本研究為了瞭解全球治理對於國內公共政策制定的影響，分別從國際組 織與跨國行動者兩個觀察面向切入，透過國內基因改造食品管制的個案分 析，得到以下幾項發現，其後並試著以政治經濟學的觀點來解釋研究發現的 意義並提出具體建議：
一、國際組織與跨國行動者之政策影響途徑
（一）國際政府間組織所制訂的協定標準與指導規章直接對國內政策產生約 束力
國際政府間組織如 APEC、CBD、WTO 及 Codex 等相關國際規範的形成，
不僅加速國內政策議程的形成，該組織所制訂的協定、標準與指導規章更是 我國政策規劃的重要參考依據，同時，也使得國內相關立法必須因應上述規 範加以修正，這些國際組織所制定的相關協定、標準與指導規章，都將對國 家政策產生約束力。
就本個案而言，台灣在基因檢驗技術與經驗上的不足，政策制定之初許 多的資訊是仰賴國際組織 APEC 與美國政府及其跨國企業的提供，透過多元 資訊、技術交流、甚至政策學習，皆影響了政策問題的形成與後續政策規劃，
加入 WTO 後，WTO 完全採納聯合國食品標準委員會（Codex）所制定的規 範，其下之「動植物衛生檢疫協定」要求會員國必須基於風險評估，以「科 學證據」為主，來制訂相關法規，同時必須透過諮商與溝通。行政院衛生署 根據世界衛生組織、聯合國糧農組織、經濟合作及開發組織及食品標準委員 會所發展出來的「實質等同」原則，來執行我國上市前之食品安全評估；並 參考歐盟與日本模式，針對食品、食品添加物透過立法與修法，採取強制查 驗登記制度，以及上市後的強制標示制度。國內決策體系針對基因改造食品 所發展出來的「科學證據」、「實質等同」、「強制查驗登記」與「強制標示」
等原則、標準與制度，顯然受國際政府間組織的影響甚深，因而也造成了國 內基因改造食品管制政策的變遷，此即是將全球治理 （理論）與國內政策（實 務）結合的最佳實例，換言之，「透過國際法制之國內法化，使國內之立法與 決策直接與國際接軌」。
本研究證實了 Bernstein and Cashore（2000：78-81）、Cortell and Davis
（1996：454）、Goldstein et al.（2000：398-399）、Post（2003：9）、鄭端耀
（1997：13）、宋學文（2001b：19）等人的觀點，他們都認為國際（組織）
協定影響國內政策的程度是透過廣泛的國際法規或典則，對國家產生拘束義 務；此外，本研究也與陳俊宏（2000：11）、Post（2003：8）等人的觀點一 致，他們提出國際政府間組織為提供「資訊交換」與「政策學習」的最佳舞
台，本研究證實了研究假設 1-1，1-2，與 1-3。
受限於兩岸困局下的特殊外交處境，我國既非聯合國生物多樣性公約組 織（CBD）或聯合國食品標準委員會（Codex）的會員或締約國，由於台灣 在基改動物、基改食品的檢驗方法標準，都頗有研究與經驗，卻無法對國際 規範表達意見，殊為可惜（高文彥，2004：81）。即使在可參與的國際組織會 議中，我國仍須要透過美國的幫忙傳達我國的立場，以致形成參與討論的不 足，雖然很尷尬很不體面，但是我們還是會盡量去遵守國際的規範，我們還 是不能自外於國際規範，尤其我國是以貿易起家，深怕遭到國際制裁，從政 治經濟學的觀點來看，這種主動且自願遵守國際規範的政治考量，其背後的 意義乃著眼於台灣經濟的整體利益，此即是台灣的特殊性之一。這與美國對 台灣的獨特影響力相比，兩者對台灣的影響力是無分軒輊的：由於台灣與美 國經貿關係最為密切，台灣又高度依賴美國大宗穀物黃豆與玉米的進口，加 上台灣關係法是美國國內法的一部份，美國對台灣的安全有協防與軍售的義 務，又有準官方機構美國在台協會的設置，這種近水樓台的影響力自是異常 獨特的，針對基改食品政策，美國政府平時扮演的是運用第三面向權力進行 偏好塑造的角色（見前述美國對台灣的特殊影響力管道），關鍵時刻則扮演臨 門一腳的角色（當跨國企業與台灣政府在查驗登記部分發生爭執時，美國在 台協會會出面幫忙溝通釐清問題的癥結所在），它比實際決策面向（第一面向）
的影響力還要更廣、更深，美國政府的這種大費周章、不厭其煩的政治舉動，
只因為其背後牽涉到美國龐大的生技產業利益，透過政治經濟學的觀點，更 能理解政治現象背後的經濟意涵。其實與美國在基改產品有貿易衝突的歐 盟，它透過運用「預防原則」作為政治手段，其背後所著眼的也是全球的經 貿利益與廣大市場，這種政治經濟學的解釋也是可以說得通的（參照前註 3）。
（二）跨國企業透過提供最新基改技術資訊、與產業公會建立聯盟形成網絡、
或透過科學家、立委與 AIT，直接與間接影響國內政策制訂
生物科技跨國企業藉由市場依賴的特性，無形之中形塑國內政策問題。
在本個案中，尤其是在政策規劃與合法化階段，他們主要扮演「資訊提供」
的角色，與政府部門、產業、學界的資訊技術交流，企圖形塑整個大環境對 生物科技以及衍生產品的認同，降低大眾的抗拒程度，他們提出基因改造食 品可以抗疾病、蟲害、乾旱、降低殺蟲劑使用量，並提高農產品產量及營養
的強化，這些都有助於人類的健康與發展，並主動提供基改專家的技術意見 及取得美國 FDA 許可的方法給政府參考，這就是 Keohane and Nye（1998：
86）所謂的軟性權力的運用，或 Steven Lukes（1974）所謂的第三面向權力 的運用，讓對方在不知不覺中認同接受跨國企業的觀點，跨國企業的作法與 美國政府（見前述美國政府對台灣的特殊影響力管道）如出一轍。
跨國企業並聯合國內產業協會、進口公會與廠商建立聯盟，直接與政府 部門進行談判與溝通，此點與 Bernstein and Cashore（2000：78-81）的說法 不謀而合，後者認為跨國企業對國內政策過程的滲透，乃是藉由提供資訊
（源）、知識、訓練與財源給國內既有的團體，經由資訊（源）分享與建立聯 盟等策略，進行政策影響與遊說。此外，跨國企業也會透過公信力的第三者，
如科學家與立法委員等間接向政府進行政策遊說。值得注意的是，跨國企業 在必要時，有來自母國政府的支持，例如美國在台協會的政治影響力，AIT 曾在關鍵時刻扮演臨門一腳的角色，化解政府與跨國企業在查驗登記部分之 爭執；而且在立法院會期審議基改食品相關法規時，AIT 官員會主動前來關 切施壓，提出他們贊成或反對的意見。並且美國各部會官員於首府華盛頓每 月固定見面一次來協調促銷生物科技方案，其目的在為大型跨國企業打開國 外市場以銷售基因改造種子與相關產品，這是美國政府與跨國企業在基因改 造食品議題攜手合作的典型，也是政治手段與經濟利益水乳交融的充分體 現，這正是政治經濟學議題長期關注的焦點所在。此點與 Willetts（1997：292）
觀點一致，Willetts 認為跨國企業一旦面臨到地主國政府一般性經濟政策或相 關健康、安全標準改變之際，會請求駐在地主國之大使館或協會團體直接提 供協助，以進行遊說。
而案例一與案例二都是基於共同利益而利用既有的網絡，由跨國企業帶 頭作為主體行動者，並聯合國內公會、協會與廠商進行 Bachrach and Baratz
（1970）所謂的「第二面向權力的運用」（政治經濟學觀點），將「食品衛生 管理法修正案」（GMOs 含量超過 5%即不能進口的管制條文）與「基因產品 環境衛生保護法草案」（對基因產品課徵一定數額之特種公課）雙雙封殺於進 入決策之前，使之無法進入一讀程序，這也是跨國行動者影響國內決策的另 一種模式。
以上研究發現，印證了全球治理網絡中的代理人－「跨國企業」與國內 政策結合的最佳實例，跨國企業所構築的多層行動網絡廣泛含蓋了：美國在
台協會、國內產業公會、進口協會與廠商、科學家與立法委員，本研究證實 了研究假設 2-1，2-2，與 2-3。
以上（一）與（二）都証實了基因改造食品的政策制定不能只考慮國內 因素，國際組織的影響、美國政府與跨國行動者及其所構築的多層網絡關係 所扮演的角色是無法全然忽略的。這也使得傳統專屬主權國家的治理權威逐 漸走向多層次（包含全球與區域國際組織、跨國、國家等）與多元權力中心，
這正是全球治理議題探討的主要範疇，也凸顯全球治理在台灣的體現。
（三）政策的影響機制（mechanism）乃是透過基改資訊的提供與交流及政 策學習
綜合（一）與（二）我們也發現國際組織對國內政策制定的影響機制，
乃是透過提供協定、標準與指導規章等食品管制資訊，來規範各國食品安全 與環境衛生安全政策，並在國際組織會議場合APEC與WTO進行資訊的交流 與政策學習，促成各國政府管制與風險分析能力的建立與提升；美國政府透 過對台灣的特殊影響力管道（含蓋提供視訊會議與網站、舉辦媒體訓練與研 習課程、關切APEC會議議程安排、前往APEC國家舉辦訓練與宣導座談會、
甚至邀請相關政府官員與民間團體前往美國實地參觀與觀摩），與跨國企業藉 由提供技術資訊（源）與知識給國內公會、協會與廠商，並與政府部門、產 業、學界作充分的技術資訊交流，其共同目的都在企圖形塑整個大環境對生 物科技以及衍生產品的認同，降低大眾的抗拒程度，它比實際決策面向的影
甚至邀請相關政府官員與民間團體前往美國實地參觀與觀摩），與跨國企業藉 由提供技術資訊（源）與知識給國內公會、協會與廠商，並與政府部門、產 業、學界作充分的技術資訊交流，其共同目的都在企圖形塑整個大環境對生 物科技以及衍生產品的認同，降低大眾的抗拒程度，它比實際決策面向的影