法律義務。但應予注意的是，相較於 1975 年的《食衛法》，業者在 1983 年《食衛法》中承擔的義務數量開始少於政府。因此，儘管數量上業者的義務較其在 1975 年的《食衛法》有絕對的增加，但比例上反而是下降。此外，1983 年《食衛法》第 6 章罰則部分延續立法當時的重罰思考，提高罰金之最高額度。泹另在有關檢舉不法事項之部分，第 29 條 1 項規定：「檢舉或協助查獲違反本法規定之食品、…或食品業者，除對檢舉人姓名嚴守秘密外，並得酌予獎勵。」同條 2 項規定：「前項檢舉獎勵辦法，由中央主管機關定之。」泏顯然，臺灣食安法規在非常早期就有鼓勵人民參與糾舉食安犯罪的規定，惟之後幾次的修法並未將此立法意旨深化或精進，未免可惜。泩註泇此處比例之計算，即整部法典中「分別規範政府、業者或消費者之權利或義務的總次數」除以整部法典「規範政府、業者和消費者權利和義務總次數」再乘以 100%。例如：1975 年 1 月 28 日公布的《食衛法》，規範政府、業者和消費者權利和義務總次數為 23 次，其中規範業者之義務佔了 12 次，因此就比例而言，業者義務於法典中之佔比為 52.2%（12 除以 23 再乘以 100%）。註沰修法強化政府管理食安的「公權力」，在法律上就是代表政府應承擔的管理責任增加。因此，政府「公權力」的增加是來自於法條賦予之行政責任。參考：「立法院議案關係文書，院總第 969 號，政府提案第 2367 號」，立法院質詢系統，https://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?cfcec8cfcfcacfcfc5cbc8cfd 2cbc7c9。註泹「院會紀錄」，立法院公報，http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@72728700;0043;0050，檢索日期 2016 年 7月 16 日。註泏「立法院內政、司法兩委員會審查食品衛生管理法修正草案第四次聯席會議紀錄（第 71 會期）」，立法院公報，http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@72715400;0091;0099，檢索日期 2016 年 7 月 16 日。註泩從法條內容觀之，本文發現無論舊法或現行法，對於舉報者的獎勵規範用語都是「得」。也就是說，在漫長與多次的修法歷程中，獎勵性的條款設計沒有根本的修正，但處罰性的條款卻有之，並且明顯在數量上增加。可見我國的食安法制在獎勵層面「沒有精進」，但處罰層面清楚反映「加重化」的思考。

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1996 年，行政院衛生署和經濟部開始計畫再次修改《食衛法》，主要原因與當時臺灣欲申請加入世界貿易組織（the World Trade Organization, WTO）有關。官方文件指出，加入 WTO 之後，臺灣須依《設立 WTO 協定》（The Agreement Establishing the

World Trade Organization）第 16 條 4 項之規定，使其國內法規與 WTO 架構下之國際

貿易規範一致，故國內規定若有與國際規範不符者，必須加以修正，方符合作為正式會員之義務。泑當時在《食衛法》第 17 條是否修正的問題上，衛生署署長張博雅表示，多數國家只採用「有效日期」之標示，為符合國際貿易的普遍實踐和 WTO 之要求，政府必須對《食衛法》進行修正。惟有立法委員對此提出質疑，認為「製造日期」及「有效日期」都很重要，皆應予標示，強調政府不該只著眼於參與國際組織，而輕忽國內消費者權益之保障。不過，最後《食衛法》第 17 條在內容上偏向「有效日期」的必要，但實質效果上未排除「製造日期」，炔也就是以「二擇一」的彈性立法來解決爭議。以下將修正之條文內容呈現於【表 2】。表 2 1983 年與 1997 年《食衛法》第 17 條之比較第17條修正後條文第17條修正前條文有容器或包裝之食品、食品添加物及食品用洗潔劑，應以中文及通用符號顯著標示左列事項於容器或包裝之上： 1.品名。 2.內容物名稱及重量、容量或數量；其為兩種以上混合物時，應分別標明。 3.食品添加物名稱。 4.製造廠商名稱、地址。輸入者並應加註輸入廠商名稱、地址。 5.製造日期或有效日期。經中央主管機關公告指定須標示保存期限或保存條件者，應一併標示之。 6.其他經中央主管機關公告指定之標示事項。有容器或包裝之食品、食品添加物和食品用洗潔劑，應以中文及通用符號顯著標示左列事項於容器或包裝之上： 1.品名。 2.內容物名稱及重量、容量或數量；其為兩種以上混合物時，應分別標明。 3.食品添加物名稱。 4.製造廠商名稱、地址。輸入者並應加註輸入廠商名稱、地址。 5.製造日期。經中央主管機關公告指定須標示保存期限或保存條件者，應一併標示之。 6.其他經中央主管機關公告指定之標示事項。資料來源：作者參考全國法規資料庫彙整而成。在權責分配上（請參見【圖 1】），1997 年修正的《食衛法》並未明顯調整業者與政府的權利和責任，因此業者方面的義務數量與 1983 年相同，均是 14 次；而政府的義務承擔數僅多了 1 次。註泑倪貴榮、鄭昕怡，「國民健康與 WTO 規範：以我國推動之『國血自足』政策為探討中心」，科技法學評論，第 1 卷第 2 期（2004 年），頁 345~395。註炔「本院內政及邊政、經濟兩委員會報告審查行政院函請優先審議『食品衛生管理法第 17 條及第 38 條條文修正草案』案」，立法院公報， http://lis.ly.gov.tw/ttscgi/lgimg?@861701;0118;0122 ，檢索日期 2016年 7 月 18 日。

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1999 年 6 月，行政院鑑於我國食品工業發展迅速，且國際間食品貿易往來頻繁，但當時的食安法制已不敷實際需求，遂參考國際相關規範並衡酌實際業務需要，向立法院提案，對《食衛法》進行全面性修正。炘2000 年 2 月 9 日，立法院參酌上述行政院之提案內容，修訂並公布新一版的《食衛法》，其主要內容有六大要點：（1）擴大管理範圍（修正第 7、8、17 條）；（2）加強食品衛生安全之維護（修正第 10、11、13、 16 條）；（3）強化食品標示及廣告管理（修正第 17~19 條）；（4）加強業者在衛生面向的自主管理（修正第 20~21 條）；（5）改進食品衛生之查驗與取締（修正第 24~27 條）；（6）加重違規食品業者之責任，並提高行政罰鍰及罰金額度（修正第 29、31~33 條）。炅此外，上述新版《食衛法》中有部分條文是為了符合 WTO 的《技術性貿易障

礙協定》（Agreement on Technical Barriers to Trade, TBT）及《食品安全檢驗與動植物檢疫措施協定》（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,

SPS）之規範而進行修正，例如：第 14 條、第 17 條、第 20 條、第 27 條。而在大幅修正後的新法中，政府承擔之義務明顯較 1997 年的《食衛法》為多，共計達 24 次。相較之下，業者義務雖然比其 1997 年的義務數量為多，但卻比政府少 5 次，法典中政府（55.8%）和業者（44.2%）義務所佔之比例差距為 11.6%。 2002 年 1 月 30 日，我國再次對《食衛法》進行修訂，主要是針對部分條文中的用語，例如：在第 31 條到第 35 條中將舊的用語「吊銷」改為「廢止」。不過，本次修訂過程中基改標示之問題也開始獲得關注。炓至於三個主要行為者的權責分配方面，政府承擔之義務數量較 2000 年的版本又多了 4 次，由 24 次增加到 28 次。業者部分，本年的《食衛法》首次賦與業者權利 2 次，而義務部分僅較 2000 年多了 1 次（由 19 次增加為 20 次）。整體觀之，政府在本年《食衛法》中所佔之義務比例從原本高於業者 11.6%上升至 16%（變成 56%比 40%）。 2008 年 2 月和 4 月，行政院和部分立法委員分別對《食衛法》提出修正草案，主要原因是有越來越多消費者因平面或電子媒體誇大不實的食品廣告而受騙上當，政府有關單位雖對於此類違規情事設有行政罰，然因並非針對與食品交易有關的不實廣告且罰則過低，難以遏止不肖業者違規。炆此外，先前的《食衛法》未對嬰兒配方食品、註炘「立法院議案關係文書，院總第 1722 號，政府提案第 6642 號」，立法院質詢系統，http://lis.ly.gov. tw/lgcgi/lgmeetimage?cfcbcfcdcfcdcfcec5ccc7ced2cbcecd，檢索日期 2016 年 7 月 18 日。註炅同前註。註炓例如：張蔡美委員認為，食品或食品添加物若含有基因改造物質逾 5%才需要標示的規定，對消費者的健康保障不夠嚴格。對此，當時的衛生署署長李明亮認為，在美國食品中含基因改造物質的比率高達 10%以上，但消費者並不在乎。而國內黃豆、玉米等農產品的進口國以美國為主，其農產品中所含基改物質比率很高。因此，若在基改標示上採取過嚴的標準（例如低於 5%也要標示），會對未來經濟發展與美國的貿易關係產生影響。雖然 2002 年開始有立委討論基改議題，但是法條中是 2014 年 2 月 5 日修正公布的《食安法》才開始有具體規範。參考：「委員會紀錄」，立法院公報，http://lis.ly.gov. tw/ttscgi/lgimg?@903800;0094;0115，檢索日期 2016 年 7 月 18 日。註炆當時案由內容中提及，衛生署食品衛生處在 2007 年 7 月到 11 月就一共處罰 600 多家業者，其中包含數家知名食品企業，如味全、味丹、葡萄王等，其中逾 30 家業者數次被罰卻仍一再刊播違法廣告，顯示罰鍰過低無法嚇阻違法業者。參考：「立法院議案關係文書，院總第 1722 號，委員提案第 7972 號」，立法院質詢系統，http://lis.ly.gov.tw/lgcgi/lgmeetimage?cfc8cfcecfc8c8ccc5ccc9c6d2ccc8cb，檢索日期 2016 年 7 月 18 日。

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病人用食品等特殊食品的廣告範圍及方式有所規範，以致此等食品的內容易產生誤導消費者之情事，故政府希冀藉由修法增訂相關規範，以提升對消費者健康權益的維護。炄一言以蔽之，此次修法的主軸之一是食品廣告的管理，其它修法事項尚包括：殘留動物用藥標準的制訂和管理、傳播業者的相關責任、以及其它諸多食品衛生事項。而在權責分配方面，2008 年的《食衛法》明顯大幅加重政府責任，使之義務次數從原本的 28 次躍升到 40 次，佔比從 2002 年的 56%提升為 66.7%。相較之下，業者承擔的義務數卻有所減少，從 2002 年的 20 次降為 18 次，佔比從 2002 年的 40%降為 30%。至於權利方面，業者得享有或主張的權利次數沒有增加，依舊是 2 次，但比起沒有任何權利可為主張的政府，顯然高了一些。自 2008 年修法後到 2010 年 1 月再次修法的這段期間，臺灣的食品市場上仍接二連三地爆發食安醜聞：假魚翅、豆乾殘留漂白劑、福馬林菜脯、麥當勞回鍋油、工業用鹽混充食用鹽等違法事件在這兩年內沒有停歇過。同樣的情況在 2010 年 1 月 27 《食衛法》修正後亦然：從該年 3 月大溪豆乾中毒事件發生至今（2017 年 6 月），各式食安醜聞就沒有在臺灣新聞版面中缺席。炑弔詭的是，我國食安規範在進入 2010 年後迄今（共約 6 年）總共修正過 7 次，且每一次的修法幾乎都是緊跟著重大食安醜聞之後，特別是 2013 年以後的修法幅度與規模更加明顯反映出嚴刑化與重罰化的色彩，炖但胖達人、大統長基、強冠、英國藍、福知等不肖食品業者，以及吊白塊或黑心米血等具有詐欺、摻假、超標、不當添加、不實標示的食安犯罪依然層出不窮，絲毫沒有因為食安法制的嚴刑與重罰而受到抑制。以下透過【表 3】將【表 1】中第三階段的修法重點與歷程簡要說明如下：註炄同前註。註炑較近期的食安醜聞如 2016 年 12 月臺中的模範早點油條，業者為了使油條較為酥脆、筆直、且賣相佳，違法添加工業用明礬油炸。詳見：「臺中知名『模範早點』油條黑心添加工業明礬」，蘋果日報，http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1061297，檢索日期 2017 年 1 月 20 日；2017 年 1 月生技大廠葡萄王涉嫌將過期產品回收改標及改瓶裝後再上架，詳見：「葡萄王涉改標董座 200 萬交保」，蘋果日報， http://www.appledaily.com.tw/appledaily/article/headline/20170101/37505330/，檢索日期 2017 年 1 月 20 日；以及珍典食品公司使用食用級機械軌道潤滑油「WHITE-OIL P-350」，塗抹在各式包子表面以防止沾黏，詳見：翁聿煌，「包子店用機械潤滑油塗抹包子食藥署勒令停業」，自由時報， http://news.ltn.com.tw/news/life/breakingnews/1946967，檢索日期 2017 年 1 月 20 日。註炖舉例而言：2013 年 6 月 19 日修正公布的《食衛法》在罰則部分，第 44 條將原本處新台幣 6 萬元以上 6百萬元以下罰鍰，提升為處新台幣 6 萬元以上 1 千 5 百萬元以下罰鍰；第 45 條將原本處新台幣 20 萬元以上 1 百萬元以下罰鍰，提升為處新台幣 60 萬元以上 5 百萬元以下罰鍰。在修法理由提及是為了提高罰鍰額度以加重業者責任。

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表 3 食安事件與第三階段修法之方向危害或威脅食安之事件修正日期法規指標性法規&主要修正方向具有狂牛症風險之美牛進口 2010/01/27 《食品衛生管理法》；規定雖非疫區，而近十年內有發生牛海綿狀腦病或新型庫賈氏症病例之國家或地區，限制其牛隻風險部位之進口塑化劑事件 2011/06/22 《食品衛生管理法》；就現行法第31條及第34條設有行政罰與刑罰之部分，加重裁罰額度及刑責，以期發揮遏止作用施打瘦肉精之美牛開放進口 2012/08/08 《食品衛生管理法》；國內外肉品與相關產品，除衛生署訂定_{的安全容許量外，不得檢出乙型受體素（瘦肉精）} 毒澱粉事件 2013/06/19 《食品衛生管理法》；針對風險管理、輸入管理、檢驗、查核及管制等議題以專章規範，賦予衛生機關更多執法權限，並加重業者的責任及違規行為的罰鍰及刑責。銅葉綠素事件 2014/02/05 更名為《食品安全衛生管理法》；針對廠商於製造食品時，以劣質品混充優質品或以人工原料混充天然食材的行為提高行政罰鍰上限、刑法罰金額度及自由刑期間。餿水油事件 2014/12/10 《食品安全衛生管理法》；本法經多次修正，雖已大幅加重處罰，惟仍有業者為牟取私利，以劣質原料製作食品，各界認為其罰則過輕，恐難以發揮遏止不法之作用，應加重處罰。一心豆乾防腐劑超標、玉米檢出農藥殘留過量 2015/02/04 《食品安全衛生管理法》；修正重點包括：第三方驗證；提升二級品管制度之獨立性、公正性、有效性；針對直接供應飲食的場所及散裝食品，增列「其他應標示事項」；農產品追溯系統的建立。潤餅皮添加工業漂白劑、胡椒粉等調味劑摻雜工業用碳酸鎂、米血摻入藥用石膏 2015/12/16 《食品安全衛生管理法》；增訂第15條之1，「中央主管機關對於可供食品使用之原料，得限制其製造、加工、調配之方式或條件、食用部位、使用量、可製成之產品型態或其他事項。」；「前項應限制之原料品項及其限制事項，由中央主管機關公告之。」此外，現行法僅要求標示反式脂肪含量，但並未禁止使用，故有立委提出修正案，針對經部分氫化處理而產生反式脂肪之油品，不得製造、加工、調配或販售；另同步新增處罰之規定，以強化對國人健康之維護。資料來源：作者自行彙整。從【表 3】中，可發現幾個值得注意和三思的現象：首先，在八個危害或威脅食安的事件分類中，僅有兩個是純粹「境外輸入」之食品（且均與美牛有關）。意即在影響每次修法的重大食安問題裡，多數係「本土生產」或「在地加工」的食品。第二，兩起「境外輸入」的個案在本質上屬於風險型案件且與國際標準（international standards）有關，即當時引起消費大眾疑慮和憂心的狂牛症或瘦肉精僅是在科學上有導致消費者健康受損之「風險」，而非必然會致食用者因普恩（prion）蛋白病變而患症，或因食用含萊克多巴胺（Ractopamine）等瘦肉精的牛肉而健康受損。進一步說，狂牛症在國際動物衛生安全的法規上有風險等級與分類標準，美國雖有本土型病例，但依據 2009 年世界動物衛生組織（World Organization for Animal Health,

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症風險是被控制的（controlled BSE risk）。至於瘦肉精的使用，負責國際食品安全標準制定之食品法典委員會（Codex Alimentarius）已在 2012 年 7 月通過使用萊克多巴胺作為動物性用藥之最高殘留量（maximum residue levels, MRLs）安全標準：10 ppb（parts

per billion）。因此，嚴格來說，兩起「境外輸入」的食品本身並沒有任何違法情事，此點與其他六起「本土生產」或「在地加工」的食品具有摻假、詐欺、刻意標示不實等直接觸法情事迥不相同。第三，修法趨勢上可看出罰則「加重」之趨勢（請參見【表 4】與【圖 2】），現援引具體例子來補充【圖 1】說明之不足： 2014 年 9 月起，強冠、正義及頂新等公司生產之餿水油食安醜聞陸續爆發，立法院在極短時間內對《食安法》進行修正，其中第 49 條 1 項的自由刑期間提高至 7 年以下，得併科新台幣 8 千萬以下罰金。而情節輕微者處 5 年以下有期徒刑、拘役或科或併科新台幣 8 百萬元以下罰金。同條第 2 項則將情節重大足以「危害」人體健康「之虞」者，處以 7 年以下的自由刑，得併科新台幣 8 千萬元罰金；而「致」危害人體健康者，自由刑至少 1 年以上，但不逾 7 年，同時得併科新台幣 1 億元以下罰金。此外，同條第 3 項結果加重犯的部分，將「致人於死」者的罰金刑提高至新台幣 2 億元以下；「致重傷者」為新台幣 1 億 5 千萬元以下。此外，行為人縱屬過失犯，同條第 4 項的刑度亦由 1 年以下有期徒刑提高為 2 年以下。上述這些「重罰」規範容易使人產生偏頗認知，像是：重典可治亂世、重罰能嚇阻犯罪、政府很積極或有決心打擊無良食品業者等等。然而，如果法律的修正重心都係以如何加重刑罰或提高罰金、罰鍰為主，卻沒有深刻反省不肖業者的犯罪動機究竟從何而來，或是食品市場的結構是否有所扭曲，再苛酷之嚴法和重罰均難帶來好的食安治理結果。事實上，2014 年 12 月 10 日修正的新法公布後，臺灣還是在 2015 年後出現數起業者違反《食安法》的事件（請參見【表 3】）。在簡要回顧長達 40 多年的食安立法和修法歷程後，以下將三個不同階段中食安規範有關消費者、業者、政府之權責分配輔以統計數據呈現於【圖 1】：

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資料來源：作者根據本文之統計自行繪製。

圖

1

歷

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表 4 臺灣《食安法》重罰化之體現法條內容修法理由 1975.01.28公布；第26條（罰則）有左列行為之一者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科5千元以上2萬元以下罰金，並得吊銷其營業或設廠之許可證照：一、違反第10條或第14條之規定者。二、違反第23條之禁止者。法人之負責人、法人或自然人之代理人、受雇人或其他從業人員，因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人科以前項之罰金。（註：初次制定） 1983.11.11公布；第32條（罰則）有左列行為之一者，處3年以下有期徒刑、拘役或科或併科1萬元以上4萬元以下罰金，並得吊銷其營業或設廠之許可證照：一、違反第11條第1款至第8款或第15條之規定者。二、違反第31條之禁止者。法人之負責人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務犯前項之罪者，除處罰其行為人外，對該法人或自然人科以前項之罰金。（註：此次修法進行全文修正） 1997.05.07公布 X （註：此次修法並未調整罰則額度，僅修正第17條、第18條） 2000.02.09公布（全文修正）；第31條（行為人之處罰）有下列行為之一者，處新台幣4萬元以上20萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得吊銷其營業或工廠登記證照：一、違反第11條第1款至第7款或第15條規定者。二、違反前條之禁止命令者。一、條次變更，本條為原條文第32條移列。二、原條文不論違規態樣及情節，一律處以刑罰，似嫌過苛，亦不符實際業務需要，爰衡酌違規行為之不法內涵及刑罰之最後手段性，除有危害人體健康情形，仍處以刑罰並移列修正條文第34條規定外，改以高額罰鍰代之，並對於一年內再次違反情形，吊銷其營業或工廠登記證照。 2002.01.30公布；第31條（行為人之處罰）有下列行為之一者，處新台幣4萬元以上20萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：一、違反第11條第1款至第7款或第15條規定者。二、違反前條之禁止命令者。有關「吊銷」營業或工廠登記證照規定，係使合法行政處分失其效力，依行政程序法之規定，其用語應為「廢止」，爰將「吊銷」修正為「廢止」。（註：此次修法未調整罰則額度，僅做法規用語之修正） 2008.06.11公布；第31條（廢止營業或工廠登記證照之行為）有下列行為之一者，處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰；一年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：一、違反第11條第1項第1款至第7款或第15條規定。二、違反依第20條第1項規定，經令其限期改正，屆期不改正。三、違反前條之禁止命令。一、鑒於食品業者作業及設施衛生，與所產製食品之衛生息息相關，爰增列第二款，將現行條文第33條第4款有關違反中央主管機關依第20條第1項所為之規定，經通知限期改正，屆期不改正者之罰則移列並為明確規定，以加重不符合食品良好衛生規範或食品安全管制系統規定之處罰。二、本條所列違犯行為，均對民眾飲食衛生安全或消費權益影響甚鉅，爰提高其罰鍰額度，以收遏止之效。 2010.01.27公布 X （註：此次修法未調整罰則額度，僅修正第11條）

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表 4 臺灣《食安法》重罰化之體現（續）法條內容修法理由 2011.06.22公布；第31條（食品添加物或食品器具有毒及違反食品衛生安全之處罰）有下列行為之一者，處新台幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業一定期間、停業或廢止其公司、商業或工廠登記：一、違反第11條第1項第1款至第7款或第15條規定。二、違反第20條第1項規定，經令其限期改正，屆期不改正。三、違反前條之禁止命令。一、原罰鍰額度及一年內再次違反始得廢止證照規定，難以遏止重大犯行，爰提高罰鍰上限，並改以情節輕重情形，作為是否命其歇業或廢止相關登記之判準。二、又依本條處以罰鍰者，得連續為之，併予敘明。 2012.08.08公布；第31條（食品添加物或食品器具有毒及違反食品衛生安全之處罰）有下列行為之一者，處新台幣6萬元以上6百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠登記：一、違反第11條第1項第1款至第7款、第4項或第15條規定。二、違反依第20條第1項規定，經令其限期改正，屆期不改正。三、違反前條之禁止命令。配合修正條文第11條增訂第4項，於第1款增訂違反該規定之罰則。（註：修法並未調整此條罰則之額度） 2013.06.19公布（全文修正）；第44條（罰則（一））有下列行為之一者，處新台幣6萬元以上1千5百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：一、違反第8條第1項或第2項規定，經命其限期改正，屆期不改正。二、違反第15條第1項、第4項或第16條規定。三、經主管機關依第52條第2項規定，命其回收、銷毀而不遵行。四、違反中央主管機關依第54條第1項所為禁止其製造、販賣、輸入或輸出之公告。違反前項規定，其所得利益超過法定罰鍰最高額且經中央主管機關認定情節重大者，得於所得利益範圍內裁處之。一、條次變更，原條文第31條、第33條移列。二、配合第8條公告類別及規模之食品業者登錄規定，爰修正序文，並提高罰鍰上限。三、經主管機關依第52條第2項命其回收銷毀而不遵行之最低罰鍰金額，由原條文第33條第7款之3萬元提高為6萬元，爰移列為第3款。四、原條文第31條第1款至第3款，配合相關條文條次變更，酌作文字修正，並依條次調整款次。五、增列第2項「違反前項規定，其所得利益超過法定罰鍰最高額且經中央主管機關認定情節重大者，得於所得利益範圍內裁處之」之規定。 2014.02.05公布；第44條（罰則（一））有下列行為之一者，處新台幣6萬元以上5千萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：一、違反第8條第1項或第2項規定，經命其限期改正，屆期不改正。二、違反第15條第1項、第4項或第16條規定。三、經主管機關依第52條第2項規定，命其回收、銷毀而不遵行。四、違反中央主管機關依第54條第1項所為禁止其製造、販賣、輸入或輸出之公告。違反前項規定，其所得利益超過法定罰鍰最高額且經中央主管機關認定情節重大者，得於所得利益範圍內裁處之。一、近期發現不肖廠商於製造食品時，為降低成本牟取暴利，乃以劣質品混充優質品或以人工原料混充天然食材，對民眾食品衛生安全及消費者權益影響甚鉅，應予遏止。二、對於此類不法行為，原條文第1項及第 49條定有行政罰及刑罰之處罰規定，惟不足以發揮遏止不法之作用，應加重處罰，以維國人健康及消費權益，爰修正提高第1項罰鍰上限至新台幣5 千萬元。三、原條文第2項未修正。

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表 4 臺灣《食安法》重罰化之體現（續）法條內容修法理由 2014.12.10公布；第44條（罰則）有下列行為之一者，處新台幣6萬元以上2億元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，一年內不得再申請重新登錄：一、違反第8條第1項或第2項規定，經命其限期改正，屆期不改正。二、違反第15條第1項、第4項或第16條規定。三、經主管機關依第52條第2項規定，命其回收、銷毀而不遵行。四、違反中央主管機關依第54條第1項所為禁止其製造、販賣、輸入或輸出之公告。前項罰鍰之裁罰標準，由中央主管機關定之。一、本法經多次修正，雖已全面加重罰則，惟仍有業者為牟取私利，以劣質原料製作食品，對民眾食品衛生安全及消費權益影響甚鉅，應予遏止。二、原條文第44條及第49條雖定有行政罰及刑罰之規定，惟各界認為其罰則過輕，恐難以發揮遏止不法之作用，應加重處罰，以維國人健康及消費權益，爰將第1項罰鍰額度上限提高至2億元。三、刪除原條文第2項，理由如下：（一）依據行政罰法第18條規定，地方衛生機關於實務執行時，即可視違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，於所得利益之範圍內酌量加重罰鍰，不受法定罰鍰最高額之限制。（二）本項適用於「違反前項規定且經中央主管機關認定情節重大者」，除對違反本法其他規定者，衍生法律適用疑義外，亦使地方主管機關須每案送中央主管機關認定情節是否重大，不僅與不當利得納入裁罰額度之規範目的未符，且影響行政效率及限制地方主管機關權限。四、考量本次修正之罰鍰額度差距大，爰配合授權中央主管機關訂定裁罰標準列為第2項，以建立執法之公平性。 2015.02.04公布 X （註：此次修正第8條、第25條、第48條，並未調整此條罰則之額度） 2015.12.16公布 X （註：此次增訂第15之1條，修正第41條、第48條，並未調整此條罰則之額度）資料來源：作者參考立法院法律系統自行彙整。

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資料來源：作者根據本文之統計自行繪製。圖 2 歷年食安法制中罰金（或罰鍰）之變化

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參、從市場失衡到法制失衡：現行食安問題的

根源

經濟學對於市場上的供需均衡論述有一套先驗前提（the given assumption），即將市場假定為完全競爭、消費者具有理性，以及業者進入或離開市場高度自由。此外，將價格以外的其他變數假定為不變，而當價格起伏時，供需會隨之產生相應變化。炂在此架構下，消費者的需求進一步被界定為「特定商品的購買情況」，具有兩個構成要素：偏好（preference）和能力（ability）。偏好就是對於特定商品的欲望，它決定消費者主觀上有多大的意願去付出價金換取所欲之商品。而能力係指客觀上消費者有無充分的財富或收入讓其去取得所欲的特定商品。至於業者的供給，同樣也可以用上述兩個構成要素來理解：偏好就是業者主觀上想要投入哪一種商品市場去生產特定的產品，而能力就是業者客觀上是否有能力在其選擇的商品市場上去供應能滿足消費者需求之產品。理論上，某項商品在市場上的價格越高，業者越有意願投入該項商品市場去進行生產活動，然後透過滿足消費者的需求，來賺取利潤。炚在上述簡要說明中可以發現：首先，關於市場中供需均衡的論述是建立在許多純粹理論性質的前提上，與人類社會中的真實情況未必相符。其次，無論是消費者還是業者，他們主觀的偏好與客觀的能力之間可能存有落差。也就是說，消費者都想買到所欲且具一定品質的商品，但未必客觀上有能力在市場上取得此種商品。同理，業者都想進入價格較高且能獲利的商品市場，但未必具有這樣的生產條件。綜合這兩項發現，經濟學關於供需均衡的論述即使並非背離現實，也是可遇不可求的情況，除非有特定外力之介入，否則供需雙方很難純粹透過「無形的手」而輕易達到均衡。因為從需求端來說，人人都想買到好貨，但未必人人有此經濟能力，這會導致供給端面臨一種結構變形的風險。詳言之，有能力提供滿足消費者主觀偏好的業者未必能在市場上獲利，因為市場上有能力負擔具一定品質商品價格的消費者並沒有那麼多。炃然必須注意的是，市場上有一部分的業者本身是生產能力不足或欠缺的，這些業者有誘因去生產品質較差的商品，並將之於市場上銷售，以較低的價格來爭取上述消費能力不足的民眾。更具體一點說，生產條件較差的業者看到市場上因消費能力欠佳而未被滿足的客群，藉由不實或甚至違法的手段提供低價但品質具有安全風險的商品，吸收這些未被滿足的客群，使自己獲取經濟利潤的需求得到滿足。倘若這種生產現象沒有被即時發現並加以制止，那麼原本具有生產條件和能提供良好與合法商品的業者就有可能仿效不肖業者的作為，導致供給端的結構形成一股逐底競爭（race to

註炂 David Begg, Stanley Fischer, and Rudiger Dornbusch, Economics, 8th_edition_{（NY: McGraw Hill, 2005）, pp.}

30~36. 註炚 Ibid.

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the bottom）氛圍。牪簡言之，所謂的供需均衡在人類社會並不是常態；被鑲嵌（embedded）於人類社會中的市場很多時候不會如經濟學家所言，是一個供需雙方平衡的狀況（至少不會一直如此），或是不需要外力介入就可以自動維持彼此對等而沒有衝突的互動。事實上，市場上的供需「失衡」才是常態。狖這裡的「失衡」指的不單單是生產者供應太多或太少，或是消費者需求太少或太多。本文提及的失衡（或均衡）是更為廣義且複雜的情況，是針對某種商品市場中行為者具有資訊、制度、議價能力或其它優勢主導力的現象。由於市場並沒有被預設偏向供給或需求的任何一方，它只是人們進行交易的場所，因此扮演供給方角色的業者未必就當然取得市場中的優勢地位，而扮演需求方角色的消費者也不必然就是市場中的弱勢群體。現在問題的關鍵是，什麼因素導致食品市場中的供需兩造出現地位上的失衡，而且經常是呈現業者優勢和消費者弱勢的局面？本部分將說明我國食品市場及食安法制中的「失衡」現象，以及這樣的失衡會如何直接或間接影響所謂食安治理的成效。本文認為，交易是生產者必須從市場上獲得利潤的社會現象，如果不能得到利潤，生產者的所有投入（無論時間、資金，還是其它）都將變成他繼續生存下去的負擔，最終使其離開市場。為避免此結果，獲利是生產者最重要的主觀偏好，但要如何確保此項偏好得到落實，又不同時損及其他行為者的偏好？答案是進行市場管制，但管制並不意味與自由化對立。事實上，一個自由化的市場是諸多人為制度的刻意安排，毫無管制的自我調節市場在人類歷史中根本不曾存在過。狋這裡無意捲入經濟學與政治學長達百年以上的辯論，也就是國家與市場的互動關係究應如何。狘本文側重的是，歷史清楚呈現維多利亞時代的英國、俾斯麥時期的普魯士，還有第三共和期間的法國，儘管在政治上存在明顯差異，但這三個國家都在經歷一段時間的自由放任註牪有一些文獻指出，食安管理上很難證明不肖業者「犯罪」，因為不法生產或製造導致的健康問題在某種程度上和許多醫療糾紛有點類似，也就是因果關係對比其它犯罪較難證明。目前大部分食安問題來自標示不實或業者使用政府有關管理機關所許可之外的原料，但科學上難以證明「不實的標示或非許可原料的使用」與造成「公共衛生的危險或實害」間具有因果關係。科學上難以證明之原因很多，一方面政府手邊資料不足（醫學相關資料需要長期有系統的蒐集），一方面食品與人體健康間的變數太多，即使有資料也未必能做到科學確認（scientific confirmatory）。此種因果關係難以被確認的現象對政府和消費者來說是「弊」，但對業者來說可能是「利」，因為選擇不法生產或製造食品不易在法律上被歸責，但卻可以在市場上獲利。這會導致循規蹈矩的生產行為漸漸失去誘因，最後整個食品市場上的產業結構就是逐底競爭。以上說明詳見：Alvin Klevorick, “Reflections on The Race to The Bottom,” in J. Bhagwati and R. Hudec eds., Fair Trade and Harmonization: Prerequisites for Free Trade? （Cambridge: MIT Press, 1996）, pp. 459~467; Karl Polanyi, The Great Transformation: The Political and Economic Origins of Our Time（Boston: Beacon Press, 1944）, pp. 57, 73; 譚偉恩，「論跨國食品詐欺及其治理」，全球政治評論，第 51 期（2015 年 7 月），頁 133、138、139。

註狖 Karl Polanyi, op. cit., p. 73.

註狋 Ibid.; Ernest Partridge, “Theory vs. Reality: Why Market Absolutism Fails,” Dissident Voice, http:// dissidentvoice.org/2008/12/theory-vs-reality-why-market-absolutism-fails/. Accessed on July 21, 2016. 註狘 Daniel Yergin and Joseph Stanislaw, The Commanding Heights: The Battle for the World Economy（NY:

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（laissez-faire）經濟體制後，對其國內的公共衛生、勞工待遇、社會保險等事項進行市場管制。而歐盟（the European Union, EU）、美國、日本，甚至是臺灣現在對於食品市場的管制也有類似情況。可見，對食品市場進行管制是人類社會的常態，而管制就是對食品市場中不同行為者的權責分配進行調節，其變化可以從修正後的法規內容中看出端倪，但調節後的權責分配只是法律上的安排，未必與現實世界的市場情況契合，倘若兩者差距過於明顯，食品衛生安全的治理目標就不太容易得到落實。

一、食品市場中的「失衡」

在食品市場中，制度（institutions）與資訊（information）是衡量失衡現象有無存在的關鍵要素。制度是指關於食安政策（在本文特指關於維繫食品衛生安全的法律或相關的行政暨法規命令）的制定模式，如果某個行為者握有相對的政策決定優勢或影響政策內容的管道，行為者間的失衡現象會變得較為明顯。至於資訊是指關於特定食品的相關生產（包括某種技術）或銷售訊息，此種資訊越多集中在特定身分的行為者手中時，失衡現象也會越明顯。有必要進一步說明的是，制度並不限於實質有形的立法或行政模式，任何足以影響或改變食安規範內容的方法均係屬於制度，包括那些在檯面下進行的遊說或是非法賄賂等等。狉簡言之，觀察食品市場中是否存在失衡現象的方法是掌握消費者、業者、政府三個主要行為者彼此間是如何互動。而在他/她們的互動關係中有三個變數可以幫助我們較具體地進行判斷：（1）利益偏好的差異程度；（2）影響相關政策的能力大小；（3）關鍵資訊（或技術）的多寡。舉例而言，如果行為者彼此間的利益偏好差異很大（人民想要買較便宜又品質安全的食品，業者想要賣能獲利又成本低廉的食品，而政府想要市場經濟活絡且人民及廠商都認同它的管理），但手中掌握的資訊或影響政策的能力又相差無幾時，三方便處於一種近似權力平衡（balance of power）的狀態，合作空間有限，彼此間的互動趨向一種「均衡」的情況。狜這種情況對食安治理來說是最佳狀態，因為沒有任何一方能主導市場運作或法制設定，故誰也不必然順從誰，但同時誰也無法恣意行事而不顧慮對方的制衡（balancing）。狒詳言之，業者若是想要從市場上賺取預期之利潤，就必須盡可能提供能滿足消費者需求的食品；而消費者在追求價廉與需求滿足之際，也必須確保業者能從市場獲得合理利潤。狔此時政府基本上僅是一個中性的管理者，在不以政策干預價格機制的前提下，提供公平與透明的市場，讓消費者與業者依其需求進行交易。

註狉 Helen Milner, Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations （Princeton: Princeton University Press, 1997）, pp. 3~32.

註狜 Justine Sergent, “The Cerebral Balance of Power: Confrontation or Cooperation?,” Journal of Experimental Psychology: Human Perception and Performance, Vol. 8, No. 2（April 1982）, pp. 253~272.

註狒 Mara Olekalns, “The Balance of Power: Effects of Role and Market Forces on Negotiated Outcomes,” Journal of Applied Social Psychology, Vol. 21, No. 12（June 1991）, pp. 1012~1033.

註狔這裡假定（assume）消費者為單一整體（a unitary actor），不能從所得或任何其它面向進行分類或區分。

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資訊在上述例子中是一項左右利害當事方互動能否均衡的關鍵變數，但在真實的人類社會，業者通常是享整資訊優勢之一方。狚因此，雖然業者沒有立法與行政這樣的制度性權力，但在食品市場上卻是非常關鍵的行為者。同理，政府雖然沒有充分的資訊，但在制度面政府享有近乎壟斷的行政管理優勢，因此可以藉由法規範的權力制衡業者的資訊優勢。不過，值得關注的是，消費者在三個主要行為者中通常居於互動關係的下風，無論是市場上的資訊面或是法律上的制度面皆然。這種消費者相對居弱的情況，導致業者與政府較容易產生彼此合作的誘因，儘管雙方的利益偏好不一致。詳言之，業者有可能提供部分政府需要的食安相關資訊，藉此換取實質影響食安法制之能力。而政府當然不會憑白無故讓業者左右整個食安法制的設計，與業者的合作僅僅是為了要取得所需的資訊，以強化立法品質和政策執行成效。在此情況下，資訊相對匱乏又欠缺制度影響力的消費者就難免要成為食品市場上被邊緣化的一方，其衛生安全的利益也就往往註定要被犧牲。狌消費者唯一扭轉劣勢的轉捩點就是手中的鈔票和選票，狑但那也僅是在特定條件下才會發揮效用，而非時時刻刻都能夠產生影響。玤如果註狚吳榮杰、賴朝煌、陳雅惠、林欣穎，「消費者對食品品質資訊不對稱且有錯誤認知下的政策福利效果分析」，公平交易季利，第 15 卷第 3 期（2007 年 7 月），頁 43~65；Helen Milner and David Yoffie, “Between Free Trade and Protectionism: Strategic Trade Policy and A Theory of Corporate Trade Demands,” International Organization, Vol. 43, No. 2（Spring 1989）, pp. 239~272.

註狌原本按照政治學「權力平衡」的理論邏輯，應該是「結弱以抗強」，但在食品安全暨衛生這個特定的議題領域中，業者和政府是平分秋色的兩強；一個有資訊優勢，一個有近乎壟斷式的管理權威。他們彼此合作不但可以進一步強化既得利益，還可以透過犧牲較弱勢的消費者利益來增加自己的利益。這已非傳統「權力平衡」所能解釋，而必須藉助諸如「利益平衡」（balance of interest）或「威脅平衡」（balance of threat）的論述，甚至是本文有關權責重新分配的概念，來補充傳統「權力平衡」在解釋上之不足。學理相關論述可參考： Ernest Haas, “The Balance of Power: Prescription, Concept, or Propaganda?” World Politics, Vol. 5, No. 4（July 1953）, pp. 442~477; James Fearon, “Signaling versus the Balance of Power and Interests: An Empirical Test of a Crisis Bargaining,” Journal of Conflict Resolution, Vol. 38, No. 2（June 1994）, pp. 236~269; Laura Sims, The Politics of Fat: People, Power and Food and Nutrition Policy（NY: Routledge, 1998）; Marion Nestle, Food Politics: How the Food Industry Influences Nutrition and Health（Berkeley: University of California Press, 2007）, pp. 93~138; David Rousseau, Identifying Threats and Threatening Identities（California: Stanford University Press, 2006）, pp. 3~15; 真實例子可見美國最新關於基因改造有機體（genetically modified organisms, GMOs）物質是否標示於食品的立法過程，特別是其中妥協色彩濃厚的法案內容，請見：Dan Flynn, “Compromise Bill on GMO Labeling Lands on President’s Desk,” Food Safety News, http://www.foodsafetynews.com/2016/07/ compromise-bill-on-gmo-labeling-lands-on-presidents-desk/#.V5AxJfm7hBd. Accessed on July 19, 2016. 中文方面可參考：林昱梅，「失落的道德線：食用油事件之省思」，臺灣法學雜誌，第 238 期（2013 年 12 月），頁 18~30；胡博硯、黃文政，「我國新修正食品衛生管理法之解析與反省：回應食安危機」，臺灣法學雜誌，第 238 期（2013 年 12 月），頁 31~42。

註狑 Marion Nestle, Eat, Drink, Vote: An Illustrated Guide to Food Politics（NY: Cartoonist Group, 2013）, pp. 135~149.

註玤 Deborah Stone, “Causal Stories and the Formation of Policy Agendas,” Political Science Quarterly, Vol. 104, No. 2（Summer 1989）, pp. 281~300; Thomas Birkland, “Focusing Events, Mobilization, and Agenda Setting,” Journal of Public Policy, Vol. 18, No. 1（January-April 1998）, pp. 53~74; Joel Teitelbaum and Sara Wilensky, Essentials of Health Policy and Law, 3rd_edition_{（Burlington, MA: Jones & Bartlett Learning,}

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食安醜聞未被揭露，或距離選舉的時間尚遠，消費者在現實世界的食品市場中影響力通常是最小的。早在 1977 年，Lindblom 的研究便指出，相較於人民，政府更傾向迎合企業的利益偏好，因為執政情況的穩定與否和經濟狀況的好壞有關，這使得政府無法不關心直接影響國家經濟表現的業者。玡不可諱言，在以資本主義為運作原則的市場經濟裡，業者是交易活動得以順利進行的關鍵行為者，左右一個國家的經濟發展水平與人民的就業和薪資。而業者作為一個利益團體，必然運用手上的資訊優勢去和身為管理者的政府議價，形成策略性的合作關係。這意謂著：食安法制對業者利潤的影響程度將是業者決定配合或抗拒食安規範的最主要考量，至於消費者的食品衛生安全有沒有得到保障，只是業者次要的考量或附帶目標。

二、食安法制中的「平衡」

觀之臺灣歷年食安規範修法趨勢（請對照本文第貳部分及【圖 1】），當中行為者三方的權責分配明顯「失衡」，不過此種失衡的法制安排是作為管理者的政府為了要平衡（balance）食品市場上業者的優勢。【圖 1】關於義務承擔的狀態顯示，我國的食安法制賦予業者的責任比例遠遠高於消費者；而業者與消費者所享有的權利在 2013 年之後比例上逐漸趨近。因此，總的來看，現行食安法制的權責分配情況是「業者有大量的義務，但僅有少許之權利」。導致此種情況的原因值得探討，但基本上 2008 年與 2013 年的修法是兩個明顯的關鍵期，將消費者與業者要承擔的法律責任差距拉大，而得主張的權利差距縮小。此處以時間點較近的 2013 年修法為例，根據食藥署的公告，「該修正法案通過後，將賦予衛生機關更多權力和任務、加重食品業者之責任及違規行為罰鍰與刑責，建立完善的食品安全管理體系」。玭由此可見，消費者在修法過程中，並未被認為是應予承擔責任的行為者，而業者卻非常明顯地被定位為該承擔更多責任或被課處更重罰則。修法內容對利害當事方進行這樣的權責重新分配，使得在法制上消費者成為相對優勢的一方，這是政府透過立法與行政所刻意製造出的「失衡」現象，其目的可以理解為是強化對消費者之保護，但也可看作是藉由重罰思維塑造政府對食安問題進行處理的社會觀感，讓消費者以為自己在看得見的食安法制中漸漸成為被高度保護的群體，但完全忽略自身應有的責任（義務）。事實上，目前臺灣食安法制中的權責分配現象並未使消費者的衛生安全法益獲得真正保障。何以如此？理由在於，食安規範每一次的修法就是一種對行為者權利義務的重分配，倘若市場上原本具有優勢的行為者因為某些特殊因素（例如：食安醜聞不斷爆發）而被課予過多責任時，修改後的新法會很難得到落實，因為食品市場上真正較具優勢的一方（也就是業者）並沒有辦法在修改後的法制中取得所需之利潤。為了解決這個問題，但又在不能與政府繼續策略結盟

註玡 Charles Lindblom, Politics and Markets: The World's Political Economic Systems（NY: Basic Books, 1977）. 註玭「食品衛生管理法通過全面修正，食品安全管理邁向完善的新紀元」，衛福部食藥署，http://www.fda.

gov.tw/TC/newsContent.aspx?id=9853&chk=b0feecf1-b1ec-4afd-a545-baa559ccd619#.VwOdF_l96Uk，檢索日期 2017 年 6 月 18 日。

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與合作的情況下，業者不得不選擇抗拒或違反食安規範中的義務。近幾年臺灣因涉及公共衛生的食安問題層出不窮（可參見【表 3】），讓政府無法不在民意的期待與民怨的壓力下展開對食品市場的深度干涉和對業者的嚴加管理，但卻沒有同時對等地去干涉消費者在食品市場中的需求模式。此種失衡或片面的治理，一方面讓消費者在法制層面只知道責難業者和向政府尋求保護，另一方面導致業者與消費者在真實生活中關係緊張化，不但加深市場上供需雙方溝通之困難，同時也讓業者越來越傾向違法，而不是為了建立消費者良好印象或信任而去承擔作為生產者應有的責任。一言以蔽之，理論上均衡型的三方行為者互動最有益於食安治理，若客觀上食安領域的三個主要行為者無法達到此種均衡，也應該透過深思熟慮的修法去重分配行為者間的權利和責任。如果政府捨此不為，而是純粹以課予特定一方行為者義務的方式來進行因應，將導致食安問題在市場與法制兩個面向均演變成「失衡型」的互動。由於業者是真實世界的優勢行為者，因此有能力選擇配合或抗拒法制中的權責分配安排，一旦業者選擇不遵守，食安法制的落實就會因為和現實市場情況牴觸而遭遇落實的困難，這便是臺灣目前食安治理面臨之困境，即無論修法幾次或是修法過程中如何加重對業者的責任，市場上食品安全的水平還是依然沒有改善，甚至可能反出現倒退。

肆、從失衡重回平衡的可能：風險溝通作為一

種嘗試

第參部分闡述了食品市場上的失衡現象，以及此種失衡現象如何進一步延伸到目前制度面的食安法規。毋寧，政府介入市場的管理策略非但沒有將行為者在市場上的失衡互動矯正回來，反而是促成法制中三方行為者的另一次失衡。此種由市場失衡到法制失衡的情況有無可能獲得改善？本部分擬援引「風險溝通」的概念，並以此作為一種嘗試來調和目前市場及法制中的失衡現象，優化食安治理，避免仇敵式的食安法制出現。玦註玦食品安全及其治理在安全研究中係屬「非傳統安全」；提及非傳統安全，其定義或含蓋之範圍相當廣，因此在政治科學界有不少討論，甚至爭辯。早期的研究文獻建議擴大安全研究的議題領域、鼓勵跨學科的研究、或導入「以人為中心」的思考；近期（特別是 2010 年以後）學術與實務則是越來越肯定非傳統安全的重要性，並將之與全球治理結合，例如：SARS 的治理、食品衛生安全的治理。詳見：Richard Ullman, “Redefining Security,” International Security, Vol. 8, No. 1（Summer, 1983）, pp. 129~153; Jessica Mathews, “Redefining Security,” Foreign Affairs, Vol. 68, No. 2（Spring 1989）, pp. 162~177; Neta Crawford, “One and Future Security Studies,” Security Studies, Vol. 1, No. 2（Winter 1991）, pp. 283~316; Bill McSweeney, Security, Identity, and Interests（Cambridge: Cambridge University Press, 1999）, p. 83; David Fidler, SARS, Governance and the Globalization of Disease（NY: Palgrave MacMillan, 2004）; 蔡育岱、譚偉恩，「從『國家』到『個人』：人類安全概念之分析」，問題與研究，第 47 卷第 1 期（2008 年 3 月），頁 151~188；洪德欽，「消費者權利在歐盟基改食品標示之規定與實踐」，歐美研究，第 38 卷第 4 期（2008 年 12 月），頁 509~578。

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一、風險溝通

風險溝通此概念的提出與為求順利推行公共政策有關；玢詳言之，政府透過與特定議題領域的利害當事方（stakeholders）進行立法或執法前的溝通與協商，以便之後制訂或執行各方面均可接受且具有一定效度和品質的施政。研究文獻已證實，玠風險溝通是一項可幫助人民得到更多所需資訊的策略，使其在實際消費階段取得更符合其主觀期待與客觀需求之商品（或服務），並同時增進不同利害當事方相互間的理解。此外，風險溝通還可以強化業者本身判斷風險之準確性，使風險得到有效控管，特別是將之限縮在社會大眾可容許之範圍。玬鑒於風險溝通具有上述這些正面功能，玝本文進一步從治理食品衛生安全的角度就「風險」和「溝通」加以闡釋。首先，風險應係指主觀上不希望面臨或遭遇之事件（與事件本身的社會通念價值好壞無關），但客觀上因個人能力有別，而在類型上從光譜完全不能承擔的一端到完全可以承擔的一端。其次，風險必須要和人類社會緊扣，純粹自然性質的天災必須排除在外。第三，風險不是實害，因此關於特定議題領域的風險必須是個人事前的主觀認知，若沒有此種認知，那麼在毫不知情的前提下自然不會去迴避風險，待風險果真降臨之際，就是實害結果發生之時，此時的討論將會是如何因應災難性結果與損害賠償的問題。易言之，個體主觀上的認知是風險溝通非常重要之一部分，如果潛在受害人本身有義務去認知風險，則進行風險溝通的必要性就會縮小。因此，風險溝通所以要置於本文討論並嘗試將之作為緩解「失衡」效應的方法，以改善目前治理食品安全的疏漏，其實背後與「知的權利」這個概念密切相關，特別是潛在受害人（一般而言即消費者）在法律上有「知的權利」。以食安問題來說，對於特定食品的購買，消費者是否有「知的權利」？如果有，那麼誰該承擔「告知義務」？有沒有確實履行這樣的作為義務？以及此種義務之違反是否構成法律上的不作為犯罪？這些是討論非傳統安全與食安治理或風險溝通較重要的問題。

註玢 Robert Wallace and Maria Oria eds., Enhancing Food Safety: The Role of the Food and Drug Administration （Washington, DC: The National Academies Press, 2010）, pp. 35~74.

註玠鑑於風險構通是食安治理中具有高度專業的次領域，無法在目前有限篇幅中加以詳論，故提供若干具代表性的文獻供有興趣的讀者自行參考：J. Eijndhoven, “Risk Communication: The Need for A Broader Perspective,” in R. E. Kasperson and P. J. Stallen eds., Communicating Risks to the Public（Boston: Kluwer, 1991）, pp. 393~412; Evan Wilhelms and Valerie Reyna, “Effective Ways to Communicate Risk and Benefit,” Journal of Ethics, Vol. 15, No. 1（January 2013）, pp. 34~41; 周桂田，「從美國牛肉談爭議性科技的風險溝通」，成令方主編，醫療與社會共舞（臺北：群學，2008 年），頁 350~357；倪貴榮，食品安全與國際貿易：貿易自由化與健康風險治理之平衡（臺北：元照，2016 年），頁 257~278。註玬 Ibid.; Evan Wilhelms and Valerie Reyna, “Effective Ways to Communicate Risk and Benefit,” pp. 34~41. 註玝當然，本文不否認風險溝通也同時會消耗大量的行政成本，或降低某些政策執行之效率。