伍、結論與建議 - 從議事阻撓觀點探討我國中央分立政府運作之影響

本文旨在透過議事阻撓觀點探究我國中央分立政府運作之影響，茲依據以上所得之資料加以分析、探索，並相互印證後，提出研究結論。本節共分成三部分，第一部分為研究發現，第二部分為研究建議，第三部分為本文之總結。

一、研究發現

在歷經2000年及2004年總統大選後，所形成中央政府的行政部門與立法部門分別由不同政黨所掌控的政府狀態，本文透過議事阻撓觀點從立法院議事運作切入，分析比較一致政府時期與分立政府時期之差異，並輔以個案介紹，作為說明分立政府運作下之影響。茲將本文所獲致的研究發現，說明如次：

（一）程序委員會階段的議事阻撓在分立政府型態下較容易發生

前述針對程序委員會在不同政府型態下之議事阻撓比較，可以看出在野黨採取類似美國參議院提出「緩議」（Holds; to Place a Hold）的議事阻撓方式，

在程序委員會以暫緩列案方式企圖全面封殺與該黨主張扞格不入的所有議案，

而執政黨亦不甘示弱，在院會報告事項一讀時，針對在野黨委員之提案提出異議的議事阻撓方式加以反制、報復，以致經過程序委員會審定完成的議案又再度退回程序委員會中，這就是前已述及「多重緩議」（Multiple Holds）或「反制緩議」（Counter Holds）之複雜現象。由此可見，行政部門與立法部門若由不同政黨所控制時，議事阻撓現象勢將不可避免。

（二）一致政府傾向於政黨內部合作—分立政府則呈現出政黨競爭的本質根據程序委員會出現議案遭阻撓的情形統計，本文發現隨著政府型態從一致政府時期演變到分立政府時期，阻撓議案的次數呈現攀升的現象，可見得行政權與立法權同屬一個政黨掌控的一致政府時期，行政與立法擁有相同的選舉

臺灣民主季刊

目的與利益，致使國會的多數黨較易配合行政部門提出的政策，行政與立法會透過合作的基礎，共同推動政策合法化，以促使政府績效的展現；反之，行政權與立法權分屬不同政黨掌控的分立政府時期，由於政黨間彼此有競爭，且各自存在著不同的選舉考量，這時掌控國會的在野（多數）黨遂轉變成抵制行政部門的守門員角色，以抑制政府施政的績效展現。

（三）府會分立下之府會關係較易引發對峙與衝突

根據程序委員會審定議事日程草案時所出現政黨對立表決的情形統計，本文發現隨著政府型態從一致政府時期演變到分立政府時期，對立表決的次數呈現攀升的現象，且愈來愈趨向藍綠對決；再按各屆出現表決的平均會議次數，

分立政府時期（第4屆第4會期至第6屆）佔63%，一致政府時期（第2屆至第4 屆第3會期）是13%；由此明顯差異，足見分立政府時期的府會關係較一致政府時期容易引發對峙與衝突。職是之故，不同的政府型態實為影響國會議事運作順暢與否的主要原因。

（四）府會關係劍拔弩張易導致嚴重的立法滯塞

立法院第4屆第4會期間，行政院不理會立法院的決議，逕自宣布停建核四，引來在野黨強烈譴責，抗議行政權獨大，最後不僅反應在政黨協商方面—

在野黨揚言將關閉與行政部門和執政黨進行各項議事協商，更施以緩列所有行政院法律案和行政命令案作為反制和報復。可見得這種因府會關係緊張衝突所形成的兩院僵局狀態，將導致立法滯塞、政策停頓和缺乏效率。

二、研究建議

本文雖嘗試採用作為補充過去相關研究的測量指標，但礙於研究時間的因素，僅針對立法流程中的程序委員會階段和案例介紹之研究結果發現，作為推論分立政府運作之影響，在解釋論證上仍是稍嫌不足的。因此，對於分立政府

運作所可能產生之結果和影響，仍有必要從不同面向詳加觀察，建議後續研究者除了另採不同的觀點切入外，亦可選擇幾件引起社會大眾關注的議案作質性探討，例如，持續觀察2008年的國會改選和總統大選後的政府型態，探討包括軍購案、監委同意權行使案、政黨黨產案等極具爭議性議案的審議情形，是否與目前分立政府狀態下有所不同；抑或專注其他近年來發生的重大事件，例如

「中選會組織法草案」與「97年度中央政府總預算案」的朝野僵局，以及民進黨執政時期執政黨所亟欲推動的國營事業機構正名運動等，朝野政黨對於諸如此類的議題所持之立場與主張為何，藉以說明分立政府所造成的影響層面。如此，當可舉出反證或佐證分立政府運作的影響程度，以積累更為客觀且豐實之理論基礎。

三、總結

針對本文研究目的，筆者經研究結果總結如下：我國中央分立政府運作下，國會在野多數黨慣於議案審議流程中的程序委員會階段，採取狀似美國參議院提出「緩議」的議事手段來阻擋行政部門或執政聯盟（民進黨、台聯黨）

所提出與該黨主張相左的政策、法案、甚至人事案排入議程進行審查的程序，

致使眾多議案停滯於程序委員會，進而衍生行政立法對峙、僵局、衝突等問題叢生，筆者以為，造成如上的現象，除了我國憲政體制權責未明之因素外，執政當局昧於國會結構仍屬朝小野大之政治現狀，不重視與立法院的溝通和協調，每逢選舉都企圖激化族群、引發對立，且不斷污名化立法院與在野黨是國家社會的亂源所在，終致加深行政立法的緊張衝突局面。是故，在今（（2008）2008）

年520前陳總統不願釋出權力與在野黨共享的情形下，在野黨勢必借助其在國會多數的優勢，強力監督政府之施政，如此一來，行政立法兩院的對立關係將會持續下去。這就是民進黨執政這8年來所遭遇的政治難題，然而，有一部分人認為這是在野政黨因總統大選輸掉後的非理性杯葛行為，筆者經由本文之研究結果推論，我國當前所面臨的政治僵局乃屬於分立政府與一致政府之爭議，

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誠如美國的研究文獻指出在分立政府狀態下，行政權與立法權分屬不同政黨掌控時，由於政黨間意識型態的差異，且各自盤算著不同的選舉目的與利益，因此為了贏得選舉取得執政，掌控行政部門的政黨必會透過政策推動來提高施政績效尋求連任；反觀掌控立法部門的政黨等必然會借助其在國會多數的優勢，

藉由監督制衡來遂行掣肘、阻撓行政部門的施政表現，以創造下次政黨輪替之機會為目的，當可印證。總而言之，本文認為我國中央分立政府運作之影響，

對照於美國學界的研究結果，似乎較傾向以Sundquist為首的學派所主張的論點，亦即分立政府較易造成政策制定之滯塞、停頓、減弱政府運作的效率和效能，以及行政部門與立法部門的緊張衝突和僵局等現象。

鑑於我國中央分立政府運作所形成的府會對峙、衝突、僵局等憲政困境，

參酌實施總統制的美國，憲法賦予總統覆議權，亦即總統就國會通過之法案倘有不同意見時，可於國會將法案送達總統公布10天內，退回國會覆議之，此時總統可以三分之一的少數來對抗三分之二的國會多數，以化解行政立法的憲政僵局困境，這種覆議權的制度設計，原旨即在改善行政立法互動不良時所造成的僵局解決之道。反觀我國的憲政體制設計，學界說法紛紜，惟憲政運作經驗已然朝向總統制的政府體制傾斜，行政院院長自總統直選後明顯已淪為總統兌現政策支票的幕僚長，致使我國行政與立法權的互動模式較為接近總統制下之一致與分立政府，而可能造成掌控行政部門與立法部門之政黨間因政治主張相背而馳而互相掣肘、紛爭不斷（例如立法權阻撓總統人事提名權和重大政策推動等）；不過，我國中央分立政府運作之結果和影響，除了形成行政部門與立法部門的對抗外，尚包括政黨與政黨間的衝突對立，此點立論得由前述分析緩列在程序委員會之議案中，除了包括政府提案外，委員提案之數量亦相當可觀獲得印證，這是本文研究我國分立政府運作情形的一項特徵發現。至於分立政府運作所造成的結果和影響之解決途徑，我國行政首長擁有的否決權即覆議權，憲法設計為全體立法委員二分之一以上維持原決議，行政院院長即應接受該決議，且總統無權主動解散國會。基此，在當時總統不願釋出由國會多數黨

組閣，且在野多數黨亦怯於行使倒閣權的情形下，行政立法的關係將陷入長期僵局，導致政府的重要施政理念和重大政策難以落實執行，這就是我國憲政體制不明所造成無法有效化解分立政府運作下之行政立法僵局的機制。