臺灣民主季刊
從議事阻撓觀點探討我國中央分立政府運作之影響
*吳東欽
國立政治大學摘 要
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000年總統大選結果所造成的中央政府首次政黨輪替，乃至2004年總統大 選後，執政的民進黨因未能拿下國會過半席次，而擁有國會過半數席次的在野 黨又無法組成政府，造成政府提出的諸多法案、政策、甚至人事案難以獲得國 會在野（多數）黨的支持。本文以分立政府為理論基礎，並從議事阻撓觀點出 發，嘗試比較一致政府時期與分立政府時期對於國會立法行為有無不同的差異 影響存在，藉由研究分析結果，加以印證我國中央分立政府運作之影響，對照 於美國學界的研究結果，似乎較傾向以Sundquist為首的學派所主張的論點。關鍵詞：
一致政府、分立政府、議事阻撓 吳東欽�� 國立政治大學社會科學院行政管理碩士，研究興趣包括府會關係與國會運作。 * 作者特別感謝陳義彥教授、吳重禮教授、楊婉瑩副教授的指導與勉勵，以及服務單位主 管—立法院副秘書長兼議事處處長周萬來先生，提供諸多寶貴的啟發。此外，兩位匿名審 查委員對本文的斧正與建議，在此一併致上最大的謝忱，惟本文如有任何疏漏，文責由作 者自負。 （收件：2008/3/18；修正：2008/4/24；再修正：2008/5/19；接受：2008/5/26）壹、前言
2000年3月我國第10任總統副總統選舉結果，代表民主進步黨參選的陳水 扁、呂秀蓮擊敗代表中國國民黨參選的連戰、蕭萬長與獨立搭擋參選的宋楚 瑜、張昭雄，這是中國國民黨執政50年來的首次挫敗，國民黨在同年5月20日 黯然交出中央執政權之後，由於當時第4屆立法院，國民黨仍然佔有國會過半 數席次，於是形成了近似美國分立政府的府會結構。即使經過2001年底國會改 選後的第5屆立法院，民進黨雖獲得87席成為國會最大黨，但仍無法一舉斬獲 國會過半數議席，反而是讓國民黨的68席，加上親民黨的46席，總計114席取 得國會過半數優勢。接下來，2004年3月總統大選結果，中央政府繼續由民進 黨取得執政權，同年年底的第6屆立法委員選舉，民進黨與台聯黨共獲得101 席，仍舊未拿下國會過半數議席，於是中央層級的「分立政府」狀態再次形 成。 今（2008）年1月12日我國第7屆立法委員選舉結果揭曉，中國國民黨以81 席當選席次成為國會第一大黨，其次是民主進步黨27席，無黨團結聯盟3席， 親民黨和無黨籍各1席。以上席次分配似乎宣告過去多黨生態下的立法院已經 結束，接下來的立法院結構將開始朝向兩大政黨的趨勢發展。隨著立法委員選 舉結束後，3月22日接續進行的我國第12任總統副總統選舉，選舉結果顯示， 人民唾棄選戰期間民主進步黨強調行政權與立法權不能由一黨獨得的「一黨 獨大」之隱憂的主張，而改支持總統當選人馬英九先生提出的「完全執政」、 「完全責任」之理念，亦即接受國會和總統由同一個政黨來擔任，以求府會同 心、同步。 我國的民主政治發展歷程上，過去因為長期由國民黨掌控中央政府行政部 門與立法部門，所以基本上鮮少發生府會關係緊張的問題，但是經過近20年 來各政黨在選舉過程的激烈競爭，雖然使我國政黨政治的發展愈趨成熟，卻 同時帶來了民主發展的隱憂。自2000年所形成的首次政黨輪替，這8年來朝野臺灣民主季刊
政黨對於核四停工案、縮短工時案、公務員周休二日、老人福利津貼、公投 立法、319槍擊真調會成立案、民間參與高速公路電子收費系統建置及營運案 （ETC）、《國家通訊傳播委員會組織法》（NCC）、8年800億治水預算案、政 黨黨產案、軍購案、監察委員人事同意權案、公務人員退休18%優惠存款改革 方案、中選會組織法、終統論等等，均引起相當大的政治爭議和朝野齟齬，甚 至2006年所爆發之總統國務機要費案，紅衫軍在凱達格蘭大道上訴求阿扁總統 下台負責，以及國會在野黨連續提出3次罷免總統案的政治風暴，一直到最近 的中正紀念堂更名和拆匾事件，種種因素都更加深族群的撕裂、政黨的對峙， 以及府會的緊張衝突。 有鑑於此，總統與國會分別由不同政黨所掌控的分立政府型態，是否較容 易產生府會衝突、政治僵局，以及行政立法效率減弱的現象？本文擬以議事阻 撓的觀點，比較2000年政黨輪替前後的不同政府型態運作下之政治影響，作為 探究不同的府會結構是否為影響行政與立法兩權互動之主因。貳、文獻回顧與理論探討
一、分立政府之理論基礎 關於府會關係之探討，一般係指政府的行政部門與立法部門的互動關係而 言，而府會關係互動的良窳，多數認為係源自於府會結構，假使一個國家的政 府結構中，其行政部門與立法部門皆由同一個政黨所掌控的狀態，我們稱為一 致性政府（unified government）；反之，政府的行政機關與立法機關分別由不 同政黨所控制的一種政府型態，我們稱為分立性政府（divided government）。 換句話說，政府的行政部門首長與立法部門的多數席次分由不同政黨所控 制，即稱之為分立政府，反之，由相同政黨所控制則為一致政府。在一院制 （unicameralism）體制中，分立政府乃指議會多數與行政部門分屬不同政黨。 在兩院制（bicameralism）體制中，當兩個民選議會均擁有實質的立法權，只要有其中的一院多數議席由不同於行政部門所屬的政黨掌控，即可稱為分 立政府。因此，分立政府之理論，事實上是建構在政黨政治之上，以美國兩 黨制的政黨制度為例，其分立政府的型態即是其中一黨以勝者全拿的方式取 得總統職位、獨攬行政權；另一黨則在國會選舉中拿下過半數席次，獲得國 會的控制權，雷根政府（1981-1988）、布希政府（1989-1992）及柯林頓政府 （1995-2000）均為分立政府之實例。 由上述定義獲悉，分立政府是指政府的行政部門與立法部門分別由不同政 黨所控制的型態，故分立政府的形成，係基於行政首長與國會議員分開選舉後 所造成的結果，亦即產生於總統制或雙首長制的國家而言，而不會發生在強調 行政、立法一體的內閣制國家。而我國的憲政體制設計係以雙首長制為藍圖， 然而憲政運作卻又朝向總統制的政府體制傾斜，致使我國行政部門與立法部門 的互動模式較為接近總統制下之一致與分立政府，而可能造成掌控行政部門與 立法部門之政黨間因政治主張不同而互相掣肘、紛爭不斷等問題叢生。 我國2000年政黨輪替前後明顯為國民黨多數執政統治與民進黨少數執政統 治之分界點，學界通稱為「多數政府」與「少數政府」，惟筆者認為我國的憲 政運作已如前述較為接近總統制下之一致與分立政府，因此本文所欲探討之府 會衝突和僵局等現象，擬以分立政府作為理論基礎，然而「分立政府」之概念 是否必然等於內閣制國家的「少數政府」？根據前述美國兩院制國會之制度， 政府只要在參、眾議院任一院未取得過半數議席即可稱為分立政府，因此政府 可同時為多數執政者或少數執政者；反觀我國國會制度在歷經多次修憲後，目 前已確立單一國會為立法院，因此總統大選獲勝的政黨若未能同時贏得國會過 半數議席，而造成兩大具民意基礎之憲政機關分屬不同政黨掌控，所形成行政 部門與立法部門分立之政府結構，必為少數政府狀態；換言之，分立政府置於 一院制國會之國家而言，等同於少數執政統治。
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二、分立政府之研究文獻 關於分立政府之研究，美國學者主要聚焦在兩個研究議題上，一為分立政 府之成因，一為分立政府之運作與影響，茲將分立政府之相關概念分述如下： （一）分立政府之形成原因 過去，府會結構並未受到太大的重視，主要原因是美國在二次大戰之前， 多為總統與國會同一政黨的一致性政府，但是二次大戰後，聯邦層級的分立 政府所佔據的時間逐漸超越了一致性政府。尤其在1968年之後的32年間，美 國聯邦政府只有6年是處於一致的政府型態，其餘的26年則均為分立政府的狀 態，儼然成為美國聯邦政府體制的常態（吳重禮、陳慧玟〔譯〕，Mayhew〔原 著〕，2001:3）。在地方政府上，州長與州議會分屬不同政黨所掌控的情勢也 日趨頻繁，從1946年到1990年間，一致政府的比例逐年下降，1988年之後，約 有75%的州政府處於分立政府的局面（Fiorina, 1991:179-202），換言之，分立 政府的型態已逐漸取代一致政府型態，而普遍存在於美國政治體制中。誠如 James L. Sundquist（1988）在一篇論文中指出分立政府已成為美國聯邦政府近 幾十年來所面臨的一個嶄新階段，Sundquist認為分立政府亦可謂是一種特別型 態的聯合政府（coalition government），這種聯合政府肇始於人民的選舉結果， 並非來自政黨間的自然結合。 對於造成分立政府的成因，美國學界的相關研究認為，選民的分裂投票 及總統所屬政黨在期中選舉失去參眾議院的席次，是主要原因。而所謂分裂 投票（split-ticket voting），意指在同時舉行的不同公職選舉中，選民將選票 投給支持不同政黨的候選人；相對於此，即所謂「一致投票」（straight-ticket voting），其意味著在同時舉行的不同選舉中，選民把選票投給相同政黨的候選 人。因此，選民採取分裂投票或一致投票的行為，所呈現的集體性結果，就決 定了府會結構為分立或一致政府的型態（吳重禮，2002:280）。 學者同時也對選民的投票行為加以分析，學理論證的焦點主要區分為「蓄意說」（intentional factor）與「非蓄意說」（unintentional factor）兩種學派。 詳言之，主張「蓄意說」的學者從憲政架構的「權力分立」概念為思考面向， 認為選民是有意透過整體投票結果塑造分立政府，使得行政部門與立法部門分 屬不同政黨控制而相互制衡。例如，Jacobson（1990）即認為，共和黨的總統 在選舉時承諾要提供更強大的國防，民主黨的國會議員則以更多的社會福利 措施來吸引選民，所以，選民在選舉時支持共和黨的總統與民主黨的議員。 Fiorina（1996）則提出練達的選民策略投票的解釋，他認為，由於在保守與自 由的意識型態中，屬於中庸者的選民，以分裂投票支持不同的總統與國會候 選人，希望藉此能夠達到不同政黨之間可以彼此制衡的效果（陳陸輝、游清 鑫，2001:62）。反之，主張「非蓄意說」的學者則質疑一般選民是否有此深謀 遠慮，並能洞悉政黨的政治立場、預期選舉結果，判斷在不同公職選舉中應 支持不同政黨的候選人，以刻意製造分立政府的整體目標（吳重禮、陳慧玟 〔譯〕，Mayhew〔原著〕，2001:7）。 總而言之，在政黨屬性、議題取向、候選人取向，以及權力分立制衡觀念 等因素的交互影響下，導致美國選民分裂投票的情況有增高的趨勢，也因此美 國分立政府型態持續地存在。儘管眾多學者依舊積極嘗試提出每一種剖析選民 分裂投票的動機立論，然而至今仍未發展為一完整的解釋性理論，值得說明的 是，分立政府的現象絕不是僅受單一因素所影響，但分裂投票卻是造成分立政 府極為重要的主因。 （二）分立政府之運作與影響 美國研究分立政府運作之影響相關著作卷帙浩繁，究其核心主軸多聚焦在 兩種學派之論辯，一派學說以Sundquist為核心，他們認為分立政府會導致立法 效能不彰，一致政府確保行政與立法的連帶關係，往往具有共同的選舉目的與 政策利益，自然使得國會多數黨願意配合行政首長的政策，經由與國會同黨議 員溝通討論後，透過合作共同推動法案，而有利於立法效能之提升；但相較於
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一致政府傾向於政黨內部的合作關係，分立政府則呈現出政黨間的競爭本質， 因為在分立政府下，不同的政黨掌控行政與立法部門，總統與國會多數黨各自 擁有不同的政策主張，同時具有不同的選舉利益，依照這種邏輯，行政與立法 部門很難達成共識，進而在國會中產生一致的意見，反而容易因雙方存在的矛 盾，而衍生府會關係緊張，進而導致立法僵局、延宕等問題，減弱政府的運作 效能。 然而，質疑這一派學說觀點的學者指出，分立政府契合「民主制衡」、 「權力分立」的原則，可謂符合多數人民的預期心理。關於府會分立運作之 結果和影響，Mayhew（1991）針對分立政府運作下的種種負面評述提出修正 觀點，Mayhew分析二次世界大戰結束後至1990年間美國府會關係的互動，觀 察第80屆到第101屆國會（1947~1990），經由眾所矚目的國會調查案件，社會 福利計畫與政府規範性政策，並採用同時期的評價與回溯性評價兩種方法挑 選出267件重要法案的制定等3個面向，作為檢視這長達44年期間的一致政府 與分立政府時期的比較。研究發現，不管是在一致政府或者是在分立政府期 間，美國政府的運作似乎並不會造成顯著的差異。若干研究亦從不同的面向 支持Mayhew的立論，Jones（1994）主張沒有理由認為分立政府是形成立法 僵局的主因，在分立政府之下，立法通過的數量並不亞於一致政府。Fiorina 檢驗分立政府對於預算赤字、參議院對總統的人事任命同意權、參議院的條 約批准權，以及總統的否決權等多項指標，他發現除了總統否決權受到反對 黨在國會席次多寡的影響外，其他因素皆無顯著區別（黃秀端，2005:4）。 Howell et al.（2000:285-312）重新檢視Mayhew的資料和研究途徑，觀察1945 年至1994年通過之一萬多件法案，作為不同政府時期的差異比較，其研究結 果顯示，在分立政府時期立法產出雖然減少30%，但重要法案的通過並不因 政府型態的差異而有所區別。2005年，Mayhew為了再度強化自己的論點，以 推翻另一學派的錯誤看法，於第二版書中，繼續針對第102屆到第108屆國會 （1991~2002），觀察這12年期間所發生的國會調查案件，同時增加另外66件法律制定案的介紹、討論與分析，最後結果亦顯示，一致政府時期與分立政府時 期並無形成明顯的差異影響（Mayhew, 2005）。此一長達56年的研究時間，不 僅否定了過去眾多學者對分立政府所預設之負面影響，同時也為分立政府的研 究開啟新的研究方向。 上述文獻說明，美國學界對於分立政府所造成影響之研究中，主要分為兩 大學派，早期以Sundquist為首的傳統學派，認為分立政府較一致政府易造成 行政立法僵局、政府施政低落、及政治責任不明的情形；持相反論的學者以 Mayhew為首的學派，則不認為兩者間有明顯的差異。 國內學者近年來也開啟了研究一致政府與分立政府比較之研究風潮，不過 起初研究的焦點放在地方政府上，一直到2000年總統大選後所形成的首次政黨 輪替，才有中央政府府會分立之研究。吳重禮與林長志（2002:73-95）以我國 中央層級政府為分析對象，比較在過去的一致政府時期，與現今民進黨掌握行 政權的分立政府時期，在整體政府表現方面是否具有顯著差異，並以核四興建 爭議為例，以及「法案制訂的差異」、「中央政府年度預算刪減幅度」、「立法 部門監督質詢」三項指標加以測量。結果顯示：在爭議性議題的論述與年度預 算刪減幅度方面，分立政府時期確實有異於一致政府體制的表現；而在法案制 訂與立法部門質詢監督方面的影響並不顯著。楊婉瑩（2003:47-93）則認為第 4屆立法院的政黨生態，並非能用「分立政府—立法停滯」或「一致政府—有 效統治」加以化約所能描述解釋。研究結果顯示笫4屆立法院是政黨合作與衝 突並現的分立政府，據此認為分立政府只是統治結構，無法完全決定立法過程 與產出結果，但是確實相當程度形塑了影響立法過程與結果的因素之間的組合 模式，而立法院中的政黨合作與衝突則必須進一步由政治行為者之目的與行為 者之資源加以分析。盛杏湲（2003:51-105）以第4屆立法院的所有法律提案為 分析對象，觀察前半期（1999年2月至2000年5月）的一致政府與後半期（2000 年5月至2002年1月）的分立政府時期，行政機關與立法機關在提案上的相對影 響力為何。研究結果顯示：在一致政府時期，行政院提案比立委提案通過比例
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高，且立法時程較短，而在分立政府時期，行政院提案通過的比例大幅降低， 且立法時程較立委提案為長，亦即分立政府時期行政部門在法案的推動上較困 難。黃秀端（2005:1-20）結合分立政府與議程設定及議程拒絕的理論來觀察， 主要針對負責議程安排的程序委員會為對象，探討在一致政府時期，是否由於 執政黨掌有國會多數，因此程序委員會多扮演議程設定與推手的角色，而在分 立政府時期由於執政黨無法掌握國會多數，因此程序委員會多扮演議程拒絕的 角色？研究結果發現，分立政府時期的法案在程序委員會被擱置或阻擋的情況 確實相當嚴重，而在一致政府時期很少有此種情況。吳重禮（2006:133-66）檢 視美國政府的運作經驗，探討形成分立政府的肇因、分立政府的運作影響，以 及如何改革分立政府所造成的可能弊端，試圖作為我國未來憲政改革之借鏡， 最後提出減少選民「分裂投票」以避免分立政府的形成，以及改善行政與立法 的互動機制，提升政府表現與領導效能之制度設計原則。 三、議事阻撓概述 根據美國參議院行使總統所提名人事任命同意權之程序與實務，參議院假 使不滿總統所提出之人選，通常會於院會審議的階段施以議事阻撓手段作為對 抗，至於行使之方式概分成以下兩種（張景舜，2008:112-13）。其一為提出「緩議」（Holds; to Place a Hold）。緩議為參議院一項非正式 傳統，並未出現於任何議事規則中，反對議員只需把欲將目前院會討論事項緩 議之想法告知其政黨領袖即可，至於是否准其所請，或緩議期限多長，則端視 院會之多數與少數黨領袖衡酌實際情形後，協調決定之。緩議有時能夠封殺一 項提名案，但多數情形下僅能達到拖延之效果，反倒是緩議之提出有時會遭致 他黨議員之緩議其他法案、提名案或條約案之方式加以「報復」，而形成「多 重緩議」（Multiple Holds）或「反制緩議」（Counter Holds）之複雜現象。
其二為「議事干擾」（Filibuster），或稱「冗長辯論」。由於院會審議之辯 論並無時間限制，因此參議院發展出以合乎議事規則之冗長辯論手段來拖延或
阻撓法案或提名案表決的作法，除非反對議員不再堅持，否則結束漫無止境冗 長發言的唯一方法是提出「辯論終結」（Cloture）動議並使之通過，一旦通過 後提名案即可依相關規定付諸表決。 至於我國立法院，國民黨執政時期，在野黨抗爭較激烈時，習以癱瘓議事 的方式為之，例如使用暴力攻擊主持會議主席、佔據主席台或發言台、扯斷麥 克風，或藉由程序發言來擾亂議事之進行等方式，最後造成會議停擺、空轉； 政黨輪替後民進黨執政時期，國民黨、親民黨和新黨所組成之在野聯盟因握 有國會過半數議席，因此並不須要使用癱瘓議事的方式來阻撓會議之進行，況 且運用冗長發言或程序發言之阻撓方式亦不可能發生。蓋因我國現行議事規則 規定，委員發言之時間，由主席於發言前宣告之；又超過前項時間者，主席得 中止其發言。再者，為防止委員利用程序發言進行議事杯葛，我國議事規則亦 規定，出席委員提出權宜問題、秩序問題、會議詢問或其他程序之動議時，應 以書面提出，並由主席逕為決定之宣告。可見得我國國會為使議事進行不受干 擾、阻礙，似有意以國會內規加以規範此類之杯葛方式，俾利議事運作之暢 順。反倒是執政的少數黨議員食髓知味，一而再地以綁架院會主席、鎖門阻擋 主席進入議場主持會議、搶佔主席台或發言台來遂行阻撓特定議案之立法程 序。
參、不同政府型態下議事阻撓比較分析
如前所述，我國國會在野黨如欲扮演好反對黨角色，運用冗長發言或程序 發言的阻撓方式似乎已不可行。因此，唯有採用類似美國參議院提出之「緩 議」一途，而依立法院運作實務加以觀察，「緩議」的提出多發生在議程設定 階段，然依據立法院相關規定，立法院之議程設定單位除了審定院會議事日程 之程序委員會外，尚有排定委員會議程之召集委員會議，但由於各委員會召集 委員置3名，① 依據第5屆及第6屆立法院各委員會詳加觀察，12個委員會幾乎臺灣民主季刊
都有執政黨及在野黨之委員擔任，② 因此，在野黨並無法在委員會之議程上阻 撓議案進行審查。③ 職是之故，在野黨運用議事阻撓之場域遂逐漸轉向負責審 定院會議程之程序委員會。④ 有鑑於此，筆者擬於本節就程序委員會議事運作 過程所發生的議事阻撓情況，作一實證分析比較，並以此作為推論我國分立政 府運作下之政治影響。 一、程序委員會之議事運作過程 依據《立法院組織法》第7條規定，立法院設程序委員會，其組織規程另 定之。又依《立法院議事規則》第16條規定，議事日程由秘書長編擬，經程序 委員會審定後付印之。再依《立法院職權行使法》第8條第2項規定，政府機關 提出之議案或立法委員提出之法律案，應先送程序委員會。上開條文意謂立法 院設程序委員會，職司審定議事日程，有關政府提案或委員提案均須經由程序 委員會審定議事日程後才能進入院會讀會階段，因此，程序委員會是議事進行 的交通指揮警察，與民主國家國會所設程序委員會之權責相同，提案未經其審 定完成列入議程者，即無法向前進入讀會和委員會審查之立法程序。 程序委員會的主要職掌如上所述旨在於安排議程，而開會時間依據《立法 院程序委員會組織規程》第6條之規定，為每週舉行2次，必要時得舉行臨時會 議。但自第5屆立法院以來，為配合院會合併2日為一次會之原則，該會的開會 時間亦隨之調整為每週僅召開一次。至於程序委員會成員審定議程（草案） ① 《立法院各委員會組織法》第3條之4規定，立法院各委員會置召集委員3人，由各委員會 委員互選之。後因第7屆立法委員減為113席，上述組織法將各委員召集委員修正為2人。 ② 為應第7屆立法委員減為113席，新修正之《立法院組織法》第10條規定，立法院設8個委 員會，分別為：內政委員會、外交及國防委員會、經濟委員會、財政委員會、教育及文 化委員會、交通委員會、司法及法制委員會、衛生環境及勞工委員會。 ③ 立法院各委員會議程多由每週輪值召集委員決定，故行政部門或執政黨委員之提案必然 尋求當週輪值之執政黨召集委員協助排入議程。 ④ 程序委員會審定議程，係由全體程序委員會委員合議決定，故提案能否進入議程完全取 之於多數決定。之事項，計有報告事項、討論事項、同意權行使事項、覆議案事項、罷免案 事項、彈劾案事項、緊急命令追認案事項等等。⑤ 此外，為因應第7屆立法委 員減為113人，立法院於2007年11月30日通過修正《立法院程序委員會組織規 程》部分條文。根據現行組織規程第3條之規定，程序委員會置召集委員2人， 由委員互選之。然就實務觀之，召集委員選舉多以推舉方式產生，召集委員一 旦選出後，程序委員會即排定會議輪值表，每週輪流由其中一位召集委員主持 會議，而召集委員一職幾乎都由立法院各政黨之黨鞭擔任之，由此更顯見各政 黨對程序委員會審定議程的重視程度。 程序委員會的生態結構依《立法院程序委員會組織規程》第2條規定，置 委員19人，由各黨團依其在院會席次之比例分配之。其運作情形和決定，完全 採合議制，詳言之，程序委員會委員針對秘書長所擬議程（草案）所列議案如 有意見，得上台發言表示反對，否則即依議程（草案）照列通過。至於異議的 方式，根據程序委員會議事錄記載有刪除或緩列兩種型式，在第3屆以前，該 會議事錄以「刪除」文字紀錄，第4屆之後則多改為「暫緩列案」（簡稱緩列） 紀錄，此兩種議事阻撓方式之效果相同，都會致使遭阻撓之議案無法排入院會 議程進行讀會，此為執政黨所稱之封殺法案，亦即本文議事阻撓之概念。饒富 趣味的是，如將我國程序委員會議事運作所出現之「緩列」與前述美國參議院 提出「緩議」對照比較，本文發現兩種議事阻撓方式皆未見諸任何國會相關法 規中，係屬議會非正式傳統（我國稱為議事慣例），且其阻撓結果同樣可能達 到暫時封殺或拖延時效之目的（例如我國《監委同意權行使案》即為暫時封殺 之顯例，本案將於下一節論述說明）。 ⑤ 依《立法院議事規則》第14條規定，議事日程分列報告事項、質詢事項、討論事項或選 舉等其他事項。
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二、不同政府型態下程序委員會之議事阻撓比較 美國研究分立政府運作之影響，主要論辯的癥結點，即在執政黨與在野黨 對峙僵局的發生，將造成立法延宕、政策遲延的問題無法化解，最終導致政府 運作效能減弱的說法。基此，本節以議事阻撓觀點加以檢證，研究對象設定為 程序委員會，而該會議事運作過程中所出現的刪除或緩列的阻撓方式近似美國 參議院「緩議」（Holds; to Place a Hold）之阻撓概念，且最後結果同為暫時封 殺或拖延一項提案。詳言之，議案在程序委員會遭到刪除或緩列，導致該議案 無法順利排入立法議程進行審查或討論之立法程序，明顯的將會延誤議案完成 立法的時效，同時亦影響到整體的立法成果，此正可說明前述分立政府運作可 能造成之延宕和效能等問題。而在野黨立委提出的緩列提案，民進黨與台聯黨 會自然結合站在反方表示反對意見，前已述及程序委員會的決定採合議決，因 此朝野對立最終的解決途徑即是訴諸表決，舉例言之，執政黨欲護航行政部門 所提出追討政黨黨產的提案，在野黨則全力阻撓此類提案列入議程審查，這種 雙方各有所堅持最終須作成合議決定的情況，即是動用表決的肇因之一。是 故，筆者採用表決次數、刪除或緩列議案的次數作為議事阻撓之指標，以下即 針對立法院程序委員會審定議程的立法階段，觀察其中發生政黨對立表決與阻 撓議案的次數，比較一致政府時期與分立政府時期的差異，作為說明執政黨與 在野黨的對峙或和諧、衝突或合作，以及阻礙或提昇立法效能的情形。 表一係筆者從第2屆至第6屆（1993年2月至2008年1月）的每一會期，針 對每一次程序委員會審定院會議事日程時，蒐集其中出現表決的次數和會議 次數，整體統計結果顯示：自第2屆至第6屆期間，表決次數最多的會期是第6 屆第2會期的84次，其次是第6屆第5會期的70次，再其次是第5屆第6會期的66 次；反觀，表決次數最少的會期是第2屆第2會期未有表決的情況發生，其次是 第4屆第3會期的1次，再其次是第2屆第4會期與第3屆第4會期的2次。很明顯 的，對立表決發生頻率最高的幾個會期均屬於分立政府時期，而表決情況出現 最少的會期則均介於一致政府時期。表一 程序委員會出現表決情形一覽表 屆 期 開會次數 總和 出現表決的 會議次數 出現表決的 次數 百分比： 表決會議次數 / 會議總次數 2-1 44 5 6 11% 2-2 29 0 0 0% 2-3 37 4 5 10% 2-4 32 2 2 6% 2-5 35 6 7 17% 2-6 21 3 3 14% 小計 197 20 23 10% 3-1 22 6 12 27% 3-2 30 4 4 13% 3-3 26 6 8 23% 3-4 22 1 2 4% 3-5 22 7 9 31% 3-6 11 2 3 18% 小計 133 26 38 19% 4-1 12 3 10 25% 4-2 18 2 2 11% 4-3 33 1 1 3% 4-4 29 18 30 62% 4-5 18 12 15 66% 4-6 13 3 3 23% 小計 123 39 61 31% 5-1 19 5 16 26% 5-2 17 7 20 41% 5-3 15 4 22 26% 5-4 18 15 57 83% 5-5 24 15 63 62% 5-6 16 13 66 81% 小計 109 59 244 54% 6-1 12 7 16 58% 6-2 19 19 84 100% 6-3 19 14 33 73% 6-4 17 14 36 82% 6-5 19 17 70 89% 6-6 16 9 19 56% 小計 102 80 258 78% 資料來源：立法院程序委員會（1993-2007）。
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如果再以表決出現的會議次數比率加以比較，第2屆至第6屆期間，以第6 屆召開102次會議中，出現表決的會議次數是80次，佔了78%為最高，其次依 序為：第5屆的109次會議中，出現表決的會議次數是59次，佔了54%，第4屆 的123次會議中，出現表決的會議次數是39次，佔了31%，第3屆的133次會議 中，出現表決的會議次數是26次，佔了19%，第2屆的197次會議中，出現表決 的會議次數是20次，佔了10%；其中又以第6屆第2會期的19次會議中，竟出現 高達19次的表決會議，可以說是每次會議都採表決的方式來解決雙方對議程審 定的歧見。倘將其繪製成圖一，結果發現：自第2屆至第6屆期間的變化有明顯 的差異，表決發生的百分比呈現逐屆倍增的現象。由此可見，分立政府時期 （第4屆第4會期至第6屆）發生表決的平均會議次數比例（63%）遠遠超過一 致政府時期（第2屆至第4屆第3會期）（13%）。 其次，程序委員會發生議事阻撓的情形，主要是執政黨與在野黨對於提案 內容所持立場不一，而採取阻撓議案進入議程的手段，至於阻撓的方式，大體 上可分為刪除與暫緩列案兩種。舉例而言，行政部門或執政黨提出「重大軍 圖一 各屆出現表決的會議次數（比率）比較事採購條例草案」、「公民投票法修正草案」、「法務部組織法部分條文修正草 案」、「法務部廉政局組織法草案」、「監察委員同意權行使案」……等案，依 據《立法院職權行使法》第8條第2項規定，須先送至程序委員會排列院會議 程，而程序委員會開會審定議程，在野黨挾著多數優勢強力將上列各案以緩列 議程方式阻擋下來，致使此類議案停滯在程序委員會中。以下表二係針對每一 次程序委員會議事錄，蒐集其中發生刪除或暫緩列入議程的議案次數，⑥ 整體 統計結果顯示：自第2屆至第6屆期間，議案遭到刪除或緩列最多的會期是第6 屆第5會期的766件，其次是第6屆第4會期的719件，再其次是第5屆第5會期的 640件；反觀，最少的會期是第2屆第1、2會期，並無出現議案遭到刪除或緩列 的情形，其次是第2屆第3、4、5會期，均只有出現1件的紀錄。很明顯的，出 現刪除或緩列議案件數最高的幾個會期均屬於政黨輪替以後的分立政府時期 （第4屆第4會期至第6屆），尤其第4屆第4會期至第5會期間，更發生時任行政 院院長張俊雄片面宣布停建核四，而遭來在野（多數）黨之強烈杯葛，在野黨 立委連續23次會議均提出緩列院會議程方式，封殺所有行政院所提法律案及行 政命令案，造成嚴重行政立法衝突與立法滯塞，府會互動更陷入空前僵局狀 態。而最少出現刪除或緩列議案的情況，則均介於政黨輪替前的一致政府時期 之會期（第2屆至第4屆第3會期）。⑦ 綜合以上分析結果，可以發現，隨著政府型態從一致政府時期演變到分立 政府時期，有關程序委員會議事運作過程中出現的表決行為與阻撓議案的情 形，明顯呈現倍數增加的現象，且愈到後面的會期，這種情形的發生幾乎成為 常態；在面對在野黨慣於程序委員會階段，提出暫緩列案來阻擋行政部門或執 ⑥ 議案次數包括：議程報告事項中立法委員提案及政府機關提案，而政府提案則包含行政 命令在內；討論事項部分包括各委員會審查完竣之議案及院會決議逕付二讀之議案；其 他則包括同意權行使案、覆議案、罷免總統案等事項。 ⑦ 一致政府係指政府的行政部門與立法部門同屬一個政黨所控制；反之，分立政府即指政 府的行政部門與立法部門分屬不同政黨所控制。2000年5月20日民進黨上台執政，因此立 法院第4屆第3會期第18次會議（2000年5月23日）以後即屬分立政府狀態。
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表二 程序委員會出現刪除或緩列一覽表⑧ 屆期 開會次數 總和 出現刪除或緩 列議案的會議 次數總和 出現刪除或緩 列的議案次數 備 註 註註 2-1 44 0 0 2-2 29 0 0 2-3 37 1 1 2-4 32 1 1 另有5案以下留待協商」1次出現「討論事項第 2-5 35 1 1 2-6 21 4 9 小計 197 7 12 3-1 22 10 26 另有提案均刪除或不列入」2次出現「所有行政院 3-2 30 8 21 有4次出現「議程草案送院 會」、有1次出現「議程未 審定」 3-3 26 9 26 另有列討論事項改列其他1次出現「議程草案原5案」 3-4 22 8 18 3-5 22 3 4 3-6 11 2 2 小計 133 40 97 4-1 12 1 3 4-2 18 2 4 4-3 33 3 6 ⑧ 由於《立法院職權行使法》有關「議案屆期不續審」之規定於第4屆以降開始適用，其意 指議案在該屆立法委員任期屆滿前未完成議決者完全歸零，必須於下一屆重新提案，因 此每屆第一會期立法院的提案量是從零開始累積。而程序委員會運作過程中出現緩列議 案之情形，各黨團得於下次會議再行提議增列議程方式將該議案再行排入，故同一議案 若在歷次程序委員會屢次遭到緩列，將出現累積到後面會期的緩列次量。依此推估，正 常情況下愈後面的幾個會期之緩列次量會高於前面幾個會期。屆期 開會次數 總和 出現刪除或緩 列議案的會議 次數總和 出現刪除或緩 列的議案次數 備 註 註註 4-4 29 25 135 另有18次出現「所有行政 院所提法律案及行政命令 案均緩列」⑨ 4-5 18 15 112 另有5次出現「所有行政院 所提法律案及行政命令案 均緩列」 4-6 13 3 6 另有項未審定」1次出現「議程討論事 小計 123 49 268 5-1 19 8 36 另有審定1次提前散會，議程未 5-2 17 16 105 另有有增列部分均緩列」2次出現「報告事項所 5-3 15 14 289 另有有增列部分均緩列」1次出現「報告事項所 5-4 18 17 542 另有黨團提議均緩列」1次出現「討論事項各 5-5 24 19 640 另有2次出現「議程未審 定」、有1次出現「議程未 審定完成」 5-6 16 15 533 小計 109 89 2,145 6-1 12 12 172 6-2 19 18 367 6-3 19 15 504 6-4 17 17 719 6-5 19 16 766 6-6 16 12 653 小計 102 90 3,181 資料來源：立法院程序委員會（1993-2007）。 表二 程序委員會出現刪除或緩列一覽表（續）（續） ⑨ 起因於行政院院長張俊雄未尊重立法院決議，逕行宣布停建核四，引來在野黨團強烈譴 責，並緩列所有行政院法律案及命令案，且對外宣稱關閉協商大門，拒與執政黨或行政 院進行各項議事協商，造成嚴重立法停滯，行政立法兩院墮入空前僵局狀態。
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政黨籍委員的提案，導致眾多法案、預算案和政府的重大政策均停滯在程序委 員會中，執政黨也跟著在院會報告事項一讀會時，針對在野黨籍委員的提案以 異議的阻撓方式全面封鎖作為報復。基此，本文推論議事阻撓在分立政府下較 容易發生，行政部門與立法部門已從過去的合作與和諧轉變為衝突與對峙，最 終妨礙議事效率與立法效能的提昇。職是之故，顯著的差異正足以說明不同政 府型態實為影響行政立法兩權互動的主要因素。肆、議事阻撓之議案探索
本節旨在探索分立政府時期遭到阻撓之議案梗概，然而囿於第4屆以前的 程序委員會議事錄記載資料有限，並未詳列阻撓之議案名稱，故本節蒐集之資 料範圍限於第5屆及第6屆。依據程序委員會每次會議紀錄，筆者蒐集上開2屆 期間有委員針對議案提出緩列的情形，最後整理結果，詳如附錄所示。但由於 議案在當次會議被阻擋下來後，各黨團可以在下次會議再提增列，因此，同一 議案在歷次程序委員會可能連續遭到緩列，故表二所示出現緩列的議案次數自 然多於本節所呈現的議案數量，謹先敘明。 一、分立政府時期遭阻撓之議案分析 觀察附錄所整理出在程序委員會遭阻撓之議案資料，可以看出第5屆包括 「法務部組織法部分條文修正草案」、「法務部廉政署組織條例草案」、「港務 局設置及監督條例草案」、「交通部組織法第4條及第7條條文修正草案」、「交 通部航政局組織法修正草案」、「交通部航政局所屬分局組織通則草案」、「行 政院組織法修正草案」及「行政院組織調整員工權益保障方案」……等案共122 件，第6屆包括「95年度中央政府總預算追加預算案（機密）」、「公務人員任 用法第4條條文修正草案」、「涉及國家安全或重大利益公務人員查核條例草 案」、「中華民國總統府組織法第17條條文修正草案」、「國家人權紀念館組織法草案」、「農田水利會組織通則部分條文修正草案」及「重大軍事採購條例 草案」……等案共101件。倘以提案來源區分，可以概分為政府提案與委員提案 兩種，如表三所示，遭緩列在程序委員會之議案中，政府提案有66件，佔總體 29.6%，其中行政部門提案56件，佔總體25.1%，⑩ 委員提案（包括黨團提案） 有157件，佔總體70.4%。⑪ 若再以提案所屬主審委員會加以分類，如表四所 示，可以看出遭緩列在程序委員會之議案中，以法制類的68件，佔總體30.5% 為最多，其次是內政及民族類的44件，佔總體19.7%，再其次財政類、衛生環 境及社會福利類的18件，佔總體8.1%；反觀，最少的是外交及僑務類的議案僅 1件，佔總體0.4%，其次是預算及決算類的2件，佔總體0.9%，再其次是修憲類 的3件，佔總體1.3%。 由於附錄所整理出的議案數量龐大，且每個議案之立法或修法要旨含涉面 廣泛、分歧，因此受限於研究時間與篇幅因素，本文僅先將議案名稱呈現，並 簡略作如上歸類分析，至於此些不易被在野黨所接受而施以緩列之議案屬性和 表三 政府提案與委員提案比較表 提案來源 議案件數 百分比 備註（議案編號） 政府提案 66 29.6% 1~32、123~156 委員提案 157 70.4% 33~122、157~223 合 計 223 100% 資料來源：作者整理自本文附錄。 ⑩ 政府提案66件，包括總統提案3件、行政院提案53件，司法院提案3件、考試院提案7件。 因本文旨在闡述分立政府之原理原則，而分立政府主要在探討行政部門與立法部門間之 關係，我國憲政體制設計被歸類為雙首長制，故本文認為我國行政部門應包括總統與行 政院。 ⑪ 蓋因立法委員人數眾多且有任期限制等因素影響，故須時時反應民意，對選區勤作經 營，才能創造再次連任之資本，這是委員提案數量較政府提案來得多的主因。正因委員 提案數多於政府提案數，因此程序委員會遭緩列之議案自然以委員提案較多。
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特徵，筆者亦認頗具研究價值，將另文研究撰述。以下先就在野黨緩列的幾件 政府重大政策案和人事提名案之立法情形作一闡述。 表四 提案所屬主審委員會類型比較表 主審委員會 議案件數 百分比 備註（議案編號） 內政及民族 44 19.7% 15、21、22、31、33、42、51、52、56、57、 66、67、69、71、74~76、80、81、89、91、 92、94、99、110、113、132、138、139、144、 157、163、174、180、181、183、194、199、 202~204、212、213、219 外交及僑務 11 0.4% 40 科技及資訊 44 1.8% 5、115、124、158 國 防 12 5.4% 26、35~37、59、60、65、119、130、169、 187、201 經濟及能源 17 7.6% 8、23、32、50、53、62、64、68、154、172、 176、191、195、197、207、221、222 財 政 政政 18 8.1% 11、13、20、24、30、34、49、72、82、105、 122、142、143、153、188、198、206、208 預算及決算 22 0.9% 25、123 教育及文化 88 3.6% 19、45、73、100、109、140、147、148 交 通 通通 8 3.6% 2、48、96、97、104、145、155、189 司 法 法法 16 7.2% 14、27、54、61、63、103、116、117、120、 121、162、182、184、209、215、216 法 制 制制 68 30.5% 1 、 3 、 4 、 9 、 1 0 、 1 2 、 1 6 ~ 1 8 、 3 8 、 3 9 、 41、46、47、58、70、78、79、85、93、 95、98、102、106~108、111、112、114、 118、125~129、131、134~137、141、146、 149~152、160、164~167、170、171、173、 175、177、179、185、186、190、193、196、 200、205、210、211、218、223 衛生環境及 社會福利 18 8.1% 6、7、28、43、44、55、77、83、84、86、88、90、101、159、161、178、192、217 修 憲 憲憲 3 1.3% 87、214、220 全 院 院院 4 1.8% 29、133、156、168 合 計 計計 223 100% 資料來源：作者整理自本文附錄。二、眾所矚目之重大議案探討 為了檢證本文前一節之研究結果：議事阻撓在分立政府下較容易發生，筆 者針對近年來國內引起社會高度關注的重大議案進行質性探討，而關於重大議 案的擇選標準，設定以國內《中國時報》、《聯合報》、《自由時報》三大報紙 自2002年2月1日至2008年1月31日（第5屆至第6屆立法院）的報導頻率，推定 為社會關注的焦點議題，以下表五係依照前述三大報紙按新聞內文之報導篇數 較多的議案及數據，共篩選出2件政府所提法律案和1件人事同意權行使案，茲 將《重大軍事採購條例》、《公民投票法》（簡稱「公投法」）及《監察委員同 意權行使案》分析說明如下。 （一）重大軍事採購條例 近年來中共軍費逐年擴增，不斷擴充海、空與飛彈戰力，並時時以「不放 棄武力犯台」加以恫嚇，中國第10屆全國人民代表大會常務委員會更於2005年 3月8日公布「反分裂國家法草案」，全國人大旋於同月14日通過《反分裂國家 法》；政府為因應日趨嚴重的敵情威脅，在考量財政、國防安全與配合國家整 體經濟發展下，積極增強反飛彈能力及制海戰力，以提升聯合作戰效能，預定 將「愛國者三型飛彈」、「柴電潛艦」及「定翼反潛機」等三項重大軍事採購 案所需經費，分15年編列特別預算逐年籌獲，爰擬具「重大軍事採購條例草 案」。 表五 重大議案篩選標準表 議 案 名 稱 案 名 稱案 名 稱 名 稱名 稱 稱稱 中國時報 聯合報 自由時報 合 計 重大軍事採購條例（篇數） 2,254 2,171 1,310 5,735 公民投票法（篇數） 1,384 1,452 2,044 4,880 監委同意權行使案（篇數） 1,664 1,586 494 3,744 資料來源：作者查詢自立法院新聞知識管理系統（2002-2008）。
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1、軍購案函送立法院審議始末 行政院前後四次將軍購案送請立法院審議，其中修正的主要內容為三項軍 事採購的經費。行政院在2004年6月2日經行政院會議通過後，將「重大軍事採 購條例草案」連同「中央政府重大軍事採購特別預算案」函送立法院審議，然 因在野黨立委對於該龐大軍購預算（6,108億元）能否循特別預算程序辦理等問 題，質疑是否有違預算法相關規定，因此，軍購案隨著第5屆立法委員任期屆 滿後，依《立法院職權行使法》第13條有關「屆期不連續」之規定，⑫ 須再由 行政院於下一屆重新提案送請立法院審議。 國防部因受制於美國發表不贊同我國「潛艦國造」之立場，乃針對「潛艦 不國造」及考量匯差之影響，刪減合作造艦款及國內配合款，於2005年3月16 日行政院會議通過，將軍購案所需經費上限下修為4,800億元，並將該案送請立 法院審議，但由於在野黨立委提出舉債額度過高將債留子孫之疑慮，再加上國 防部軍購文宣引用「國家安全換一杯珍珠奶茶」之不當引喻，致使軍購案擱置 在程序委員會中。 國防部及行政院同意在野立委之要求，愛國者三型飛彈移入年度預算編 列，乃將軍購案所需經費再下修至3,400億元，於2005年8月31日行政院會議 通過，函送立法院審議，惟因年底「縣（市）長」、「縣（市）議員」、「鄉鎮 （市）長」選舉（簡稱三合一選舉），朝野政黨不斷放話攻擊對手陣營，致使 軍購案又繼續擱置在程序委員會中。 國防部將「柴電潛艦可行性評估」、「P-3C定翼反潛機」、「愛國者二型飛 彈系統性能提昇」等三項工作之第一年經費，以及興建太平島簡易運輸機跑道 所需經費，提報2006年6月14日行政院會議通過，改以「重大國防投資暫行條 例草案」函送立法院審議，但由於總統國務機要費所引爆的紅衫軍倒扁活動， ⑫ 《立法院職權行使法》第13條規定，每屆立法委員任期屆滿時，除預（決）算案及人民 請願案外，尚未議決之議案，下屆不予繼續審議。以及國會在野黨亦緊抓國務機要費案而連續提出3次罷免案，使得軍購案再次 遭到延宕。國民黨最後在黨主席馬英九表示「與民休息」的立場後，「重大國 防投資暫行條例草案」才於12月29日立法院第6屆第4會期第14次會議，經提報 院會一讀後交付有關委員會審查。⑬ 2、軍購政策遲延情形 行政院於2004年6月2日將「重大軍事採購條例草案」與「中央政府重大軍 事採購特別預算案」函送立法院審議，立法院於第5屆第5會期第21次程序委員 會首次列入院會議程（草案），惟因朝野黨團無共識之情形下，先後在程序委 員會遭到在野（多數）黨要求暫緩列案，總共歷經游錫堃、謝長廷、蘇貞昌三 任行政院院長、四次的修改三項軍購經費，最後以追加63億預算的編列方式， 才勉予排入立法院議程，於2006年12月29日立法院第6屆第4會期第14次會議， 經由表決多數通過交付國防、預算及決算兩委員會審查。姑不論軍購案是否應 該通過？抑或哪個政黨應該為軍購案負起最大的責任？然而在野（多數）黨在 程序委員會以多數決方式，連續超過70次會議阻擋該案列入議程，確實造成政 府重大政策遲延、立法延宕，以及府會關係緊張衝突等現象。如果將其對照過 去國民黨執政時期，類似這種國防重大軍購案，例如1993年立法院通過的《採 購高性能戰機特別預算案》，行政部門並不須要如此費時耗力，但因政黨輪替 後的府會關係變遷，行政部門編列的特別預算案時常必須花費相當多的人力和 時間與在野黨溝通上，而在溝通時，亦必須準備相當多的報告跟說帖，才足以 說服在野黨，可見得不同政府型態確實嚴重影響國會對於重大議案之審議。爰 將軍購案在程序委員會遭緩列之情形整理成表六所示： ⑬ 行政院軍購案最初以「重大軍事採購條例草案」名稱函送立法院審議，歷經多次修改3項 軍購經費，最後改以「重大國防投資暫行條例草案」函送立法院審議；嗣經2006年12月 29日立法院第6屆第4會期第14次會議決定交國防、預算及決算兩委員會審查；2007年1月 11日審查會完成審查後決議本案院會進行二讀前，需先交由黨團協商；立法院議事處於 同月15日函請民進黨黨團召集協商。
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（二）公民投票法 台灣前途由台灣人民自主決定，一直是民進黨的長期主張，因此早在1993 年第2屆立法院時，民進黨籍立委蔡同榮即率先提出不設限的「公民投票法草 案」，允許人民得就國旗、國歌、國號、領土變更、國家主權、及其他全國性 重大政治議題等進行公投；接著，立委林濁水、黃爾璇、郁慕明、高育仁、趙 永清亦相繼提出各自的公投法版本。但由於當時國民黨仍持保守態度，致使本 草案無疾而終。 2001年10月李前總統應扶輪社之邀發表專題演講時表示，面對中共的併吞 威脅，台灣應該要有公民投票制度；陳水扁總統接著表示，國會改革在立委選 舉後必定成為全民運動，公民投票之世界潮流任誰也無法抵擋，倘國會在野黨 杯葛此法案，將不排除直接訴諸民意。第5屆立法院開議後，民進黨積極倡議 由公投來解決包括核四續建等爭議性公共議題，立委蔡同榮在獲得該黨全力支 持下，於2002年2月再次提出「公民投票法草案」。 1、公民投票法函送立法院審議始末 公民投票法由於牽涉到國家定位問題的「主權自決投票」，以致引起社會 與朝野政黨長年的激辯和攻防，國親擔憂執政黨走向「法理台獨」，因此該案 的立法時程一直遭到延宕，直到2003年6月隨著國親對外宣布支持公投的立場 轉變下，朝野政黨密集進行多次的協商，然而始終無法獲致最後的共識。同年 9月立法院第5屆第4會期開議後，各政黨受制於隔年總統大選的民意因素，因 此陸續有台聯黨團、民進黨黨團、國親黨團，以及行政院各自提出所屬「公民 表六 軍購案遭到緩列之次數和期間一覽表 議案名稱 緩列次數 緩列期間 重大軍事採購條例 71 2004.6.8~2006.12.26 資料來源：立法院程序委員會（2004-2007）。投票法」版本。11月27日立法院第5屆第4會期第12次會議，歷經朝野冗長的發 言與激烈的對決後，終於完成該法三讀立法程序，然而由於該法中具關鍵性條 文，都是經由朝野對立表決，且最後均以國親所提版本通過，因此行政院對於 立法院通過本法後，其中部分條文認為有窒礙難行之處，乃經由總統核可，立 即移請立法院覆議，並擬將透過釋憲及修法等三管齊下，逐步達成落實直接民 權。 行政院於2003年12月12日移請立法院覆議，該覆議案嗣經立法院投票表決 仍維持立法院原決議，立法院於2003年12月22日將「公投法」咨請總統公布並 函復行政院查照，總統隨於12月31日在執政黨立委的見證下公布本法。「公投 法」經總統公布生效後，總統立即發動第一次全國性公投，於2004年3月20日 舉行的總統、副總統選舉時，同時合併舉行所謂防衛性公投。但在執行過程中 產生了許多為人詬病之爭議點，是故，行政機關為利未來公投制度之施行，於 2005年1月5日行政院會議通過「公民投票法修正草案」，函送立法院審議，但 由於立法院第5屆第6會期即將休會，且第5屆立委任期亦於月底即行屆滿，使 得該修正案最後擱置於程序委員會，未及審議。 隨著第5屆立委任期屆滿後，依《立法院職權行使法》第13條有關「屆期 不續審」之規定，上述「公民投票法修正草案」須再由行政院重行提案，送請 立法院審議；然而，第6屆立委選出後，立法院的政黨生態仍是三黨不過半的 態勢，民進黨政府認清此一政治現實，遂改任命溫和派的謝長廷擔任閣揆。內 閣小幅改組後，新任閣揆提出「和解共生」的理念，冀望緩和過去朝野劍拔弩 張的對峙態勢，因此主動將包括該法等爭議性法案，暫緩送請立法院審議；迨 至任務型國民大會於2005年6月7日複決通過憲法修正案後，行政院即順勢將該 法修正案送請立法院審議。第6屆第2會期開議後，行政部門與民進黨黨團即積 極推動將該法列入院會議程，但始終無法獲得在野（多數）黨之認同，「公投 法」修正案分別在第2、3會期之歷次程序委員會編排院會議事日程會議中屢遭 在野（多數）黨阻擋，一直無法排上院會議事日程，致使該法修正案繼續停滯
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在程序委員會中。 第6屆第4會期立法院內政及民族委員會召開會議審查該修正案，然因與會 委員對公投審議委員會應否設置、公民投票事項是否須經公投審議委員會認 定、全國性公投之主管機關、總統可否發動公民投票等事項存有爭議性，立委 朱鳳芝提案建請停止討論，全案均保留協商逕送院會處理。至此，該修正案進 入黨團協商4個月冰凍期，迄第6屆結束前院會尚未完成議決。 2、公民投票法修正草案遲延情形 公投是繼國會改選、總統直選之後的近代民主重大工程，而國民黨長久以 來一直將公民投票與台灣獨立劃上等號，認係違反憲政體制，故反對採用；直 到2003年總統大選前夕，一方面為了摧毀民進黨的「諮詢性公投」計畫，另方 面由於連宋在公投制憲問題上處於被動，導致民調下滑，因此國親決定改採正 面迎擊的策略，力圖在選戰最後階段，不再與民進黨糾纏在這些問題上，而將 焦點儘早轉移至其他民生議題上。是以，這部爭議長達10年的公民投票法制化 過程，才終於得在是年11月27日完成三讀立法程序。 「公投法」於2003年11月27日立法院三讀通過後，經行政院對於部分條文 移請覆議及立法院決議維持原案，嗣於2004年3月20日施行第一次全國性公投 後，產生許多爭議。故行政院基於現行法若干條文之間有衝突、矛盾之處，甚 至部分條文違反權力分立原理及直接民主精神，造成窒礙難行，於是決定予以 補救。惟因立法委員改選前的朝野對立氣氛未見緩和，而行政院卻仍選在第5 屆立委任期即將屆滿前，將「公投法」修正案送請立法院審議，導致該修正案 隨著第5屆立委屆滿而遭廢案命運。第6屆以來由於內閣改組，新任閣揆為展現 善意，暫時將具爭議性法案緩送立法院審議，直到6月，配合修憲案之通過， 行政院於7月4日將該法修正案函送立法院審議，但由於朝野之間仍存有甚大的 爭議，其中尤其第五章公投審議委員會相關條文，曾經覆議維持立法院原作決 議，行政院逕行修正刪除是否有違憲之虞亟待釐清；另外於所謂防衛性公投中，有關軍購政策之公投並未通過，但行政機關仍執意編列特別預算，導致朝 野對軍購案的激烈爭執；以上種種爭執點，導致影響本案審議的進程。爰將公 投法修正案在程序委員會遭緩列之情形整理成表七所示： （三）監察委員同意權行使案 前已述及，議事阻撓有時僅能達到拖延之效果，有時卻能封殺一項提名 案，茲舉立法院暫時封殺對總統提名監察院正、副院長和監察委員之例子說明 如下： 1．監察委員同意權案咨送立法院審議始末 依《中華民國憲法》增修條文第7條第2項規定，監察院設監察委員29人， 並以其中1人為院長、1人為副院長，任期6年，由總統提名，經立法院同意任 命之。 茲因第3屆監察院院長、副院長及監察委員任期於2005年1月31日屆滿，總 統陳水扁依據上述規定，提名張建邦、蕭新煌、李伸一、趙榮耀、呂溪木、黃 武次、謝慶輝、黃煌雄、邱清華、洪昭男、葉金鳳、張富美、林志嘉、吳豐 山、高秀真、楊平世、林筠、黃惠英、黃爾璇、劉玉山、蔡明華、劉永斌、呂 新民、尤美女、顏錦福、陳宏昌、洪貴参、周慧瑛、郭吉仁等29人為監察院第 4屆監察委員；並以張建邦為院長、蕭新煌為副院長，於2004年12月20日咨請 第5屆立法院行使同意權，但由於第5屆立法委員任期屆滿在即，加上在野黨對 表七 公投法修正案遭到緩列之次數和期間一覽表 議案名稱 緩列次數 緩列期間 公民投票法修正草案 32 2005.1.18~2005.1.31 2005.7.4~2006.9.26 資料來源：立法院程序委員會（2005-2007）。
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於提名人選及提名過程存有疑義，因此在第5屆立委任期屆滿前所剩的5次程序 委員會中，均遭在野（多數）黨阻撓列入院會議程。 第6屆立法委員於2005年2月1日就職，依《立法院職權行使法》有關「屆 期不續審」之規定，本案需再由總統重新送請立法院審議。然而總統府對於總 統咨文是否受限於立法院「屆期不續審」的看法不同，因此延遲至4月份才應 在野黨之要求重新送審，並強調這是「意見說明」而非「重提咨文」，同時期 盼立法院能儘速行使監委被提名人的同意權，俾讓我國憲政體制順利運作。然 而由於總統依原監委提名名單送審，以及在野（多數）黨對於總統提名的監 委審薦小組成員仍頗多意見，⑭ 因此，在歷次的程序委員會審定議事日程會議 中，繼續遭到在野（多數）黨以暫緩列案的方式，阻撓於議程外，迄今仍未完 成提報院會交付全院委員會審查之程序。 2、總統人事提名案遲延情形 本案自2004年底總統提名之第4屆監察院正副院長與監察委員人選，咨請 立法院同意案，皆於立法院程序委員會遭到國親聯盟緩列不予處理，由表八可 以看出，截至第6屆結束前，總共緩列次數是73次，緩列時間更超過2年以上， 導致目前監察院正副院長與監察委員都處於缺位狀態，此為國會在野黨運用多 數成功封殺總統人事提名案的顯著例子。爰將監委同意權行使案在程序委員會 遭緩列之情形整理成表八所示： 表八 監委同意權行使案遭到緩列之次數和期間一覽表 議案名稱 緩列次數 緩列期間 監委同意權行使案 73 2004.12.21~2007.6.12 資料來源：立法院程序委員會（2004-2007）。 ⑭ 國民黨執行長曾永權指出，陳總統提名的監委審薦小組成員—台灣高鐵公司董事長殷 琦，監察院已先後接獲8件針對她的檢舉案，明顯不適合擔任監委審薦委員職務。伍、結論與建議
本文旨在透過議事阻撓觀點探究我國中央分立政府運作之影響，茲依據以 上所得之資料加以分析、探索，並相互印證後，提出研究結論。本節共分成三 部分，第一部分為研究發現，第二部分為研究建議，第三部分為本文之總結。 一、研究發現 在歷經2000年及2004年總統大選後，所形成中央政府的行政部門與立法部 門分別由不同政黨所掌控的政府狀態，本文透過議事阻撓觀點從立法院議事運 作切入，分析比較一致政府時期與分立政府時期之差異，並輔以個案介紹，作 為說明分立政府運作下之影響。茲將本文所獲致的研究發現，說明如次： （一）程序委員會階段的議事阻撓在分立政府型態下較容易發生 前述針對程序委員會在不同政府型態下之議事阻撓比較，可以看出在野黨 採取類似美國參議院提出「緩議」（Holds; to Place a Hold）的議事阻撓方式， 在程序委員會以暫緩列案方式企圖全面封殺與該黨主張扞格不入的所有議案， 而執政黨亦不甘示弱，在院會報告事項一讀時，針對在野黨委員之提案提出異 議的議事阻撓方式加以反制、報復，以致經過程序委員會審定完成的議案又再 度退回程序委員會中，這就是前已述及「多重緩議」（Multiple Holds）或「反 制緩議」（Counter Holds）之複雜現象。由此可見，行政部門與立法部門若由 不同政黨所控制時，議事阻撓現象勢將不可避免。 （二）一致政府傾向於政黨內部合作—分立政府則呈現出政黨競爭的本質 根據程序委員會出現議案遭阻撓的情形統計，本文發現隨著政府型態從一 致政府時期演變到分立政府時期，阻撓議案的次數呈現攀升的現象，可見得行 政權與立法權同屬一個政黨掌控的一致政府時期，行政與立法擁有相同的選舉臺灣民主季刊
目的與利益，致使國會的多數黨較易配合行政部門提出的政策，行政與立法會 透過合作的基礎，共同推動政策合法化，以促使政府績效的展現；反之，行政 權與立法權分屬不同政黨掌控的分立政府時期，由於政黨間彼此有競爭，且各 自存在著不同的選舉考量，這時掌控國會的在野（多數）黨遂轉變成抵制行政 部門的守門員角色，以抑制政府施政的績效展現。 （三）府會分立下之府會關係較易引發對峙與衝突 根據程序委員會審定議事日程草案時所出現政黨對立表決的情形統計，本 文發現隨著政府型態從一致政府時期演變到分立政府時期，對立表決的次數呈 現攀升的現象，且愈來愈趨向藍綠對決；再按各屆出現表決的平均會議次數， 分立政府時期（第4屆第4會期至第6屆）佔63%，一致政府時期（第2屆至第4 屆第3會期）是13%；由此明顯差異，足見分立政府時期的府會關係較一致政 府時期容易引發對峙與衝突。職是之故，不同的政府型態實為影響國會議事運 作順暢與否的主要原因。 （四）府會關係劍拔弩張易導致嚴重的立法滯塞 立法院第4屆第4會期間，行政院不理會立法院的決議，逕自宣布停建核 四，引來在野黨強烈譴責，抗議行政權獨大，最後不僅反應在政黨協商方面— 在野黨揚言將關閉與行政部門和執政黨進行各項議事協商，更施以緩列所有行 政院法律案和行政命令案作為反制和報復。可見得這種因府會關係緊張衝突所 形成的兩院僵局狀態，將導致立法滯塞、政策停頓和缺乏效率。 二、研究建議 本文雖嘗試採用作為補充過去相關研究的測量指標，但礙於研究時間的因 素，僅針對立法流程中的程序委員會階段和案例介紹之研究結果發現，作為推 論分立政府運作之影響，在解釋論證上仍是稍嫌不足的。因此，對於分立政府運作所可能產生之結果和影響，仍有必要從不同面向詳加觀察，建議後續研究 者除了另採不同的觀點切入外，亦可選擇幾件引起社會大眾關注的議案作質性 探討，例如，持續觀察2008年的國會改選和總統大選後的政府型態，探討包括 軍購案、監委同意權行使案、政黨黨產案等極具爭議性議案的審議情形，是否 與目前分立政府狀態下有所不同；抑或專注其他近年來發生的重大事件，例如 「中選會組織法草案」與「97年度中央政府總預算案」的朝野僵局，以及民進 黨執政時期執政黨所亟欲推動的國營事業機構正名運動等，朝野政黨對於諸如 此類的議題所持之立場與主張為何，藉以說明分立政府所造成的影響層面。如 此，當可舉出反證或佐證分立政府運作的影響程度，以積累更為客觀且豐實之 理論基礎。 三、總結 針對本文研究目的，筆者經研究結果總結如下：我國中央分立政府運作 下，國會在野多數黨慣於議案審議流程中的程序委員會階段，採取狀似美國參 議院提出「緩議」的議事手段來阻擋行政部門或執政聯盟（民進黨、台聯黨） 所提出與該黨主張相左的政策、法案、甚至人事案排入議程進行審查的程序， 致使眾多議案停滯於程序委員會，進而衍生行政立法對峙、僵局、衝突等問題 叢生，筆者以為，造成如上的現象，除了我國憲政體制權責未明之因素外，執 政當局昧於國會結構仍屬朝小野大之政治現狀，不重視與立法院的溝通和協 調，每逢選舉都企圖激化族群、引發對立，且不斷污名化立法院與在野黨是國 家社會的亂源所在，終致加深行政立法的緊張衝突局面。是故，在今（（2008）2008） 年520前陳總統不願釋出權力與在野黨共享的情形下，在野黨勢必借助其在國 會多數的優勢，強力監督政府之施政，如此一來，行政立法兩院的對立關係將 會持續下去。這就是民進黨執政這8年來所遭遇的政治難題，然而，有一部分 人認為這是在野政黨因總統大選輸掉後的非理性杯葛行為，筆者經由本文之研 究結果推論，我國當前所面臨的政治僵局乃屬於分立政府與一致政府之爭議，
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誠如美國的研究文獻指出在分立政府狀態下，行政權與立法權分屬不同政黨掌 控時，由於政黨間意識型態的差異，且各自盤算著不同的選舉目的與利益，因 此為了贏得選舉取得執政，掌控行政部門的政黨必會透過政策推動來提高施政 績效尋求連任；反觀掌控立法部門的政黨等必然會借助其在國會多數的優勢， 藉由監督制衡來遂行掣肘、阻撓行政部門的施政表現，以創造下次政黨輪替之 機會為目的，當可印證。總而言之，本文認為我國中央分立政府運作之影響， 對照於美國學界的研究結果，似乎較傾向以Sundquist為首的學派所主張的論 點，亦即分立政府較易造成政策制定之滯塞、停頓、減弱政府運作的效率和效 能，以及行政部門與立法部門的緊張衝突和僵局等現象。 鑑於我國中央分立政府運作所形成的府會對峙、衝突、僵局等憲政困境， 參酌實施總統制的美國，憲法賦予總統覆議權，亦即總統就國會通過之法案倘 有不同意見時，可於國會將法案送達總統公布10天內，退回國會覆議之，此時 總統可以三分之一的少數來對抗三分之二的國會多數，以化解行政立法的憲政 僵局困境，這種覆議權的制度設計，原旨即在改善行政立法互動不良時所造成 的僵局解決之道。反觀我國的憲政體制設計，學界說法紛紜，惟憲政運作經驗 已然朝向總統制的政府體制傾斜，行政院院長自總統直選後明顯已淪為總統兌 現政策支票的幕僚長，致使我國行政與立法權的互動模式較為接近總統制下之 一致與分立政府，而可能造成掌控行政部門與立法部門之政黨間因政治主張相 背而馳而互相掣肘、紛爭不斷（例如立法權阻撓總統人事提名權和重大政策推 動等）；不過，我國中央分立政府運作之結果和影響，除了形成行政部門與立 法部門的對抗外，尚包括政黨與政黨間的衝突對立，此點立論得由前述分析緩 列在程序委員會之議案中，除了包括政府提案外，委員提案之數量亦相當可觀 獲得印證，這是本文研究我國分立政府運作情形的一項特徵發現。至於分立政 府運作所造成的結果和影響之解決途徑，我國行政首長擁有的否決權即覆議 權，憲法設計為全體立法委員二分之一以上維持原決議，行政院院長即應接受 該決議，且總統無權主動解散國會。基此，在當時總統不願釋出由國會多數黨組閣，且在野多數黨亦怯於行使倒閣權的情形下，行政立法的關係將陷入長期 僵局，導致政府的重要施政理念和重大政策難以落實執行，這就是我國憲政體 制不明所造成無法有效化解分立政府運作下之行政立法僵局的機制。
