一、分析架構與分析資料來源
美國 FMLA 自一九九三年通過實施以來，歷時十餘載，該法對員 工育嬰休假之執行成效有何影響與改變，值得吾人以執行後評估觀點 予以檢視。至於如何進行執行後評估，學者 Starling (1988) 曾提出下 列七項準則，作為評斷政策執行良窳之檢驗工具：坽產出（output）：
藉由政策施行前後若干數據的變化加以測量，可據以評斷政策的成 效；夌副作用（side-effects or externalities）：有些政策執行後會有始 料未及的副作用，如副作用太大，政策即屬失敗；奅效率（efficiency）：
依政策投入與產出本益比之高低，可瞭解政策效益之有無，是衡量政 策良窳之重要準則；妵策略（strategy）：係指相關法令之訂定，是否 經由一致性之政策規畫而來，各項配套措施，有無長期政策取向以為 依據；妺順服（compliance）：成功的政策應符合民意，立意良好卻未 得民心，政策亦告失敗；姏公平（justice）：政策所涉及之利害相關人 既多且雜，能否公平考量並顧及各利害相關人之利益，也是評估政策 執行成敗的重要準則；姎介入效果（intervention effect）：政策執行後 得到預期效果者，政策才有價值。
為有效探究美國一九九三年FMLA通過後育嬰休假之實施成效，
本文將以上述Starling (1988) 政策評估觀點作為分析架構。所採擷據以 作為分析對象的綜合性資料（aggregate data）來源有三：坽勞工部勞 工統計局（Bureau of Labor Statistics, BLS）一九九○年至一九九七年 的「員工福利調查報告」（Employee Benefits Survey）2；夌勞工部勞
2 此一調查針對私部門員工人數 100 人以上的單位，在一九九一年、一九九三年、一
工 統 計 局 一 九 九 ○ 年 至 一 九 九 六 年 的 「 全 國 長 期 青 年 人 口 調 查 」
（National Longitudinal Survey of Youth, NLSY）3；奅Westat公司一九 九五年與二○○○年的「員工家庭暨醫療假政策實施調查報告」4。
本文認為藉由 Starling (1988) 政策評估觀點，針對上述三大綜合 性資料中 FMLA 施行前後員工休育嬰假情形進行檢視，除有助於深入 瞭解美國聯邦政府未來如何針對育嬰假政策內容加以調整、延續、終 止或重組之可能發展外，亦可藉由美國育嬰休假政策之檢討實例，作 為我國未來訂定育嬰休假政策及施行細則之重要參酌，此乃本文採用 政策評估觀點作為分析架構之主要實務動機所在。
九九五年與一九九七年的家庭假範圍變化，以及員工人數 100 人以下的單位，在一 九九{年、一九九二年、一九九四年、與一九九六年的家庭假範圍的變化，分別加 以比較；調查的內容包含：員工服務部門、單位大小、與員工兼職工作狀態等資料。
BLS所作的員工福利調查資料，提供了吾人有關一九九{年代家庭假範圍變化的全 3 貌。
所謂NLSY，係指涉全美青年男女的人口樣本資料。自一九七九年起，美國勞工部 勞工統計局每年會對全國青年人口作定期抽樣調查。為進一步了解一九九{年代期 間家庭假範圍的變化情況，NLSY在一九九{年、一九九一年、一九九二年、一九九 三年、一九九四年與一九九六年特以 25 歲至 39 歲適值育兒年齡人口為對象進行員 工休假範圍調查。由於涵蓋人口與勞工市場的資訊，例如服務部門性質（公立∕私 立、或自營）、服務單位員工人數、與州立法之有無等，有助於吾人瞭解一九九{
年代青年員工的家庭休假情形，並進一步檢測及比較有無FMLA規範下勞工家庭假 權益之差異所在。
4 Westat公司接受美國勞工部勞工統計局之委託，於二{{{年夏、秋曾向 1,839 家私 人公司抽樣訪查了 2,558 位自一九九九年一月起受僱的美國員工，有些是受FMLA 規範，有些則否。所調查的內容，大致包含三大類：坽申請家庭與醫療假者人數（有 1,229人）。夌有請假需求，但未提出請假者人數（有 203 人）。奅其他員工–––不 需或未申請家庭與醫療假者人數（為 1,126 人）。如同Westat公司於一九九五年所 作的調查一樣，本項調查不包括公部門組織。
二、實施成效檢討
美國育嬰假政策之實施成效，在應用 Starling (1988) 的七項政策 評估準則加以檢視後，如表 4 所示，吾人發現，美國育嬰假政策整體 實施成效未如預期之大，象徵意義似超乎實質政策意義。針對七項準 則之評估結果，茲一一詳述如后。
表 4 美國育嬰休假實施成效檢討
評估準則 美 國 育 嬰 休 假 實 施 成 效
產 出
受保障員工人數確有增加，申請父親假人數由一九九一年的 27%，
增加為一九九七年的 95%，產假由一九九一年的 39%，增加為一九 九七年的 95%。FMLA 確實發揮政策產出預期效用。
副 作 用 84% 的公司並未因 FMLA 增加營運成本。員工請休育嬰假對公司 生產力與獲利能力並無影響，故無副作用。
效 率 78% 員工有育嬰假需求卻未提出，顯見執行效率欠佳。不過，請休 育嬰假比例已有逐年增多趨勢。
策 略 無相關法令配套措施的訂定，明顯欠缺策略規劃。
順 服
三分之二受 FMLA 規範的公司做了修正，以期更能符合 FMLA 之 規定。整體而言，公司順服度甚高，有 90% 的公司認為 FMLA 的 執行相當容易。
公 平 98% 的公司力行員工職務代理制度，以因應 FMLA 帶來的變動。
惟個別員工之育嬰休假是否符合公平性原則，尚待商榷。
介 入 全美有 18% 員工請休過育嬰假。FMLA 政策介入效果不大，惟在 父親假方面有大幅成長效果。
資料來源：作者自行整理
從產出評估準則觀之，FMLA通過後，受立法保障可休育嬰假之 員工比例範圍確有增加，不過係以中大型公司員工為主（BLS Employee Benefits Survey, 1992-1999）5。至於兼職員工與小公司員工享有產假 與家庭假比例的情形，則只呈現小幅成長，雖不若前者高，不過，已 甚具意義（根據WLSY調查，在一九九六年── FMLA通過三年後時，
仍有 45% 的兼職員工與 50% 小型公司員工欠缺育嬰假權益的享有）
6。因為根據FMLA的法令規定，公司人數 50 人以下的員工及一年工作 時數不足 1,250 小時的兼職員工，本就不在FMLA立法保障範圍之內，
然卻能出現受保障休育嬰假員工人數小幅增加，意謂FMLA確實發揮 了效用。
不過，由 Westat 公司二○○○年調查資料顯示，只有六分之一的 員工提出過家庭假，且 90.1% 的員工全年休假天數也少於 12 週（Cantor et al., 2001）。其中，個人健康因素是最常見的請假理由（佔 47.2%），
只有 17.9% 的員工是以照顧或領養新生兒提出休假申請，是否係因總 量管制結果，排擠了育嬰休假之需求，值得進一步探討。
其次，就副作用評估準則而言，不論是Westat公司一九九五年或 是二○○○年的調查資料顯示，FMLA立法對公司的生產力、獲利力 及成長力等，皆無重大影響（Cantor et al., 2001）。至於員工休育嬰假 期間，對公司的生產力、與獲利能力，亦毫無影響7。由此可見，FMLA 的施行，對受其規範下公司之生產力、獲利力及成長力等，似無所謂
5 中大型公司係指員工人數達百人以上，BLS分別於一九九一年、一九九三年、一九 九五年、一九九七年作調查；未達百人之小型公司，BLS則分別於一九九{年、一 九九二年、一九九四年與一九九六年作調查。
6 根據BLS的調查發現，任職中大型的女性員工，申請產假人數是由一九九一年的 39%，大幅上升至一九九七年的 95%。同樣地，申請父親人數也有巨幅成長，是由 一九九一年的 27%，增加為一九九五年的 86%。
7 根據Cantor等（2001）的調查報告，有 81.2% 的公司表示，員工請休育嬰假，不影 響公司生產力，93.7% 的公司表示不會影響公司獲利力。
的副作用問題產生。
其三，以效率評估準則觀察員工實際使用育嬰假的執行效果時，
吾人發現，部分員工雖有休育嬰假需求但往往未能提出，何以致此？
根據 Cantor 等學者二○○○年所作的調查發現，約有 77.6% 的員工有 休家庭假需求卻未提出休假，係因無力承受請假期間無收入之經濟負 荷。不過，值得注意的是，員工有家庭假需求而未能提出休假的人數，
在二○○○年時的人數比例明顯較一九九五年的人數比例低，意謂著 近來有休假需求且能提出休假員工人數比例，已有逐年增多趨勢，原 因為何，尚待未來作更進一步的探究。
其四，就策略評估準則而言，美國雖身為工業化國家的一員，但 在育嬰假政策方面明顯欠缺相關法令配套措施的訂定，幾乎毫無策略 可言。與法國及德國等其他工業化國家強而有力立法的配合育嬰假政 策之作為相較，可謂相去甚遠。在美國尚在爭論不休應否制定家庭假 立法之際，德國與法國均已實施有給休假多年。法國於一九一三年開 始提供懷孕津貼，德國是一九二七年，而美國則遲至一九九三年始有 FMLA 立法的通過。事實上，一九一九年國際勞動組織即已通過懷孕 保護公約，該公約是第一個，也是最具影響力要求各國政府承認女性 雇員需求的公約，其條文包括下列基本條件的保護：女性的懷孕休假 權、授乳時間、薪資補償、及工作保護等。嚴格以論，美國至今似尚 未完全符合一九一九年 ILO 懷孕保護公約的要求水準。總之，歐洲許 多工業化國家強制產假與親職假不但行之多年，且亦未聞其對經濟帶 來何種傷害。未來如何在育嬰假與其它家庭假政策方面，研訂妥切的 法令實施策略，實深值美國各界省思。
其五，自順服評估準則觀之，可分別自雇員與雇主等兩大觀點評 斷渠等對FMLA立法的順服成效。根據跨黨派成員組成的家庭暨醫療 假委員會在一九九六年所出版「有效的平衡：家庭暨醫療假政策的國
會報告」8 乙書的結論發現，FMLA確實為員工提高了家庭暨醫療假
會報告」8 乙書的結論發現，FMLA確實為員工提高了家庭暨醫療假