全球治理對台灣基因改造食品管制政策制定的影響 - 政大學術集成

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Public Administration & Policy, No.48 June 2009 pp.1～62

全球治理對台灣基因改造食品管制

政策制定的影響

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潘若琳

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、顏良恭

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、吳德美

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摘要

本研究從觀察台灣基改食品政策領域的特色著手，發覺其大都與國際規範息息相關，因而促使我們去關注國際組織與跨國行動者的影響力所在。本文從全球治理的角度，探討國際政府間組織、跨國企業與國際非政府組織，如何影響台灣的基因改造食品管制政策的制定？透過全球治理文獻的檢視，本文指出主要的政策影響途徑、主要的行動者、基因改造食品的領域現況，從而提出兩大有待實證的假設，並透過文獻分析與深度訪談方法，進行實證研究，同時以政治經濟學的觀點對研究結果提出解釋，包括何以台灣主動且自願遵守國際規範，何以美國政府及其跨國企業在基因改造食品議題上緊密攜手合作，何以歐盟緊抓預防原則不放，因為背後都牽涉到龐大的經濟利益；本研究也指出由於台灣政經結構的限制，以至於必須有所抉擇，例如不採歐盟預防原則係因有政策執行上的困難，由於我國是大宗穀物進口依賴度相當 * _{感謝國內外所有受訪者，於寫作過程中提供的寶貴意見與協助，同時感謝匿名審查人} 的指正。 ** 國立政治大學公共行政學系博士候選人，電子郵件：linways@tpts8.seed.net.tw。 *** 國立政治大學公共行政學系教授，電子郵件：lgyen@nccu.edu.tw。 **** 國立政治大學國家發展研究所副教授，電子郵件：dmwu@nccu.edu.tw。收稿日期：97 年 4 月 8 日。接受刊登日期：97 年 12 月 8 日。

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高的國家，如果動輒以預防原則而又無充分科學證據顯示其可能危害人體或環境，進而拒絕基因改造食品的進口，恐易遭致進口國（主要是美國）的貿易抵制或報復，而我國是經不起這種對抗與打擊的；更何況美國是生技技術產業發展的龍頭，我國近年來汲汲於發展生技產業，都以美國的發展模式及管理制度為主要參考對象。此外，本研究中的案例一與案例二都是基於共同利益而利用既有的網絡，由跨國企業帶頭作為主體行動者，並聯合國內公會、協會與廠商進行 Bachrach and Baratz（1970）所謂的「第二面向權力的運用」，將法案封殺於進入決策之前，使之無法進入一讀程序。最後，國際非政府組織在本個案中扮演的是一個諮詢顧問的角色，必須由國內民間團體主動與其聯繫進行資訊交流，雙方才會有所互動，相對而言，反而是國內民間團體對政策制訂過程具有一定的影響力。關鍵詞：全球治理、基因改造食品、國際政府間組織、跨國企業、國際非政府組織、公共政策、政治經濟觀點

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壹、前言

Pippa Norris在《Governance in a Globalizing World》一書中指出，全球化對於政府治理的最大影響，將是朝向「多層級治理」（multilayered governance）及「政治權威分散」（the diffusion of political authority）的趨勢發展，民族國家的角色將因為區域貿易體的形成而改變。不僅治理權威從傳統中央政府治理逐漸擴張至私人企業及第三部門；就治理層級而言，超國家層級（super-national level）1_{包含國際政府間組織、跨國企業、國際非政府組織等} 行動者的政策角色亦日漸重要（Norris, 2000: 155-156）。實務上，隨著全球化的發展，許多公共政策議題正逐漸朝向全球性的趨勢。以全球環境議題為例，當我們看到澳洲政府對於境內民眾罹患皮膚癌的人數不斷升高，卻束手無策之際，源自於全球臭氧層的破壞所造成的跨國環境問題，突顯出政府無法單以「國內」政策制定解決問題的困境。有鑑於此，近來有關「全球治理」、「全球公共政策」的相關研究，在國內、外不同學科之間有如雨後春筍般的陸續出現。不論是探討政府治理、國際關係、政策分析等議題，我們可以發現從早期以國家中心為主軸，朝向研究非國家行動者（non-state actors）的影響。本研究援引全球治理的概念，從實際個案來探討網絡中的這些新行動主體，包括國際組織、跨國行動者等對於國內政策的影響情況。依循此一模式觀察基因改造食品管理議題，由於我國的大宗穀物長期仰賴自美國，每年約進口 500 萬噸玉米及 250 萬噸黃豆，位居全球第三（僅次於歐盟、日本）2_{，以當地栽種面積推估，國內黃豆市場} 1 _{學者James Rosenau 將「超國家」發展稱為「後國際政治」，並歸納五種不同的「超國} 家」情境類型：（1）超國家組織，如世界銀行、天主教教會、義大利黑手黨等；（2）超國家問題，如全球氣候變遷、毒品問題、愛滋病、全球金融危機等；（3）超國家事件，有世界盃運動競賽、波斯灣戰爭等；（4）超國家社群，有各種組成媒介如宗教、知識專家、社群、血緣、環保運動等；（5）超國家結構，如勞動、生產和合作形式、財經金融趨勢、科技、知識發明等，亦即一切可以跨越距離、製造出超越國界影響的結構性力量（轉引自孫治本譯，1999：51）。 2 _{資料數據由美國黃豆協會台灣辦事處提供，本研究訪談紀錄B2，受訪日期 2003 年 3} 月 27 日，該協會於 2002 年開始在台灣進行推廣，成立網站：http://www.soybean.org.tw/； 2008 年改版為http://www.asaim.org.tw，定期提供美國黃豆出口之市場報告、技術應用、生物科技新知等資訊。

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至少有七成以上是基因改造黃豆，其中 10%用於直接食用之豆腐、豆漿等豆類製品，25%作為沙拉油，剩下的供作飼料使用。至於其他基因改造棉花、油菜、甜菜、馬鈴薯等目前進口數量雖不大，但整體來看國人食用基因改造食品的情況仍是相當普遍的。由於基改作物及其產品相當新穎，其潛在的危險性普遍受到關切，因此各國莫不採取或寬或鬆的措施，來加以管理。我國基改食品政策領域有如下的特色：一、其一般政策手段算是相當嚴格，基改食品上市前必須先經衛生署查驗登記並發給許可證才准其製造、加工、調配、改裝、輸入或輸出，違反者予以沒入銷毀，由於我國都是透過大宗穀物進口，一旦沒入銷毀廠商損失必定相當慘重，這種強制性查驗登記制度，源自於歐盟與日本。二、關於基改食品的安全評估原則，根據聯合國「生物安全議定書」（Biosafety Protocol）協定中的「預防原則」（precautionary approach）

3_{，各國若擔心基因改造產品可能危害人體健康，或者會破壞自然環境，即便}

無法執行評估或缺乏完整科學證據確實有害的情況下，仍有權限制這類基因改造食品產品的進口（徐源泰，2000：692-693）。「生物安全議定書」協定與世界貿易組織（World Trade Organization，簡稱WTO）自由貿易精神及抵制貿易須有科學證據依據等食品安全檢驗與動植物檢疫措施協定（Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures，簡稱SPS）之規定衝突。目前此議定書所採行的貿易措施是否符合WTO之規範以及二者間之調和問題，引起國際間之注意與討論。美國堅持處理基因改造食品應基於此充分科學證據（sound science）之原則，因而與主張預防原則的歐盟引發貿易戰，美國認為該議定書不能成為「以環境保護之名，卻行貿易保護之實」的政策工具，因此訴諸WTO爭端解決，WTO已於二ＯＯ六年作出判決，認為歐盟構成違反貿易的規則（Reuters, 2006）4_{。由於與我國經貿關係最為密切之美國是發展基因改} 造產品全球化之主要推手，其針對基改食品的安全評估所提出的「實質等同」 3 _{所謂預防原則，即認定基因改造食品不同於一般食品，即使沒有充分科學證據顯示其} 可能危害人體或環境，進口國政府基於保障人民權益仍必須介入管制，而拒絕基因改造食品的進口（徐源泰，2000：693-694）。有一說法認為歐盟從一九九八到二ＯＯ四年從未批准一件基因改造食品上市，其目的在利用這六年時間去改善與提升自己的基因科技研發能力，以迎頭趕上美國，其長遠的目的也放在全球市場的競爭力上，假若這種說法成立，則歐盟運用預防原則作為政治手段，背後著眼於全球的經濟利益，這種政治經濟學的解釋也是可以說得通的。

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（substantial equivalence）5_{與「充分科學證據」原則，自然值得我國重視，加} 上政府與相關科技單位也三令五申地強調發展生物科技產業之重要性，恐法規太嚴格將限制了國內生物技術與基改食品相關產業的發展，而且我國又是 WTO的會員國，故目前政府的法規仍以遵循WTO的充分科學證據遊戲規則為主，而傾向不採納預防原則。三、與民眾生命身體健康財產的關聯性，目前世界一致認同基因改造產品在以下兩種情況，必須進行標示6_{，包括基因改造使} 營養成分改變，或含過敏源疑慮者。所以即使是美國、加拿大現在也都有進行標示，不過他們仍採行自願標示的方式。但是在歐洲國家由於經歷狂牛病、戴奧辛污染等事件，當地民眾對於食品安全特別關切，故政府採行最新的嚴格作法，包括從種子、種植、收穫到運送，每一個過程非基因改造與基因改造產品必須清楚分開，無論是食品、飼料、動物等都要明確標示，檢驗容許量最新設定為 0.9%以下7 _{。其他國家如紐澳（1%）}_{、日本（5%）}_{、韓國（3%）}_、中國大陸（0%），皆採行強制標示的作法，容許量的設定是基於生產運送過程中非有意的摻入。為維護國內消費者知的權益與選擇的自由，我國訂於二ＯＯ四年起強制要求含有基改黃豆或玉米 5%以上之食品，應標示「基因改造」或「含基因改造」字樣，由消費者自行決定購買與否，標示違反規定者，通知限期回收改正，屆期仍不遵行規定者，沒入銷毀之。由於日本對基因改造食品之研發及管理已有相當基礎，而其飲食習慣與我國類似，故比照日本，採用 5%的容許量。以上這三項基改食品政策領域的特色：「查驗登記」、「安全評估」及「強 5 _{實質等同的觀念，是經由新的基因改良技術所獲得的產品與其改良前的原有產品作各} 方面的分析比較，包括遺傳表現及成分組成，尤其著重毒素、過敏原、營養素等可能影響食品安全等因素之比對，若經由比對並未發現有新增之安全顧慮，則此基因改良食品被認定與原有食品同樣安全或實質等同於原有食品（徐源泰，2000：695）。 6 _{根據Caswell（1998）針對基因改造產品標示提出的四種政策選擇，包括「允許無標示} 有無使用基因改造成分」、「使用基因改造產品需強制標示」、「允許自願標示是否使用基因改造產品」、「允許自願負面標示 --- 即自願標示無使用基因改造產品」（轉引自吳明哲， 2001：91）。 7 _{二ＯＯ二年底歐盟農業部長會議協議加嚴基因改良食品標示標準界限值，將必要標示} 界限值降為 0.9%，即在食品中使用基因改造生物技術的比例低於 0.9%門檻才無需標示。大部分歐盟國均贊同此門檻，當中唯一堅持維持原值 1%的只有英國。另外歐盟消費者委員會也表贊同，希望規範較低的界限值，儘量使所有的基因轉殖食品都可標示。只是對於如此微幅的調整，使所謂的攙雜基因改良部分的具體數量計算仍備受爭議，關鍵問題在於如何準確的界定出此界限值。資料來源：陳欣怡，2003，〈歐盟加嚴基因改良食品標示標準〉，擷取自 2003 年 5 月 15 日，工業技術研究院歐洲辦事處---歐洲科技新知，網址： http://www.itri.de/index.php。

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制標示與容許量的設定」大都與國際規範息息相關，這也促使我們去關注國際組織與跨國行動者的影響力所在。本文以基因改造食品管制政策進行個案研究，一則希望突顯出該議題的普遍性與迫切性，另一方面，檢視國內目前有關基因改造食品議題之研究內容，大多從法律規範、檢驗技術研發、產業經貿以及風險管理等角度來分析，其共同缺失是大都忽略了「超國家層級」角色的重要性，本文嘗試從全球治理的角度，探討國際政府間組織、跨國企業以及國際非政府組織對於國內基因改造食品管制政策制定的影響，我們主張欲瞭解國內基因改造食品管制政策制定的全貌，須將國際組織與跨國行動者及其所構築的行動與知識網絡的影響力充分考慮在內。我們於「討論與結論」一節中也特別提出輔之以政治經濟學觀點的解釋，將更能理解與掌握全球治理與國內政策結合現象背後的政經意涵。

貳、文獻檢閱

對於公共政策領域而言，全球化是一項新興的議題，以下首先從全球化公共政策及全球治理網絡的發展切入，其次，進一步說明國際組織與跨國行動者對於國內政策制定的影響，最後，結合國內基因改造食品議題的研究現況，提出若干研究假設。

一、全球化公共政策研究的產生

國內對於政策過程的影響分析大多集中於「政策參與者」的觀點，尤其對於政府行政、立法機關與利益團體所形成的鐵三角互動關係最為普遍，雖然解嚴之後民間團體的參與，以及近期有關民意與智庫的議題開始成為熱門的研究主題。但是在這些影響因素中，除了智庫具有跨國諮詢性質外，幾乎全部集中於國內政策行動者的範疇，對於研究國際性、跨國性的影響可說相當有限。然而，隨著國際化、全球化的發展趨勢影響，這種內在/外在（inside / outside）二分的途徑，在解釋政策制定過程上似乎有其侷限性（Cerny, 2001: 397）。

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Reinicke（1998: vii）提出「全球公共政策」（Global public policy）的概念，基本上即是為了結合國際關係與公共政策兩個次領域而產生的一個新研究途徑，在此概念下，著重國家、國際制度、公共政策過程、政治菁英，同時更注意到新參與者的加入。全球公共政策並非意味建立一個「全球政府」，而是兼容各國家之間多元的公共政策制定體系，以確保全球系絡下共同利益的凝聚。他認為如果將政策過程，分為「政策認定與議程設定」、「政策規劃」、與「政策執行」等三個階段，首先，在政策認定與議程設定階段，奠定國家政府間與相關「非國家行動者」8_{之間對話的深厚基礎；其次，他們的參與}_、規劃（諮詢與建議）與執行將引導跨國合作形成聯盟、增強全球議題結合，避免某些政策扼阻的情形發生（Reinicke, 1998: 90-91）。

二、全球治理網絡中的新行動主體

根據聯合國「全球治理委員會」（Commission on Global Governance）在《我們全球的夥伴》報告書中，所作的定義：治理是集合公、私部門、個人與機構管理其共同事務的各種方式。它是經由衝突或多元利益的調和，並採取合作行動的持續過程。其中包含了正式機構和規章制度，以及由各種人們同意或符合其利益的非制度性安排。在全球層次上，治理則被視為政府間關係，如今更被理解為包括非政府組織、公民運動、跨國公司與全球資本市場。它們經由與全球大眾傳播媒體的互動，迅速擴大其影響力。（Commission on Global Governance, 1995: 2-3）

Keohane and Nye 在《Governance in a Globalizing World》一書中也指出，全球化時代形成的新治理型態，不再是單一的國家政府決策，而是由垂直式（超國家––國家––地方）與水平式（公、私、非營利部門）相互連結交織而成的治理網絡（見表 1）（Keohane and Nye, 2000: 12-13）。「網絡中新行動主體」（new agents in networks）的出現，尤其是超國家層級中包括跨國企業、國際政府間組織與非政府組織，透過跨國統合網絡（transnational corporate 8 _{此處所指的「非國家行動者」}_{（non-state actors）}_{，包括企業與其公會、勞工團體、非政} 府與非營利組織、消費者團體、基金會以及其他利益政黨等。這些行動者將涉及與公共政策的產出有直接利益關係。更重要的是，他們的行動範圍已非疆界所能限制，並擁有較佳的資訊、知識，以掌握科技導向、快速變遷的公共政策議題（Reinicke, 1998: 89）。

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network）提供了一個新的治理形式彌補政府的不足，或取代國家的立法功能。未來世界政治中的行動者除了國家之外，私人企業、非政府組織及政府的次部門都扮演了獨立或半獨立的角色（Keohane and Nye, 2000:22-23; 張亞中，2001：3-4）。表 1 全球治理層級 私部門 政府部門 第三部門 超國家層級 跨國企業國際政府間組織國際非政府組織 國家層級 產業中央政府全國性非營利組織 地方層級 廠商地方政府地方性非營利組織

資料來源：Keohane and Nye（2000: 13）。

Cerny 研究全球化對於政策過程的影響，也指出傳統由國會、行政官僚、非政府行動者（包括企業與志願部門）所形成的鐵三角關係，將因為國際組織、跨國行動者（包括從跨國市場到全球公民社會）的加入，成為黃金五角形的治理網絡新型態，亦即從「鐵三角」（Iron Triangles）發展成為「黃金五角」（Golden Pentangles）的全球化政策過程。舉凡對外經濟政策、總體經濟政策與國內管制政策的提出與執行，不僅須透過國內政策過程，越來越多必須透過跨國間網絡、制度與非正式治理過程（Cenry, 2001: 404）。 McGrew 更進一步指出全球行動主體間的網絡關係建立在以下幾項要素：第一、傳統的「國家間關係」仍舊發揮著一定的功能；第二、新興的「跨政府關係」，它指的是不完全受中央政府掌控，而由多個國家間的政府部會或機關直接接觸的網絡；第三、「跨國關係」，是穿透國家社會固定疆界，由多個國家的個人、團體、組織與社群，相互連結起來的網絡、結社與互動；第四，超國家政府組織（官方機構）與國際非政府組織的存在且功能強化。綜合以上要素，全面連結起來形成一個「蛛網般的意象」（cobweb image）模型，（McGrew, 1992: 7-13；轉引自吳英明、鄭明達，2001：1-9、1-10）此與 Reinicke （1999: 44）所提出的「全球公共政策網絡」概念有著相似的意涵。

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三、國際組織、跨國行動者與公共政策

由於冷戰的結束，經濟全球化的興起，以及跨國公民社會的出現，已改

變了全球問題解決的範圍，這個觀點使得運用「全球治理」的概念之研究應

運而生（Hewson and Sinclair, 1999: 14）。Groom and Powell（1994：81-82）認為「全球治理」指的是「指認及管理那些對全球每個部份都有影響的議題」，這些議題包括生態、人權與發展以及難民、移民、毒品與傳染病。Held and McGrew（2002：9-11）指出「全球治理」包含了四個主要特徵：（一）多層次性（multilayered）（包含超國家、區域、跨國、主權國家、地方政府等層次）；（二）多元權力中心（polyarchic）；（三）結構繁複性（包含不同組織機構與網絡）；（四）政府或國家仍是其中的要角。他們特別提到「私領域權威機制」（private authority）的興起，「過去慣常被劃歸為私領域的營利事業機構其所組成的國際性商業協會、與跨國企業以及非政府組織，在全球治理趨勢下被認為已經正當的承襲或與政府共同分擔若干重要、且具公共性質的資源分配功能，從事諸如生產技術標準的設定或人道救援等工作，有效參與全球公共政策的制訂與執行」（轉引自吳得源，2006：22）。

Hewson and Sinclair（1999：13）與 Karns and Mingst（2004：24-25）指出全球治理理論乃源自於預期冷戰結束將為聯合國及其他世界組織開創一個新時代，此因蘇聯的瓦解與冷戰結束導致東歐與中亞的種族敵對與衝突，帶來更多的不和平與不穩定，而引出一系列治理的挑戰，因此須要聯合國的人道介入；另一來源是瞭解到主要的世界組織在促進經濟全球化時扮演關鍵性角色：七大工業國（G7）於一九七四年開始開會，國際貨幣基金組織（International Monetary Fund，簡稱 IMF）在一九八Ｏ年代初期的債務危機中，為促進經濟自由化扮演重要角色，WTO 於一九九五年成立，開始監督服務與農業部門的自由化；第三種源自於全球公民社會的興起，在一九七二年第一次全球環境會議之後，緊接著環保、科技、經濟發展、安全、婦女與人權運動的活動，不但在國內相互聯繫，而且都與全球組織形成聯盟相互交往。這種「行動與知識的網絡」（Lipschutz, 1992: 390）是不受地理疆界的限制而且大部份超出國家控制的範圍，公民社會團體要求在全球治理的過程中具有代表性，此舉帶動了現存國際制度的改革。

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治理觀點：（一）全球治理概念指出在整合與分岐的系絡中權威所在的轉移，包括來自次級政府、跨國的、國際的、與全球的，考慮這些政治地平線的轉移，也即承認全球變遷的可能性從以往的政府轉向治理（Rosenau, 1995），而且全球變遷既是辯證的也是矛盾的趨勢，它兼有整合與破壞的勢力，全球化與地方化趨勢，以及內聚的與衝突的動態（Hewson and Sinclair, 1999: 7）；（二）全球變遷來自全球公民社會的興起，社會運動趨向全球性的活動，將全球公民社會視為跨國意識型態、世界性運動與國際非政府協會的競技場，探討全球公民社會的規範與民主的意涵（Hewson and Sinclair, 1999: 8）；（三）關鍵性的知識份子、企業與政治領袖在重建全球政治經濟的過程中扮演關鍵角色，Robert W. Cox 即曾使用全球治理概念，而強調這些社會勢力的跨國聯盟的重要性，並將之帶入國際關係的研究中（Cox,1987），這些跨國社會勢力的聯盟形塑了現今全球治理的統治形式，其制度焦點置於國際財政制度、G7 財長、私部門國際關係協會與商學院所形成的網絡；這種制度網絡是以論壇的形式在運作，其目的在形成共識，如全球經濟論壇每年在瑞士舉行，Stephen Gill（1994）已觀察到它從一九七Ｏ年代以來漸增的影響力（Hewson and Sinclair, 1999: 9）；（四）全球化取向的知識社群領袖與權威，他們是知識掮客或高階的象徵性分析者，主要在指導全球資訊秩序的形成，此領域的全球治理大部份來自形成中的世界性知識秩序所產生的全球變遷，此過程有賴於創造新形式的知識社群權威，基於其專業能力與專業地位來贏得關注、尊敬與信任（Hewson and Sinclair, 1999: 10-11）。

全球化擴大且加速了跨國資本、財貨、人民及文化的流通，影響著不同團體、部門以及議題場域之間的資源分配。對於公共政策而言，全球化政策議題不僅擴大政策研究場域，治理網絡中新行動主體的出現，使得政府無法閉關自守的作出若干政策選擇。因此，學者們積極想要檢驗這些跨越國家界限的經濟力量、組織制度與行動者是如何影響國內的公共政策與政治。

Bernstein and Cashore（2000：68）研究加拿大英屬哥倫比亞省從一九九Ｏ年代初期到中期影響生態森林政策變遷的因素，歸納出四項「非國內」影響途徑，分別是：（一）利用全球市場（use of the global market）；（二）國際規則與管制（international rules and regulations）；（三）國際規範論述的改變（changes in international normative）；以及（四）國內政策制定過程的滲透（infiltration of the domestic policy-making process）。他們特別將「跨國行動

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者」9_{與「國際制度」}10_{視為變遷來源，用來解釋對國內政策制定的影響，以}

下簡述這四個途徑的意涵：

途徑一：市場依賴

此途徑下跨國行動者直接利用全球市場來影響政策回應，如同 Keck and Sikkink（1998：23-24）所稱的「藉勢政治」（leverage politics），他們通常利用「抵制運動」（boycott campaigns）的策略，此時標的政府與企業如果沒有順從其他消費國的需要，他們將面臨市場損失與經濟困難的局面。通常是消費國的國內團體先拋出議題，再結合跨國行動者一起從事抵制運動，主要關鍵在於跨國行動者如何說服消費國改變既有不利的政策，可運用的策略包括透過教育、影響媒體報導、規範性或道德的論述、或威脅外國產品在國內的供應商（進口商）支持抵制等。例如「跨國行動者運用商標烙印標示、檢定證明技術，及建立廠商認可的永續森林標準，企圖利用消費者的力量來迫使製造商順服於勞工、環保與人權的標準」（Broad, 2002; Hall and Biersteker,

2002）。一旦標的政府與企業形成對消費國市場的相對依賴，或是跨國行動者

成功的改變消費者行為，都將是影響政策的關鍵要素（Bernstein and Cashore, 2000: 76-78）。途徑二：國際規則 11 此途徑特別強調國際政策制定過程的重要性，如特定議題的條約、貿易協定或具影響力的國際組織作出的政策。國際協定影響國內政策的程度是透過可執行的或廣泛可接受的國際法規，對國家產生拘束義務。有時候即便是非政府組織或非國家代表組成的組織，也能制定出約束國家與企業的規則，如國際標準組織（International Organization for Standardization，簡稱 ISO）即為一例（Sassen, 2002: 106）。另外，區域貿易協定與世界貿易組織等重要的

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Bernstein and Cashore（2000：68）所指的「跨國行動者」，係跨越國家疆界進行活動的非國家行動者，獨立於國家政府或跨國政府組織而運作，包含公司與企業工會的活動團體、科學聯盟甚至個人，其重要性在於它們經常謹慎思考如何改變國內政策。

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Bernstein and Cashore（2000：68）有關「國際制度」，廣義來看，係包含或連結許多的規則與規範。這些規則與規範用來界定和提出行為的標準，影響國家間或是跨越國界活動的結構形式。

11 _{依Stephen D. Krasner（1983：5）的界定，「規則」指的是對應然行為或違規行為的詳}

細規定，例如WTO的前身「關稅暨貿易總協定」（General Agreement on Tariffs and Trade，簡稱GATT）已發展出若干規則，用來管制諸如傾銷、補貼、數量限制以及其他優惠或岐視的措施」（Spero, 1990: 70-71）。

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規則制定場合，無論在環境議題或勞工事務上，跨國行動者對於發展中的國

際規則，「透過磋商協議與直接參與的方式建立治理的結構 – 規則、規範、

行為準則（code of conduct）、與標準 – 用來限制、促進與形塑跨國企業的市場行為」（Haggard and Simmons, 1987; Keohane, 1983）；此外，面對全球化日益擴張的情況下，對於依賴貿易或外資的國家，會因為害怕失去市場佔有率與投資者的信任，而更有誘因去順從國際規則（Bernstein and Cashore, 2000: 78-81）。

途徑三：國際規範論述 12

此途徑關注於國際化發展下，規範性論述對於國內政策的影響。Keck and Sikkink（1998：23-24；1999：91）指出「跨國行動者為了促使國家遵循相關規範，所採取的策略包括資訊政治、符號政治、藉勢政治、責任政治等，並形成跨國倡議網絡（transnational advocacy networks），他們透過共同價值觀、共同的論述以及密切的資訊、服務交流結合在一起，不僅改變政策，也同時

促進國際互動機制與原則產生變化」。此途徑下的跨國行動者、科學家或是企

業領袖聯盟，會對於既有問題提出修正的論述，或創造或強化新的規範承諾。規範也可以被國際制度化，以形塑國內政策論述與強化國內倡導聯盟的順服（Bernstein and Cashore, 2000: 81-83）。

途徑四：國內政策過程的滲透此途徑最大不同之處，在於行動者所帶來的影響，並不是直接挑戰國家自主或權威，也不是利用國際機制來施壓。取而代之，他們企圖改變國內既有組織的利益，以及政策網絡中參與者之間權力的平衡，因而需要「滲透」在國內政策制定過程中。其參與國內政策制定的過程，有兩個重要因素必須考量：一、國內政策網絡的結構與成員；二、跨國行動者滲入網絡的能力。此途徑中跨國行動者提供資源、知識、訓練與財源給國內既有的團體，經由資源分享與建立聯盟等策略，進行政策影響與遊說（Bernstein and Cashore, 2000: 83-86）。

在回應外在壓力時，Bernstein and Cashore 將焦點集中在觀察與評估國內的政策決定（policy decisions），例如法規、管制與政策陳述；並將「政策變

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Krasner（1983：2）認為「規範」指的是行為的標準，由權利與義務來界定。例如一般公認的國家規範包含主權（sovereighty）（Kratochwil, 1989: 251），自由貿易（Finlayson and Zacher, 1983: 282）以及集體安全（Ruggie, 1992: 568-571）。

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遷」界定為國內新的政策方案符合跨國行動者或國際制度所支持的目標與價值的程度，變遷的「指標」包括決策者是否企圖將新的目標予以制度化，例如是否創建新的政策結構或「將國際規則與規範納入成為國內法」（Cortell and Davis,1996: 454 ）、或將先前的慣例措施（practices）去除其正當合法性（Bernstein and Cashore, 2000: 70-71）。綜上所述，Bernstein and Cashore 觀察加拿大國內的政策決定並建立政策變遷的指標與影響途徑，對本研究假設的提出助益甚大。接下來，將分別從國際政府間組織、跨國企業及國際非政府組織等面向的政策影響作進一步的說明。（一）國際政府間組織從全球化與全球治理的角度來看，國家主權的式微以及疆界的可滲透性，模糊了國內政策與國際政策的界線，各部門之間的關係日益密切。許多國際性政府組織正是提供資訊交換、政策辯論的最佳舞台，以聯合國的各項國際會議為例，透過會議形式，將幾萬個代表各種不同文化、意識型態和理念的人聚集一起，相互協調尋求共識，並形成新的制約因素來影響公眾、國家與國際行為，同時透過網絡的建立，不斷「提出問題」、「形成議題」，進而成為國際會議討論的「議程」（陳俊宏，2000：11）。國際關係學者將國際典則（international regime）13視為是國際組織對於主權國家進行國際合作的一種規範，典則可以約制、規範國家的行為，國家也學習促進、強化國際合作的機制（宋學文，2001b：19）；國際典則建立後， 13 Krasner（1983：2）將「典則」界定為一套隱含或明確的原則（principles）、規範（norms）、規則（rules）和決策過程（decision making process），環繞於行為者之期望與關注的某一特定國際關係領域。由於「典則」概念主要關心的範圍仍侷限於國與國之間的正式安排，Strange （1983）就批評該論述過於國家中心主義，忽略了逐漸重要的私領域及非正式的規範結構；此外，典則理論傾向將典則視為理性的、技術的克服國與國間產生的集體行動問題，其文獻大都環繞在指認出建立正式典則成功的因素為何以及如何測量典則的效能，其結果是忽視了議題間的聯結性（linkages）以及刻意不重視正式制度安排之外的全球結構與對話（Levy and Newell, 2006: 149-150）；而且對全球變遷的關注也不是該理論的特色，其後則有典則理論家嘗試用「治理」的概念來解釋國際典則模式的變遷﹔在此同時由於冷戰的結束，大家也預期聯合國及其相關機構將成為「全球治理」的有效機構（Hewson and Sinclair, 1999:4）。對照之下，全球治理提出了更廣泛的結構與秩序的體系而將各種不同的議題與安排聚集在一起（Levy and Newell, 2002: 85-86），這是本研究不採用典則理論的最重要理由。

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許多制度會經由國內化之過程，轉化為一國內部之規範，導致國內團體之認同，並於國內決策過程扮演影響與監督之角色（鄭端耀，1997：13）。Goldstein et al.（2000：398-399）指出二十世紀末新一波的國際法制化（international legalization）浪潮將改變國內政治和跨國政治的本質，國際規範的國內法化以及歐盟與WTO授權給法院與準司法機構裁決，都將導致國內決策場所（locus）的根本改變。

此外，國際組織如聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization，簡稱 FAO）及美洲自由貿易協會（Free Trade Association of the Americas，簡稱 FTAA）等，對南美洲多明尼加是否採用國際食品安全標準具有重要的影響力，因為 FAO 呼籲各國要採用其與世界衛生組織（ World Health Organization，簡稱 WHO）於一九六二年創立的食品標準委員會（FAO/WHO Codex Alimentarius Commission，簡稱 Codex）的標準，而 FTAA 更公開承認以 Codex 的標準作為國內調和（harmonization）的基礎，並要求會員國必須遵守（Post, 2003:9）。由於國際標準有助於國內政府官員去指認出食品安全的問題與解決之道，因而國內政府官員有可能透過「學習」（learning）取經而決定採用國際標準（Post, 2003: 8）。（二）跨國企業 Willetts（1997：292）指出所有企業的跨國經濟活動，一旦面臨到國外政府一般性經濟政策或相關健康、安全標準的改變，將可能影響到其貿易能力或財物的損失，因而跨國企業主要會依循下列四種途徑對地主國進行遊說： 1. 請企業所屬母國政府進行施壓（間接途徑）； 2. 提高政策問題的位階，訴諸於國際組織（間接途徑）； 3. 請求駐當地的大使館或協會團體提供協助（直接途徑）； 4. 與當地政府官員面對面溝通（直接途徑）。此外，跨國企業在遊說與談判時要特別注意策略的使用：行動者在媒體陳述觀點時，在動員科學與經濟的研究企圖影響輿論時，在形成聯盟時，在作議題的聯結時「可彼此增強力量、資訊分享與擴張勢力範圍」（Karns and Mingst, 2004: 217），都要有靈活的技巧；同時，跨國企業在應付多層次的挑戰時也需要發展出在地的與全球的政治能力（Levy and Newell, 2006: 155）。 Peter Andree（2005：135-166）的研究即指出基因科技公司為了轉移環保團

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體所提出的基因改造農作物對環境及健康的不利影響，乃強調科技的準確性與可預測性，以及基因改造農作物可用於解決飢荒問題，其企圖將辯論的焦點從風險層面轉移到潛在的有利層面。這就是 Keohane and Nye（1998：86）所謂的軟性權力（soft power）的使用，它訴諸於理念或透過規範、標準與制度提出議程設定來形塑對方的偏好。（三）國際非政府組織近年來，國際非政府組織在全球治理的趨勢下所扮演的角色日益重要，它們通常會透過下列方式來追求其目標：獲取經濟資源，建立組織能力與組織聯盟，發展出正式與非正式的接觸決策者的管道，以及參與到關於環保議題的科學面與經濟面的公共辯論（Levy and Newell, 2006: 155）。這些跨國行動者憑藉著其可信的資訊、專業知識與道德權威，讓政府、企業領袖與大眾願意來傾聽、重新計算其利益與行動，進而對決策、制度與產品給予正當性（Karns and Mingst, 2004: 229-230; 241）。此外，這些行動團體也會透過資訊的策略使用及創造性的抗爭來發揮其影響力，他們即曾透過網際網路散播不利的資訊及整合反對的勢力，而使得多邊投資協定（Multilateral Agreement on Investment）無法通過（Kobrin, 1998: 98）。有時當一國國內非政府組織欠缺直接影響該國威權政府的管道時，必須藉由其所聯結的跨國倡議網絡成員，如西方國家非政府組織，國際非政府組織或其他國政府來影響該國政府政策制定的過程，此時非政府組織可藉由說服民主國家的公民來制裁其威權政府，假若該威權政府不接受其政策或立場的話，此種模式稱為「迴力鏢模式」（boomerang pattern）（Keck and Sikkink, 1998: 12-13; Gourevitch, 2002: 319 -320；吳得源，2006：22）。而且在這個跨國倡議網絡中，規模大的國際非政府組織還可以透過提供人員、資訊與資金給較小規模的組織，並協助後者建立組織與訓練（Karns and Mingst, 2004: 218）。更進一步，跨國倡議網絡中的成員彼此間還可以相互學習，強化自身的體質，例如環保團體與婦女團體從人權團體的運動中學習到如何建立國際規範；婦女團體與環保團體曾在一九九二年的 Rio Conference 中緊密合作過；環保團體為了尋求保護原住民的生存空間，開始增加使用人權團體的語言（Clark et al., 1998; Karns and Mingst, 2004: 219）。

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Brown et al.（2000：283）認為國際非政府組織及其聯盟能夠幫助許多國際決策與政策的規劃與執行，其所導致的國際結果至少有以下幾種脈絡可循： 1. 問題認定為全球化的結果，公民社會行動者通常利用全球資訊網絡的方式來界定國際性問題。如同「看守世界」雜誌的宗旨，在於幫助全球讀者瞭解全球環境所受的威脅，提高公眾對問題的認知，國際非政府組織的創設能因應問題的產生而建立一個全球對話的機制。 2. 洞悉新的價值與規範，作為國際實務的指導方針。 3. 建立跨國聯盟，提出替代方案。 4. 修改國際制度以回應需求的不足。 5. 推廣社會創新，並有效應用。 6. 協商解決跨國爭端與差異。 7. 動員資源與行動，落實在重要的公共問題上。國內學者宋學文指出國際非政府組織對公共政策的影響與衝擊，包括刺激政府職能定位的問題、透過網絡關係從事許多外交或政府不易達成的工作，以全球人權組織及全球環境組織為例，藉由聯合國機制，「彼此間形成諮詢、契約與伙伴關係」（鍾京佑，2006：132），進行許多跨越國家及主權的活動，直接與地方政府或國內某些弱勢族群取得政策串連（宋學文， 2001a：13）。

總之，Karns and Mingst（2004：241）與 Price（2003：584）歸納跨國行動者的主要角色如下：1. 議程設定 – 透過參與全球會議，指認出國際關心的議題並製作與傳播相關資訊；2. 發展解決方案 – 創造新規範或倡導政策變遷；3. 建立與動員網絡聯盟；4. 執行解決方案 – 運用監控、說服與壓力 策略來改變慣例措施，或鼓勵對規範的順服。

四、基因改造食品議題現況與研究假設的提出

基因重組技術的研究始於一九六Ｏ年代，此種基因科技應用在藥品的開發被認為是劃時代的進步，但應用在農業方面卻引起正反兩極的意見，由於牽涉利益龐大，爭議所在已成為國際政策制定場域談判協商之新焦點。國際間對於基因改造食品管理的爭議，主要源自於各國對於該政策問題的認定與立場不同。目前各國對於基因改造食品的管理，大多朝向較為嚴謹的規範制度，但前提是必須實際可行的，否則將可能因此限制了國內生物技術與相關

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產業的發展。另外，國際間歐美貿易大戰持續延燒到基因改造食品議題上，有關生物安全議定書與WTO相關貿易協定的衝突，美國認為該議定書不能成為「以環境保護之名，卻行貿易保護之實」的政策工具，因此將訴諸WTO爭端解決，WTO已於二ＯＯ六年作出判決，認為歐盟從一九九八到二ＯＯ四年從未批准一件基因改造食品上市，形同過度的延宕，因而構成違反貿易的規則（Reuters, 2003）14_。有鑑於此，國外有相當多的文獻在討論基因改造食品的問題，包括基因改造產品之風險評估、各國管理制度比較、消費者態度等不勝枚舉；檢視國內目前的研究現況，不同學科的觀點的確有助於了解問題的本質，並可作為未來管理之參考。例如法律學者關切相關管理如何制度化的問題，有關基因食品標示制度的發展，世界各先進國家與國際組織主要存在「實質等同」與「預防原則」兩種法律程序上適用問題之爭議，國科會委託國內法律學者研究「基因科技安全管制法草案」，主要以法制比較的方法討論歐盟與台灣的差異（蔡宗珍，2001；許振偉，2002）。另外，我國加入 WTO 之後，面臨國內法如何與國際法接軌的問題（楊光華等，2001），使得當時許多論文研究集中於此一論述（蔡雅惠，2002；張孫福，2002；王希平，2002）。牛惠之（2001）等學者開始從科技法律與社會的角度切入，認為科技災難的發生，從科學家、決策者、商人乃至使用者無一脫得了關係，主要在探討一個社會機制的建立，應如何配合法益權衡、利益比較與價值等機制之共同運作問題。從檢驗技術研發的角度研究者，如王薇琦（2002）、王立成（2002）、胡慶翔（2001）、施宗偉（2002）、尤宗富（2001）、林世敏（2002）；也有著重產業經貿觀點者，如歐文凱（2001）、林品華（2002）；以及就政策管理的面向，提出對基因改造食品管理制度的建議（林琦桓，2003；張淑姬，2004）。社會學者周桂田在探討基因食品風險問題時，首度從國家科技官僚的分析角度，指出「技術官僚所關心的只是生技產業的發展，對國際間因生技產業所帶來的健康安全議題反應相當遲緩，造成了後進學習國之高科技社會蘊生了遲滯型態與更為嚴重的風險與危機」（周桂田，2000：268）。其後周桂田又進一步探討在地社會本身如何形成「遲滯型高科技風險社會」，他發現「本土社會對基因食品風險資訊嚴重缺乏，媒體機構的無知，沒能對科技風險展 14

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開公共論述的空間與動能15_{；而社會運動團體掌握高科技風險複雜性之能力} 有困難，未能意識與前瞻到風險問題的核心；且其所處的政治文化相對弱勢，無法提供運動奧援，而這些又鑲嵌在台灣社會缺乏政治批判與對話溝通的文化結構上，導致社會任由媒體短線操作，甚至在基因衛生政策上，社會毫無能力對國家（衛生署）監督把關」（周桂田，2002：85-86）。這種從社會學的觀點來加以評論，在我國早期基因改造食品制度形成之際，扮演相當重要的角色。綜合上述文獻發現，截至目前為止尚缺乏公共政策的整合性分析，本研究首度嘗試從全球治理的角度，探討超國家層級，亦即由國際組織、跨國企業與全球網絡化的非政府組織等架構而成的問題體系，析論其對我國基因改造食品政策制定之影響。文中採用Bernstein and Cashore對「政策變遷」的界

定與「變遷」的指標16_{，並修正他們的說法，將政策制定更細分為「政策問} 題形成」、「政策規劃」與「政策合法化」三個階段，用來觀察全球治理在每一階段是否都造成國內的政策變遷，本研究經整理上述文獻，對於國內基因改造食品管制政策的個案，提出以下幾點研究假設：假設一、國際政府間組織所制定的相關國際標準與協定，將直接對國內政策制定產生約束力。 1-1 國際政府間組織所形塑的議程，將會加速我國基因改造食品政策問題的形成。 1-2 國際政府間組織所制訂的標準，將會成為我國基因改造食品政策規 15 周桂田（2002：84-86）指出二ＯＯＯ年八月環境品質文教基金會（簡稱環品會）成功的運用檢驗我國豆類製品百分之百含有基因改造成份的策略，引爆了消費者的危機意識，並接連繼續在同年十月底公部第二波名單，更激發了許多媒體的討論，但他發現在運動事件月份後的九月，以及到二ＯＯ一年三月，媒體幾乎遺忘此重大爭議的議題，他認為有三個原因可以解釋：（一）社會運動團體未策略性的延續其運動發展中的媒體論述，而掌握運動論述的強化與擴大；（二）台灣社會對風險資訊的封閉化與疏離化；（三）在地社會處於高度「無（未）知」的風險，不僅媒體機構「無（未）知」，無法對科技風險產生公共論述、對話的空間與動能，更重要的是，此種社會「無能力知道」科技風險問題複雜性的內涵，跟本上乃鑲嵌在台灣社會缺乏政治批判、對話溝通的文化結構上。 16

Bernstein and Cashore（2000：71）將「政策變遷」界定為國內新的政策方案符合跨國行動者或國際制度所支持的目標與價值的程度，變遷的「指標」包括決策者是否企圖將新的目標予以制度化，例如是否創建新的政策結構或「將國際規則與規範納入成為國內法」（Cortell and Davis, 1996: 454）、或將先前的慣例措施（practices）去除其正當合法性（Bernstein and Cashore, 2000: 70-71）。

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劃的依據。 1-3 國際政府間組織所研擬的協定，將會促使我國基因改造食品政策立法的修正。假設二、跨國行動者透過資訊與資源的提供、建立聯盟等各種直接與間接途徑，滲透入國內政策制定過程，進行政策影響與遊說。 2-1 跨國企業利用國內市場依賴的特性，促使國內基因改造食品政策問題之形成。 2-2 跨國企業藉由提供知識、訓練、技術等資訊與資源給政府部門，企圖主導我國基因改造食品政策規劃的方向。 2-3 跨國企業藉由提供知識、訓練、技術等資訊與資源給國內其他相關利益團體，經由策略聯盟，進而影響我國基因改造食品管制立法的過程。 2-4 國際非政府組織透過參與國際組織推動全球議程，迫使我國政府必須面對基因改造食品政策問題之形成。 2-5 國際非政府組織藉由在地主國設立分會的方式，參與監督我國基因改造食品政策規劃之方向與過程。 2-6 國際非政府組織藉由提供知識、訓練、技術等資訊與資源，與國內相關非營利組織合作，協助推動我國基因改造食品政策立法的工作。

參、研究方法

本研究採用「文獻分析」與「深度訪談」兩種方法。首先，就國內外以「全球治理」、「公共政策」、「基因改造食品」為主題之書籍、期刊論文、官方統計資料及出版品、學術研討會等文獻，進行理論與政策實務面的歸納整理，一方面作為研究假設提出之重要依據，另一方面，有助於瞭解政策問題特性與發展背景。檢閱現有文獻之後，為了驗證研究假設，有必要與國內基因改造食品管理之相關政策參與者進行訪談。國內對於基因改造產品的管理從研究階段到產品上市，依其涉及的研究、開發、生產與銷售不同領域，政策機關之權責分工分別由國科會、農委

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會、環保署以及衛生署共同管理。國科會是補助基因重組技術研究的機構，並訂定實驗室的安全規範；農委會主要負責基因改造動植物之生物安全議題，包括田間試驗、防範釋出、危險評估及生物性農藥之管理；環保署則以管理基因技術微生物製劑環境用藥為主；至於基因改造食品的主管機關為衛生署，負責申請、審查、安全性評估、上市、標示及檢驗等管理（吳明哲， 2001：95）。

本研究將焦點鎖定在基因改造食品17 _{（Genetically Modified Foods，簡稱}

GMFs）商品化之相關管理問題。首先，政府部門負責該政策制定的主管機關為衛生署，其中由食品衛生處負責管理辦法之制定，藥物食品檢驗局則是提供檢驗技術與分析。另外，為了瞭解國際政府間組織的實際運作，以及各國的互動情形，因此，前往行政院農委會國際合作處，與負責辦理相關國際會議的官員進行訪談，以期豐富本研究之分析內容。同時，考量美國政府長期對此議題的關注，以及對於國內政策制定可能之影響，乃前往美國在台協會農業組，瞭解美國的立場與我國政府之互動情形。最後，立法部門對於該議題也分為兩派，大部分委員都支持生物科技產業利益，積極促進相關技術產品的研發，至於從消費者權益、環境生態的觀點，對該產品持保留立場者則不多。其次，有鑑於基因改造食品利益龐大與產業的影響關係極為密切，從負責初期研發的跨國生物科技公司、進口協會、到下游加工銷售的食品產業公會、廠商等，不僅是基因改造食品管理制度最主要的規範對象，也是本研究訪談的對象。最後，非政府組織長期在國際間推動反基因改造食品運動，以消費者與環保團體為主，尤以國際地球之友、國際綠色和平組織較為知名，對於國內民間團體而言，長期關注基因改造食品議題的組織並不多。唯一比較耳熟能詳的是環境品質文教基金會，在二ＯＯＯ年間曾經聯合香港綠色和平組織共同發表反基因改造食品聲明，以及公布國內基因改造食品名單。本研究資料的取得主要透過深度訪談上述政策關係人，並採取「半結構 17

Codex及歐盟法規對「基因改造產品」（Genetically Modified Organisms，簡稱GMOs）之定義，係指基因遺傳物質被改變的生物，其基因改變的方式係透過基因技術，而不是自然增殖或自然重組的方式產生。基因改造食品（Genetically Modified Foods，簡稱GMFs），則是利用上述基因重組技術所生產獲得食用性的基因改造產品。多數論者似乎將GMOs等同於 GMFs，但國內牛惠之教授則認為GMFs僅為GMOs運用於商業用途的型態之一（牛惠之， 2001：10）。本文將GMOs與GMFs 交互使用不加以區分。

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式」的方式18_{，事先設計「訪談大綱」來進行訪談。依據研究目的考量訪談} 對象的代表性，因而採用「滾雪球抽樣」（snowball sampling）19_{方法，亦即} 經由政策關係人與主管機關推薦相關政府部門、產業、第三部門之代表，並在每一次訪談完後，請訪談對象再推薦其他影響政策的關鍵人物（key persons）。本研究於二ＯＯ三年三月十五日至五月十六日止，共計訪談 12 個單位（參考表 2），配合受訪者的個別情況進行實地面訪、電訪或書面回覆。過程中，訪談題綱的設計，首先確認受訪者對基因改造食品的認知與立場，再者，分別瞭解他們在政策問題形成、規劃、合法化過程中的參與，以及和不同政策參與者之間的互動情形，最後，針對國內管理現況與未來展望提出建言。 18 一般而言，訪談法中可分為「非結構式」、「半結構式」與「結構式」訪談（胡幼慧，1996： 150）。

19_{「滾雪球抽樣」}_{（snowball sampling）是屬於「非隨機抽樣」}_{（nonrandom sampling）的一種，}

顧名思義便是如同滾雪球般，樣本愈抽愈大。利用隨機方法或社會調查名義選出起始受訪者，然後從起始受訪者所提供之資訊去取得其他受訪者。通常是用在研究者對研究母體不熟悉，或者，是在很難找到特定母群體成員時，此方法有助於收集該政策制定過程的歷史脈絡與影響資料。

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表 2 本研究訪談名單類別訪談編號 受訪單位 訪談時間 受訪方式 A1 行政院衛生署藥物食品檢驗局二ＯＯ三年三月十九日面訪 A2 行政院衛生署食品衛生處二ＯＯ三年三月二十一日面訪 A3 行政院農委會國際合作處二ＯＯ三年三月二十六日面訪 A4 立法院國會辦公室二ＯＯ三年四月二十四日面訪政府部門 A5 美國在台協會農業組二ＯＯ三年四月十七日面訪 B1 某跨國生物科技公司（台灣分公司）二ＯＯ三年三月二十日面訪 B2 美國黃豆協會台灣辦事處二ＯＯ三年三月二十七日面訪 B3 台灣區植物油製煉工業同業公會二ＯＯ三年三月二十七日面訪產業團體 B4 台灣區糖果餅乾麵食工業同業公會二ＯＯ三年四月十六日面訪 C1 國際綠色和平組織（中國香港分會）二ＯＯ三年四月二十三日至五月十六日透過越洋電話訪問與書面回覆 C2 中華民國消費者文教基金會二ＯＯ三年三月二十五日面訪 非政府 組織 C3 環境品質文教基金會二ＯＯ三年三月二十四日電話訪問資料來源：作者整理。

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肆、研究結果

一、國際政府間組織與我國基因改造食品管制政策

基因改造食品從研發到上市，牽涉各國生物技術產業發展、國際貿易競爭、全球環境生態多樣性、食品安全、大眾健康與消費者保護等面向，近年來，包括聯合國（UN）所轄之生物多樣性公約組織（Convention on Biological Diversity，簡稱 CBD）及 FAO、WTO、國際經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱 OECD）、WHO、Codex 以及亞太經濟合作組織（Asian-Pacific Economic Cooperation，簡稱 APEC）等對於基因改造產品貿易流通與消費者健康維護議題，都透過多邊的努力朝向食品安全標準的一致性（harmonization）邁進。以下分別從「政策問題形成」、「政策規劃」與「政策合法化」三個階段，析論國際政府間組織對我國基因改造食品管制政策制定的影響。（一）國際議程與國內政策問題形成我國政府對於農業生物技術及其衍生產品的關注，最早可追溯至一九九四年在 APEC 領袖會議中「農業技術合作小組」（Agricultural Technical Cooperation Experts’ Group）的倡議，該會議主要目的希望藉此促進各會員國技術的共享，增進農產品生產的品質與數量的提升。一九九五年 APEC 在台灣舉辦農業技術合作專家會議，特別針對農業生物技術研發與應用「基因重組」方面（如基因食品的產生）進行討論，因為當時美國、加拿大已有一些產品商業化，所以國際間開始引起廣泛討論……隨後一九九六年 APEC 在澳洲舉辦生物技術方面的研討會，點出基因改造農產品的問題，包括標示制度、食品安全性評估、環境安全性評估、消費者對這產品的認知等，經由這次會議開始對這個議題有了深入的瞭解。（訪談編號 A3，政府官員）此外，二ＯＯ一至二ＯＯ二年期間，APEC 補助兩個與生物科技合作有關的方案：包括能力建立（capacity-building），安全評估，生物科技的溝通

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以及舉辦一個關於農業生物科技安全評估的技術合作與資訊交換研討會（APEC, 2002）。這雖然是一項志願性的活動，但因其能促成資訊的交換與專門技術的發展，故有助於此區域內生物科技與食品安全管制政策的一致性（Jackson, 2006: 349-350）。APEC 並且透過與 FAO、WHO、Codex 的政策合作，來強化區域內各國食品安全管制與風險分析的能力（Carruth, 2006: 459）。在基因改造食品管理議題上，台灣最早從 APEC 農業技術小組多次會議討論中，吸取各國管理經驗逐步累積與學習，與日本、韓國官方在沒有邦交的情況下，私下雙邊交換互訪，獲得不少實質技術與管理經驗（高文彥，2004： 81）。同時，CBD 以及 WTO 相關國際規範的形成，確實是影響政府加緊腳步從事相關規劃的因素之一。我國政策規劃的開始主要是受到一九九四年美國第一個基因改造食品「蕃茄一號」上市，以及相關法規制定日漸成熟。一九九九年在哥倫比亞召開之生物多樣性公約所討論之生物安全議定書內容20_，亦是我國管理制度所參照之國際規範。（訪談編號A1，政府官員）（二）國際標準與國內政策規劃國內基因改造食品管理的主管機關為衛生署，基於國民健康的考量，目前在管理方式上主要包含兩個部分，第一，對於食用安全上的顧慮，建立從源頭管理的查驗登記，例如以黃豆品系著手，如果是經過審查結果認定為安全者，後續食品、加工品都是沒有問題的，所以基因改造產品上市前必須通過查驗登記。第二，為了提供消費者知的權利，實施標示制度（標示與否與安全無關），同時允許 5%基因改造產品的容許量（亦即在運送過程中，非有意的摻加污染上限認定）。以下將從「安全性評估原則」、「查驗登記」以及「標示制度」等相關配套措施與辦法研擬過程，探討國際組織制定之規範標準對國內政策規劃過程產生的影響。 20 該議定書主要係規範國際間越境轉移之「經由生物技術改變之活生物體」，以降低其對生物多樣性保育及永續利用之影響。衛生署密切關注此議定書討論之情況，以便參照國際規範，會同其他主管機關建立我國之管理制度。

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1. 安全性評估原則一九九七年七月，衛生署委託國內食品工業研究所進行「生物技術食品管理制度之研究」計畫，最早開始規劃相關管理制度。其後，根據上述研究報告，研擬「重組DNA技術衍生食品之安全性評估準則（草案）」，先送交「食品衛生安全諮議委員會」由各專家評審，擬定「基因改造食品之安全性評估方法」，建議審查基準。目的是用來評估基因改造食品與既存食品是否等同或類似，其評估範圍包括基因改造食品的本身安全及製程安全，涵蓋該食品之遺傳物質、人類食用經驗及歷史、食品成份、新品種與已知品種在使用上差異的各項資料。評估重點包括產品的毒性、過敏誘發性、營養成分、抗藥性及抗生素標識基因等資料。衛生署主要是根據WHO、FAO、OECD所發展出來的安全性評估原則，以及參考美國、日本等先進國家的管理經驗，來執行我國的安全評估21_，_{「實質等同」的觀念也涵蓋在此評估辦法中。} 然而，為何沒有採行歐盟所推動的「預防原則」，主要考量因素乃在於政策執行可能面臨的困難，由於我國是大宗穀物進口依賴度相當高的國家，如果動輒以預防原則而又無充分科學證據顯示其可能危害人體或環境，進而拒絕基因改造食品的進口，恐易遭致進口國（主要是美國）的貿易抵制或報復，而我國是經不起這種對抗與打擊的；更何況美國是生技技術產業發展的龍頭，其針對基改食品的安全性所發展出來的「充分科學證據」與「實質等同」評估原則，已被Codex、WTO、OECD等國際組織所承認；我國近年來也汲汲於發展生技產業，以美國的發展模式及管理制度為主要參考對象，學習到法規太嚴格或缺乏彈性將限制了國內未來生物技術與基改食品相關產業的發展；我國又是WTO的會員國，故目前政府的法規仍以遵循WTO的自由貿易精神及抵制貿易須有科學證據依據的SPS協定為主，而傾向不採納預防原則22_： 21 行政院衛生署食品衛生處書面提供，擷取自 2000 年 6 月 13 日新聞稿，「衛生署將建立我國基因改良食品管理制度」。 22 食品衛生處官員認為，「實質等同」與「預防原則」並非衝突，「美國與歐洲的爭議也不在此，美國只是不滿歐盟對預防原則含糊定義，恐怕無限上綱，形成貿易障礙的藉口，而歐盟後續法規指令亦加強定義，雖然未必令美國滿意，歐盟科學指導委員會（Scientific Steering Committee）進行安全性評估審查，也仍然依照實質等同原則，事實上，歐盟有專門科技計畫研究實質等同的科學性評估方法，因此有必要做一澄清」（本研究訪談紀錄A2，行政院衛生署食品衛生處，受訪時間：2003 年 3 月 21 日）。

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目前國內基因改造食品規範主要依循聯合國食品標準委員會制定的內容，因為這也是符合 WTO 最低的規範標準。面對國際間美、歐兩方的對抗（係指實質等同或是預防原則下的管理規範），因為歐盟過於嚴格的管制其實際落實執行不如預期，所以我國採行的是折衷的方案，也就是選擇中間路線。在徵詢各界意見之後，產品上市前安全性評估、商品標示與消費者保障/教育是必須去做的共識。（訪談編號 A1，政府官員） 2. 查驗登記有鑑於歐盟與美國在如何定位生物技術產品之貿易僵持不下，國際組織（如WHO、FAO、Codex、WTO、APEC）均將基因改造食品列為重要議題，開始檢討管理辦法，就查驗登記而言，歐洲與日本採行的是強制性的，業者一定要來登記；美國則是自願性的，不來登記沒關係，但是要自行負責。我國採取強制性的查驗登記制度的政策規劃過程如下：衛生署初期，函請相關政府機關、進口業者、公會、協會及學者專家，於一九九九年十一月二十五日前針對如何落實執行市售產品上市前審查許可制度，以及農產品或加工食品如何適當標示、如何查證等事項提供意見23_{。之後分別召開四次協調會，} 邀請不同業者、團體代表來進行討論。基於安全的優先考量，決定實施查驗登記的工作，亦即確立上市前的審查許可制度24_。 3. 標示制度雖然國際組織對於標示制度尚無統一共識，但為了提供消費者一個知的權利，衛生署曾邀請相關政府機關、業者團體、研究機構及消費者團體等進行深入的研商，訂定「基因改造食品標示辦法」，並於二ＯＯＯ年、二ＯＯ二年二次委託蓋洛普徵信股份有限公司，分別針對「民眾對生物科技及基因改造食品的認知及態度」以及「衛生署基因改造食品管理政策民意認知度調查」進行民意調查，對於後者，蓋洛普（2002）提出有八成八的受訪者贊成採用強制標示制度。結果顯示，國內多數民眾對基因改造食品的生產原理缺乏瞭解，但是並不像一些外國民眾那麼激烈反對，不過部分民眾仍會擔心其安全性，希望在購買食品時有選擇的權利，因此其最直接的反應即為要求食品具 23 行政院衛生署食品衛生處書面提供，擷取自 1999 年 2 月 23 日新聞稿，「基因改良食品需經衛生署審查通過才可販售」。 24 本研究訪談紀錄A2，行政院衛生署食品衛生處，受訪時間：2003 年 3 月 21 日。

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有標示說明。然而，在衛生署舉辦座談會中，國內的食品業者雖然支持標示制度的推動，但是基於實務考量，普遍要求應有三至五年的緩衝期。另一方面，由於注意到國際間尚有一些關鍵性的討論，如國際認可的取樣及檢驗方法尚待建立、標示勢必增加成本影響物價等，因此，經由各界協商之後決定在兼顧民眾需求及務實推動的雙重考量下，以漸進方式來實施基因改造食品的標示，於二ＯＯ一年一月一日優先推動「自願標示」提供消費者選擇的機會，再者給廠商二至四年時間來建立嚴格的品管制度，以落實二ＯＯ三年一月一日開始實施的「強制標示」25_。整體來看，國內政策規劃過程夾在歐、美兩大集團對立的主張之下，我國主管機關最後採取的是一個折衷方案，一則依循 Codex、OECD 及美國的「實質等同」的安全評估原則，另一採取歐盟的「強制標示」制度。對於社會輿論質疑美國政府對我國政策過程的影響，我方的態度，一直是努力善盡把關的責任：美國在台協會很關心安全性評估乙事，過程中他們希望最好是美國通過我們就要通過，但是程序上不能這樣做，即使我們知道他們是安全的，但是我們有行政程序，還是必須作審查工作。（訪談編號 A2，政府官員）此外，我們與美國的安全評估看法也不盡相同，在審查基因改造玉米個案時，由於台灣人對常見的塵螨過敏原反應，在流行病學上與美國人不同，我們要求美國額外作過敏性評估試驗，澄清可能的安全顧慮，並且我們是遵照 Codex 的風險分析原則，從科學的角度來作基因改造食品的風險評估，美方最後也只好接受（高文彥，2004： 81；郭華仁，2006）。美國對台灣的特殊影響力可從以下幾個管道觀察到：（1）藉由視訊會議與網站提供資訊，向台灣政府官員推銷美國生技管理經驗。美國政府向來非常重視生物科技產品的商業化發展，在許多議題上，美國在台協會與台灣政府部門的管理者都有著密切互動關係，當然也包括生物科技議題： 25 陳樹功，2001，〈基因改造食品之標示與管理〉，擷取自 2003 年 3 月 1 日，行政院衛生署食品衛生處，食品資訊網，網址：http://www.nlfd.gov.tw/gmo/90/0920/8.pdf。

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我們常常與政府機關分享相關管理的資訊，其中一部份是 WTO 之 SPS 協定要求會員國必須基於風險評估來制定相關法規，在不具有充分之科學證據時不得採行該措施；換言之，各會員國同意以科學根據為主，來制訂相關法規，同時必須諮商與溝通。二ＯＯＯ年時我們曾經藉由「視訊會議」的方式，讓美國 FDA 的專家與台灣政府官員針對標示與檢驗技術進行意見交流，分享美國的管理與經驗。另外，我們也透過網站提供生命科學相關資訊，宣導其優點供各國政策參考（訪談編號 A5，美方代表）（2）針對新聞記者舉辦媒體訓練與研習課程，以提高媒體對於生物科技的接受度。二ＯＯ二年 APEC 會議，因為有許多國外專家齊聚於台北，我們也藉此機會邀請他們來為國內記者朋友上課，同時獲得 AIT 新聞組、台灣衛生署的協助，舉辦記者媒體訓練、研習課程，針對國內主要的媒體工作者，提供他們生物科技資訊之正確諮詢。（訪談編號 A5，美方代表）（3）私下關切 APEC 會議議程安排，前往 APEC 國家舉辦訓練與宣導座談會，因為這些關係到他們非常龐大的產業利益。根據受訪者實際參與國際會議的觀察指出，美國不僅對台灣國內政策制定過程的影響深遠，在國際組織與會議中也可以感受到美國關鍵的影響力。在 WTO、APEC 等國際會議場合中，美國與歐盟兩方除了在正式的研討會議進行辯論外，會外的活動也是無所不在，包括私下關切會議議程安排，及前往 APEC 國家舉辦訓練與宣導座談會。二ＯＯ二年由台北所主辦的 APEC 研討會中，在安排議程或邀請誰來開會都大費周章。我們與日本都認為歐盟雖然不是 APEC 會員體，可是很多會員體都與歐盟進行貿易，是一個很重要的貿易夥伴，所以有必要邀請歐盟的人來介紹他們目前對於基因改造食品的管理辦法，然後美國就反對，因為他們早就知道歐盟會怎樣，不需要在會議中讓其有機會再來強烈宣導立場，主要擔心其他國家會群起效尤，但是最後由於日本非常堅持，所以我們還是將他們請來。此外，包括對於消費者團體的推薦名單，美國堅持推薦一個對他們比較友善的組織，當然不會接受綠色和平（Greenpeace International）。（訪

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談編號 A3，政府官員）其他，像美國對於 APEC 農業生物技術活動支持不遺餘力，他們自己雙邊也辦了許多活動，「如到馬來西亞、泰國去辦一些研討會及宣導與訓練，他們補助農民與記者機票與旅館費，目的在提高對生物科技的認識與認同」（Fuller, 2006），因為這些關係到他們非常大的產業利益，農業生物技術的研發與商品化需要相當高的投資，雖然獲益也很大，但是風險性太高，假如說消費者都不買你的產品，這些投資將付諸流水。（訪談編號 A3，政府官員）（4）在國際組織會議中，須要透過美國的幫忙傳達我國的立場。美國影響我們太大了，因為我國根本無法參加國際會社，國際會社不會給我們幫助，也不會給我們壓力，唯一會給我們壓力或幫助的是美國，其實我們有很多法規與實質民生問題是我們與美國簽雙邊，美國再跟其他國家簽多邊，我們其實是繞了一大圈，然後在會議裡明明 CBD 或 WHO 的人就坐在對面，但是我們還是要透過美國跟他們講，這是台灣現在蠻難的處境。（訪談編號 C2，非政府組織代表多次參與聯合國相關會議經驗）（5）美國農業部聯合美國穀物協會及相關協會，透過「國際生物技術資訊研討會」名義，邀請相關政府官員與民間團體前往美國實地參觀與觀摩，了解美國的審核管理機制，並降低輿論的不信任。本研討會於二ＯＯ六年十月十五日至二十二日由美國穀物協會26

（U.S. Grains Council）、愛荷華州玉米促進理事會（Iowa Corn Promotion Board）、內布拉斯加州玉米協會（Nebraska Corn Board）、美國國家玉米生產者協會（National Corn Growers Association）及美國農業部國外農業服務局（Foreign Agricultural Service，簡稱USDA）共同主辦。參與成員包括農委會、衛生署官員、大學教授、食品工業研究所、及主婦聯盟環保團體，大會安排成員「參訪、觀摩美國對於基因改造作物的研發、生產、貯藏、運輸、管理模式、政府分工及相關管理規範之運作」，並把生物技術（利用基因轉殖技術）的管理，特別是生物安全與風險評估主題做一綜述，目的在降低輿論 26 美國穀物協會在台灣設有聯絡處，本次研討會在邀請台灣政府官員方面應是由台灣聯絡處居中牽線促成。

全球治理對台灣基因改造食品管制政策制定的影響 - 政大學術集成