一、國際政府間組織與我國基因改造食品管制政策
基因改造食品從研發到上市，牽涉各國生物技術產業發展、國際貿易競 爭、全球環境生態多樣性、食品安全、大眾健康與消費者保護等面向，近年 來，包括聯合國（UN）所轄之生物多樣性公約組織（Convention on Biological Diversity，簡稱 CBD）及 FAO、WTO、國際經濟合作暨發展組織（Organization for Economic Cooperation and Development，簡稱 OECD）、WHO、Codex 以 及亞太經濟合作組織（Asian-Pacific Economic Cooperation，簡稱 APEC）等 對於基因改造產品貿易流通與消費者健康維護議題，都透過多邊的努力朝向 食品安全標準的一致性（harmonization）邁進。以下分別從「政策問題形成」、
「政策規劃」與「政策合法化」三個階段，析論國際政府間組織對我國基因 改造食品管制政策制定的影響。
（一）國際議程與國內政策問題形成
我國政府對於農業生物技術及其衍生產品的關注，最早可追溯至一九九 四年在 APEC 領袖會議中「農業技術合作小組」（Agricultural Technical Cooperation Experts’ Group）的倡議，該會議主要目的希望藉此促進各會員國 技術的共享，增進農產品生產的品質與數量的提升。
一九九五年 APEC 在台灣舉辦農業技術合作專家會議，特別針對農 業生物技術研發與應用「基因重組」方面（如基因食品的產生）進 行討論，因為當時美國、加拿大已有一些產品商業化，所以國際間 開始引起廣泛討論……隨後一九九六年 APEC 在澳洲舉辦生物技術 方面的研討會，點出基因改造農產品的問題，包括標示制度、食品 安全性評估、環境安全性評估、消費者對這產品的認知等，經由這 次會議開始對這個議題有了深入的瞭解。（訪談編號 A3，政府官員）
此外，二ＯＯ一至二ＯＯ二年期間，APEC 補助兩個與生物科技合作有 關的方案：包括能力建立（capacity-building），安全評估，生物科技的溝通
以及舉辦一個關於農業生物科技安全評估的技術合作與資訊交換研討會
（APEC, 2002）。這雖然是一項志願性的活動，但因其能促成資訊的交換與 專門技術的發展，故有助於此區域內生物科技與食品安全管制政策的一致性
（Jackson, 2006: 349-350）。APEC 並且透過與 FAO、WHO、Codex 的政策合 作，來強化區域內各國食品安全管制與風險分析的能力（Carruth, 2006: 459）。
在基因改造食品管理議題上，台灣最早從 APEC 農業技術小組多次會議 討論中，吸取各國管理經驗逐步累積與學習，與日本、韓國官方在沒有邦交 的情況下，私下雙邊交換互訪，獲得不少實質技術與管理經驗（高文彥，2004：
81）。
同時，CBD 以及 WTO 相關國際規範的形成，確實是影響政府加緊腳步 從事相關規劃的因素之一。
我國政策規劃的開始主要是受到一九九四年美國第一個基因改造食 品「蕃茄一號」上市，以及相關法規制定日漸成熟。一九九九年在 哥倫比亞召開之生物多樣性公約所討論之生物安全議定書內容20， 亦是我國管理制度所參照之國際規範。（訪談編號A1，政府官員）
（二）國際標準與國內政策規劃
國內基因改造食品管理的主管機關為衛生署，基於國民健康的考量，目 前在管理方式上主要包含兩個部分，第一，對於食用安全上的顧慮，建立從 源頭管理的查驗登記，例如以黃豆品系著手，如果是經過審查結果認定為安 全者，後續食品、加工品都是沒有問題的，所以基因改造產品上市前必須通 過查驗登記。第二，為了提供消費者知的權利，實施標示制度（標示與否與 安全無關），同時允許 5%基因改造產品的容許量（亦即在運送過程中，非有 意的摻加污染上限認定）。以下將從「安全性評估原則」、「查驗登記」以及「標 示制度」等相關配套措施與辦法研擬過程，探討國際組織制定之規範標準對 國內政策規劃過程產生的影響。
20 該議定書主要係規範國際間越境轉移之「經由生物技術改變之活生物體」，以降低其對生 物多樣性保育及永續利用之影響。衛生署密切關注此議定書討論之情況，以便參照國際規 範，會同其他主管機關建立我國之管理制度。
1. 安全性評估原則
一九九七年七月，衛生署委託國內食品工業研究所進行「生物技術食品 管理制度之研究」計畫，最早開始規劃相關管理制度。其後，根據上述研究 報告，研擬「重組DNA技術衍生食品之安全性評估準則（草案）」，先送交「食 品衛生安全諮議委員會」由各專家評審，擬定「基因改造食品之安全性評估 方法」，建議審查基準。目的是用來評估基因改造食品與既存食品是否等同或 類似，其評估範圍包括基因改造食品的本身安全及製程安全，涵蓋該食品之 遺傳物質、人類食用經驗及歷史、食品成份、新品種與已知品種在使用上差 異的各項資料。評估重點包括產品的毒性、過敏誘發性、營養成分、抗藥性 及抗生素標識基因等資料。衛生署主要是根據WHO、FAO、OECD所發展出 來的安全性評估原則，以及參考美國、日本等先進國家的管理經驗，來執行 我國的安全評估21，「實質等同」的觀念也涵蓋在此評估辦法中。
然而，為何沒有採行歐盟所推動的「預防原則」， 主要考量因素乃在於 政策執行可能面臨的困難，由於我國是大宗穀物進口依賴度相當高的國家，
如果動輒以預防原則而又無充分科學證據顯示其可能危害人體或環境，進而 拒絕基因改造食品的進口，恐易遭致進口國（主要是美國）的貿易抵制或報 復，而我國是經不起這種對抗與打擊的；更何況美國是生技技術產業發展的 龍頭，其針對基改食品的安全性所發展出來的「充分科學證據」與「實質等 同」評估原則，已被Codex、WTO、OECD等國際組織所承認；我國近年來 也汲汲於發展生技產業，以美國的發展模式及管理制度為主要參考對象，學 習到法規太嚴格或缺乏彈性將限制了國內未來生物技術與基改食品相關產業 的發展；我國又是WTO的會員國，故目前政府的法規仍以遵循WTO的自由 貿易精神及抵制貿易須有科學證據依據的SPS協定為主，而傾向不採納預防 原則22：
21 行政院衛生署食品衛生處書面提供，擷取自 2000 年 6 月 13 日新聞稿，「衛生署將建立我 國基因改良食品管理制度」。
22 食品衛生處官員認為，「實質等同」與「預防原則」並非衝突，「美國與歐洲的爭議也不 在此，美國只是不滿歐盟對預防原則含糊定義，恐怕無限上綱，形成貿易障礙的藉口，而 歐盟後續法規指令亦加強定義，雖然未必令美國滿意，歐盟科學指導委員會（Scientific Steering Committee）進行安全性評估審查，也仍然依照實質等同原則，事實上，歐盟有專 門科技計畫研究實質等同的科學性評估方法，因此有必要做一澄清」（本研究訪談紀錄A2，
行政院衛生署食品衛生處，受訪時間：2003 年 3 月 21 日）。
目前國內基因改造食品規範主要依循聯合國食品標準委員會制定 的內容，因為這也是符合 WTO 最低的規範標準。面對國際間美、
歐兩方的對抗（係指實質等同或是預防原則下的管理規範），因為 歐盟過於嚴格的管制其實際落實執行不如預期，所以我國採行的是 折衷的方案，也就是選擇中間路線。在徵詢各界意見之後，產品上 市前安全性評估、商品標示與消費者保障/教育是必須去做的共識。
（訪談編號 A1，政府官員）
2. 查驗登記
有鑑於歐盟與美國在如何定位生物技術產品之貿易僵持不下，國際組織
（如WHO、FAO、Codex、WTO、APEC）均將基因改造食品列為重要議題，
開始檢討管理辦法，就查驗登記而言，歐洲與日本採行的是強制性的，業者 一定要來登記；美國則是自願性的，不來登記沒關係，但是要自行負責。我 國採取強制性的查驗登記制度的政策規劃過程如下：衛生署初期，函請相關 政府機關、進口業者、公會、協會及學者專家，於一九九九年十一月二十五 日前針對如何落實執行市售產品上市前審查許可制度，以及農產品或加工食 品如何適當標示、如何查證等事項提供意見23。之後分別召開四次協調會，
邀請不同業者、團體代表來進行討論。基於安全的優先考量，決定實施查驗 登記的工作，亦即確立上市前的審查許可制度24。
3. 標示制度
雖然國際組織對於標示制度尚無統一共識，但為了提供消費者一個知的 權利，衛生署曾邀請相關政府機關、業者團體、研究機構及消費者團體等進 行深入的研商，訂定「基因改造食品標示辦法」，並於二ＯＯＯ年、二ＯＯ二 年二次委託蓋洛普徵信股份有限公司，分別針對「民眾對生物科技及基因改 造食品的認知及態度」以及「衛生署基因改造食品管理政策民意認知度調查」
進行民意調查，對於後者，蓋洛普（2002）提出有八成八的受訪者贊成採用 強制標示制度。結果顯示，國內多數民眾對基因改造食品的生產原理缺乏瞭 解，但是並不像一些外國民眾那麼激烈反對，不過部分民眾仍會擔心其安全 性，希望在購買食品時有選擇的權利，因此其最直接的反應即為要求食品具
23 行政院衛生署食品衛生處書面提供，擷取自 1999 年 2 月 23 日新聞稿，「基因改良食品需 經衛生署審查通過才可販售」。
24 本研究訪談紀錄A2，行政院衛生署食品衛生處，受訪時間：2003 年 3 月 21 日。
有標示說明。
然而，在衛生署舉辦座談會中，國內的食品業者雖然支持標示制度的推 動，但是基於實務考量，普遍要求應有三至五年的緩衝期。另一方面，由於
然而，在衛生署舉辦座談會中，國內的食品業者雖然支持標示制度的推 動，但是基於實務考量，普遍要求應有三至五年的緩衝期。另一方面，由於